| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
G…………………., com os sinais dos autos, intentou no TAF de Sintra uma Acção Administrativa Especial de Condenação na Prática de Acto Legalmente Devido contra o Ministério da Justiça, pedindo a anulação do Despacho do Senhor Secretário de Estado Adjunto e da Justiça, datado de 21-3-2006, que julgou improcedente o recurso hierárquico interposto do despacho da Presidente do Instituto de Reinserção Social, de 28-12-2005, que desatendeu a reclamação apresentada pela interessada da sua avaliação de desempenho no ano de 2004, e também a condenação do réu a praticar novo acto, expurgado dos vícios que lhe imputa, e do qual resulte a atribuição à autora do correcto resultado da sua avaliação pelo desempenho profissional no período considerado.
Por acórdão datado de 23-1-2007, a acção foi julgada procedente e, em consequência, foi anulado o despacho proferido pelo Secretário de Estado Adjunto e da Justiça, datado de 21-3-2006, que indeferiu o recurso hierárquico interposto do despacho da Presidente do Instituto de Reinserção Social, de 28-12-2005, e condenado o réu a praticar novo acto, expurgado dos vícios de que padece o acto anulado [cfr. fls. 97/120, numeração do SITAF].
Inconformado, veio o réu interpor recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:
“1ª – A notação dos funcionários integra-se na discricionariedade imprópria ou justiça administrativa, só passível de controlo jurisdicional "nos seus aspectos vinculados, tais como a competência, a forma, as formalidades procedimentais, o dever de fundamentação, a exactidão ou a verosimilhança dos pressupostos de facto livremente eleitos pelo órgão decisor e o fim do próprio acto [desvio de poder]".
2ª – Tal enquadramento foi totalmente menosprezado na sentença recorrida, sendo que, de um estrito ponto de vista de sindicância da legalidade do acto discricionário, o acto impugnado não padece de qualquer dos vícios que podem levar à sua anulação.
3ª – Os objectivos em causa foram fixados com a colaboração da recorrente, tratando-se de objectivos contratualizados, pelo que a invocação de qualquer "vício" na identificação dos objectivos e forma de "quantificação" de realização dos mesmos constitui abuso de direito, na forma de «venire contra factum proprio».
4ª – O grau de objectividade e transparência pretendido pela lei resulta, no essencial, na obrigatoriedade de fixação dos objectivos e da possibilidade de identificar graus na sua realização, o que é cumprido no presente caso.
5ª – A quantificação dos desempenhos pode implicar uma certa dose de discricionariedade, mas contida dentro dos limites legalmente admissíveis.
6ª – A sentença socorre-se de uma definição de indicador de medida contida em instruções de preenchimento das fichas de avaliação de desempenho, constantes da Portaria nº 509-A/2004, de 14 de Maio, para concluir pela sua não identificação no caso concreto.
7ª – Ora, se o valor de qualquer definição legal é muito discutível, mais o será se tal definição consta de instruções de preenchimento de determinados impressos.
8ª – Mesmo que assim se não considere, o "elemento qualitativo e quantitativo que permitirá determinar o grau de realização do objectivo fixado" não poderia ter aqui diferente fixação da que foi efectivamente realizada.
9ª – De facto, identificar indicadores de medida em certo tipo de funções apenas se torna possível a partir da definição dos próprios objectivos e este é o caminho indicado por lei.
10ª – Em causa estava a avaliação do desempenho de funções técnicas, não sendo obviamente possível "quantificar" em sentido próprio o trabalho da recorrida. Não se pode avaliar um trabalho técnico, por exemplo no que respeita ao objectivo de "realizar a caracterização do utilizador da difusão bibliográfica" pelo número de fichas de caracterização de um utilizador elaboradas por cada técnico, como não se pode avaliar um juiz pelo número de sentenças que elabora.
11ª – Qualquer funcionário que desempenhe as funções da recorrida poderia, de forma evidente, ter alcançado como é que cada objectivo seria superado, cumprido ou não cumprido”.
A autora contra-alegou, concluindo no sentido do improvimento do recurso.
Neste TCA Sul o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, no qual sustenta que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 164/165 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
O acórdão recorrido deu como assente – sem qualquer reparo – a seguinte factualidade:
i. A autora é funcionária do Instituto de Reinserção Social [adiante IRS] do Ministério da Justiça, da carreira Técnica Superior, com a categoria de assessora – cfr. documento constante do processo administrativo, não paginado, junto aos autos;
ii. Na avaliação global do desempenho referente ao período de 1-7-2004 a 21-12-2004 a autora obteve a classificação de Bom, com uma expressão quantitativa de 3,1 – cfr. documento constante do processo administrativo não paginado, junto aos autos;
iii. Em 15-11-2005 deu entrada nos serviços do IRS reclamação da autora, dirigida à Presidente do IRS, relativa à classificação atribuída na avaliação do desempenho referida na alínea anterior – cfr. documento constante do processo administrativo não paginado, junto aos autos;
iv. Em 28-12-2005 a Presidente do IRS proferiu despacho indeferindo a reclamação referida em iii. – cfr. documento constante do processo administrativo não paginado, junto aos autos;
v. Em 2-2-2006 deu entrada, nos serviços do Gabinete do Ministro da Justiça recurso hierárquico da autora, dirigido ao Secretário de Estado Adjunto e da Justiça, do despacho proferido pela Presidente do IRS a que se refere a alínea antecedente – cfr. documento constante do processo administrativo não paginado, junto aos autos;
vi. Em 7-3-2006 a Auditoria Jurídica do Ministério da Justiça elaborou a Informação nº 93/06/AJ com o assunto: "Recurso hierárquico apresentado por G……………: avaliação de desempenho", propondo o indeferimento do recurso hierárquico referido em v. – cfr. documento constante do processo administrativo não paginado, junto aos autos, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido;
vii. Em 13-3-2006 o Secretário de Estado Adjunto e da Justiça proferiu despacho no âmbito do recurso hierárquico referido em v., com o seguinte teor:
“Com os fundamentos constantes do parecer da Auditoria Jurídica deste Ministério, datado de 7 de Março de 2006, que acolho e aqui dou por integralmente reproduzidos, julgo improcedente o presente recurso hierárquico, mantendo o acto impugnado válido e eficaz na ordem jurídica. [...]” – cfr. documento constante do processo administrativo não paginado, junto aos autos;
viii. Em 21-3-2006 a autora assinou termo de notificação relativo ao teor do parecer da Auditoria Jurídica e respectivo despacho proferido pelo Secretário de Estado Adjunto e da Justiça, ambos prolatados no âmbito da reclamação interposta da avaliação de desempenho relativa ao ano de 2004 – cfr. documento constante do processo administrativo não paginado, junto aos autos;
ix. Entre 1996 e 2003 inclusive, a autora obteve a classificação de serviço de "Muito Bom" – cfr. documentos constantes do processo administrativo não paginado, junto aos autos, acordo;
x. No ponto 2.1 da ficha de avaliação de desempenho da autora, relativa ao período de 1 de Julho de 2004 a 31 de Dezembro de 2004, consta um quadro com o título "Descrição do objectivo e determinação do indicador de medida", preenchido nos seguintes termos:
“1 – Aumentar em 25% o número de empréstimos;
2 – Apresentar pelo menos uma proposta inovadora da promoção da DICT e aumento de utilizadores;
3 – Realizar a caracterização do utilizador da difusão bibliográfica;
4 – Elaborar uma proposta de alteração da base de dados introduzindo novos indicadores;
5 – Elaborar uma proposta de articulação com outros serviços similares do Ministério da Justiça” – cfr. documento constante do processo administrativo não paginado, junto aos autos;
xi. Aos itens descritos na alínea antecedente foi atribuída a seguinte ponderação:
“1 – [...] 20%;
2 – [...] 20%;
3 – [...] 20%;
4 – [...] 20%;
5 – [...] 20%.
Total da ponderação: 100%”, tendo a autora obtido a classificação seguinte:
“1 – Superou claramente o objectivo [nível 5]
2 – Cumpriu o objectivo [nível 3]
3 – Cumpriu o objectivo [nível 3]
4 – Cumpriu o objectivo [nível 3]
5 – Cumpriu o objectivo [nível 3]
Total da classificação: 3,4” – cfr. documento constante do processo administrativo não paginado, junto aos autos;
xii. Em 20-6-2006 deu entrada a presente acção administrativa especial – cfr. SITAF.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Como se viu, o presente recurso vem interposto do acórdão do TAF de Sintra, que anulou o despacho proferido pelo Secretário de Estado Adjunto e da Justiça, datado de 21-3-2006, que indeferiu o recurso hierárquico interposto do despacho da Presidente do Instituto de Reinserção Social, de 28-12-2005, e condenou o réu a praticar novo acto, expurgado dos vícios de que padece o acto anulado [cfr. fls. 97/120, numeração do SITAF].
Em causa estava a avaliação do desempenho da autora e aqui recorrida, relativa ao período compreendido entre 1-7-2004 a 21-12-2004, na qual obteve a classificação de Bom, com uma expressão quantitativa de 3,1, bem como o despacho que desatendeu a reclamação dessa avaliação de desempenho no ano de 2004.
O acórdão recorrido considerou que ocorria a violação do artigo 3º da Lei nº 10/2004, de 22/3, e do artigo 3º do Decreto Regulamentar nº 19-A/2004, de 14/5, uma vez que da análise das normas em causa resulta que o nível de aferição de cada objectivo deve ser avaliado de acordo com os instrumentos de medida de concretização previamente estabelecidos, o que no caso concreto não aconteceu, uma vez que foram estabelecidos, no caso da autora, cinco objectivos, relativamente aos quais não se provou terem sido definidos quaisquer indicadores de medida.
Para atingir essa conclusão, o acórdão recorrido considerou o seguinte:
“O indicador de medida corresponde ao elemento qualitativo e quantitativo que permitirá determinar o grau de realização do objectivo fixado [vide Instruções de preenchimento das fichas de avaliação do desempenho constantes da Portaria nº 509-A/2004, de 14 de Maio].
Nos termos do nº 2 do artigo 3º do Decreto Regulamentar nº 19-A/2004, de 14 de Maio, os indicadores de medida devem ser previamente fixados, sendo que cada objectivo será aferido em três níveis de cumprimento.
Um objectivo é uma intenção geral de realização. Definir objectivos é, assim, firmar graus de melhoria de desempenho.
Por sua vez, os objectivos traçados são avaliados por indicadores de medida, sendo estes padrões de medida de desempenho, com vista a uma meta – resultado esperado, a realizar por certo responsável/trabalhador, num determinado período de tempo. É desta forma que na avaliação poderá dizer-se que o funcionário cumpriu ou não cumpriu o objectivo ou o superou claramente.
Ora, como bem salienta a autora, relativamente ao período de avaliação de desempenho em apreciação, o facto de não terem sido previamente definidos indicadores de medida relativamente aos objectivos traçados, viabiliza uma maior discricionariedade na avaliação do que a pretendida pela Lei, violando-se o artigo 3º do Decreto Regulamentar nº 19-A/2004, de 14 de Maio.
Acresce que tal ausência de definição de indicadores de medida consubstancia violação do princípio da transparência, consagrado no artigo 3º da Lei nº 10/2004, de 22 de Março.
Nem se diga que esta matéria se situa no âmbito da discricionariedade técnica da Administração, pois que, como vimos supra, a necessidade de prévia definição de indicadores de medida constitui uma exigência legal. O que significa que é matéria respeitante aos aspectos vinculados da actuação administrativa”.
Porém, se atentarmos na alegação da autora expressa na petição inicial, esta sustentou a violação do disposto no artigo 3º da Lei nº 10/2004, de 22/3, apenas no facto de na grelha dos objectivos contratualizados, constantes da sua ficha de avaliação de desempenho, constar como objectivo a alcançar “realizar a caracterização do utilizador da difusão bibliográfica”, cuja única forma de aferição da realização do mesmo pelo avaliado só poderia ser feita necessariamente pelo critério individual, subjectivo do avaliador, sem qualquer instrumento objectivo de medida ou aferição, uma vez que aquele objectivo em si mesmo não se mostra mensurável.
Vejamos se assim se poderá entender, começando pela análise dos normativos em causa.
O artigo 3º da Lei nº 10/2004, de 22/3, que criou o sistema integrado de avaliação do desempenho da Administração Pública [SIADAP] dispõe o seguinte:
“O SIADAP rege-se pelos seguintes princípios:
a) Orientação para resultados, promovendo a excelência e a qualidade do serviço;
b) Universalidade, assumindo-se como um sistema transversal a todos os serviços, organismos e grupos de pessoal da Administração Pública;
c) Responsabilização e desenvolvimento, assumindo-se como um instrumento de orientação, avaliação e desenvolvimento dos dirigentes, trabalhadores e equipas para a obtenção de resultados e demonstração de competências profissionais;
d) Reconhecimento e motivação, garantindo a diferenciação de desempenhos e promovendo uma gestão baseada na valorização das competências e do mérito;
e) Transparência, assentando em critérios objectivos, regras claras e amplamente divulgadas;
f) Coerência e integração, suportando uma gestão integrada de recursos humanos, em articulação com as políticas de recrutamento e selecção, formação profissional e desenvolvimento de carreira”.
Destes há que destacar dois, que constituem como que a espinha dorsal do sistema: a orientação para resultados e a transparência, cujo corolário são a definição de critérios objectivos, regras claras e amplamente divulgadas.
O desenvolvimento dos princípios constantes da Lei nº 10/2004, de 22/3, foi feito através do Decreto Regulamentar nº 19-A/2004, de 14/5.
Assim, de acordo com o artigo 2º do citado DR, “a avaliação de desempenho na Administração Pública integra as seguintes componentes: a) Objectivos; b) Competências comportamentais; e c) Atitude pessoal”.
No tocante aos objectivos, determina o artigo 3º, nº 1 do DR nº 19-A/2004 que a sua avaliação visa comprometer os trabalhadores com os objectivos estratégicos da organização e responsabilizar pelos resultados, promovendo uma cultura de qualidade, responsabilização e optimização de resultados, de acordo com as seguintes regras, das quais se destacam aquelas que relevam para o caso presente:
a) O processo de definição de objectivos e indicadores de medida, para os diferentes trabalhadores, é da responsabilidade de cada organismo;
b) Os objectivos devem ser acordados entre avaliador e avaliado no início do período da avaliação prevalecendo, em caso de discordância, a posição, do avaliador;
c) A definição dos objectivos deve ser clara e dirigida aos principais resultados a obter pelo colaborador no âmbito do plano de actividades do respectivo serviço;
Do exposto, é possível desde logo concluir:
– Que são os organismos [ou unidades orgânicas] que definem os objectivos e os indicadores de medida [elementos que permitem verificar até que ponto determinado objectivo ou meta é atingido e em que grau, o que pressupõe a definição dos objectivos de forma precisa e, sempre que possível, quantificados];
– Que os objectivos são “contratualizados” entre avaliadores e avaliados no início do período de avaliação, devendo a respectiva definição ser clara e dirigida aos principais resultados a obter pelos avaliados.
Finalmente, dispõe o nº 2 do artigo 3º do DR nº 19-A/2004 que, de acordo com os indicadores de medida de concretização previamente estabelecidos, cada objectivo é aferido em três níveis: Nível 5 – superou claramente o objectivo; Nível 3 – cumpriu o objectivo; e Nível 1 – não cumpriu o objectivo.
Se atentarmos no ponto 2.1 da ficha de avaliação de desempenho da autora, relativa ao período de 1 de Julho de 2004 a 31 de Dezembro de 2004, foram os seguintes os objectivos acordados e que aquela se propôs atingir:
1 – Aumentar em 25% o número de empréstimos [com uma ponderação de 20%], tendo-lhe sido atribuída a avaliação de nível 5;
2 – Apresentar pelo menos uma proposta inovadora da promoção da DICT e aumento de utilizadores [com uma ponderação de 20%], tendo-lhe sido atribuída a avaliação de nível 3;
3 – Realizar a caracterização do utilizador da difusão bibliográfica [com uma ponderação de 20%], tendo-lhe sido atribuída a avaliação de nível 3;
4 – Elaborar uma proposta de alteração da base de dados introduzindo novos indicadores [com uma ponderação de 20%], tendo-lhe sido atribuída a avaliação de nível 3; e,
5 – Elaborar uma proposta de articulação com outros serviços similares do Ministério da Justiça [igualmente com uma ponderação de 20%], tendo-lhe sido atribuída a avaliação de nível 3 – cfr. ficha de avaliação do desempenho constante do processo administrativo, não paginado, apenso aos presentes autos.
Ora, se relativamente aos objectivos fixados nos pontos 1. e 2. [aumentar em 25% o número de empréstimos e apresentar pelo menos uma proposta inovadora da promoção da DICT e aumento de utilizadores] era possível medir até que ponto os mesmos foram atingidos e em que grau, já que a respectiva definição foi efectuada de forma precisa e quantificada, o mesmo não se poderá dizer dos três últimos objectivos fixados [realizar a caracterização do utilizador da difusão bibliográfica, elaborar uma proposta de alteração da base de dados introduzindo novos indicadores e elaborar uma proposta de articulação com outros serviços similares do Ministério da Justiça], pois a sua imprecisão ou carácter genérico não permitem quantificar ou aferir até que ponto os mesmos foram atingidos e em que grau ou medida.
Com efeito, esses objectivos foram fixados de modo a impossibilitar a sua mensurabilidade, especialmente no tocante à atribuição de avaliação de nível 5, ou seja, sem que fosse possível aferir se o avaliado superou claramente os objectivos traçados ou não: realizar a caracterização do utilizador da difusão bibliográfica, elaborar uma proposta de alteração da base de dados introduzindo novos indicadores e elaborar uma proposta de articulação com outros serviços similares do Ministério da Justiça são objectivos susceptíveis de serem cumpridos ou não, mas impossíveis de superar, na exacta medida em que foram definidos sem qualquer possibilidade de quantificar ou aferir até que ponto os mesmos foram atingidos e em que grau ou medida.
Por isso, sendo objectivamente impossível a respectiva superação, estava à partida viciada a avaliação desses objectivos, uma vez que a autora [nem nenhum avaliado] jamais poderia, relativamente a eles, obter uma avaliação de nível 5, ou seja, uma avaliação que demonstrasse ter superado claramente tais objectivos.
Deste modo, como concluiu o acórdão recorrido, o facto de não terem sido previamente definidos indicadores de medida relativamente aos objectivos traçados, acabou por viabilizar uma maior discricionariedade na avaliação do que a pretendida pela lei, com a consequente violação do disposto no artigo 3º do DR nº 19-A/2004, de 14/5, já que a necessidade de prévia definição de indicadores de medida constitui uma exigência legal, o que significa que é matéria respeitante aos aspectos vinculados da actuação administrativa, além do que essa ausência de definição de indicadores de medida consubstancia igualmente violação do princípio da transparência, consagrado no artigo 3º da Lei nº 10/2004, de 22/3.
Donde, e em conclusão, não sendo o acórdão recorrido merecedor das críticas que lhe aponta o recorrente jurisdicional, improcedem todas as conclusões da sua alegação.
IV. DECISÃO
Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os Juízes do 2º Juízo do TCA Sul em negar provimento ao recurso interposto e confirmar o acórdão recorrido.
Custas a cargo do recorrente, com taxa de justiça que se fixa em 8 UC. Lisboa, 11 de Março de 2010
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Cristina Santos]
[Teresa de Sousa] |
