Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:1295/14.8BESNT
Secção:CT
Data do Acordão:02/24/2022
Relator:HÉLIA GAMEIRO SILVA
Descritores:TAXA REFERENTE A AOS DEPÓSITOS SUBTERRÂNEOS DE GÁS OU OUTROS SEMELHANTES
PROPRIEDADE PRIVADA
DISTINÇÃO ENTRE IMPOSTO, TAXA E CONTRIBUIÇÕES FINANCEIRAS
INCONSTITUCIONALIDADE.
Sumário:I O Tribunal Constitucional (TC), no acórdão n.º 181/2019, de 20 de Março, em Plenário, decidiu “declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, por violação do disposto no n.º 2 do artigo 103.º e na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, da norma do n.º 4 do artigo 21.º da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais que consta do Anexo I ao Regulamento n.º 364/2012, de 11 de junho, do Município de Oeiras, com o sentido de que o metro cúbico de «armazenamento de produtos de petróleo (depósitos subterrâneos)» situado em propriedade privada é tributado no valor mensal de 5,09 euros.

II Qualquer liquidação efetuada a coberto da norma ora declarada inconstitucional, ainda que efetuada em data anterior à emissão dessa pronúncia sofre os seus efeitos, por força do preceituado no nº 1 do artigo 282.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), consequentemente não pode subsistir na ordem jurídica, por falta de apoio legal.

Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em conferência, os juízes que compõem a 1.ª Subsecção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul

1 – RELATÓRIO

R...., SA, melhor identificado nos autos, veio deduzir Impugnação Judicial contra o ato de indeferimento tácito da CÂMARA MUNICIPAL DE OEIRAS reclamação graciosa relativa a Taxas sobre depósitos subterrâneos de gás ou outros semelhantes, apurado pela, referente aos meses de janeiro e fevereiro de 2014, no valor total de € 3.629,50.

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, por decisão de 05 de novembro de 2015, julgou, no que para aqui releva, improcedente o pedido da impugnante.

Inconformada, a R...., SA, vem recorrer contra assim decidido, para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), tendo apresentado alegações e formulado as seguintes conclusões:

« a) A questão central da presente lide prende-se com a interpretação e aplicação do disposto no artigo 21°, ponto 4 do Regulamento de Permissões Administrativas, Taxas e Outras Receitas do Município de Oeiras e, bem assim, com a averiguação da sua conformidade com o texto constitucional, em especial as normas contidas nos artigos 103°, n.° 2 e 165°, n.° 1, alínea i).

h) Para se distinguir o “imposto” da “taxa" tem sido utilizado como critério geral o de saber se a prestação exigida tem carácter unilateral - correspondente ao imposto - ou bilateral ou sinalagmático - correspondente à noção de taxa.

i) Ora, analisando o tributo em questão, fácil se mostra concluir que, ao contrário do entendimento vertido na douta sentença recorrida, o mesmo não apresenta a natureza de taxa já que não se vislumbra qualquer “(...) prestação concreta de um serviço do domínio público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares”, Senão veja-se:

j) Em primeiro lugar, da análise do citado preceito normativo resulta claro que este incide sobre os postos de abastecimento, independentemente da utilização ou não de bens do domínio público, abrangendo postos inteiramente instalados em propriedade privada (como sucede no caso em apreço).

k) Os postos de abastecimento em questão não ocupam, nem utilizam para o seu funcionamento, quaisquer bens do domínio público ou semi-público, pelo que, forçoso se toma concluir que não existe qualquer contraprestação da Câmara Municipal de Oeiras face ao pagamento da referida “taxa” pela ora impugnante.

l) Por outro lado, a ora recorrente não beneficiou da utilização concreta dos serviços de repartição ou funcionários municipais, no domínio da segurança civil ou da prevenção de riscos ambientais, nem tão pouco foi levada à matéria de facto assente qualquer prestação concreta de serviços camarários, no domínio da protecção ambiental, de que tenha sido beneficiária a aqui recorrida.

m) Em segundo lugar. no caso em apreço e contrariamente ao entendimento vertido na douta sentença recorrida, a ora Recorrente não beneficiou da remoção de qualquer obstáculo jurídico à actividade por si desenvolvida, bastando, para tanto, atentar na própria previsão do tributo, detendo todos os postos de abastecimento a necessária licença de exploração.

n) Por outro lado, o Tribunal Constitucional (e num caso em tudo similar ao dos presentes autos) já se pronunciou em sentido idêntico, referindo que: "Através de uma taxa como a que vem identificada nos autos, o obrigado ao pagamento não beneficia da utilização dos serviços de repartição ou funcionários municipais, nem da remoção de qualquer obstáculo jurídico ao exercício da actividade em causa. Assim, a imposição da taxa em apreciação apenas poderia fundar-se na ocupação do domínio público e aproveitamento de bens de utilização pública. Porém, é manifesto que este tipo de contrapartida não pode concretizar-se na situação dos autos: de facto, estando o posto de abastecimento instalado inteiramente em terreno privado e decorrendo também na propriedade privada todos os actos todos os actos relativos ao abastecimento das viaturas não implica qualquer utilização de bens semi-públicos, não sendo sequer possível ligá-la a uma eventual renovação de licença ou a quaisquer diligências que o município deva realizar para a concederi (vide acórdão do Tribunal Constitucional n.° 515/2000 - sublinhado nosso).

o) Mas, ainda, que se admitisse que o tributo em análise se fundava na remoção de um obstáculo jurídico (o que apenas se admite por mera cautela e sem conceder), sempre haveria que se concluir pelo seu carácter arbitrário (contrariamente ao entendimento vertido na douta sentença recorrida).

p) Com efeito, para obter a licença de exploração de um posto de abastecimento de combustíveis, a Recorrente foi incumbida de satisfazer aos múltiplos requisitos materiais e formais contidos num crescente e cada vez mais complexo acervo de prescrições legais, regulamentares ou simplesmente técnicas com todos os encargos económicos que isso representa. Pelo que, com a taxa impugnada nos presentes autos a recorrida pretende, pura e simplesmente, garantir a oportunidade de angariar uma receita tributária nada despicienda.

q) Por último, é ainda pertinente referir que o especifico conteúdo da justificação contida na norma - ""componente de desincentivo a cobrar consoante a duração tendo por objectivo razionalizar a proliferação excessiva destas infraestruturas, devido ao impacto ecológico e visual que causam” - poderia, quanto muito, ser susceptível de classificar o tributo como contribuição especial, designadamente na categoria de “contribuições para maiores despesas” (entendidas como aquelas em que a prestação devida pelos particulares encontraria a sua razão de ser no facto de estes ocasionarem com a sua actividade um acréscimo de despesas para as entidades públicas).

r) No entanto, esta situação acaba por não ter qualquer relevo prático, porquanto a criação deste tipo de contribuição fica igualmente de fora da competência das Câmaras Municipais, uma vez que tem a mesma exigência formal que os impostos (vide neste sentido acórdão do Tribunal Constitucional n.° 24/2009, de 14/01/09, in www.tribunalconstitucional.pt). 

s) Donde, fácil se toma concluir que a norma que consagra o tributo em discussão (cfr. n.° 4 do art. 21° do Regulamento de Permissões Administrativas, Taxas e Outras Receitas do Município de Oeiras) não estabelece uma "taxa”, mas antes enquadra a previsão de um verdadeiro imposto, pelo que, não se encontrando prevista em diploma emanado pela Assembleia da República, mostra-se ferida de ilegalidade por desrespeito das regras de reserva de lei formal em matéria de criação de impostos.

t) Assim, a norma regulamentar aplicada pela Câmara Municipal de Oeiras, aplicável a postos de combustível inteiramente instalados em domínio privado padece de inconstitucionalidade orgânica e formal, por violação do disposto nos artigos 103°, 2 e 165°, n.° 1, alínea i) da Constituição da República Portuguesa.

u) O que significa que, sofrendo o referido n.° 4 do art. 21° do Regulamento de Permissões Administrativas, Taxas e Outras Receitas do Município de Oeiras (em que se fundaram as liquidações impugnadas) de inconstitucionalidade orgânica, não poderão deixar de se reputar de ilegais as liquidações efectuadas à sua sombra.

v) Ao não decidir nos termos acima expostos, a douta sentença recorrida incorreu na violação do disposto nos artigos 103°, 2 e 165°, n.° 1, alínea i) da C.R.P e aplicou norma regulamentar inconstitucional.

Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., deve ser o presente recurso ser julgado procedente e consequentemente ser revogada a sentença recorrida e substituída por outra que anule integralmente a liquidação impugnada.»


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O recorrido, MUNICIPIO DE OEIRAS, devidamente notificado para o efeito, veio apresentar contra-alegações, tendo expendido, a final, o seguinte quadro conclusivo:

« I. Para além de revestirem diferentes finalidades fiscais e extrafiscais, o imposto distingue-se da taxa na medida em que consubstancia uma prestação unilateral, porquanto o pressuposto legal que dá origem à obrigação tributária é constituído apenas por uma conduta do sujeito passivo, ao passo que a taxa reveste natureza comutativa, incidindo sobre uma prestação administrativa.

II. O Regulamento de Permissões Administrativas, Taxas e outras receitas do Município de Oeiras, e a respetiva Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Oeiras, respeita estritamente o elenco legal de situações que cada uma das espécies tributárias visa financiar, tendo sido aprovado ao abrigo da legislação vigente, designadamente, do RGTAL, que confere aos Municípios uma habilitação genérica para a aprovação de taxas.

III. O artigo 6.º, n.º 2 do RGTAL contém uma norma de incidência objetiva que pressupõe o conceito de taxa e não o conceito de imposto e onde se admite a possibilidade de as taxas municipais incidirem sobre a realização de "atividades particulares geradoras de impacto ambiental negativo".

IV. É nesta última disposição legal que se fundamenta a criação pelo Município de Oeiras dos tributos fixados do n.º 4 do artigo 21.º da Tabela de taxas e outras receitas do Município, o que resulta claro da leitura da respetiva Fundamentação Económica - Financeira (ponto 5.5.34), sendo, precisamente, nessa disposição que os atos tributários impugnados se fundamentam.

V. A qualificação do referido tributo como taxa resulta inequívoca se tivermos em conta o regime jurídico aplicável aos postos de abastecimento de combustíveis, visto que a sua análise permite evidenciar o preenchimento dos pressupostos dos quais depende a qualificação de determinado tributo como taxa nos termos do preceituado no artigo 3.2 do RGTAL.

VI. Compulsado o teor dos diplomas legais que disciplinam esta matéria, designadamente, o Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro, conclui-se que os mesmos estabelecem um quadro normativo técnico com caráter preventivo, a par de um sistema de fiscalização destinado a fazê-lo respeitar, o que tem como razão de ser o facto de o mero funcionamento e a exploração de um posto de abastecimento de combustíveis a que estão associados depósitos de combustíveis líquidos para abastecimento, constituir, pela natureza dos produtos armazenados e manipulados, um fator de elevado risco para a segurança e saúde das pessoas e para o ambiente.

VII. Os Municípios revestem um papel essencial no mencionado sistema de fiscalização, já que é sobre estes que recai um dever legal de fiscalização específico, que acresce aos deveres gerais de polícia administrativa (cfr. artigos 25.ª e 17.ª do Decreto-Lei n.e 267/2002, de 26 de novembro) e a cujo cumprimento não se podem furtar, já que é a própria lei que impõe aos serviços municipais uma ação continuada de vigilância com carácter preventivo, que deve ser realizada em simultâneo com outras ações pontuais e formais de fiscalização.

VIII. Como bem sintetiza o Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 316/2014, o “dever legal de fiscalização dos postos de abastecimento de combustíveis por parte das câmaras municipais cria uma presunção suficientemente forte no sentido de que a simples localização daqueles postos em determinada circunscrição concelhia é causa de uma atividade de vigilância e de ações de prevenção por parte do município correspondente, não só para dar cumprimento à lei, como principalmente para evitar que os riscos quanto à segurança de pessoas e bens, os riscos para a saúde pública e os riscos ambientais associados à existência e funcionamento daquelas instalações se materializem." (sublinhado nosso).

IX. Como também já considerou o douto Tribunal ad quem (Acórdão n.e 4946/11), em situação muito semelhante à dos presentes autos, os tributos relativos a postos de abastecimento de combustíveis líquidos situados inteiramente em propriedade privada têm a natureza de taxas dada a existência de uma contraprestação por parte do Município- uma atividade de vigilância e de ações de prevenção (...) principalmente para evitar que os riscos ambientais associados à existência e funcionamento daquelas instalações se materializem

X. A taxa em relevo nos presentes autos radica, portanto, na existência de um equipamento ao qual estão associados significativos e elevados riscos de contaminação atmosférica e de solos não só no local em que o mesmo está implantado mas também em todo o espaço envolvente e que, por isso, carece de uma vigilância permanente com intuitos de prevenção por parte do Impugnado e, como tal, é devida independentemente de tal equipamento estar implantado no domínio privado ou público, como, de resto, tem vindo a ser assinalado pelos nossos Tribunais superiores (v., nesse sentido, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 05.02.2013, proferido no processo n.º 06245/12).

XI. A taxa em questão consubstancia uma forma de minorar os efeitos de uma atividade cujo exercício gera um impacto ambiental negativo em todo o espaço envolvente e que, por conseguinte, obriga o Impugnado a assegurar uma atividade contínua de fiscalização mesmo após a concessão da competente licença para o exercício de tal atividade, e que se traduz num dever de garantia permanente do cumprimento de regras especiais.

XII. Acresce que se trata de uma atividade que interfere permanentemente e de forma negativa com a conformação de um bem público que cabe ao Município proteger, o que significa que a emissão da competente licença, removendo embora um obstáculo jurídico, constitui o Município numa obrigação passiva, qual seja a de suportar continuamente impactes negativos da atividade licenciada que não são considerados na licença. Pelo que se deverá entender que a taxa em causa constitui, precisamente, a contrapartida específica de tal obrigação passiva.

XIII. Face ao exposto, conclui-se que a norma contida no n.º 4 do artigo 21.º da Tabela de taxas e outras receitas do Município de Oeiras, que integra do Regulamento de Permissões Administrativas, Taxas e outras receitas do Município de Oeiras, na medida em que prescreve um tributo que reúne os factos típicos geradores de uma obrigação tributária de pagamento de taxas e que, por isso, é uma verdadeira taxa, que se fundamenta no artigo 6.° n.º 2 3.º do RGTAL, não padece de nenhum vício de legalidade e/ou constitucionalidade.

XIV. Pelo que, apenas resta concluir que os atos tributários ora impugnados não padecem desses mesmos vícios.

Termos em que, com o douto suprimento de V. Exa, deve o presente recurso ser rejeitado e mantida a sentença recorrida.»


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Remetidos os autos ao STA, veio aquele Supremo Tribunal a decidir pela incompetência em razão da hierarquia para conhecer do presente recurso, tendo indicado, nos termos do artigo 18° n°3 do CPPT, como Tribunal competente, este Tribunal Central Administrativo Sul (Secção do Contencioso Tributário), para onde os autos vieram remetidos.

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Os autos foram com vista ao Exmo. Sr. Procurador Geral - Adjunto junto deste Tribunal, nos termos do artigo 289.º, n. º1 do CPPT, que emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

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Com dispensa de vistos legais, vem o processo submetido à conferência desta 1.ª Subsecção do Contencioso Tributário para decisão.

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3 - FUNDAMENTAÇÃO

De facto

É a seguinte a decisão da matéria de facto constante da sentença recorrida

«1. No dia 30 de Dezembro de 2013, o Impugnante recebeu o aviso n.° 89 do Município de Oeiras, de 20 de Dezembro de 2013, para pagamento do valor de € 1.634,75, até ao dia 08 de Janeiro de 2014, com referência a "Depósitos subterrâneos de gás ou outros semelhantes; Art.° 21.°, n.° 4 do Regulamento de Permissões Administrativas, Taxas e Outras Receitas" (cfr. fls. 13 a 15 dos autos);

2. Em anexo ao aviso de pagamento descrito no ponto n.° 1 do probatório, consta uma nota discriminativa, onde se verifica que o valor de € 452,70 diz respeito a quatro depósitos localizados na "Est. De Circunvalação - Portela de Carnaxide" (cfr. fls. 15 dos autos);

3. No dia 28 de Janeiro de 2014, o Impugnante recebeu o aviso n.° 1896 do Município de Oeiras, de 23 de Janeiro de 2014, para pagamento do valor de € 1.634,75, até ao dia 10 de Fevereiro de 2014, com referência a "Depósitos subterrâneos de gás ou outros semelhantes; Art.° 21.°, n.° 4 do Regulamento de Permissões Administrativas, Taxas e Outras Receitas" (cfr. fls. 16 e 17 dos autos);

4. Em anexo ao aviso de pagamento descrito no ponto n.° 3 do probatório, consta uma nota discriminativa, onde se verifica que o valor € 452,70 diz respeito a quatro depósitos localizados na "Est. De Circunvalação - Portela de Carnaxide" (cfr. fls. 17 dos autos);

5. No dia 29 de Janeiro de 2014, a Impugnante entregou, junto da Câmara Municipal de Oeiras, uma reclamação contra o aviso descrito nos pontos n.°s 1 e 2 do probatório (cfr. artigo 3.° da pi, admitido por acordo, e fls. 18 a 26 dos autos);

6. No dia 10 de Fevereiro de 2014, a Impugnante entregou, junto da Câmara Municipal de Oeiras, uma reclamação contra o aviso descrito nos pontos n.°s 3 e 4 do probatório (cfr. artigo 6.° da pi, admitido por acordo, e fls. 18 e 34 dos autos);

7. A Câmara Municipal de Oeiras não respondeu às reclamações identificadas nos pontos n.°s 5 e 6 do probatório (cfr. artigo 7.° da pi, admitido por acordo);

8. No dia 30 de Novembro de 1999, a Direcção Regional de Lisboa e Vale do Tejo do Ministério da Economia, emitiu o "Alvará n.° L/2…..", mediante o qual permitiu à empresa M..... - A....., SA, a instalação de quatro reservatórios subterrâneos de combustíveis para exploração e revenda na Estrada de Circunvalação - Portela de Carnaxide, sendo a permissão válida até Maio de 2018 (cfr. fls. 37 dos autos);

9. No dia 29 de Maio de 2014, a Impugnante entregou a presente Impugnação (cfr. registo dos CTT aposto na pi, a fls. 3 dos autos).

Nada mais foi provado com interesse para a decisão da causa, considerando o pedido e a causa de pedir.

Factos não provados

Com relevância para a decisão da causa não foram provados os seguintes factos:

1. A empresa M..... - A....., SA, deixou de ser titular do direito de exploração e revenda do combustível armazenado nos depósitos da Estrada da Circunvalação-Portela de Carnaxide;

2. O Município de Oeiras instaurou processos para cobrança coerciva dos avisos de pagamentos descritos nos pontos n.°s 1 a 4 do elenco dos factos provados;

3. A Impugnante prestou garantia para suspender os processos descritos no ponto anterior.

Motivação da Decisão de Facto

A decisão sobre matéria de facto, provada e não provada, efectuou-se com base no exame dos documentos e informações oficiais constantes dos autos, conforme especificado nos vários pontos do probatório.»


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De direito

Conforme entendimento pacífico dos Tribunais Superiores, são as conclusões extraídas pelo Recorrente a partir das alegações e da motivação que definem, o objeto dos recursos que lhes são submetidos e consequentemente o âmbito de intervenção do Tribunal “ad quem”, com ressalva para as questões que, sendo de conhecimento oficioso, encontrem nos autos os elementos necessários à sua apreciação (cfr. artigos 639.º e 282.º, do CPPT).

Neste sentido e lidas as conclusões recursivas damos conta que a questão sob recurso que importa aqui decidir, consiste em aferir se a sentença errou ao não concluir inconstitucionalidade da norma regulamentar aplicada pela Câmara Municipal de Oeiras, relativa a depósitos subterrâneos de gás e outros e outros semelhantes, implantados em terreno de domínio privado, concretamente o nº4 do artigo 21º do Regulamento de Permissões Administrativas, Taxas e Outras Receitas do Município de Oeiras, por violação do disposto nos artigos 103°, 2 e 165°, n.º 1, alínea i) da Constituição da República Portuguesa e, consequentemente anulado a liquidação impugnada por ilegalidade da mesma.

Sabemos que esta mesma questão foi, recentemente, colocada pela recorrente, a propósito de taxas de “ Armazenamento de Produtos de Petróleo (Depósitos subterrâneos), ” relativamente 2014 (meses de julho a outubro), em termos em tudo idênticos aos que aqui se colocam, no processo nº 38/15.3BESNT que correu termos neste TCA e que a, aqui relatora, assinou como 2.ª Adjunta.

Com efeito, em 27 de janeiro último, foi proferido acórdão em tal processo, nos termos do qual se concluiu, na linha da decisão proferida pelo Tribunal Constitucional (TC) no acórdão n.º 181/2019 de 20/03, em plenário, “declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, por violação do disposto no n.º 2 do artigo 103.º e na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, da norma do n.º 4 do artigo 21.º da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais que consta do Anexo I ao Regulamento n.º 364/2012, de 11 de junho, do Município de Oeiras, com o sentido de que o metro cúbico de «armazenamento de produtos de petróleo (depósitos subterrâneos)» situado em propriedade privada é tributado no valor mensal de 5,09 euros.”

Ora, lendo um e outro recurso jurisdicional, não restam quaisquer dúvidas quanto à identidade da apreciação pedida em ambos os processos, o que resulta, aliás, de igual teor das conclusões formuladas em cada um dos processos, tendo ambos sido decididos em primeira instância no mesmo tribunal, ali tendo como titular a mesmo decisor, no caso, a questão difere apenas quanto à periodização do tributo, sendo, por conseguinte, os mesmos intervenientes processuais, termos em que, por economia de meios e tendo em vista a interpretação e aplicação uniforme do direito (artigo 8.º, n.º 3, do Código Civil), adere-se sem reservas à posição ali sufragada.

Em tal acórdão ficou dito o seguinte:

«(…)

Recuperemos o teor do Acórdão do T.C., na parte relevante:

“(…) O tributo criado pelo Município de Oeiras, por outro lado, insere-se numa constelação tributária em matéria de «unidades de abastecimento de combustível e tomadas de ar» que compreende vários tributos incidentes sobre diferentes parcelas ou equipamentos de um posto de abastecimento de combustíveis. O elenco desses tributos está contido no artigo 21.º da TTMO, com o seguinte teor:

Artigo 21.º

Unidades de Abastecimento de Combustível e Tomadas de Ar (Lei 53-E/2006, de 29/12, artigo 6.º)

1 - Instalados em domínio público
a) Por bomba e por mês
b) Ao disposto na alínea anterior acresce, por cada espécie de carburante, mais 50 % do valor base
c) Edifício de apoio/espaço comercial, por m2 e por ano
d) Área de lavagem, por m2 e por ano
e) Ocupação do espaço público, por m2 e por ano

2 - Instaladas em domínio privado
a) Por bomba e por mês
b) Unidades ou tomadas de ar ou água, por unidade e por mês

3 - Bombas volante, por unidade e por mês

4 - Armazenamento de produtos de petróleo (depósitos subterrâneos), por m3 e por mês

A desagregação da «unidade de abastecimento de combustível» em diversos componentes, sobre os quais incidem tributos autónomos, torna inviável a transposição para este caso dos fundamentos do Acórdão 316/2014. Com efeito, quer o dever de fiscalização municipal da atividade, quer a obrigação de suportar os respetivos inconvenientes, reportam-se necessariamente à unidade funcional constituída pelas diversas partes. O dever de fiscalização do município tem por pressuposto a instalação e por referente a operação de um posto de abastecimento de combustível, e não de qualquer parte específica do mesmo, como uma bomba, uma tomada ou um depósito. E a interferência no gozo de determinados bens públicos, nomeadamente ambientais e urbanísticos, decorre da unidade de abastecimento, sem que seja possível discernir o contributo relativo de cada componente para esse efeito. Não é absurdo presumir que os custos administrativos da fiscalização municipal e da obrigação de suportar a atividade cresçam na proporção da dimensão da unidade de abastecimento, seja ela definida em termos de área ocupada ou de número de equipamentos do mesmo tipo; mas já é arbitrária e ininteligível a segregação e quantificação de diversas partes integrantes da unidade, como seria a atribuição de importância relativa a cada família de instrumentos musicais numa orquestra sinfónica, a decomposição do preço de um bilhete de teatro pelas várias personagens da peça ou a quantificação do contributo para a saúde individual de cada um dos órgãos do corpo humano. Não há, na verdade, nenhuma prestação administrativa, ainda que meramente hipotética, específica e comprovadamente associada à componente «depósitos subterrâneos» de uma unidade de abastecimento de combustíveis. Na medida em que pretenda revestir forma comutativa, um tributo com tal incidência objetiva não pode deixar de se ter por arbitrário; a prestação administrativa não chega a ser presumida, sendo simplesmente ficcionada.

Esta conclusão é reforçada pela análise da «fundamentação económico-financeira» incluída na TTMO. Segundo a mesma, o tributo tem dois fundamentos: «o benefício obtido com a ocupação de um espaço público» e o «objetivo de racionalizar a proliferação destas ocupações».

Quanto ao primeiro - a ocupação de um espaço público -, é manifesto que não se aplica aos casos em que os equipamentos estão situados em propriedade privada (ou, pelo menos, em propriedade não-municipal), sendo certo que o regime do tributo nem sequer distingue uns e os outros casos para efeitos de determinação dos montantes a pagar. Isto, está claro, se por «espaço público» não se entender qualquer espaço, independentemente da sua titularidade, «aberto ao público»; mas tal conceito não tem qualquer conexão relevante com o de prestação administrativa aproveitada ou causada pelo sujeito passivo da relação tributária, pelo que é, por essa razão, insuscetível de traduzir a comutatividade própria das taxas.

Quanto ao segundo fundamento - a racionalização da atividade -, trata-se do que habitualmente se designa de «objetivo extrafiscal», no sentido em que um tributo é criado, não com o propósito exclusivo de angariar receita, mas com o fito de dissuadir a aquisição de determinados bens ou o ingresso em determinadas atividades reputadas indesejáveis ou lesivas de interesses difusos. Ora, um tributo cuja finalidade exclusiva é a de orientar comportamentos não é, por definição, um tributo comutativo, visto que não é cobrado como contrapartida de uma prestação administrativa aproveitada ou provocada pelo sujeito passivo.

Impõe-se, por estas razões, a conclusão de que o tributo sobre o «armazenamento de produtos de petróleo (depósitos subterrâneos)», criado pelo n.º 4 do artigo 21.º da TTMO, não constitui uma taxa.

8 - Firmada a conclusão de que o tributo aqui apreciado não é uma taxa - por lhe faltar a qualidade essencial da comutatividade -, pode o mesmo, ainda assim, constituir uma contribuição e não um imposto. De facto, encontra-se perfeitamente estabilizada na jurisprudência do Tribunal Constitucional posterior à revisão constitucional de 1997 a conceção tripartida e gradativa dos tributos públicos - por ordem decrescente de bilateralidade: taxas, contribuições e impostos -, sintetizada do seguinte modo no Acórdão 539/2015:

«O imposto constitui uma prestação pecuniária, coativa e unilateral, exigida com o propósito de angariação de receitas que se destinam à satisfação das necessidades financeiras do Estado e de outras entidades públicas, e que, por isso, tem apenas a contrapartida genérica do funcionamento dos serviços estaduais. O que permite compreender que os impostos assentem essencialmente na capacidade contributiva dos sujeitos passivos, revelada através do rendimento ou da sua utilização e do património (artigo 4.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária). A taxa constitui uma prestação pecuniária e coativa, exigida por uma entidade pública, em contrapartida de prestação administrativa efetivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo, assumindo uma natureza sinalagmática. A taxa pressupõe a realização de uma contraprestação específica resultante de uma relação concreta entre o contribuinte e a Administração e que poderá traduzir-se na prestação de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (artigo 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária).

A taxa tem igualmente a finalidade de angariação de receita. Mas enquanto que nos impostos esse propósito fiscal está dissociado de qualquer prestação pública, na medida em que as receitas se destinam a prover indistintamente às necessidades financeiras da comunidade, em cumprimento de um dever geral de solidariedade, nas taxas surge relacionado com a compensação de um custo ou valor das prestações de que o sujeito passivo é causador ou beneficiário. Assim, "a bilateralidade das taxas não passa apenas pelo seu pressuposto, constituído por dada prestação administrativa, mas também pela sua finalidade, que consiste na compensação dessa mesma prestação. Se a taxa constitui um tributo comutativo não é simplesmente porque seja exigida pela ocasião de uma prestação pública mas porque é exigida em função dessa prestação, dando corpo a uma relação de troca com o contribuinte" (Sérgio Vasques, em "Manual de Direito Fiscal", pág. 207, ed. de 2011, Almedina).

Entretanto, a revisão constitucional de 1997 introduziu, a propósito da delimitação da reserva parlamentar, a categoria tributária das contribuições financeiras a favor das entidades públicas, dando cobertura constitucional a um conjunto de tributos parafiscais que se situam num ponto intermédio entre a taxa e o imposto (artigo 165.º, n.º 1, alínea i)). As contribuições financeiras constituem um tertium genus de receitas fiscais, que poderão ser qualificadas como taxas coletivas, na medida em que compartilham em parte da natureza dos impostos (porque não têm necessariamente uma contrapartida individualizada para cada contribuinte) e em parte da natureza das taxas (porque visam retribuir o serviço prestado por uma instituição pública a certo círculo ou certa categoria de pessoas ou entidades que beneficiam coletivamente de um atividade administrativa) (Gomes Canotilho/Vital Moreira, em "Constituição da República Portuguesa Anotada", I vol., pág. 1095, 4.ª ed., Coimbra Editora).

As contribuições distinguem-se especialmente das taxas porque não se dirigem à compensação de prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, mas à compensação de prestações que apenas presumivelmente são provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, correspondendo a uma relação de bilateralidade genérica. Preenchem esse requisito as situações em que a prestação poderá beneficiar potencialmente um grupo homogéneo ou um conjunto diferenciável de destinatários e aquelas em que a responsabilidade pelo financiamento de uma tarefa administrativa é imputável a um determinado grupo que mantém alguma proximidade com as finalidades que através dessa atividade se pretendem atingir (sobre estes aspetos, Sérgio Vasques, ob. cit., pág. 221, e Suzana Tavares da Silva, em "As taxas e a coerência do sistema tributário", pág. 89-91, 2.ª edição, Coimbra Editora).

Por via da nova redação dada à norma do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), a Constituição autonomizou uma terceira categoria de tributos, para efeitos de reserva de lei parlamentar, relativizando as diferenças entre os tributos unilaterais e os tributos comutativos e obrigando a uma reformulação da discussão sobre a exigência da reserva de lei, relativamente às contribuições especiais que não se pudessem enquadrar no preciso conceito de taxa.

Como sublinha Cardoso da Costa, a este propósito, por via dessa autonomização, o teste da bilateralidade, no sentido preciso que lhe era atribuído como característica essencial do conceito de taxa, deixou de poder ser sempre decisivo para resolver os casos duvidosos ou ambíguos quanto à natureza do tributo; e deixou de poder manter-se, também, a orientação jurisprudencial que tendia a qualificar como imposto, mormente para efeito da aplicação do correspondente regime de reserva parlamentar, as receitas parafiscais que não pudessem ser qualificadas tipicamente como taxas (em "Sobre o Princípio da Legalidade das Taxas e das demais Contribuições Financeiras", in "Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcelo Caetano", vol. I, pág. 806-807, ed. de 2006, Coimbra Editora; sobre a jurisprudência mencionada, cf. o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 152/2013).»

Ora, atentas as diferenças de regime constitucional, em matéria de competência para a respetiva criação, entre contribuições e impostos, pode porventura pensar-se que a eventual qualificação do tributo em causa nos presentes autos como contribuição é suficiente para evitar o juízo de inconstitucionalidade da norma do n.º 4 do artigo 21.º da TTMO.

Porém, tal conclusão revela-se inexata, pelas razões aduzidas no Acórdão 848/2017, no qual o Tribunal Constitucional declarou inconstitucionais, com força obrigatória geral, as normas respeitantes à criação, pelo Município de Lisboa, da denominada Taxa Municipal de Proteção Civil.

Como se escreveu nesse aresto:

«[O] tributo em apreço encontra-se previsto exclusivamente num regulamento municipal habilitado por uma lei que apenas prevê a aprovação de taxas (o RGTAL). Deste modo, e tal como já afirmado no Acórdão 581/2012, "[...] uma vez que inexiste qualquer outro diploma legal que contenha uma habilitação genérica para a aprovação pelos municípios de outro tipo de tributos, das duas uma: ou o tributo [em análise] se pode reconduzir ao conceito de 'taxa' consagrado no citado RGTAL, e, por conseguinte, aquele preceito regulamentar não é inconstitucional; ou, diversamente, correspondendo o [mesmo] tributo a um 'imposto' ou a uma 'outra contribuição tributária com contornos paracomutativos', o mesmo preceito não poderá deixar de ser tido como incompatível com o artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição [...]", designadamente por violação da reserva de lei parlamentar.

É certo que, no Acórdão 539/2015, o Tribunal afastou a existência de uma reserva de lei parlamentar relativamente a toda a matéria das contribuições ("[c]onfiguram-se assim dois tipos de reserva parlamentar: um relativo aos impostos, que abrange todos os seus elementos essenciais, incluindo a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes (artigo 103.º), outro restrito ao regime geral, que é aplicável às taxas e às contribuições financeiras, e relativamente às quais apenas se exige que o parlamento legisle ou autorize o governo a legislar sobre as regras e princípios gerais e, portanto, sobre um conjunto de diretrizes orientadoras da disciplina desses tributos que possa corresponder a um regime comum. Com esta alteração deixou de fazer qualquer sentido equiparar a figura das contribuições financeiras aos impostos para efeitos de considerá-las sujeitas à reserva da lei parlamentar, passando o regime destas a estar equiparado ao das taxas. O princípio da legalidade, relativamente às contribuições financeiras, tal como o das taxas, apenas exige que o parlamento legisle ou autorize o governo a legislar sobre as regras e princípios gerais comuns às diferentes contribuições financeiras, não necessitando de uma intervenção ou autorização parlamentar para a sua criação individualizada, enquanto que, relativamente a cada imposto, continua a exigir-se essa intervenção qualificada, a qual deve determinar a sua incidência, a sua taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes.").

Porém, o regime das finanças locais continua a ser reservado à competência legislativa da Assembleia da República (artigos 165.º, n.º 1, alínea q), e 238.º, n.os 2 e 4), verificando-se que o Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais (Lei 73/2013, de 3 de setembro) não prevê, sequer, as contribuições financeiras como receitas municipais - o que comprova, também por esta via, que o RGTPRML, na parte respeitante às normas em análise, e ainda que se pudesse entender que as mesmas contemplam uma contribuição financeira, teria invadido a reserva de competência da Assembleia da República.»

Segundo esta linha de argumentação, que aqui se reitera, é inútil decidir se o tributo em causa nos presentes autos constitui uma contribuição ou um imposto, na medida em que tal qualificação não interfere no juízo de que o Município de Oeiras invadiu a reserva parlamentar, viciando a norma do n.º 4 do artigo 21.º do TTMO de inconstitucionalidade orgânica. (…)”- fim de citação

Dito isto, e mantendo o acolhimento que vimos fazendo do aresto citado, apelamos como ali, com a devida vénia, ao acórdão do STA proferido no processo n.º 0120/14.4BESNT em 28/04/2021 que, também no acolhimento da decisão do TC de que nos socorremos, entendeu ser de anular as liquidações de taxas, emitidas pelo Município de Oeiras ao abrigo do nº4 do artigo 21º do Regulamento de Permissões Administrativas, Taxas e Outras Receitas do Município de Oeiras, nos seguintes termos:

“(…)Sendo seguro e inquestionável (para o próprio rte), que o TC, no acórdão n.º 181/2019, de 20 de março ( Proferido no âmbito do processo n.º 1096/18)., em Plenário, decidiu “declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, por violação do disposto no n.º 2 do artigo 103.º e na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, da norma do n.º 4 do artigo 21.º da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais que consta do Anexo I ao Regulamento n.º 364/2012, de 11 de junho, do Município de Oeiras, com o sentido de que o metro cúbico de «armazenamento de produtos de petróleo (depósitos subterrâneos)» situado em propriedade privada é tributado no valor mensal de 5,09 euros.”, por imposição, decisiva, em primeira linha, do disposto no art. 282.º n.º 1 da Constituição da República Portuguesa (CRP), qualquer liquidação de quantias com a sua cobertura, expressa, ainda que anterior à data da emissão dessa pronúncia do TC (“… é o tribunal ao qual compete especificamente administrar a justiça em matérias de natureza jurídico-constitucional” - art. 221.º da CRP), sofre os efeitos de a mesma haver sido declarada inconstitucional, com força obrigatória geral, ou seja, não pode subsistir na ordem jurídica, por falta de conforto legal.

Consequentemente, encontrando-se provado que o município de Oeiras, com referência ao período entre 1 de setembro de 2012 e 31 de julho de 2013, liquidou e exigiu, à impugnante, quantias (“taxas”), num total de € 6.600,00 (€ 2.400,00 + € 4.200,00), com fundamento, legal, explícito, no artigo 21.º n.º 4 da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais que consta do Anexo I ao Regulamento n.º 364/2012, de 11 de junho, é obrigatório considerar que tal liquidação (nessa parte) padece de ilegalidade, por ser, declaradamente, inconstitucional tal normativo, fundamentador.(…)”- fim de citação.

Aqui chegados, recordemos que no caso nos ocupa as liquidações impugnadas foram emitidas ao abrigo do artigo 21.º n.º 4 da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais, estando em causa “taxas referentes aos depósitos subterrâneos de gás ou outros semelhantes”, referentes aos meses de janeiro e fevereiro de 2014 no montante de € 3.269,50, reportado a quatro depósitos tal como se extrai nos pontos 1 a 4 do probatório.

Termos em que face à declaração de inconstitucionalidade proclamada pelo TC, com força obrigatória geral, do artigo 21.º n.º 2 alíneas a) e b) da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais constantes do Anexo I ao Regulamento n.º 364/2012 de 11 de junho, do município de Oeiras, é, para nós óbvio que, deverão ser anuladas.

Assim, e em face decidido por este TCA, com apoio de tão relevante jurisprudência do STA e do TC, nenhumas dúvidas restam que, tal como no acórdão transcrito, também aqui, há que concluir que o recurso merece provimento, sendo, pois, de julgar a impugnação procedente in totum, ao que se provirá na parte do dispositivo.


3 - DECISÃO
Em face do exposto, acordam, os juízes da 1.ª Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso e revogar a sentença recorrida e julgar procedente a impugnação judicial, anulando as liquidações impugnadas.

Custas pela recorrida

Lisboa, 24 de fevereiro de 2022


Hélia Gameiro Silva – Relatora
Ana Cristina Carvalho – 1.ª Adjunta
Lurdes Toscano - 2.ª Adjunta
(com assinatura digital)