| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
Reitor da Universidade de Lisboa (Recorrente), vem interpor recurso jurisdicional do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 14/06/2010, que julgou procedente a ação administrativa especial proposta pelo Digno Magistrado do Ministério Público (Recorrido) e, em consequência, declarou a ilegalidade, com força obrigatória geral, “das normas contidas no Despacho n.º 9991/2003, de 6.5.2003, publicado no DR, II Série n.º 116, de 20.5.2003 (…), que procedeu à equiparação, para efeitos de vencimentos, dos cargos de Administrador e de Administrador dos Serviços de Acção Social, a Director-Geral e do cargo de Secretário da Faculdade e do Instituto de Ciências Sociais ao cargo de Subdirector-Geral,, bem como do Despacho n.º 10912/2003, de 6.2.2003, publicado no DR, II Série n.º 127, de 2.6.2003 (…), pelo qual é equiparado, para efeitos de vencimento, o cargo de Chefe de Gabinete ao cargo de Director-Geral, ambos da autoria do Senhor Reitor da Universidade de Lisboa”.
Inconformado, a Recorrente apela a este Tribunal Central Administrativo, clamando pela subsistência de erros de julgamento que, no seu entendimento, ditarão a revogação da decisão em crise.
As alegações do recurso que apresenta culminam com as seguintes conclusões:
“V- CONCLUSÕES
1ª- O douto acórdão recorrido considera erradamente que se verifica a utilidade do conhecimento da lide com o argumento de vedar a produção de efeitos jurídicos aos despachos impugnados;
2ª- Neste enquadramento, censura o ora Recorrente por não ter feito cessar os efeitos dos despachos impugnados até à deliberação do Senado da Universidade de Lisboa de 20 de Julho de 2004;
3ª- O Tribunal a quo assumiu uma errada pré-compreensão sobre a forma de apreciar os efeitos que considera ilegais e que, portanto, deveriam ser destruídos;
4ª- O douto acórdão recorrido omitiu a apreciação, que devia ter realizado, sobre a desnecessidade de revogação dos despachos reitorais;
5ª- A Universidade de Lisboa sanou a eventual ilegalidade dos despachos impugnados através da deliberação da Comissão Coordenadora do Senado, de 20 de Julho de 2004, que aprovou o regulamento relativo à equiparação do pessoal dirigente;
6ª- A clara vontade da Comissão Coordenadora do Senado da Universidade de Lisboa, conf orme consta expressamente da acta n.º 3/04 de Julho de 2004, foi a de reiterar a aprovação dos regulamentos declarados ilegais;
7ª- Verificada a sanação dos despachos reitorais os efeitos que, porventura, tivessem produzido, independentemente da respectiva suspensão determinada pelo Senhor Reitor da Universidade de Lisboa, passam a fundamentar-se na mencionada deliberação de 20 de Julho de 2004;
8ª- O Senado da Universidade de Lisboa para evitar dúvidas de legalidade reiterou o conteúdo dos despachos reitorais que passaram a constituir um regulamento da sua autoria material e formal de acordo com a previsão dos números 3 e 4 do artigo 137.º do Código do Procedimento Administrativo;
9ª- O pedido de declaração de ilegalidade é inútil porque o douto acórdão recorrido fez errado enquadramento legal dos efeitos da deliberação de 20 de Julho de 2004, na medida em que esta reiterando o conteúdo dos despachos impugnados sanou retroactivamente os efeitos que alegadamente se teriam produzido;
10ª- O douto acórdão recorrido no que respeita à procedência do vício de incompetência do Senhor Reitor da Universidade faz uma errada subsunção dos factos porque afirma, contraditoriamente, com a matéria provada que o Senado não se pronunciou sobre a equiparação dos cargos dirigentes;
11ª- A Comissão Coordenadora do Senado aprovou, em 3 de Abril de 2003, o projecto de despacho reitoral contendo a proposta de posicionamento de cargos dirigentes da Universidade de Lisboa na hierarquia do funcionalismo público;
12ª- O despacho reitoral não omitiu, antes invocou expressamente, a citada deliberação, que o douto acórdão recorrido supõe inexistente na motivação do regulamento impugnado;
13ª- Através de um erro de leitura do conteúdo, claramente expresso no despacho reitoral, e de uma injustificada dúvida sobre a respectiva motivação o douto acórdão presume uma vontade autónoma do Senhor Reitor da Universidade de Lisboa;
14ª- Não tem qualquer fundamento presumir a vontade singular do Senhor Reitor da Universidade de Lisboa, bem como o erro sobre a inexistência de referência à deliberação senatorial, o que permitiu ao douto acórdão recorrido dizer, ao arrepio dos factos provados, que o ora Recorrente só depois de confrontado com a falta de poderes é que invocou a deliberação prévia do Senado no mesmo sentido;
15ª- Não procede o vício de violação da Lei nº 49/99 na medida em que os despachos impugnados não se limitaram a uma equiparação dos cargos existentes apenas para efeitos remuneratórios;
16ª- O acréscimo de funções, reconhecidas pelo douto acórdão, em relação aos dirigentes objecto dos despachos impugnados, justifica a diferença remuneratória que foi amplamente fundamentada pelo Senhor Reitor da Universidade de Lisboa através do posicionamento hierárquico dos dirigentes em função das novas atribuições e competências e de um enquadramento orgânico mais exigente;
17ª- O douto acórdão recorrido erra quando censura a falta de transposição da fundamentação das equiparações para a parte decisória dos despachos impugnados, na medida em que esquece o nexo lógico e jurídico entre os "considerandos" e a "decisão";
18ª- Sustentar que as equiparações efectuadas se limitam aos efeitos remuneratórios significa alterar a realidade sobre que versam os despachos impugnados, bem como desconsiderar a respectiva causa porque o conteúdo funcional dos cargos objecto de equiparação foi efectivamente modificado;
19ª- Os efeitos remuneratórios surgem porque o conteúdo funcional dos cargos foi alterado global e qualitativamente como resulta, sem margem para quaisquer dúvidas, da fundamentação dos despachos impugnados;
20ª- A equiparação dos cargos de pessoal dirigente da Universidade de Lisboa não foi uma mera equiparação para efeitos remuneratórios e traduziu o poder de auto-organização administrativa conferido às universidades públicas;
21ª- Entender de forma diferente significa uma interpretação da Lei da Autonomia Universitária desconforme com a garantia constitucional prevista no artigo 76° da Constituição da República.
Termos em que deve o presente recurso ser julgado totalmente procedente, revogando-se, em conformidade e para todos os efeitos legais, o douto acórdão que declarou com força obrigatória geral a ilegalidade das normas contidas no Despacho n.º 9991/2003, de 6.5.2003 e do Despacho n.º 10912/2003, de 6.2.2003 do Senhor Reitor da Universidade de Lisboa.”
O Recorrido apresentou contra-alegações, pugnando, em suma, pela manutenção do julgado na Instância a quo.
* Foram colhidos os vistos dos Venerandos Adjuntos.
* Questões a apreciar e decidir:
As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, consubstanciam-se, em suma, em apreciar se o acórdão a quo padece de erro de julgamento no que concerne à apreciação da utilidade da vertente lide e falta de objeto do processo, à incompetência relativa dos atos normativos impugnados e à violação de lei no que se refere à equiparação de cargos para efeitos remuneratórios.
II- FUNDAMENTAÇÃO FÁCTICA
O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa assentou a seguinte factualidade, que entendeu provada, a qual se reproduz ipsis verbis:
“1- Consta da Acta n.º 1/03, da Comissão Coordenadora do Senado, que na reunião realizada a 3.4.2003, "o Sr. Vice-Reitor, Prof. S............, fez a apresentação do projecto de Despacho Reitoral, em anexo, contendo uma proposta de posicionamento de cargos dirigentes da Universidade de Lisboa na hierarquia do funcionalismo público a fim de que a Comissão Coordenadora se pudesse pronunciar sobre a matéria.
Referiu que a proposta corresponde a um encargo anual de sessenta e sete mil euros, salientaudo que o que está em causa não é aumentar os vencimentos, mas sim contribuir para a promoção de uma gestão profissional, empenhada e competente.
A proposta foi aprovada por maioria com duas abstenções.", cfr. fls. 85 dos autos;
2- Por Despacho Reitoral n.º 9991/2003, de 6.5.2003, publicado no DR, II Série, n.º 116, de 20.5.2003, p.7670, o Reitor da Universidade de Lisboa procedeu à equiparação, para efeitos de vencimentos, dos cargos de Administrador e de Administrador dos Serviços de Acção Social, a Director-Geral e do cargo de Secretário de Faculdade e do Instituto de Ciências Sociais ao cargo de Subdirector-Geral;
3- Por Despacho Reitoral n.º 10912/2003, de 6.2.2003, publicado no DR, II Série, n.º 127, de 2.6.2003, p. 8571, o Reitor da Universidade de Lisboa procedeu à equiparação, para efeitos de vencimento, do cargo de Chefe de Gabinete ao cargo de Director-Geral;
4- Pelo Despacho n.º 32/R/2003, de 12 de Setembro, o Reitor da Universidade de Lisboa decidiu suspender a aplicação do Despacho n.º 9991/2003, considerando "que foram levantadas dúvidas sobre a sua legalidade" mas "sem prejuízo dos efeitos retroactivos a que houver lugar logo que cesse a suspensão e sem que isso signifique aceitação, tácita ou expressa, do despacho ministerial" que suscitou tais dúvidas de legalidade, cfr. fls. 124 dos autos;
5- No dia 26.9.2003, o então Ministro da Ciência e do Ensino Superior, Senhor Professor Pedro Lynce de Faria, considerando que o Reitor da Universidade de Lisboa suspendera o Despacho n.º 9991/2003, deu sem efeito o seu despacho exarado no Parecer n.º 2003/54/DSRHFP, da Secretaria-Geral do seu Ministério, “sem prejuízo de se aprofundarem as questões controvertidas”, cfr. fls.129 dos auros;
6- Através do ofício n.º …., de 13.2.2004, a então Senhora Ministra da Ciência e do Ensino Superior, Senhora Professora Maria da Graça Carvalho, solicitou parecer ao Conselho Consultivo da PGR, acerca da legalidade dos referidos despachos reitorais, cfr. nota de pé de página n.º 2 do Parecer da PGR n.º 23/2004, constante do referido p.a.;
7- O referido parecer foi votado no dia 6.5.2004, cfr. o mesmo p.a.;
8- A Senhora Ministra da Ciência e do Ensino Superior, deu conhecimento do parecer emitido pelo Conselho Consultivo da PGR, à entidade ora demandada, através do oficio n.º …., de 29.6.2004;
9- Por deliberação de 20.7.2004, o Senado da Universidade de Lisboa aprovou por unanimidade (cfr. fls. 99 dos autos) a proposta do seu Reitor, do seguinte teor:
“1- Os cargos de administrador da Universidade de Lisboa, de administrador dos Serviços de Acção Social da Universidade de Lisboa e de chefe do gabinete do reitor são equiparados, para todos os efeitos legais, nomeadamente quanto às competências genéricas fixadas na lei, com as adaptações resultantes da especificidade das funções exercidas, ao cargo de director-geral da Administração Pública.
2- O cargo de secretário de Faculdade e do Instituto de Ciências Sociais é equiparado, para todos os efeitos legais, salvaguardadas as adaptações resultantes da especificidade das funções exercidas, a subdirector-geral.", cfr. fls. 66-67 dos autos;
10- Tal deliberação foi publicada no DR, II Série n.º 80, de 26.4.2005, pp. 6646-6647;
11- Consta da Nota de Encargos do Regulamento relativo à equiparação de pessoal dirigente da Universidade de Lisboa, um total de €76 407,10 de aumento de despesa, cfr. p.a. apenso composto por fotocópias certificadas e não numerado;
12- A presente acção foi apresentada em juízo no dia 18.11.2004, cfr. fls. 2 dos autos.”
III- APRECIAÇÃO DO RECURSO
O Recorrido propôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a presente ação administrativa especial contra o Reitor da Universidade de lisboa, peticionando, em suma, a declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, dos atos praticados pelo Reitor da Universidade de Lisboa, corporizados nos Despachos n.º 9991/2003, de 06/05/2003, e n.º 10912/2003, também de 06/05/2003.
O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa proferiu acórdão em 14/06/2010, nos termos do qual julgou a ação administrativa procedente e, em consequência, declarou a ilegalidade, com força obrigatória geral, “das normas contidas no Despacho n.º 9991/2003, de 6.5.2003, publicado no DR, II Série n.º 116, de 20.5.2003 (…), que procedeu à equiparação, para efeitos de vencimentos, dos cargos de Administrador e de Administrador dos Serviços de Acção Social, a Director-Geral e do cargo de Secretário da Faculdade e do Instituto de Ciências Sociais ao cargo de Subdirector-Geral,, bem como do Despacho n.º 10912/2003, de 6.2.2003, publicado no DR, II Série n.º 127, de 2.6.2003 (…), pelo qual é equiparado, para efeitos de vencimento, o cargo de Chefe de Gabinete ao cargo de Director-Geral, ambos da autoria do Senhor Reitor da Universidade de Lisboa”.
Discorda o Recorrente do julgado na Instância a quo, imputando-lhe erros de julgamento.
Passemos, pois, ao exame da decisão recorrida.
*
Questão prévia: Aditamento à matéria de facto coligida pela Instância a quo
Deve proceder-se à modificação e aditamento à matéria de facto constante da sentença recorrida, nos termos do estabelecido no art.º 712.º, n.º 1, alínea a), primeira parte do CPC, aplicável ao caso vertente em virtude do previsto no art.º 140.º do CPTA, quando subsista necessidade identificada de se proceder ao enquadramento circunstanciado do caso, em termos que permitam percecionar e captar o alcance dos atos praticados no procedimento administrativo a que se referem os autos.
Ora, no ponto 1) dos factos provados, o Tribunal a quo consignou o teor da deliberação da Comissão Coordenadora do Senado da Universidade de Lisboa, tomada em 03/04/2003, que aprovou a proposta apresentada pelo Reitor da Universidade de Lisboa, de equiparação de determinados cargos para efeitos remuneratórios. Todavia, não obstante, não conduziu à matéria de facto provada a existência e conteúdo da proposta anexa do Reitor da Universidade de Lisboa.
Sendo assim, quer porque da prova documental junta aos autos com a contestação do Recorrente, como documento 4, deriva claramente o teor da proposta de deliberação, quer porque o Recorrido não impugnou o documento mencionado, cumpre aditar ao probatório o ponto 1.a), atinente ao teor da proposta anexa do Reitor da Universidade de Lisboa, nos termos do prescrito no art.º 712.º, n.º 1, alínea a), primeira parte, do CPC, ex vi do art.º 140.º do CPTA, nos seguintes moldes:
1.a) A proposta anexa à deliberação descrita no ponto anterior consubstancia o Despacho n.º 9/R/2003, do Reitor da Universidade de Lisboa, nos termos do qual, e além do mais, consta o seguinte:
“(…)
6- A assunção de novas competências e responsabilidades pelos dirigentes da administração central da Universidade, das suas unidades orgânicas e dos serviços de acção social devem ser acompanhadas da correspondente contrapartida ao nível do seu posicionamento na hierarquia do funcionalismo público.
7- Com o acréscimo de responsabilidades ocorrido nos mais de 20 anos volvidos sobre a equiparação dos Administradores das Universidades e dos Serviços de Acção Social a Subdirector-Geral e nos quase dez anos de equiparação dos Secretários das Unidades Orgânicas a Director de Serviços, é apropriado e tempestivo que se proceda à requalificação dos dirigentes máximos da Administração Central da Universidade, dos Serviços de Acção Social e das Unidades Orgânicas.
Assim:
Nos termos do artigo 44.º, alíneas j) e s), dos Estatutos da Universidade de Lisboa, DR, 1.ª B, 189, de 18-8-92, e na sequência de aprovação pela Comissão Coordenadora do Senado, determino o seguinte:
1.º O cargo de Administrador é equiparado para efeitos de vencimento a Director-Geral.
2.º O cargo de Administrador dos Serviços de Acção Social é equiparado para efeitos de vencimento a Director-Geral.
3.º O cargo de Secretário de Faculdade e do Instituto de Ciências Sociais é equiparado para efeitos de vencimento a Subdirector-Geral.
(…).”
No sentido de contextualizar o ponto 4) dos factos provados, importa incluir no probatório a existência de despachos do Ministro da Ciência e do Ensino Superior, constantes dos documentos 1 e 6, juntos com a petição inicial, nos quais é solicitada informação sobre os atos normativos impugnados nestes autos, bem como dando a conhecer um parecer ao Recorrente. Assim, procede-se ao aditamento ao probatório dos pontos 3.a), 3.b) e 3.c), nos termos do prescrito no art.º 712.º, n.º 1, alínea a), primeira parte, do CPC, ex vi do art.º 140.º do CPTA, nos seguintes moldes:
3.a) Por ofício datado de 11/06/2003, o Ministério da Ciência e do Ensino Superior solicitou ao Reitor da Universidade de Lisboa o seguinte:
“(…)
Tendo tomado conhecimento da publicação do Despacho n.º 10912/2003, no Diário da República, 2.ª Série de 2 de Junho, venho por este meio solicitar a V.ª Ex.ª se digne informar este Gabinete da norma legal habilitadora.
(…).”
3.b) Por ofício datado de 27/06/2003, o Reitor da Universidade de Lisboa respondeu nos termos que constam do documento n.º 7 junto com a petição inicial, e cujo conteúdo se considera como integralmente reproduzido nesta sede.
3.c) Por ofício datado de 20/08/2003, foi o Reitor da Universidade de Lisboa notificado do despacho do Ministro da Ciência e do Ensino Superior proferido em 28/07/2003, exarado sobre o parecer n.º 2003/54/DSRHFP, nos termos do qual, e para além do mais, foi formulada a proposta que se segue:
“(…)
Assunto: Despacho n.º 9991/2003, da Reitoria da Universidade de Lisboa (…).
(…)
Nestes termos, afigura-se-nos ilegal o despacho em questão, por usurpação de poder legislativo do Senhor Reitor da Universidade de Lisboa, devendo o mesmo ser considerado nulo, nos termos da alínea a) do art. 133.º do Código do Procedimento Administrativo, e reposta a situação “status quo ante”, no caso de haver, eventualmente, lugar à reposição de abonos pagos indevidamente, seguindo-se, para tal, o disposto no D.L. n.º 155/92, de 28 de Junho.
(…).”
Por razões similares às explanadas a propósito do facto constante do ponto 4), importa também proceder ao aditamento de um novo facto, relativo à troca de missivas entre o Recorrente e o Ministério da Ciência e do Ensino Superior, por forma a clarificar as razões que conduziram o Ministro à prolação do despacho descrito no ponto 5) do probatório. Mais se refira que tais factos, para além de terem sido invocados pelo Recorrido, encontram arrimo no documento 4 junto com a petição inicial, sendo certo que não ocorreu qualquer impugnação quanto a tal documento.
Por conseguinte, procede-se ao aditamento ao probatório do ponto 4.a), nos termos do prescrito no art.º 712.º, n.º 1, alínea a), primeira parte, do CPC, ex vi do art.º 140.º do CPTA, nos seguintes moldes:
4.a) Por ofício datado de 12/09/2003, o Reitor da Universidade de Lisboa prestou esclarecimentos ao Ministro da Ciência e do Ensino Superior no que tange ao Despacho n.º 9991/2003, de 06/05/2003, bem como apresentou reclamação do despacho descrito no ponto 3.c) deste probatório, proferido em 28/07/2003 pelo Ministro da Ciência e do Ensino Superior, nos termos que constam do documento n.º 4 junto com a petição inicial, e cujo conteúdo se considera como integralmente reproduzido nesta sede.
Após o despacho emitido pelo Ministro da Ciência e do Ensino Superior, descrito no ponto 5) do probatório, o Recorrente prolatou o Despacho n.º 39/R/2003, conforme se retira do documento 5 junto com a petição inicial, e que não mereceu impugnação do Recorrente.
Sendo assim, procede-se ao aditamento ao probatório do ponto 5.a), nos termos do prescrito no art.º 712.º, n.º 1, alínea a), primeira parte, do CPC, ex vi do art.º 140.º do CPTA, nos seguintes moldes:
5.a) Em 09/10/2003, o Reitor da Universidade de Lisboa proferiu o Despacho n.º 39/R/2003, cujo teor é o seguinte:
“(…)
1. Considerando o Despacho Reitoral n.º 9991/2003 de 6 de Maio de 2003;
2. Considerando o Despacho de Sua Excelência o Ministro da Ciência e do Ensino Superior exarado sobre o parecer n.º 2003/54/DSRHFP (…);
3. Considerando que, não obstante o entendimento da legalidade do Despacho n.º 9991/2003 de 6 de Maio de 2003, tomou o Reitor a decisão de o suspender, e de interpor reclamação do Despacho de Sua Excelência o Ministro da Ciência e do Ensino Superior, suspensão a manter enquanto não houvesse pronúncia sobre a mesma;
4. Considerando que o Despacho de 26 de Setembro de 2003 de Sua Excelência o Ministro da Ciência e do Ensino Superior deu provimento à dita reclamação sustentadora da legalidade do Despacho referido em 1, declarando “dou sem efeito o meu Despacho exarado sobre o parecer n.º 2003/54/DSRHFP, da Secretaria Geral deste Ministério”;
Compete ao Reitor declarar finda a suspensão do Despacho Reitoral de 12 de Setembro (Despacho n.º 32/R/2003) com a consequente aplicação inicial do Despacho n.º 9991/2003 de 6 de Maio de 2003.
(…).”
Após a factualidade descrita no ponto 6) da factualidade reunida como provada pelo Tribunal a quo, ocorreram vicissitudes diversas, que se entende relevantes para a compreensão do iter procedimental, bem como para esclarecimento da intencionalidade subjacente a toda a atuação do Recorrente.
Deste modo, interessa proceder ao aditamento ao probatório dos pontos 6.a), cuja verificação dimana dos documentos 3 e 13, juntos com a contestação e não impugnados pelo Recorrido, nos termos do prescrito no art.º 712.º, n.º 1, alínea a), primeira parte, do CPC, ex vi do art.º 140.º do CPTA, nos termos seguintes:
6.a) Tendo sido notificado do pedido descrito no ponto anterior, por ofício datado de 01/03/2004, o Reitor da Universidade de Lisboa solicitou à Ministra da Ciência e do Ensino Superior o que se segue.
“(…)
Atento o documento em causa, solicito aclaração quanto ao sentido final do respectivo teor, com vista a saber se V. Exa. Suspendeu, ou não, os meus despachos de 6 de Maio n.º 9991/2003 (…) e n.º 10912/2003 (…).
V. Exa. compreenderá a importância deste aclaramento, tanto mais que é minha convicção que o assunto estava definitivamente encerrado em face do Despacho Ministerial de 26 de Setembro de 2003.
(…).”
6.b) Em 16/04/2004, os titulares dos cargos de Administrador de Universidade, Administrador dos Serviços de Acção Social e de Secretário de Faculdade, da Universidade de Lisboa, dirigiram ao Reitor da Universidade de Lisboa requerimento no qual, além do mais, solicitaram que “suspenda a aplicação do Despacho 9/R/2003 até a questão jurídica controvertida ser definitivamente esclarecida, porquanto só esse esclarecimento releva para a solução final da questão”.
6.c) Em 27/05/2004, o Reitor da Universidade de Lisboa proferiu o Despacho n.º 15/R/2004, no qual, além do mais, consignou o que se segue:
“(…)
O Reitor decide suspender os despachos supra mencionados, sem prejuízo, em caso de competente pronúncia positiva por parte da Procuradoria Geral da República, de se assegurar todos os interesses em causa ou, se for entendido legal qualquer outro meio de prossecução das finalidades visadas, da respectiva consideração.
(…).”
Considerando a factualidade que se vem acrescentando ao probatório, cumpre harmonizar a redação do ponto 7), passando a mesma a assumir a seguinte redação:
7) O parecer a que alude o descrito no ponto 6) deste probatório foi votado no dia 06/05/2004.
Constando do ponto 8) do probatório fixado na Instância a quo a notificação do Recorrente do parecer emitido pela Procuradoria Geral da República, cumpre proceder ao aditamento do ponto 8.a), nos termos que decorrem do documento 11 junto com a contestação, por forma a consignar a existência de ofício datado de 30/06/2004, enviado pelo Recorrente à Ministra da Ciência e do Ensino Superior, dando nota dos procedimentos a adotar pela Universidade de Lisboa no sentido de cumprir o ditames do referido parecer. Assim, nos termos do prescrito no art.º 712.º, n.º 1, alínea a), primeira parte, do CPC, ex vi do art.º 140.º do CPTA, adita-se o ponto 8.a) nos termos seguintes:
8.a) Por ofício datado de 30/06/2004, o Reitor da Universidade de Lisboa informou a Ministra da Ciência e do Ensino Superior do seguinte:
“(…)
2. Ao ler o Parecer vi reforçados os motivos que determinaram- e as razões jurídico-substantivas que fundamentaram- o Despacho inicial e a tramitação subsequente.
- O Despacho em causa corresponde a uma deliberação aprovada pelo Senado da Universidade de Lisboa (em formação de Comissão Coordenadora), nos termos fixados nos Estatutos e na Lei.
- O membro do Governo da área do ensino superior não dispõe de competência revogatória ou de apreciação de legalidade ou mérito dos Despachos Reitorais, como se pretendeu.
- O conteúdo do Despacho, no que respeita às equiparações feitas: não se traduz nem num acréscimo dos valores do “tecto-padrão” do pessoal não docente a que está vinculada a Universidade de Lisboa, nem num aumento dos valores totais globais do financiamento público à Universidade de Lisboa; e a equiparação, como consta do texto, tem um conteúdo substantivo também pela identidade dos respectivos conteúdos funcionais, não se limitando, por isso, aos meros efeitos remuneratórios.
3. Não obstante o acabado de expor, e a convicção do Reitor quanto ao seu recto procedimento substancial na matéria em apreço, por respeito para com a exemplaridade de V. Exa., Senhora Ministra, e por muita consideração com o douto Parecer da Procuradoria-Geral da República, declaro que irei reformular as minhas decisões no sentido de me ater aos procedimentos formais neste último preconizados.
Assim, as equiparações em causa constantes do Despacho n.º 9991/2003, de 6 de Maio, serão inscritas em resolução do Senado da Universidade de Lisboa, por proposta do Reitor, com a fundamentação substantiva e a comprovação orçamental adequadas, sob a forma de Regulamento e respectivas resoluções complementares. O regulamento, a elaborar de acordo com os ditames estabelecidos no douto parecer da Procuradoria-Geral da República, para o que se requer desde já a concordância, será oportunamente enviado a V. Exa.
(…).”
No ponto 9) dos factos provados, o Tribunal a quo consignou o teor da deliberação do Senado da Universidade de Lisboa, tomada em 20/07/2004, que aprovou a proposta apresentada pelo Reitor da Universidade de Lisboa, de equiparação de determinados cargos para efeitos probatórios. Todavia, não obstante, não conduziu à matéria de facto provada o teor da respetiva ata.
Sendo assim, quer porque da prova documental junta aos autos com a contestação do Recorrente, como documento 5, deriva claramente o teor da proposta de deliberação, quer porque o Recorrido não impugnou o documento mencionado, cumpre aditar ao probatório o ponto 9.a), atinente ao teor da ata em causa, nos termos do prescrito no art.º 712.º, n.º 1, alínea a), primeira parte, do CPC, ex vi do art.º 140.º do CPTA, nos seguintes moldes:
9.a) Da ata n.º 3/04, referente à reunião da Comissão Coordenadora do Senado da Universidade de Lisboa ocorrida em 20/07/2004, consta, além do mais, consta o seguinte:
“(…)
Regulamento relativo à equiparação de pessoal dirigente da Universidade de Lisboa
O Reitor quanto a este ponto da ordem de trabalhos referiu que o Parecer da Procuradoria-Geral da República emitido na sequência da primeira proposta apresentada a este órgão que a Universidade pode definir esta equiparação em sede de regulamento interno e que a reiteração da aprovação pelo Senado respeita agora as recomendações da PGR.
(…).”
* Para melhor compreensão da factualidade relevante para apreciação do vertente recurso jurisdicional, e atentando na extensão do aditamento realizado, procede-se à repetição do elenco probatório, com a inserção dos aditamentos no local oportuno.
Assim,
Com relevância para apreciação e julgamento do presente recurso, mostram-se provados os factos que se enumeram de seguida:
1) Consta da Acta n.º 1/03, da Comissão Coordenadora do Senado, que na reunião realizada em 3.4.2003, “o Sr. Vice-Reitor, Prof. S............, fez a apresentação do projecto de Despacho Reitoral, em anexo, contendo uma proposta de posicionamento de cargos dirigentes da Universidade de Lisboa na hierarquia do funcionalismo público a fim de que a Comissão Coordenadora se pudesse pronunciar sobre a matéria.
Referiu que a proposta corresponde a um encargo anual de sessenta e sete mil euros, salientaudo que o que está em causa não é aumentar os vencimentos, mas sim contribuir para a promoção de uma gestão profissional, empenhada e competente.
A proposta foi aprovada por maioria com duas abstenções.", cfr. fls. 85 dos autos;
1.a) A proposta anexa à deliberação descrita no ponto anterior consubstancia o Despacho n.º 9/R/2003, do Reitor da Universidade de Lisboa, nos termos do qual, e além do mais, consta o seguinte:
“(…)
6- A assunção de novas competências e responsabilidades pelos dirigentes da administração central da Universidade, das suas unidades orgânicas e dos serviços de acção social devem ser acompanhadas da correspondente contrapartida ao nível do seu posicionamento na hierarquia do funcionalismo público.
7- Com o acréscimo de responsabilidades ocorrido nos mais de 20 anos volvidos sobre a equiparação dos Administradores das Universidades e dos Serviços de Acção Social a Subdirector-Geral e nos quase dez anos de equiparação dos Secretários das Unidades Orgânicas a Director de Serviços, é apropriado e tempestivo que se proceda à requalificação dos dirigentes máximos da Administração Central da Universidade, dos Serviços de Acção Social e das Unidades Orgânicas.
Assim:
Nos termos do artigo 44.º, alíneas j) e s), dos Estatutos da Universidade de Lisboa, DR, 1.ª B, 189, de 18-8-92, e na sequência de aprovação pela Comissão Coordenadora do Senado, determino o seguinte:
1.º O cargo de Administrador é equiparado para efeitos de vencimento a Director-Geral.
2.º O cargo de Administrador dos Serviços de Acção Social é equiparado para efeitos de vencimento a Director-Geral.
3.º O cargo de Secretário de Faculdade e do Instituto de Ciências Sociais é equiparado para efeitos de vencimento a Subdirector-Geral.
(…).”
2) Por Despacho Reitoral n.º 9991/2003, de 6.5.2003, publicado no DR, II Série, n.º 116, de 20.5.2003, p.7670, o Reitor da Universidade de Lisboa procedeu à equiparação, para efeitos de vencimentos, dos cargos de Administrador e de Administrador dos Serviços de Acção Social, a Director-Geral e do cargo de Secretário de Faculdade e do Instituto de Ciências Sociais ao cargo de Subdirector-Geral;
3) Por Despacho Reitoral n.º 10912/2003, de 6.2.2003, publicado no DR, II Série, n.º 127, de 2.6.2003, p. 8571, o Reitor da Universidade de Lisboa procedeu à equiparação, para efeitos de vencimento, do cargo de Chefe de Gabinete ao cargo de Director-Geral;
3.a) Por ofício datado de 11/06/2003, o Ministério da Ciência e do Ensino Superior solicitou ao Reitor da Universidade de Lisboa o seguinte:
“(…)
Tendo tomado conhecimento da publicação do Despacho n.º 10912/2003, no Diário da República, 2.ª Série de 2 de Junho, venho por este meio solicitar a V.ª Ex.ª se digne informar este Gabinete da norma legal habilitadora.
(…).”
3.b) Por ofício datado de 27/06/2003, o Reitor da Universidade de Lisboa respondeu nos termos que constam do documento n.º 7 junto com a petição inicial, e cujo conteúdo se considera como integralmente reproduzido nesta sede.
3.c) Por ofício datado de 20/08/2003, foi o Reitor da Universidade de Lisboa notificado do despacho do Ministro da Ciência e do Ensino Superior proferido em 28/07/2003, exarado sobre o parecer n.º 2003/54/DSRHFP, nos termos do qual, e para além do mais, foi formulada a proposta que se segue:
“(…)
Assunto: Despacho n.º 9991/2003, da Reitoria da Universidade de Lisboa (…).
(…)
Nestes termos, afigura-se-nos ilegal o despacho em questão, por usurpação de poder legislativo do Senhor Reitor da Universidade de Lisboa, devendo o mesmo ser considerado nulo, nos termos da alínea a) do art. 133.º do Código do Procedimento Administrativo, e reposta a situação “status quo ante”, no caso de haver, eventualmente, lugar à reposição de abonos pagos indevidamente, seguindo-se, para tal, o disposto no D.L. n.º 155/92, de 28 de Junho.
(…).”
4) Pelo Despacho n.º 32/R/2003, de 12 de Setembro, o Reitor da Universidade de Lisboa decidiu suspender a aplicação do Despacho n.º 9991/2003, considerando "que foram levantadas dúvidas sobre a sua legalidade" mas "sem prejuízo dos efeitos retroactivos a que houver lugar logo que cesse a suspensão e sem que isso signifique aceitação, tácita ou expressa, do despacho ministerial" que suscitou tais dúvidas de legalidade, cfr. fls. 124 dos autos;
4.a) Por ofício datado de 12/09/2003, o Reitor da Universidade de Lisboa prestou esclarecimentos ao Ministro da Ciência e do Ensino Superior no que tange ao Despacho n.º 9991/2003, de 06/05/2003, bem como apresentou reclamação do despacho descrito no ponto 3.c) deste probatório, proferido em 28/07/2003 pelo Ministro da Ciência e do Ensino Superior, nos termos que constam do documento n.º 4 junto com a petição inicial, e cujo conteúdo se considera como integralmente reproduzido nesta sede.
5) No dia 26.9.2003, o então Ministro da Ciência e do Ensino Superior, Senhor Professor Pedro Lynce de Faria, considerando que o Reitor da Universidade de Lisboa suspendera o Despacho n.º 9991/2003, deu sem efeito o seu despacho exarado no Parecer n.º 2003/54/DSRHFP, da Secretaria-Geral do seu Ministério, “sem prejuízo de se aprofundarem as questões controvertidas”, cfr. fls.129 dos auros;
5.a) Em 09/10/2003, o Reitor da Universidade de Lisboa proferiu o Despacho n.º 39/R/2003, cujo teor é o seguinte:
“(…)
1. Considerando o Despacho Reitoral n.º 9991/2003 de 6 de Maio de 2003;
2. Considerando o Despacho de Sua Excelência o Ministro da Ciência e do Ensino Superior exarado sobre o parecer n.º 2003/54/DSRHFP (…);
3. Considerando que, não obstante o entendimento da legalidade do Despacho n.º 9991/2003 de 6 de Maio de 2003, tomou o Reitor a decisão de o suspender, e de interpor reclamação do Despacho de Sua Excelência o Ministro da Ciência e do Ensino Superior, suspensão a manter enquanto não houvesse pronúncia sobre a mesma;
4. Considerando que o Despacho de 26 de Setembro de 2003 de Sua Excelência o Ministro da Ciência e do Ensino Superior deu provimento à dita reclamação sustentadora da legalidade do Despacho referido em 1, declarando “dou sem efeito o meu Despacho exarado sobre o parecer n.º 2003/54/DSRHFP, da Secretaria Geral deste Ministério”;
Compete ao Reitor declarar finda a suspensão do Despacho Reitoral de 12 de Setembro (Despacho n.º 32/R/2003) com a consequente aplicação inicial do Despacho n.º 9991/2003 de 6 de Maio de 2003.
(…).”
6) Através do ofício n.º 964, de 13.2.2004, a então Senhora Ministra da Ciência e do Ensino Superior, Senhora Professora Maria da Graça Carvalho, solicitou parecer ao Conselho Consultivo da PGR, acerca da legalidade dos referidos despachos reitorais, cfr. nota de pé de página n.º 2 do Parecer da PGR n.º 23/2004, constante do referido p.a.;
6.a) Tendo sido notificado do pedido descrito no ponto anterior, por ofício datado de 01/03/2004, o Reitor da Universidade de Lisboa solicitou à Ministra da Ciência e do Ensino Superior o que se segue:
“(…)
Atento o documento em causa, solicito aclaração quanto ao sentido final do respectivo teor, com vista a saber se V. Exa. Suspendeu, ou não, os meus despachos de 6 de Maio n.º 9991/2003 (…) e n.º 10912/2003 (…).
V. Exa. compreenderá a importância deste aclaramento, tanto mais que é minha convicção que o assunto estava definitivamente encerrado em face do Despacho Ministerial de 26 de Setembro de 2003.
(…).”
6.b) Em 16/04/2004, os titulares dos cargos de Administrador de Universidade, Administrador dos Serviços de Acção Social e de Secretário de Faculdade, da Universidade de Lisboa, dirigiram ao Reitor da Universidade de Lisboa requerimento no qual, além do mais, solicitaram que “suspenda a aplicação do Despacho 9/R/2003 até a questão jurídica controvertida ser definitivamente esclarecida, porquanto só esse esclarecimento releva para a solução final da questão”.
6.c) Em 27/05/2004, o Reitor da Universidade de Lisboa proferiu o Despacho n.º 15/R/2004, no qual, além do mais, consignou o que se segue:
“(…)
O Reitor decide suspender os despachos supra mencionados, sem prejuízo, em caso de competente pronúncia positiva por parte da Procuradoria Geral da República, de se assegurar todos os interesses em causa ou, se for entendido legal qualquer outro meio de prossecução das finalidades visadas, da respectiva consideração.
(…).”
7) O parecer a que alude o descrito no ponto 6) deste probatório foi votado no dia 06/05/2004.
8) A Senhora Ministra da Ciência e do Ensino Superior, deu conhecimento do parecer emitido pelo Conselho Consultivo da PGR, à entidade ora demandada, através do oficio n.º 3577, de 29.6.2004;
8.a) Por ofício datado de 30/06/2004, o Reitor da Universidade de Lisboa informou a Ministra da Ciência e do Ensino Superior do seguinte:
“(…)
2. Ao ler o Parecer vi reforçados os motivos que determinaram- e as razões jurídico-substantivas que fundamentaram- o Despacho inicial e a tramitação subsequente.
- O Despacho em causa corresponde a uma deliberação aprovada pelo Senado da Universidade de Lisboa (em formação de Comissão Coordenadora), nos termos fixados nos Estatutos e na Lei.
- O membro do Governo da área do ensino superior não dispõe de competência revogatória ou de apreciação de legalidade ou mérito dos Despachos Reitorais, como se pretendeu.
- O conteúdo do Despacho, no que respeita às equiparações feitas: não se traduz nem num acréscimo dos valores do “tecto-padrão” do pessoal não docente a que está vinculada a Universidade de Lisboa, nem num aumento dos valores totais globais do financiamento público à Universidade de Lisboa; e a equiparação, como consta do texto, tem um conteúdo substantivo também pela identidade dos respectivos conteúdos funcionais, não se limitando, por isso, aos meros efeitos remuneratórios.
3. Não obstante o acabado de expor, e a convicção do Reitor quanto ao seu recto procedimento substancial na matéria em apreço, por respeito para com a exemplaridade de V. Exa., Senhora Ministra, e por muita consideração com o douto Parecer da Procuradoria-Geral da República, declaro que irei reformular as minhas decisões no sentido de me ater aos procedimentos formais neste último preconizados.
Assim, as equiparações em causa constantes do Despacho n.º 9991/2003, de 6 de Maio, serão inscritas em resolução do Senado da Universidade de Lisboa, por proposta do Reitor, com a fundamentação substantiva e a comprovação orçamental adequadas, sob a forma de Regulamento e respectivas resoluções complementares. O regulamento, a elaborar de acordo com os ditames estabelecidos no douto parecer da Procuradoria-Geral da República, para o que se requer desde já a concordância, será oportunamente enviado a V. Exa.
(…).”
9) Por deliberação de 20.7.2004, o Senado da Universidade de Lisboa aprovou por unanimidade (cfr. fls. 99 dos autos) a proposta do seu Reitor, do seguinte teor:
“1- Os cargos de administrador da Universidade de Lisboa, de administrador dos Serviços de Acção Social da Universidade de Lisboa e de chefe do gabinete do reitor são equiparados, para todos os efeitos legais, nomeadamente quanto às competências genéricas fixadas na lei, com as adaptações resultantes da especificidade das funções exercidas, ao cargo de director-geral da Administração Pública.
2- O cargo de secretário de Faculdade e do Instituto de Ciências Sociais é equiparado, para todos os efeitos legais, salvaguardadas as adaptações resultantes da especificidade das funções exercidas, a subdirector-geral.", cfr. fls. 66-67 dos autos;
9.a) Da ata n.º 3/04, referente à reunião da Comissão Coordenadora do Senado da Universidade de Lisboa ocorrida em 20/07/2004, consta, além do mais, consta o seguinte:
“(…)
Regulamento relativo à equiparação de pessoal dirigente da Universidade de Lisboa
O Reitor quanto a este ponto da ordem de trabalhos referiu que o Parecer da Procuradoria-Geral da República emitido na sequência da primeira proposta apresentada a este órgão que a Universidade pode definir esta equiparação em sede de regulamento interno e que a reiteração da aprovação pelo Senado respeita agora as recomendações da PGR.
(…).”
10) Tal deliberação foi publicada no DR, II Série n.º 80, de 26.4.2005, pp. 6646-6647;
11) Consta da Nota de Encargos do Regulamento relativo à equiparação de pessoal dirigente da Universidade de Lisboa, um total de €76 407,10 de aumento de despesa, cfr. p.a. apenso composto por fotocópias certificadas e não numerado;
12) A presente acção foi apresentada em juízo no dia 18.11.2004, cfr. fls. 2 dos autos.
* O Recorrente esgrime, em primeiro lugar, que o acórdão a quo padece de erro de julgamento no que concerne à apreciação e julgamento realizado quanto à inutilidade da vertente lide e, bem assim, quanto à falta de objeto processual.
Com efeito, bem examinadas as conclusões 1.ª, 2.ª, 3.ª, 4.ª, 5.ª, 6.ª, 7.ª, 8.ª e 9.ª do vertente recurso jurisdicional, forçosa se torna a conclusão de que o Recorrente inicia a sua impetração pelo ataque dirigido ao segmento da decisão recorrida que aprecia a utilidade e possibilidade jurídica da vertente lide, em atenção, por um lado, à circunstância da suspensão dos despachos reitorais impugnados e, por outro lado, ao facto de, no entendimento do Recorrente, o Regulamento aprovado pelo Senado da Universidade de Lisboa em 20/07/2004 operar a ratificação-sanação do vício de incompetência subsistente nos despachos impugnados.
Concretizando, sufraga o Recorrente, em suma, que, contrariamente ao consignado no acórdão recorrido, não se impunha que o Senado procedesse a qualquer revogação dos despachos reitorais impugnados nos autos, visto que, o que está em discussão é a produção de um ato ratificativo e não de um ato revogatório. Adicionalmente, a produção de eventuais efeitos por banda dos despachos reitorais atacados sempre ficaria sanada de ilegalidade em atenção do preceituado no art.º 137.º do Código do Procedimento Administrativo (doravante, CPA).
Por seu turno, o Recorrido continua a sustentar que, enquanto não foi aprovado o Regulamento em 20/07/2004 pelo Senado da Universidade de Lisboa, os despachos reitorais em crise produziram efeitos, nomeadamente, remuneratórios nos períodos em que tais despachos não se encontravam suspensos. Pelo que, não tendo sido revogados os aludidos despachos, permanece por averiguar a legalidade dos mesmos, ainda que os respetivos efeitos estejam circunscritos a um período temporal restrito.
Vejamos, então, qual a solução que merece ser acolhida.
O discurso fundamentador do acórdão recorrido, no que tange à utilidade da lide, consagra o que se segue:
“(…)
Importa, antes de mais, apurar se a aprovação e publicação da deliberação a que se referem os factos provados n.º 9 e 10 toma juridicamente impossível o conhecimento do objecto da presente lide, designadamente, porque os despachos impugnados já não existem ou se é actualmente inútil tal conhecimento por não terem produzido efeitos jurídicos durante a sua vigência.
Basta a leitura e o confronto entre o teor dos despachos impugnados e o da deliberação de 20 de Julho de 2004, do Senado da UL, para se perceberem as diferenças, concretamente, nos primeiros fazia-se apenas menção a uma equiparação para efeitos remuneratórios, enquanto que, na segunda, a equiparação constante da deliberação do Senado é para todos os efeitos legais, incluindo naturalmente os efeitos remuneratórios.
A entidade demandada não alega nem demonstra ter revogado os despachos iniciais, antes se admitindo que os mesmos terão produzidos efeitos, ainda que, apenas durante um curto período. Tão pouco a deliberação de 2004 contém qualquer regra de produção de efeitos diferente da que resulta da aplicação das regras gerais. Donde não se poder extrair que tenha substituído os despachos anteriores com efeitos à data da prática dos mesmos, mas apenas com efeitos para o futuro. Acresce que o teor da proposta aprovada pelo Senado, em 20.7.2004, é diferente do teor da proposta aprovada pelo mesmo órgão em 3.4.2003.
Não restam, assim, dúvidas, acerca da existência dos despachos impugnados desde o momento da sua prática até à entrada em vigor do regulamento aprovado pela Deliberação do Senado de Julho de 2004, sendo que a utilidade do conhecimento da lide se prende precisamente com o querer vedar a produção de quaisquer efeitos jurídicos dos mesmos.
Poder-se-ia equacionar a existência de uma revogação tácita, uma vez que a norma posterior ao conformar-se com as recomendações do parecer da PGR n.º 23/2004, fazendo-as suas, mais não fez do que admitir as ilegalidades aí apontadas, as quais foram de seguida reparadas. Contudo, não foi alegado pela entidade demandada que nenhum vencimento foi processado ao abrigo dos despachos impugnados nem que tendo havido processamentos dos novos vencimentos, os dirigentes em causa tivessem reposto tais quantias, em momento prévio, concomitante ou posterior ao pedido que dirigiram ao Senhor reitor no sentido de suspender a eficácia de tais despachos (cfr. fls 74-77 dos autos).Ou seja, não é claro que a vontade colegial do Senado tivesse sido a de reconhecer as ilegalidades apontadas no parecer da PGR, com efeitos retroactivos, uma vez que as adoptou de forma inequívoca apenas para o futuro.
Assim, o conhecimento da lide é possível e útil.
(…)”
Perscrutando o raciocínio presente na decisão recorrida, bem como a posição exarada pelo Recorrente nas suas alegações de recurso, importa assentar que a questão a deslindar, no que toca à indagação da utilidade ou possibilidade jurídica da vertente lide, impõe apurar se o ato normativo aprovado pelo Senado da Universidade de Lisboa em 20/07/2004 deve configurar-se como um ato ratificativo dos despachos reitorais emitidos em 06/05/2003, e publicados como Despacho n.º 9991/2003 e Despacho n.º 10912/2003. Efetivamente, é neste particular aspeto que o Recorrente ancora o erro de julgamento que assaca ao acórdão a quo.
A ratificação encontra-se prevista no art.º 137.º do CPA e traduz-se, em suma, na emissão de um ato através do qual o órgão competente para a prática de um ato procede à sanação de um vício deste relativo à competência, forma ou formalidades. Ou seja, a ratificação consubstancia um ato secundário, que versa diretamente sobre um ato primário, operando através de uma confirmação ou substituição deste por forma a harmonizá-lo com a ordem jurídica. O que quer dizer que a ratificação consiste num mecanismo de expurgo da imperfeição inicial do ato primário, possibilitando a sua manutenção na ordem jurídica (neste sentido, veja-se MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2.ª edição, 2001, Almedina, pp. 662 a 666).
Importa ressaltar que o mecanismo da ratificação-sanação encontra-se reservado para os atos sofredores de patologias conducentes à mera anulabilidade, em virtude do preceituado no n.º 1 do art.º 137.º do CPA, visto que, a ratificação de atos nulos ou inexistentes apresenta-se, em Direito Administrativo, como uma verdadeira impossibilidade jurídica.
A ratificação está naturalmente vocacionada para a eliminação de vício consubstanciador de incompetência relativa, sucedendo que, neste caso, a ratificação deve ser praticada pelo órgão ao qual pertence a competência para a emissão do ato ratificado, conformemente ao que dimana do disposto no n.º 3 do CPA.
Finalmente, releva salientar que, nos termos do prescrito no art.º 137.º, n.º 4 do CPA, o ato ratificador retroage os respetivos efeitos à data do ato ratificado, ou seja, ao início da vigência do ato primário.
Exposto, sumariamente, o regime da ratificação, cumpre, em primeiro lugar, saber se tal regime é apto a ser aplicado a atos regulamentares, ou seja, a atos de natureza normativa.
É que, os Despachos Reitorais emitidos em 06/05/2003 não configuram atos administrativos, antes assumindo, claramente, natureza normativa, uma vez que possuem as características típicas da norma jurídica, ou seja, a generalidade e a abstração.
Realmente, o regulamento, não constituindo uma lei em sentido formal, comunga na verdade das características essenciais daquela, assumindo-se com uma lei em sentido material (neste sentido, claramente, DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume II, setembro, 2018, 4.ª ed., Almedina, pp. 147 a 150, 163 a 165, e HANS J. WOLFF, OTTO BACHOF e ROLF STOBER, Direito Administrativo, Volume 1, 1999, 11.ª ed., revista, Fundação Calouste Gulbenkian, publicado em julho de 2006, pp. 326 a 329 e 356 a 358). Daí que, o critério de distinção entre o ato administrativo e o regulamento, nas palavras de LUIS MORELL OCAÑA (Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, 1998, 3.ª ed., Aranzadi Editorial, p. 105), “radica en el caráter de innovación del ordenamiento jurídico que posee el Reglamento, mientras que el acto administrativo se limita a aplicar esse mismo ordenamiento, sin provocar él novedad alguna; por otra parte, el cumplimiento del acto agota su eficacia, su cumplimiento es “consuntivo”, en tanto que el cumplimiento de la norma no la agota sino que por el contrario la afirma”.
Por conseguinte, configurando os Despachos Reitorais em análise autênticos regulamentos e não atos administrativos, o que importa saber é, então, se o regime da ratificação inscrito no art.º 137.º do CPA, que está delineado para a figura do ato administrativo, pode ser aplicado ao regulamento.
De acordo com MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM (ob. cit., p. 512), não são apenas as disposições do Código do Procedimento Administrativo (em diante, apenas CPA) específicas do regime do regulamento que se aplicam à atividade regulamentar da Administração Pública. “Estas são disposições específicas dela, mas há, no Código, muitos outros capítulos ou normas que se lhe aplicam, sejam, por exemplo, as relativas à formação da vontade colegial e à competência e eventualmente, também, as respeitantes a impedimentos e suspeições” (idem, ibidem).
Não avançando os insignes autores com outra densificação da problemática que nos ocupa, importa indagar, num primeiro momento, se a figura da ratificação revela adequabilidade, em termos de aplicação ao regulamento administrativo e, num segundo momento, se tem cabimento a sua utilização no caso versado.
Ora, como foi patenteado no acórdão recorrido, o órgão competente para a emissão de um instrumento jurídico, de natureza normativa, com o conteúdo assumido pelos Despachos Reitorais de 06/05/2003, é o Senado da Universidade de Lisboa, de acordo com o disposto nos art.ºs 44.º, al.s j) e s), 50.º, al.s a) a u) e 52.º, n.º 2, al. d) dos Estatutos da Universidade de Lisboa e art.º 25.º, al. f) da lei da Autonomia Universitária. Por conseguinte, a emissão daqueles Despachos pelo Reitor arrasta um vício de incompetência relativa.
Sendo assim, e aliás tal como dimanou do Parecer n.º 23/2004 da Procuradoria Geral da República, e com o qual o Recorrente se conformou, os Despachos Reitorais emitidos em 06/05/2003 padecem de incompetência relativa, ilegalidade esta que, em regra, acarreta a anulabilidade de um ato.
O acórdão recorrido recortou ainda um vício de violação de lei perpetrado pelos aludidos Despachos Reitorais, em virtude dos mesmos procederem a uma mera equiparação de cargos existentes apenas para efeitos remuneratórios, ao invés de criarem diferentes cargos dirigentes, como supõe e permite a autonomia universitária e deriva do estabelecido no art.º 5.º, n.º 2 da Lei n.º 49/99, de 22 de junho. Uma vez mais, e na economia da decisão recorrida, a ilegalidade agora em apreço foi afirmada com esteio no Parecer n.º 23/2004 da Procuradoria Geral da República.
Note-se, ainda, que na Deliberação produzida pelo Senado da Universidade de Lisboa em 20/07/2004 (cfr. pontos 9, 9.a e 10 da factualidade provada), foram explicitamente arredadas as causas determinantes da invalidade reconhecida nos Despachos Reitorais de 06/05/2003, visto que, não só o conteúdo daqueles despachos foi recebido e traduzido numa Deliberação do Senado da Universidade de Lisboa- o órgão com competência para disciplinar normativamente a matéria em causa-, como, principalmente, a equiparação de cargos primitivamente realizada, restringida aos efeitos remuneratórios, foi alargada a todos os demais efeitos, correspondendo ao delineamento de novos cargos dirigentes no seio da estrutura orgânica da Universidade de Lisboa.
É verdade que o agora Recorrido imputou ainda uma diversidade de outras ilegalidades aos Despachos Reitorais prolatados em 06/05/2003. Todavia, não lhe assiste qualquer razão, não carecendo o exercício das competências Reitorais e do Senado de aprovação tutelar e, muito menos a criação daqueles cargos dirigentes fere os princípios da proporcionalidade e equidade interna. Efetivamente, olvida o Recorrido que, no tocante à problemática em discussão, assiste indubitável poder regulamentar à Universidade de Lisboa e, inerentemente, aos seus órgãos Reitor e Senado, poder este que se concretiza na emissão de regulamentos autónomos, dimanantes de “um poder próprio de produção normativa” (HANS J. WOLFF, OTTO BACHOF e ROLF STOBER, ob. cit., p. 368), em razão de uma verdadeira autonomia subsistente e tendo subjacente a descentralização democrática das tarefas estaduais.
Com efeito, sendo a Universidade de Lisboa detentora de um estatuto de verdadeira autonomia administrativa, exerce um poder regulamentar originário (neste sentido, LUIS MORELL OCAÑA, ob. cit., p. 114, sendo que, para mais desenvolvimentos nesta matéria, ver VITAL MOREIRA, Administração Autónoma e Associações Públicas, novembro, 1997, Coimbra Editora, pp.180 a 194, especialmente), que lhe possibilita a escolha e definição da sua estrutura organizativa e respetiva disciplina jurídica, ao abrigo, também, do poder de auto-organização enquanto corolário de uma verdadeira autonomia administrativa.
Deste modo, a criação de cargos dirigentes por banda da Universidade de Lisboa traduz o exercício do seu poder de auto-organização, desde que respeitadas as normas legislativas na matéria, in casu, insertas na Lei n.º 49/99, de 22 de junho.
Assim sendo, cai por terra a tese do Recorrido no tocante aos princípios da proporcionalidade e equidade interna, bem como a invocada necessidade de aprovação tutelar para a criação de cargos dirigentes.
É certo que o Recorrente, nas conclusões 10.ª, 11.ª, 12.ª, 13.ª e 14.ª e 15.ª, 16.ª, 17.ª, 18.ª, 19.ª e 20.ª, impetra a decisão recorrida no que concerne ao julgamento realizado quanto à questão da incompetência relativa, bem como quanto à questão da violação de lei. Todavia, a verdade é que a defesa da aplicação da figura da ratificação ao caso versado tem necessariamente, por pressuposto, a admissão da existência de invalidade nos atos normativos impugnados. Pelo que, sob uma certa perspetiva, os argumentos utilizados pelo Recorrente na sua impetração do acórdão recorrido, apresentam-se como juridicamente incompatíveis, visto que, enquanto a defesa da aplicação da figura da ratificação aos Despachos Reitorais pressupõe, inequivocamente, a aceitação da existência de invalidades nos indicados Despachos, já o teor das conclusões 10.ª a 20.ª do recurso aporta, claramente, um ataque ao julgamento realizado pelo Tribunal a quo quanto à ocorrência dos vícios de incompetência relativa e de violação de lei.
Seja como for, o Tribunal bastar-se-á, por ora- e sem prejuízo do que se vier a revelar necessário mais adiante em termos de conhecimento da correção da decisão recorrida quanto às ditas ilegalidades dos Despachos Reitorais-, com a assunção da verificação das referenciadas patologias para efeitos de apreciação da possibilidade de aplicação do regime da ratificação dos atos aos Despachos Reitorais de 06/05/2003.
Assumindo que os Despachos Reitorais sob impugnação padecem de dois vícios diferentes- a incompetência relativa e a violação de lei-, impera apurar se tais ilegalidades podem ser objeto da reclamada sanação por via da ratificação.
Ora, os vícios do regulamento administrativo podem apresentar-se quanto a três possíveis aspetos, inerentes ao sistema de criação normativa: quanto ao aspeto da competência para a declaração da vontade normativa; quanto ao procedimento para a formação e manifestação externalizante dessa vontade; e quanto à matéria sobre que versa ou conteúdo.
Concatenando os vícios descortinados nos Despachos Reitorais de 06/05/2003, nos termos escalpelizados supra, com o possível enquadramento das patologias do regulamento, facilmente se apreende que os Despachos Reitorais em discussão possuem um vício quanto à competência do órgão Reitor para a declaração da vontade normativa, bem como um vício quanto ao conteúdo dessa vontade.
Não explorando a discussão quanto à qualificação como anulabilidade ou nulidade do regulamento que padeça dos vícios assinalados no caso concreto, cumpre desde já dizer que, se é certo que até pode ser equacionável a admissibilidade da figura da ratificação-sanação para a invalidade do regulamento administrativo quando esteja em causa o vício de incompetência orgânica, também é certo que tal raciocínio é manifestamente inadmissível na situação em que a patologia que inquina o regulamento de invalidade é atinente ao respetivo conteúdo.
Na verdade, o facto de estar em causa um elevado padrão de gravidade do vício reclama a formulação de um grau de censurabilidade e, portanto, de desvalor jurídico, elevados, bem mais consentâneos com a sanção da nulidade. O que quer dizer que queda inviável a operatividade da figura da ratificação no caso em apreço, uma vez que, como se disse anteriormente, a mesma funciona somente para os casos de anulabilidade.
Adicionalmente, é de salientar que, constituindo um dos traços do regime jurídico da ratificação a retroação dos respetivos efeitos à data do início de vigência do ato ratificado, sempre assoma como absurdo e, principalmente, violador do princípio da legalidade, a admissão da possibilidade da convalidação de um ato normativo nulo, autorizando a manutenção das situações jurídicas constituídas ao seu abrigo.
Do que vem de dizer-se deriva, então, que a figura da ratificação administrativa não é apta a funcionar no caso versado, em razão, essencialmente, do facto dos Despachos Reitorais de 06/05/2003 padecerem de um vício no respetivo conteúdo, determinante da sua nulidade. A existência de uma ilegalidade quanto ao conteúdo do ato normativo deve ser impeditiva da consideração da sanabilidade do mesmo ato (neste sentido, LUIS MORELL OCAÑA, ob. cit., p. 122).
Atentando em todo o exposto, apresenta-se forçosa a conclusão de que, em bom rigor, a Deliberação emitida pelo Senado da Universidade de Lisboa em 20/07/2004 não consubstancia a mera ratificação dos Despachos Reitorais prolatados em 06/05/2003, antes procedendo a uma verdadeira criação de cargos dirigentes, ao invés de efetuar a mera equiparação remuneratória entre determinados órgãos da estrutura orgânica universitária e os cargos dirigentes instituídos na Lei n.º 49/99. Pelo que, nesta parte, não assiste razão ao Recorrente.
Improcede, assim, a tese que o Recorrente espraia nas conclusões 5.ª, 6.ª, 7.ª, 8.ª e 9.ª do recurso.
Examinando a decisão recorrida, verifica-se, por outro lado, que o Tribunal a quo trilha um percurso que, bem examinado, não se mostra acertado.
De facto, o Tribunal de 1.ª Instância afirma a atualidade da vigência dos Despachos Reitorais impugnados com o fundamento de que a Deliberação do Senado da Universidade de Lisboa de 20/07/2004 não contém menção expressa quanto à revogação dos aludidos Despachos Reitorais. Em consequência, rechaça a invocada inutilidade do conhecimento da lide, que foi invocada pelo ora Recorrente.
Sucede, todavia, que é perfeitamente admissível a revogação tácita, ou implícita do regulamento, que acontece sempre que é emitida uma nova regulação na mesma matéria, que ou é incompatível com a regulação inicial, ou que a torna obsoleta, designadamente, por redundância.
Ademais, esclareça-se que a conclusão quanto à efetiva revogação de um regulamento anterior em nada depende ou relaciona-se com a circunstância desse regulamento anterior ter produzido, ou não, efeitos jurídico-práticos, ou seja, com a circunstância do regulamento anterior ter sido, ou não, aplicado de facto. É que, a aplicação de um regulamento inválido pode ter como consequência, quando muito e apenas após a declaração de ilegalidade, a edição de atos administrativos com vista à eliminação dos efeitos jurídico-práticos resultantes da aplicação desse regulamento a casos concretos, e enquanto o mesmo vigorou na ordem jurídica. E, ainda assim, é possível a limitação dos efeitos da declaração de ilegalidade em termos temporais, por forma a salvaguardar situações jurídicas já constituídas.
O que significa que a decisão quanto à subsistência de uma revogação tácita nada tem a ver com a eventual produção de efeitos jurídicos do ato normativo revogado durante a sua vigência.
No caso concreto, verifica-se que a Deliberação do Senado de 20/07/2004 veio, precisamente, substituir a disciplina jurídica instituída pelos Despachos Reitorais emitidos em 06/05/2003. Pelo que, manifestamente, impera assumir que ocorre revogação tácita dos mencionados Despachos Reitorais, concretizada pela sobredita Deliberação do Senado.
É certo que o art.º 119.º, n.º 2 do CPA contém a exigência de que nos regulamentos far-se-á sempre menção especificada das normas revogadas. No entanto, tal disposição não pode ser interpretada no sentido de que não ocorre revogação perante a ausência de menção expressa dessa intencionalidade.
Diga-se, aliás, que no que tange aos regulamentos autónomos, tem sido admitida, claramente, a revogação tácita (neste mesmo sentido, ver MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, ob. cit., pp. 537 e 536, e DIOGO FREITAS DO AMARAL, ob. cit., pp. 188 a 191), ainda que se reconheça a indesejabilidade e inconveniência resultante, muitas vezes, desta figura.
Destarte, atento o que vem de se dizer, impõe-se, portanto, a conclusão de que o Recorrente tem razão nesta parte, revelando-se procedente o invocado nas conclusões 3.ª e 4.ª do seu recurso.
Assente que a Deliberação do Senado da Universidade de Lisboa, emitida em 20/07/2004, procedeu à revogação tácita dos Despachos Reitorais impugnados nestes autos, e considerando que a vertente ação foi proposta em 18/11/2004, impõe-se questionar, realmente, a utilidade do prosseguimento dos autos, mormente, no que concerne à possibilidade jurídica de prosseguimento e manutenção da lide.
Com efeito, a questão que agora se coloca é se o Tribunal a quo poderia, como fez, declarar a ilegalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas nos Despachos Reitorais proferidos em 06/05/2003, sendo certo que tais normas já não eram vigentes na ordem jurídica em virtude da revogação tácita das mesmas operada em 20/07/2004.
É que, não subsiste qualquer dúvida de que a revogação, ainda que tácita, de um ato normativo constitui um dos mecanismos de cessação da sua vigência, acarretando, assim, a obliteração da produção de efeitos por banda do ato objeto da revogação. Sendo assim, a partir do momento em que ocorreu a aludida revogação dos Despachos Reitorais, a presente ação impugnatória passou a apresentar-se destituída de qualquer alcance ou efeito prático, assomando também como certa a impossibilidade de declarar a ilegalidade com força obrigatória geral de normas que já não existiam na ordem jurídica ao tempo em que foi proferida tal declaração de ilegalidade.
Anote-se, aliás, que no momento em que a presente ação foi proposta já tinha sido emitida a Deliberação do Senado da Universidade de Lisboa, que procedia à revogação tácita dos Despachos Reitorais impugnados. Contudo, é de anotar, também, que a publicação dessa Deliberação na sede própria, ou seja, em Diário da República, apenas sucedeu em 26/04/2005. O que significa, para os devidos efeitos, que na data em que foi proposta a vertente ação impugnatória, a referenciada Deliberação ainda não tinha iniciado a produção de efeitos jurídicos.
De todo o modo, a partir do momento da publicação daquela Deliberação, impunha-se que a presente ação assumisse um desfecho consentâneo com tal realidade ôntica, isto é, impunha-se a extinção da presente instância por impossibilidade jurídica, atenta a falta de objeto da mesma.
E não colhe em sentido contrário ao exposto o argumento da produção de eventuais efeitos jurídicos durante a sua vigência. E por duas razões.
A primeira, porque nos autos não há notícia, muito menos a título de facto provado, de que tenham sido realmente pagos vencimentos em conformidade com o teor dos Despachos Reitorais impugnados. Pelo contrário. O que emerge da factualidade consagrada nos pontos 2, 3 e 4 do probatório fixado é que tendo os Despachos Reitorais sido publicados em 20/05/2003 e 02/06/2003, pouco tempo após, em 12/09/2003, foi suspensa a sua aplicação. Igualmente, deriva dos pontos 5.a, 6 e 6.a que a suspensão dos despachos Reitorais findou em outubro de 2003, sucedendo que, cerca de três meses depois, a questão da ilegalidade dos Despachos Reitorais foi, novamente, içada, o que conduziu a nova suspensão dos Despachos Reitorais, situação esta que se manteve até à revogação dos mesmos, através da Deliberação de 20/07/2004, proferida pelo Senado da Universidade de Lisboa. Significa isto, portanto, que a vigência dos Despachos Reitorais impugnados foi tão atribulada que, fundamentalmente, praticamente não ocorreu oportunidade para a extração dos respetivos efeitos práticos.
A segunda, porque mesmo que se admita que, durante o curtíssimo período de possível aplicação dos Despachos Reitorais, tenham sido pagos vencimentos em consonância com a equiparação remuneratória efetivada, a verdade é que a reconstituição da situação que existiria não decorre diretamente da declaração de ilegalidade desses Despachos, mas antes da eliminação dos atos de processamento daqueles vencimentos e sequente emissão de ordens de restituição das parcelas salariais indevidamente recebidas. Pelo que, mesmo a admitir-se a hipótese- longínqua- de pagamento de vencimentos concordantes com o determinado nos Despachos Reitorais, a verdade é que a eliminação desses efeitos jurídicos não impõe, nem exige, a declaração de ilegalidade dos mencionados Despachos Reitorais.
Na senda do que vem de se expender, é de concluir, em suma, que os Despachos Reitorais emitidos em 06/05/2003 foram objeto de revogação tácita, pelo que subsiste falta de objeto conducente à verificação de uma situação de impossibilidade jurídica no prosseguimento da presente lide, nos termos previstos no art.º 287.º, al. e) do CPC, aplicável ex vi do disposto no art.º 1.º do CPTA.
Destarte, em face do exposto, o acórdão recorrido não pode manter-se em atenção ao erro de julgamento patenteado, impondo-se conferir provimento ao presente recurso e inerente revogação do acórdão a quo. Concomitantemente, a instância a que corresponde a presente ação administrativa especial deve extinguir-se, em virtude da impossibilidade superveniente da lide, determinada pela perda do objeto da ação.
IV- DECISÃO
Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso jurisdicional, com a presente fundamentação.
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Custas a cargo do Recorrido no que concerne ao presente recurso jurisdicional, sendo que, na 1.ª Instância, as custas serão a pagar pelo Réu, Reitor da Universidade de Lisboa, em virtude do preceituado no art.º 450.º, n.º 3, primeira parte, do CPC, sem prejuízo das isenções aplicáveis.
Lisboa, 19 de junho de 2019,
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Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro
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Jorge Pelicano
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Cristina dos Santos |
