Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:97/10.5BELSB
Secção:CA - 2º JUÍZO
Data do Acordão:04/05/2018
Relator:PAULO PEREIRA GOUVEIA
Descritores:HIERARQUIA DOS ATOS NORMATIVOS
AUTOVINCULAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Sumário:I - Aqui, à luz da hierarquia dos atos normativos, a decisão administrativa impugnada pelo autor não podia ser outra, sob pena de violar o artigo 30º nº 4 do Decreto-Lei nº 557/99: serão excluídos os estagiários que obtiverem média inferior a 9,5 valores nos testes referidos na alínea b) do número anterior; serão excluídos os estagiários que, sendo admitidos à prova final, obtenham na mesma nota inferior à acima indicada.
II - A autovinculação da Administração Pública só vale externamente se não for ilegal ou antijurídica, como é imposto pelo princípio da legalidade da administração pública e ainda pelos principios da igualdade de tratamento e da tutela da confiança legítima.
Votação:UNANIMIDADE
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO
II.F…, NIF …, residente na R…, nº 18, 4º Dt.º, …, intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de LISBOA ação administrativa especial contra
- MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, com sede na Av. Infante D. Henrique, em Lisboa;
Os pedidos formulados foram os seguintes:
- Declarar, nos termos do vertido no artigo 134.º do C.P.A., a nulidade do Despacho n.º 1380/2009 XVII, de 14 de outubro de 2009, do Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, que decidiu o recurso hierárquico, com efeito suspensivo, interposto, pelo ora Autor, do acto de homologação da lista de classificação final, proferido no âmbito do concurso interno suprarreferido, com todos os efeitos legais.
- Caso assim não se entenda, determinar, nos termos do vertido nos artigos 135°, 136º e 141º do C.P.A, a anulação, e a consequente revogação anulatória, do Despacho n.º 1380/2009 XVII, de 14 de outubro de 2009, do Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, que decidiu o recurso hierárquico, com efeito suspensivo, interposto, pelo ora Autor, do acto de homologação da lista de classificação final, proferido no âmbito do concurso interno suprarreferido, com todos os efeitos legais.
- Determinar a revogação de todos os actos consequentes do acto administrativo ora em crise.
- Nos termos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 47º do C.P.T.A., condenar o Réu à adopção de todos os actos jurídicos e operações materiais necessárias à reconstrução da situação que existiria caso o acto impugnado não tivesse sido praticado, mormente com a celebração de um contrato definitivo de provimento do Autor nas funções de Inspector Tributário de Nível 1 Grau 4, da carreira de inspecção tributária do grupo de pessoal da Direcção-Geral dos Impostos.
Por sentença de 02-09-2016, foi julgada procedente a ação proposta, anulando o ato impugnado.
*
Inconformado com tal decisão, o réu interpôs o presente recurso de apelação, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
1. O DL. 557/99, de 17.12 contém o regime legal que ordena o ingresso na categoria inspector tributário, grau 4, nível 1.
2. O aviso de abertura do concurso, publicado no DR 2° série, de 18.03.2005, prevê a subordinação ao DL. 557/99.
3. A aplicação do n.º 4 artigo 30.º do Decreto-Lei n.º 557/99, que prevê o carácter eliminatório da prova final, não carece nem depende do teor de qualquer disposição regulamentar.
4. A ausência de referência expressa, quer no regulamento de concurso quer no aviso de abertura, ao carácter eliminatório da prova final de avaliação, não afecta a validade da decisão sob impugnação.
5. Porquanto o sistema de classificação adaptado decorre vinculadamente da lei e, depois, do aviso de abertura, por via da subordinação dos termos do concurso ao disposto no Decreto-Lei n.º 557/99, que dele consta expressamente.
6. Assim, nunca poderia ser utilizado critério de classificação que não reconhecesse o carácter eliminatório da prova final, nos termos do n.º 4 do DL .557/99.
7. A douta sentença recorrida, ao determinar que a classificação do estágio do Rdo tenha apenas em conta o estatuído no despacho nº 1667/2005, incorre em vício de violação de lei por contrariar o nº 4 do art. 30º do DL. 557/99, de 17.12.
8. Por outro lado, ao desvalorizar o comando duma norma de valor superior, o nº4 do art. 30° do DL. 557/99, de 17.12, a que o despacho 1667/2005 se encontra subordinado enquanto norma regulamentar, ofendeu o princípio da legalidade consagrado no art. 3º do CPA.
9. Motivo porque deve ser anulada.
*
O recorrido não contra-alegou.
*
O digno magistrado do M.P. junto deste tribunal foi notificado para se pronunciar em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, como previsto no nº 1 do art. 146º, tendo silenciado.
Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.
*
DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cabe, ainda, sublinhar que os recursos, sendo dirigidos contra a decisão do tribunal recorrido e respetivos fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso (cfr. artigos 144º/2 e 146/4 do CPTA, 5º, 608º/2, 635º/4/5, e 639º do CPC/2013, “ex vi” artigos 1º e 140º do CPTA), alegação que apenas pode incidir sobre as questões de facto e ou de direito que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas.
Por outro lado, nos termos do artigo 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem”, em sede de recurso de apelação, não se limita a cassar a decisão judicial recorrida, porquanto, ainda que a revogue ou declare nula, deve decidir o objeto da causa apresentada ao tribunal “a quo”, conhecendo de facto e de direito, reunidos que se mostrem no caso os pressupostos e condições legalmente exigidos.
As questões a resolver neste recurso são, pois, as identificadas no ponto II.2, onde as apreciaremos.
*
II. FUNDAMENTAÇÃO
II.1. FACTOS PROVADOS
O tribunal “a quo” deu como provada a seguinte matéria de facto:
A. Pelo Aviso n°2840/2005, publicado no DR II série, de 18.03.2005, foi aberto concurso para o provimento de 285 lugares acrescidos do número de lugares que não venham a ser ocupados no âmbito do concurso aberto por aviso publicado no DR, lI Série, n°34, de 17.2.2005, da categoria Inspector Tributário nível 1, grau 4, da carreira de inspecção tributária do grupo de pessoal da administração tributária, do quadro de pessoal da Direcção-Geral dos Impostos, onde consta, nomeadamente, no ponto 2, que o presente concurso rege-se pelos Decretos-Leis n.ºs 204/98, de 11 de Julho, 557/99, de 17 de Dezembro, 101/2003, de 23 de Maio, e 353-A/89, de 16 de Outubro, e pelo Código do Procedimento Administrativo.
B. F… (ou A) candidatou-se ao mencionado concurso, tendo sido admitido e aprovado no mesmo;
C. Na sequência de tal aprovação e, no período de avaliação que teve início a 27 de dezembro de 2006 e terminou a 15 de maio de 2008, realizou dois testes de avaliação de conhecimentos específicos, tendo obtido 8,5 valores no primeiro e 14,00 valores no segundo;
D. O A foi submetido a avaliação do desempenho, a que se referem os artigos 9° e 12° ambos do Regulamento de Estágios, aprovado pelo Despacho nº 1667/2005 do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, publicado no DR, II Série, nº 17, de 25 de janeiro de 2005, tendo obtido 17,00 valores;
E. Na prova final realizada, após o estágio, o A obteve 7,035 valores.
F. Pelo Aviso nº 19700/2008, publicado no DR II Série, nº 131 de 09-07-2008, o A foi notificado do projecto de lista de classificação final, na qual se encontrava excluído “por força do disposto no nº 4 do artº 30º do DL nº 557/99, de 17-12, conjugado com o estabelecido no Regulamento de Estágio”;
G. Em 9 de Julho de 2008, o A requereu a fundamentação das respostas escolhidas como correctas na grelha de correcção, ao abrigo do disposto nos artºs 61º e 124º do CPA (doc nº 13, da PI);
H. Em 23 de Julho de 2008, o A exerceu direito de audição sobre o projecto de lista de classificação final, na sequência do qual viu alterada a sua classificação na Prova Final para 8,67 valores;
I. Pelo Aviso nº 5917/2009, publicado no DR II série nº 56, de 20-03-2009, o A foi notificado da lista de classificação final – despacho do director Geral dos Impostos de 09-03-2009 – que mantinha a exclusão “por força do disposto no nº 4 do artº 30º do DL nº 557/99, de 17-12”;
J. O A em 3 de Abril de 2009, interpôs recurso hierárquico desse acto de exclusão para o SEAF, invocando no essencial, a existência de vícios procedimentais e formais, nomeadamente a não previsão do carácter eliminatório da prova final, violação do direito à informação por não ter sido disponibilizada a grelha de correcção quando foi solicitada ao abrigo do direito à informação, a incoerência, desajustamento e erros manifestos de avaliação na correcção da Prova Final, a forma e extensão dessa mesma prova, a omissão de aspectos essenciais no enunciado das questões e pede a revisão da correcção da sua prova na parte respeitantes às questões 10, 11, 12, 13, 18, 19, 23, 25, 28, 30 e 60, da versão B da Prova Final (doc nº 11, da PI);
K. O recurso hierárquico veio a ser indeferido pelo Despacho n°1380/2009 XVII, de 14-10-2009, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, no qual viu alterada a sua classificação final para 9,320 valores, permanecendo a exclusão “por força do disposto no nº 4 do artº 30º do DL nº 557/99, de 17-12”;
L. Tal despacho de indeferimento acolheu inteiramente as razões de facto e de direito constantes do Parecer n°205/GAJ, de 09.10.2009, o qual teve por base a proposta apresentada pelo Grupo de Trabalho constituído para emissão de parecer técnico, nos termos do doc nº 5 da PI, cujo teor se dá por inteiramente reproduzido para todos os efeitos legais;
M. As primeiras e segundas chamadas da prova final tiveram lugar nos dias 31.05.2008 e 11.12.2008;
N. Dão-se por inteiramente reproduzidas as actas nºs 31, 32, 33, 34, 35 e 40, juntas ao PA.
*
II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO
Aqui chegados, há, pois, condições para se compreender esta apelação e para, num dos momentos da verdade do Estado de Direito (o do controlo jurisdicional), ter omnipresentes, “inter alia”, os seguintes princípios jurídicos fundamentais: (i) juridicidade e legalidade da administração pública, ao serviço do bem comum; (ii) igualdade de tratamento material axiológico de todas as pessoas humanas, que têm todas a mesma dignidade; (iii) certeza e segurança jurídicas; e (iv) tutela jurisdicional efetiva dos direitos das pessoas.
A.
Constitui pedra basilar do Estado de Direito a subordinação jurídica de todos os poderes públicos, entre os quais a Administração.
A Administração Pública tem de prosseguir o interesse público em obediência ao Direito, ou seja, respeitando o princípio da legalidade. Os órgãos e agentes da Administração pública só podem agir com fundamento no Direito objetivo e dentro dos limites por ele impostos.
O princípio da legalidade apresenta duas modalidades. a da preferência de lei, prevalência ou supremacia da lei (ou legalidade-limite), que consiste em que nenhum ato de categoria inferior à lei pode contrariar o bloco de legalidade. A segunda modalidade é a reserva de lei (ou legalidade-fundamento), que consiste em que nenhum ato de categoria inferior à lei pode ser praticado sem fundamento no bloco de legalidade. Esta segunda modalidade subdivide-se ainda em: precedência de lei e reserva de densificação normativa.
B.
Observemos os comandos específicos pertinentes para o tema já exposto:
Aviso 2840/2005, de 18 de março - II Série, nº 55
11 - O estágio será realizado de acordo com o regulamento aprovado pelo despacho n.º 1667/2005, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 17, de 25 de janeiro de 2005.
Despacho n° 1667/2005 - Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais
Artigo 6º
1 - O estágio compreende as seguintes fases:
a) Fase teórica, que integra um curso geral de fiscalidade que se destina a proporcionar os conhecimentos adequados ao exercício das respectivas funções;
b) Fase prática, a efetuar nos serviços centrais, regionais ou locais, que tem como finalidade contribuir para a concretização dos conhecimentos adquiridos na fase teórica.
2 - Os funcionários com a categoria de técnico de administração tributária-adjunto do grau 2 do GAT que sejam admitidos ao estágio para ingresso nas categorias do grau 4 são dispensados da fase prática, de acordo com o n°5 do artigo 30° do Decreto-Lei n°557/99, de 17 de dezembro.
3 - Durante o estágio são realizados dois testes de conhecimentos específicos, de duração não superior a três horas, destinados à avaliação dos estagiários.
4 - Após o período de estágio, o estagiário realizará uma prova final de duração não superior a três horas.
Artigo 12°
1 - A classificação final dos estagiários compete ao júri de estágio e será a resultante da média ponderada das notas obtidas nos seguintes factores:
a) Avaliação do desempenho obtida nos termos do artigo 9°;
b) Média dos testes de conhecimentos realizados nos termos do n.°3 do artigo 6º;
c) Prova final realizada nos termos do n.°4 do artigo 6.°;
de acordo com a seguinte fórmula: CF=(AD+2TC+4PF)/7 em que:
CF é a classificação final do estágio;
AD é a classificação obtida no factor da avaliação referida às competências comportamentais e atitude pessoal;
TC é a classificação obtida no factor testes de conhecimentos;
PF é a classificação obtida no factor prova final."

Tal despacho governamental tem a natureza de um regulamento administrativo, como hoje definido no artigo 135º do CPA.

Decreto-Lei n.º 557/99
Artigo 30.º - Desenvolvimento dos estágios
1 - Os estágios com vista ao ingresso nas categorias dos graus 2 e 4 terão a duração de um ano, sendo constituídos por actividade prática nos serviços regionais e locais e, ainda, por um curso geral de fiscalidade adaptado à origem, às habilitações académicas e às exigências das futuras funções dos candidatos.
2 - Durante o período de estágio os estagiários serão objecto de avaliação permanente referida ao seu interesse e qualidades de desempenho, bem como ao resultado obtido em testes de conhecimentos realizados durante o mesmo.
3 - Na classificação final dos estagiários serão ponderados os seguintes factores:
a) Avaliação referida ao interesse e qualidades de desempenho demonstrados durante o estágio;
b) Média das notas obtidas nos testes de conhecimentos realizados durante o estágio;
c) Classificação obtida na prova final a realizar após o período de estágio, a qual incidirá sobre matérias ministradas nos cursos.
4 - Serão excluídos os estagiários que obtiverem média inferior a 9,5 valores nos testes referidos na alínea b) do número anterior e os que, sendo admitidos à prova final, obtenham na mesma nota inferior à acima indicada.
5 - Os funcionários com a categoria de técnico de administração tributária-adjunto que sejam admitidos ao estágio para ingresso nas categorias do grau 4 serão dispensados da actividade prática, sendo, no entanto, obrigados à frequência do curso, bem como à realização dos testes de conhecimentos realizados durante o estágio e da prova final a efectuar após o mesmo.
6 - Para efeito de classificação final dos funcionários referidos no número anterior, o factor indicado na alínea a) do n.º 3 será substituído pela classificação de serviço referida ao ano anterior ao da conclusão do estágio.”

C.
Não há dúvidas sobre a natureza jurídica dos diferentes diplomas cits. (um decreto-lei e um regulamento administrativo), nem sobre a norma que se extrai da interpretação do cit. artigo 30º, nº 4.
Considerando esta realidade e o artigo 1º do CC, atentemos ainda no que dispõe o artigo 112º da CRP, sob a epígrafe “Actos Normativos”:
1. São actos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais.
2. As leis e os decretos-leis têm igual valor, sem prejuízo da subordinação às correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autorização legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais dos regimes jurídicos.

5. Nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos.


Ora, a supremacia de um ato normativo com a forma de decreto-lei, face a um regulamento e a um aviso de abertura de concurso, é uma das razões pelas quais, ainda que se verifique uma suposta autovinculação do Recorrente a normas não coincidentes com o previsto no cit. artigo 30º nº 4 do Decreto-Lei nº 557/99 de 17 de dezembro, o presente recurso não pode deixar de proceder.
Vale o império da lei e da juridicidade, nos termos conjugados dos consabidos artigos 112º e 266º da CRP, 1º do CC e 3º do CPA.
Pelo que, tendo a decisão administrativa impugnada considerado que o facto de o autor ter uma classificação na prova final inferior a 9,5 valores conduz à exclusão do autor, limitou-se a respeitar a lei (o cit. nº 4 do artigo 30º do Decreto-Lei nº 557/99). Independentemente do que diga um despacho governamental sobre o mesmo aspeto.
Quer dizer, aqui, à luz da hierarquia dos atos normativos, a decisão administrativa impugnada pelo autor não podia ser outra, sob pena de violar o artigo 30º nº 4 do Decreto-Lei nº 557/99:
- serão excluídos os estagiários que obtiverem média inferior a 9,5 valores nos testes referidos na alínea b) do número anterior;
- serão excluídos os estagiários que, sendo admitidos à prova final, obtenham na mesma nota inferior à acima indicada. Foi este o caso do autor.
D.
Se a entidade demandada se autovinculou aqui num sentido diferente da lei, através de norma administrativa ou porventura de ato administrativo, cometeu uma ilegalidade. A autovinculação da A.P. só vale externamente se não for ilegal ou antijurídica, como é lógico e é imposto pelo princípio da legalidade administrativa e ainda pelos principios da igualdade e da tutela da confiança legítima.
Cf. o Ac. do STA de 29-09-1999, pr. Nº 032414; o Ac. do STA de 04-06-2009, pr. Nº 0377/08;
Mas, ao contrário do entendido pela Mmª juiza do TAC e pelo autor, bem como pelo aresto deste TCAS copiado pelo TAC, consideramos que não há qualquer incompatibilidade ou desconformidade entre a norma administrativa resultante do artigo 12º do cit. despacho e a norma resultante da lei (o artigo 30º/4 cit.).
E.
Portanto, ao decidir como decidiu, a sentença sob recurso violou o princípio da legalidade administrativa na vertente da supremacia da lei e o disposto no artigo 30º, nº 4, do Decreto-Lei nº 557/99.
*
III. DECISÃO
Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com os poderes conferidos no artigo 202º da Constituição, acordam os juizes deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença proferida pelo TAC de Lisboa e, conhecendo em substituição, absolver dos pedidos a entidade demandada.
Custas a cargo do autor em ambos os tribunais.
Lisboa, 05-04-2018

(Paulo Pereira Gouveia - relator)


(Nuno Coutinho)


(J. Gomes Correia)