| Decisão Texto Integral: | A...- Fabrico de Embalagens, Lda., com os sinais nos autos, inconformada com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa dela vem recorrer concluindo como segue:
1. A sentença ora recorrida, a sentença proferida em 5/8/08 pelo Senhor Juiz do TAC de Lisboa, 2a Proc. 1237/08, é ilegal por violação dos artigos 11°, n°s 3 e 4 e 37°, n°s 2 e 3, do RJUE;
2. Com efeito, o que está em causa nos presentes Autos é saber, no caso de operações urbanísticas cujo projecto carece de aprovação da administração central, qual é o momento, para os efeitos previstos no art. 20°, n° 3, do RJUE, a partir do qual se começará a contar o prazo para a aprovação do respectivo projecto de arquitectura, no caso ora em foco, o projecto de arquitectura de um estabelecimento industrial;
3. Assim, a sentença recorrida considerou que, aplicando-se o disposto no art. 20°, n° 3, alínea a), do RJUE, o prazo para a provação do projecto de arquitectura do estabelecimento do ora Recorrente se começava a contar a partir do dia 14/9/07, data em que esta apresentou elementos suplementares anteriormente pedidos pela Câmara Municipal de Torres Vedras;
4. Contudo, entende a Recorrente que, apesar de ter entregue tais elementos a 14/9/07 (e não estava obrigada legalmente afazê-lo), o prazo para a aprovação do projecto de arquitectura do seu estabelecimento industrial começou a correr a partir do dia 3/9/07, data em que foi entregue o documento comprovativo da aprovação da instalação do seu estabelecimento pela Direcção Regional de Economia de Lisboa e Vale do Tejo;
5. Com efeito, dispõe o art. 37°, n° 3, do RJUE, que os prazos para a câmara municipal decidir sobre os pedidos de licença ou autorização relativos a operações urbanísticas previstas no n° l contam-se a partir da data da entrega pelo requerente do documento comprovativo da administração central de empreendimentos industriais;
6. Assim, porque o Requerente já tinha satisfeito o único pedido camarário para apresentação de documentos válido face ao art. 11°, n°s 3 e 4, do RJUE, ou seja, o pedido de 24/10/06, não havia que relevar juridicamente o outro pedido camarário de novos elementos fora dos prazos previstos no preceito legal ora citado, o pedido de 9/11/06, pelo que,
7. A contagem do prazo não se podia legalmente iniciar em 14/9/07 - data da apresentação dos elementos solicitados por pedido camarário em violação do art. 11°, n°s 3 e 4, do RJUE -, mas sim a partir da data da entrega na Câmara Municipal de Torres Vedras por parte do ora Recorrente da autorização concedida pela Direcção Regional de Economia de Lisboa e Vale do Tejo - 3/9/07;
8. Assim, o pedido de novos elementos documentais por parte da Câmara Municipal de Torres Vedras junto do ora Recorrente em 9/11/06 já não tinha relevância jurídica em termos procedimentais, pois foi apresentado fora do prazo previsto no artigo 11°, n°s 3 e 4, do RJUE, e, além do mais, não dizia respeito a questões de fundo como seriam a ilegitimidade do requerente ou a caducidade de um seu direito;
9. Deste modo, ao relevar tal pedido para efeitos de contagem do prazo a partir de 14/9/07 suportando-se no art. 20°, n° 3, alínea a), do RJUE, a sentença recorrida violou o art. 11°, n°s 3 e 4, do RJUE;
10. Assim, entregue que foi junto da Câmara o documento comprovativo da autorização para a instalação do estabelecimento industrial do ora Recorrente em 3/9/07, a partir desta data e da conjugação do disposto nos artigos 37°, n°s 2 e 3 e 20°, n°3, alínea b) do RJUE - recepção de autorizações emitidas por entidades exteriores ao Município, começava-se a contar um prazo de 30 dias para a câmara municipal de Torres Vedras aprovar o respectivo projecto de arquitectura;
11. E esse prazo, nos termos do art. 72°, do CPA, terminava no dia 16 de Outubro de 2007;
12. Ora, no dia 16 de Outubro de 2007 ainda se encontrava em vigor o PDM de Torres Vedras, o qual foi ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 159/95, de 30 de Novembro, tendo entrado em vigor em 10/12/95;
13. Ao passo que o novo PDM - DR, Ia Série, n° 186, de 26/9/07, só entrou em vigor em 29/10/07, nos termos do artigo 136° do seu regulamento;
14. Assim, nos termos do artigo 67° do RJUE, em 16/10/07 a Câmara Municipal de Torres Vedras estava obrigada a apreciar o projecto de arquitectura do ora Recorrente à luz do PDM de 1995, o PDM que então se encontrava em vigor;
15. Por tudo o exposto, dúvidas não restam que a sentença recorrida fez uma errada interpretação do Direito, pelo que ao decidir como decidiu, violou os artºs. 11°, n° 3 e 4 e 37°, n° 2 e 3, do RJUE, devendo assim ser revogada por V. Exas;
16. E mais devendo ser substituída por outra, nos termos do artigo 149° n° l, do CPTA, por forma a que a Câmara Municipal de Torres Vedras seja intimada a deferir o pedido de aprovação do projecto de arquitectura da ora Recorrente nos termos do PDM de Torres Vedras de 1995,
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O Recorrido Município de Torres Vedras contra-alegou, concluindo como segue:
A. Através da presente acção, pretendia a ora Recorrente que o ora Recorrido fosse condenado a deferir o projecto de arquitectura relativo ao seu estabelecimento industrial;
B. Pedido que foi julgado improcedente e ao contrário do que alega a ora Recorrente não houve qualquer interpretação incorrecta do direito, não sendo portanto ilegal e como tal, deverá a douta sentença ser mantida por V.Exas.
C. O que está em causa em todo o processo é saber, no caso das operações urbanísticas cujo processo carece de aprovação da administração central art.°37° do RJUE, qual o momento em que se começa a contar o prazo para as câmaras municipais deliberarem sobre a aprovação dos respectivos projectos de arquitecturas (artº 37, n°3, do RJUE).
D. Outro entendimento não poderá existir sobre quando se verificou esse momento, ou seja, que o prazo não se começava a contar a partir do momento em que a ora recorrente entregou junta da Câmara Municipal de Torres Vedras (CMTV) o documento comprovativo da autorização da instalação do seu estabelecimento industrial por parte da Direcção Regional de Economia de Lisboa e Vale do Tejo (DRELVT) em 03/09/2007, mas a sim a partir do momento em que juntou elementos suplementares anteriormente pedidos pela CMTV, que se verificou em 14/09/2007.
E. E assim sendo o prazo de 30 dias estabelecido na alínea a) do n° 3 do artº 20 do RJUE para o ora Recorrido se pronunciar, terminava em 29/10/2007, data em que já se encontrava em vigor o novo PDM de Torres Vedras, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 144/2007 de 02108, publicado no DR, 1a série, n° 186, de 26/09/2007 e em conformidade teria a Câmara Municipal de indeferir o pedido.
F. Em 24.10.06 foi solicitado pelo ora Recorrido à Recorrente a junção aos autos de documento comprovativo de que o pedido de licenciamento se encontra devidamente instruído na DRELVT, sendo novamente em 9.11.06 solicitado o documento comprovativo de que o pedido de licenciamento se encontra devidamente instruído, e solicitados os elementos de fls. 70 do P.A, indispensáveis à boa instrução do processo.
G. Ora, a Recorrente, após prorrogação de prazo para entrega dos elementos em 27.03.2007 por um prazo de 60 dias, entregou elementos em 3.09,07 mas estes não deram cumprimento à entrega da totalidade dos elementos solicitados no ofício nº 7184 de 9.11.06 e supra descritos tendo a Câmara Municipal notificado novamente a Autora em 4.09.07 - oficio n.°6340 (fls. 119 do PA), para apresentar os elementos em falta para que o processo siga os tramites normais.
H. Elementos estes que vieram a ser juntos em 14.09.2007 e que eram indispensáveis para a aprovação do projecto deste tipo.
I. E assim se verifica que apenas a partir desta data, 14 de Setembro de 2007 que se deverá contar o prazo de 30 dias úteis para deliberação acerca do projecto de arquitectura nos termos do previsto na alínea a) do nº 3 do RJUE, pois só nessa altura a câmara municipal dispunha dos elementos suficientes para a aprovação do projecto, elementos esses que foram solicitados ao abrigo do nº 4 do artigo 11° do RJUE,
J. E terminando o prazo para decisão em 29 de Outubro de 2007, data em que já se encontrava em vigor a redacção do Plano Director Municipal de Torres Vedras, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 144/2007 de 2 de Agosto, publicado na 1.a Série do Diário da República nº 186 de 26 de Setembro.
K. Tal inviabilizou a aprovação do projecto de arquitectura, de acordo com o disposto no nº 1 do artigo 20° do RJUE, uma vez que tal como no PDM de 1995, espaço está classificado em florestal, embora no enquadramento actual não seja possível instalar a indústria na localização pretendida, por não estarem preenchidos os pressupostos do nº 3 do seu artigo 130° constituindo uma eventual deliberação de sentido favorável uma violação do PDM.
L. Acresce ainda que ao contrário do que alega o oro Recorrente, a excepção aos n° 3 e 4 do artº 11º do RJUE, não se prende apenas com a legitimidade e a caducidade de direitos, pois como se depreende da sua redacção as situações enunciadas são meramente exemplificativas e visa esta excepção que em qualquer momento do processo se possam pedir elementos necessários e fundamentais à boa instrução do processo
M. e foi o que aconteceu, tendo aliás a ora Recorrente, cumprido essas notificações ao entregar os elementos solicitados.
N. Entendendo o Recorrido que a sentença ora recorrida não violou o art.° 11 n° 3 e 4 do RJUE e bem andou ao considerar, repita-se que o prazo para a deliberação da acamara municipal prevista na alínea a) do n°3 do art.° 30° do RJUE, só se iniciou no dia 14.09/2007, encontrando-se suspenso até esta data nos termos dos n° 4 e 6 do art. ° 11° do RJUE.
O. E neste sentido e em conformidade com a douta sentença recorrida, a Câmara Municipal na sua reunião de 02.09.2008, deliberou indeferir o pedido de licenciamento da ora Recorrente.
P. Termos em que deve o presente recurso ser julgado improcedente, com as legais consequências.
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Com dispensa de vistos substituídos pela entrega de cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência – cfr. artºs. 707º nº 2 CPC, ex vi 140º e 147º nº 2 CPTA.
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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte matéria de facto:
A. O A. é urna sociedade que se dedica ao fabrico e comercialização de embalagens e paletes de madeira destinadas ao transporte de produtos hortícolas (acordo; cf. doc. de fls. 12 e 13).
B. No desenvolvimento da sua actividade empresarial, o A. solicitou junto da Câmara Municipal de Torres Vedras (de ora em diante abreviadamente designada de CMTV) que considerasse ser de interesse municipal a implantação da sua nova unidade industrial num terreno localizado no Casal das Paradas, na freguesia de A-dos-Cunhados, em Torres Vedras (acordo).
C. Em 02.10.2003, pelo seu ofício nº 11504, o então Vice-Presidente da CMTV, Dr. Carlos Soares Miguel, comunicou ao A. que a CMTV pela sua reunião de 23.09.2003, ao abrigo da alínea b) do n° l dos artigos 25° e 28° do Regulamento do PDM de Torres Vedras tinha considerado de interesse municipal a indústria que o A. pretendia instalar no Casal das Paradas, conforme doc. de fls. 14 e 15 que aqui e dá por integralmente reproduzido (acordo).
D. Tendo o A. adquirido o terreno vizinho, resolveu anexá-lo ao terreno de que já era proprietário e sobre o qual tinha incidido a deliberação camarária referida no ponto anterior (acordo).
E. O A. requereu nova autorização de localização para uma indústria de 700 m2 de implantação, com dois pisos e 7 m de cércea para fabrico de embalagens e paletes de madeira, em Casal das Paradas, freguesia de A-dos-Cunhados (acordo).
F. O local acima referido está classificado como espaço florestal (docs. de fls. 43 e 44 dos autos; doc. de fls. 20 e 21 do PA).
G. Em 23.06.2006 a Divisão de Gestão Urbanística da CMTV produziu uma informação, a informação n° 6-022-2461 na qual considerou, em síntese, que «do ponto de vista técnico, não existe qualquer inconveniente na emissão da certidão de autorização de localização, uma vez que com a aquisição do terreno confinante, será mais fácil para o promotor dar cumprimento às condições impostas pela autarquia no âmbito do interesse municipal» (...) «face ao exposto submeter o assunto à consideração superior a emissão de certidão de Autorização de localização, devendo a Câmara considerar novamente o interesse municipal da pretensão, visto que passou a abranger o terreno confinante» conforme doc. de fls. 16 e 17, que aqui e dá por integralmente reproduzido (acordo).
H. Em 14.07.2006 o Presidente da CMTV, Dr. Carlos Soares Miguel, comunicou ao A. que a CMTV pela sua reunião de 11.07.2006 tinha deliberado reconhecer que não existia inconveniente na emissão de certidão de autorização de localização e conceder interesse municipal relativamente ao terreno confinante, nos termos da informação/parecer atrás citado, conforme doc. de fls. 16 c 17 que aqui c dá por integralmente reproduzido (acordo).
I. Em 07.08.2006 a CMTV a pedido do ora A. emitiu a certidão atestando do interesse municipal na instalação da indústria ora em causa (acordo: cf. doc. de fls. 18).
J. Em 11.10.2006 o A. submeteu a licenciamento municipal o projecto de construção de um pavilhão industrial no prédio com 10 109 m2, descrito na Conservatória do Registo Predial de Torres Vedras sob o n° 6785 confrontando do Norte com António Ferreira, Sul com Maria Carolina Ferreira, Nascente com José Ferreira e outros e Poente com Caminho (acordo: cf. docs. de fls. 19 a 29).
K. Prevendo-se assim a construção de um pavilhão com a área de 700,00 m2 destinado à montagem de embalagens de madeira e composto por escritório, sanitários/vestiários/balneários, refeitório e arrumos (acordo: cf. doc. de fls. 26 a 28).
L. Em 10.10.2006 o ora A. solicitou junto da Direcção Regional da Economia de Lisboa e Vale do Tejo (DRELVT) o licenciamento da sua unidade industrial (acordo: cf.doc. de fls. 29 a 36).
M. Tendo esta mesma Direcção Regional informado da entrada do seu pedido de licenciamento, atribuindo ao mesmo o n° de processo 3/39514 e comunicando para o pagamento da quantia de 338,84 Euros constante de guia que anexou (acordo; cf. doc. de fls. 37 a 39).
N. Iniciado o procedimento de licenciamento junto da CMTV, em 24.10.2006 a Câmara comunicou ao A. para juntar documento comprovativo do pedido de licenciamento devidamente instruído junto da referida Direcção Regional (acordo: cf. doc. de fls. 40 e 41 dos autos e de fls. 64 e 65 do PA).
O. Em 31.10.2006. através do requerimento designado por "Junção de Elementos" o A. entregou na CMTV o documento do Ministério da Economia referente à taxa de apreciação do pedido de autorização da instalação, conforme docs. de fls, 42 dos autos e de fls. 65 a 69 do PA que aqui se dão por integralmente reproduzidos.
P. Em 09.11.2006 a CMTV voltou a comunicar ao ora A. para entregar os elementos constantes do parecer técnico em anexo, de 06.11.2006, que referia designadamente o seguinte:
“1. Localização Área florestal, definida na planta de ordenamento do PDM de Torres Vedras ratificado em RCM 159/95 de 30/11.
2. Proposta
Construção de unidade industrial de fabrico de embalagens e paletes.
3. Análise
Da análise do projecto lemos a referir o seguinte;
- Uma vez que o terreno não confronta a norte ou asul por caminho, deve a planta de implantação contemplar a forma de acesso directo à estrada municipal, respeitando todas as condições de visibilidade;
- Deve igualmente ser contemplado na Planta de Implantação o estacionamento afecto à unidade, calculado em conformidade com o regulamento municipal;
- Não foi entregue documento que indique que o processo se encontra devidamente instruído na entidade coordenadora. Este documento deve ser pedido directamente à referida entidade;
- Deve ser indicado a data de desactivação das actuais instalações,
- Deve também ser indicada a firma receptora dos resíduos industriais, através de declaração da mesma.
4. Conclusão
Face ao exposto, o requerente deve ser notificado nos termos do nº 4 do artigo 11º do DL 555/99 de 16 de Dezembro, na sua actual redacção, a completar e corrigir o pedido.» (acordo; cf. docs. de fls. 43 e 44).
Q. Em 27.03.2007 o A. solicitou junto da CMTV a prorrogação do prazo para a entrega dos documentos pedidos pela Câmara, por mais 60 dias conforme doc. de fls. 74 do PA que aqui se dá por reproduzido, o que foi deferido por despacho do Presidente da CMTV de 04.04.2007. conforme docs. de fls. 75 e 76 do PA.
R. No decurso do licenciamento do seu estabelecimento industrial junto da Direcção Regional de Economia de Lisboa e Vale do Tejo, esta Direcção Regional consultou a CCDRLVT para emissão de autorização de localização (acordo).
S. A Direcção Regional considerou tacitamente autorizada por parte da CCDRLVT a localização do estabelecimento em 30.05.2007 (acordo: cf. doc. de fls. 45).
T. Em 04.06.2007 a referida Direcção Regional autorizou a instalação do estabelecimento industrial apresentado em 10.10.2006, autorização essa que foi comunicada à CMTV em 22.06.2007, junto com os elementos constantes de fls. 77 a 117 do PA, que aqui se dão por integralmente reproduzidos, contendo designadamente o pedido de licenciamento industrial, plano de prevenção, de segurança, higiene c saúde no trabalho c segurança industrial, memória descritiva de uma instalação tipo 3, diversas plantas e peças desenhadas (acordo: cf. doc. de fls. 46 a 67 dos autos e de fls. 116 do PA).
U. Em 03.09.2007 o A. apresentou na CMTV os elementos constantes de fls. 118 a 120 do PA que aqui se dão por integralmente reproduzidos, designadamente cópia do ofício do Ministério da Economia e Inovação que lhe comunica que foi autorizada a instalação do seu estabelecimento.
V. Com data de 04.09.2007 a CMTV através do ofício nº 6340 voltou a solicitou ao A a entrega dos documentos indicados no parecer técnico de 06.11.2006 conforme ofício de fls. 119 do PA parecer que voltou a enviar ao A.
W. Em 14.09.2007 a A. entregou na CMTV os documentos de fls. 120 a 134 que aqui se dão por integralmente reproduzidos, contendo a planta de implantação com a indicação dos estacionamentos e acesso ao caminho público e a proposta de gestão de resíduos industriais.
X. Em 10.03.2008 foi emitido o parecer de fls. 140 a 143 do PA no sentido de o processo ser apreciado pelo Gabinete Jurídico, tendo sido emitido em 11.01.2007 o parecer jurídico de fls. 137 a 140 do PA que foi complementado pelo parecer de 01.04.2008 de fls. 144 e 145 do PA, que se pronunciou pela não conformidade do pedido com o PDM vigente e que mereceu o seguinte despacho do Presidente da CMTV de 21.04.2008: «Junte-se ao processo. Dê-se conhecimento ao Requerente. Conclua-se a apreciação do pedido», conforme os mencionados documentos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos.
Y. Até 29.05.2008 data da propositura da presente intimação, não foi comunicado ao A. qualquer acto de aprovação do projecto de arquitectura do seu estabelecimento industrial (acordo).
Z. Em 26.06.2008 foi proposto o indeferimento do pedido do A por «nos termos dos pareceres jurídicos, fls. 137 a 140 e 144 a 145 a proposta não apresenta viabilidade uma vez que não cumpre todos os parâmetros do nº 3 do artigo 130º do regulamento do PDM» concluindo-se apresentando a proposta de indeferimento «nos termos do nº 3 do parecer técnico, com base na alínea a) do nº l do artigo 24º do DL 555/99 de 16 de Dezembro», que mereceu um despacho de concordância, aí aposto, conforme informação e despacho de fls. 149 do PA que aqui se dão por integralmente reproduzidos.
AA. Com data de 27.06.2008. pelo ofício nº 4288 a CMTV comunicou ao ora A. do projecto de indeferimento e para se pronunciar em sede de audiência prévia, conforme doc. de fls. 151 do PA.
BB. Até à presente data não foi proferido acto expresso relativamente ao pedido do A.(confissão).
DO DIREITO
A questão trazida a recurso prende-se com a circunstância de à data em que o ora Recorrente deu início ao procedimento de licenciamento de obras de construção o ordenamento jurídico dar guarida às questões urbanísticas co-envolvidas na pretensão e já assim não suceder no momento em que o acto administrativo vai ser praticado, devido a alteração dos parâmetros urbanísticos constantes do PDM entretanto entrado em vigor, sendo que, no caso, o acto a praticar configura não a decisão final do procedimento de licenciamento mas uma sua pré-decisão, categoria que engloba os “(..) actos que, precedendo o acto final de um procedimento, decidem já, peremptória ou vinculativamente sobre a existência de condições ou requisitos de que depende a prática de tal acto (..)” final, de que é exemplo a aprovação do projecto de arquitectura, acto que ora importa à presente causa. ( Fernanda Paula Oliveira, Loteamentos urbanos e dinâmica das normas de planeamento, Almedina/2009, págs. 132/133.
)
Há que saber que efeitos assume na situação dos autos o princípio do tempus regit actum consagrado no art° 67° RJUE (DL 555/99, 16.12) que tão só comporta a excepção da garantia do existente nos termos do art° 60° do citado diploma, atenta a consequência da nulidade do acto de controlo preventivo praticado em desconformidade com o “disposto em plano municipal de ordenamento do território”, cfr. art° 68° a) RJUE.
1. licenciamento de estabelecimento industrial -art° 37° RJUE;
De acordo com a matéria de facto levada ao probatório está em causa um licenciamento de obras de construção em estabelecimento industrial do então tipo 3, meio procedimental especial cujo regime consta dos art°s. 37° a 40° do RJUE.
Tal significa articular a sequência procedimental do exercício de competências por parte da Administração central e do município, na medida em que, por disposição legal expressa, actos procedimentais praticados no domínio do licenciamento da “instalação, alteração e exploração de estabelecimentos industriais” - vd., entre outros, art° 9° DL 69/03, 10.04 e art°s. 5° n° 4, 6° n° l e), 9° n° l e 12° n° 4 DReg. 08/03 de 11.04 na redacção do DReg. 61/07, 09.05, regime jurídico do exercício da actividade industrial, (REAI) vigente à data da autorização da instalação do estabelecimento, de 04.06.07, comunicada à CMTV em 22.06.07, item T do probatório, disciplina vertida actualmente no DL 209/08,29.10 - devem ser levados ao procedimento de licenciamento urbanístico que, paralelamente, corre no município competente.
Nesta articulação entre procedimentos administrativos iniciados na mesma data - 11.10.2006 conforme itens J e L do probatório - que tramitam paralelamente em instâncias distintas, dotadas de competências distintas à luz de atribuições distintas, importa o disposto no art° 37° n° 3 RJUE, segundo o qual o decurso do prazo de licenciamento da operação de obras de construção em estabelecimento industrial inicia-se a partir da data de entrega do documento comprovativo do acto autorizativo da competência da Administração central, no tocante à instalação do estabelecimento industrial.
O que significa que no domínio do procedimento de licenciamento da operação urbanística da competência da câmara municipal, cfr. art° 23° n° l c) RJUE, há lugar à suspensão da respectiva tramitação por aplicação do disposto no art° 11° n° 7 RJUE, que apenas cessa com a junção ao procedimento do documento que suporta a mencionada autorização, na circunstância em 22.06.2007, como já referido supra, levado ao probatório no item T.
De modo que tendo em conta a recepção no procedimento urbanístico no dia 22.06.2007, item T do probatório, da autorização da Direcção Regional de instalação do estabelecimento industrial, aplicando o regime do art° 72° n° l a) b) CPA à contagem do prazo de 30 (trinta) dias para a deliberação sobre o projecto de arquitectura, cfr. art° 20° n° 3 b) RJUE, este começou a correr no dia 25.06.2007 (22 foi sábado) e atingiu o termo ad quem a 03.08.2007 (sexta-feira), ou seja, conforme defende a Recorrente, antes da entrada em vigor do novo PDM de Torres Vedras, cuja vigência se iniciou no dia 26.10.2007 conforme art° 136° do respectivo Regulamento.
2. acto de aprovação de projecto de arquitectura - acto prévio, constitutivo de direitos;
Cabe afirmar que nos enquadramos na corrente doutrinária que configura a aprovação do projecto de arquitectura como um verdadeiro acto administrativo constitutivo de direitos, na subcategoria dos actos prévios, sem efeitos permissivos, pois, no tocante à posição pretensiva final inerente ao procedimento iniciado pelo interessado, se trata de acto que “(..) relativamente à pretensão apresentada pelo particular, aprecia apenas (mas de uma forma completa ) parte da pretensão, ou seja, apenas, mas todos os aspectos relativos à arquitectura (à estrutura da obra, a respectiva implantação, a sua inserção na envolvente, a respectiva cércea, alinhamento, o respeito das condicionantes dos planos em vigor, etc.).
Uma vez apreciados ficam estes aspectos definitivamente decididos, ficando apenas por responder as questões relativas às respectivas especialidades. Estamos, neste caso perante um único procedimento dividido em duas partes em que o legislador entendeu que o momento adequado para a apreciação da conformidade com o plano é o da apreciação do projecto de arquitectura. (..)
Com efeito, tendo em consideração o princípio anteriormente referido do tempus regit actum (que determina que a validade de um acto administrativo depende das normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática) (..) se no momento em que for aprovado o projecto de arquitectura forem cumpridas todas as normas que a essa data estão em vigor, tal significa que aquela aprovação é válida, razão pela qual tratando-se de um acto constitutivo de direitos (pelo menos do direito a que as questões por ele apreciadas não voltem a ser questionadas no decurso do procedimento) não poderá ser posto em causa pelo PDM que entrou em vigor supervenientemente, sob pena de violação, aqui sim, do disposto no art° 140° do CPA. (..)”. (2)
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No caso presente a controvérsia no domínio do licenciamento em sede de RJUE corre à volta do acto de aprovação do projecto de arquitectura, sustentando a Recorrente que o regime de validade deste acto administrativo na veste de acto devido, se afere por reporte aos parâmetros urbanísticos do PDM de Torres Vedras ratificado pela Resolução de Conselho de Ministros n° 159/95 de 30.11 e não do PDM que lhe sucedeu vigente a partir de 26.10.2007, vd. art° 136° do respectivo Regulamento, ratificado por Resolução do Conselho de Ministros n° 144/2007 de 02.08 e publicado no DR, I Série n° 186 de 26.09.2007.
3. poderes de pronúncia do Tribunal; conteúdo do acto devido; sucessão de instrumentos de gestão territorial no tempo;
No quadro do disposto no art° 67° n° l a) CPTA, a questão trazida a recurso referente à omissão do dever de decidir da Administração por decurso do prazo legal para a tomada de decisão em procedimento administrativo de hetero-iniciativa - atento o disposto no art° 9° CPA -, implica a sua subdivisão em dois planos, por um lado saber como aplicar o princípio do tempus regir actum, (i) se reportando o acto administrativo devido ao ius superveniens e, consequentemente, tomando como ponto de referência o quadro normativo em vigor momento em que venha a ser praticado, (ii) ou se, pelo contrário, se verifica um dever de actuação administrativa por referência ao passado atento o quadro normativo pré-existente.
Este o primeiro plano da questão.
O segundo plano tem a ver com os poderes de pronúncia do Tribunal na medida em que este meio de acção “(..) é um processo em que o autor faz valer a sua posição subjectiva de conteúdo pretensivo de que é titular, pedindo o seu cabal reconhecimento e dela fazendo, portanto, o objecto do processo. (..)” ()
Seguimos, pois, o entendimento doutrinário de que “(..) alguns aspectos do regime jurídico de intimação judicial para a prática de acto legalmente devido no âmbito do licenciamento de operações urbanísticas devem ser acolhidos nas pertinentes disposições do CPTA, respeitantes à “acção de condenação.
à prática do acto devido”, quando tiver como pressuposto a apresentação de requerimento que tenha constituído o órgão competente no dever de decidir e não tenha sido proferida decisão no prazo legalmente estabelecido [art° 67° n° l alínea a) do CPTA]. Assim sucede com o prazo para a apresentação do pedido de intimação e com os poderes de pronúncia do tribunal. (..)” (4)
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No domínio do primeiro plano de análise, como se disse, cabe saber que consequências jurídicas derivam para a Administração do esgotamento, sem decisão, do prazo procedimental legalmente estabelecido para decidir sobre a pretensão que o particular lhe dirige, nomeadamente se haverá que sustentar a constituição da Administração no dever de decidir em obediência ao regime normativo vigente nesse período, amarrando, por assim dizer, a aplicação concreta do princípio tempus regit actum ao instrumento de gestão territorial com eficácia plurisubjectiva vigente na pendência do procedimento de licenciamento urbanístico naquele prazo e, consequentemente, à respectiva solução urbanística, ainda que em desconformidade com o plano sobrevindo e vigente antes da prolação da decisão.
Dito de outro modo, saber se no procedimento de licenciamento o acto administrativo que traduz a apreciação do projecto de arquitectura fica condicionado pelo regime jurídico vigente na decorrência do prazo dos 30 dias estabelecido no art° 20° n° 3 RJUE, conferindo ao particular o direito de concretizar a operação urbanística pretendida segundo os parâmetros do art° 20° n°s l e 2 RJUE, nomeadamente, do PDM em vigor nesse período.
A resposta a dar é que, salvaguardada a hipótese de situações jurídicas que se tenham constituído em momento anterior idóneas a conferir direitos adquiridos na vertente do direito ao licenciamento do concreto projecto, não há fundamento legal para sustentar a validade do acto administrativo que aprecia o projecto de arquitectura fora do quadro normativo em vigor no momento da sua prática, designadamente, o PDM vigente nesse momento.
Sendo o PDM um plano com eficácia plurisubjectiva, deriva da sua natureza jurídica normativa a susceptibilidade de aplicação a situações a decidir no futuro, com excepção da garantia do existente nos termos do art° 60° RJUE, de posições subjectivas de direitos adquiridos antes da sua entrada em vigor e de expressa eficácia expropriativa do PDM subsequente, com os consequentes efeitos indemnizatórios, ex vi art° 143° RJ1GT (DL 380/99). (5)
Efectivamente, o novo plano deve respeitar o existente ao abrigo do direito anterior, “(..) na sua dimensão passiva no sentido de que se permite a conservação da edificação e a manutenção da sua função anterior, não obstante o novo plano as não permitir (n° 1) e na sua dimensão activa no sentido de permitir (..) obras de reconstrução ou de alteração de edificações (já não de ampliação) mesmo que o novo plano as não permita (..) [situações] legalmente já consumadas, ou em curso de concretização aquando da sua entrada em vigor, bem como as já autorizadas nos termos legais mas ainda não iniciadas.
Pelo contrário, terão de se pautar pelo novo instrumento de planeamento todas as utilizações do espaço que estejam pendentes (de procedimento administrativo ainda não decidido) e, por maioria de razão, as que venham a ser requeridas e decididas após a sua entrada em vigor daquele instrumento. (..)” (6)
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Não cabe trazer à colação o regime do deferimento tácito, art° 108° CPA, que vincula a Administração a observar, uma vez atingido o termo do prazo legal, “(..) as determinações legais que vigoravam no momento da formação do acto tácito, sem que em desfavor desse acto possam ser invocadas eventuais disposições supervenientes que não fossem aplicáveis ao caso se a autorização tivesse sido expressamente atribuída (..)” derivado a que “(..) na ausência de decisão no prazo legal, a lei presume que a pretensão do interessado foi julgada conforme às exigências postas pelo ordenamento jurídico vigente no momento em que aquele prazo termina, assim atribuindo à passividade da Administração o significado legal tipicizado de deferir a pretensão (..)”. (7)
E não cabe, na medida em que o disposto no art° 111° alínea b) RJUE (entretanto revogada pelas alterações introduzidas pela Lei 60/07) apenas se aplica aos procedimentos de autorização e a alínea c) por interpretação conjugada com o disposto na alínea a) do citado art° 111° - alínea a) cujo finalidade se esgota na atribuição de interesse em agir no domínio da acção de intimação judicial prevista no subsequente art° 112° - significa que, no que ora importa, não é aplicável a actos finais ou destacáveis do procedimento de licenciamento.
Não estamos, pois, perante nenhuma posição jurídica consolidada e adquirida na esfera da Recorrente que tenha por efeito a vinculação da Administração ao direito precedente e conformação do acto por referência ao passado atendendo os factos existentes e normas em vigor nesse momento anterior (acto ora per allora) e não por referência ao momento da sua emissão, circunstancialismo, supra referido, seja de garantia do existente seja de direitos adquiridos com fundamento em acto de gestão urbanística que condicione favoravelmente o acto de aprovação do projecto de arquitectura e afaste a aplicação do PDM de vigência coetânea com a prática deste acto no procedimento de licenciamento.
Nestas circunstâncias o acto de apreciação do projecto de arquitectura que seja emitido em desconformidade com o PDM de 2007 mostra-se inquinado de vício de violação de lei sancionado com a nulidade, nos termos do art° 68° a) RJUE.
Pelo contrário, o procedimento de licenciamento apresenta-se pendente de constituição de uma situação jurídica ex novo, no que tange ao interesse pretensivo da Recorrente, pelo que não colhe fundamento a conservação do quadro normativo do PDM anterior, de 1995, em detrimento do PDM vigente a partir de 26.10.2007 para efeitos de apreciação do projecto de arquitectura, no sentido do discurso jurídico fundamentador em sede de sentença recorrida, que, assim, se confirma na vertente dos poderes de pronúncia do Tribunal.
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Pelo que vem de ser dito e contrariamente ao sustentado pela Recorrente, a factualidade levada ao probatório não configura a seu favor nenhuma posição jurídica já adquirida, vinculativa do dever de agir da CMTV, ora Recorrida, por referência ao PDM de 1995 e, por decurso do prazo dos 30 dias estabelecido no art° 20° n° 3 b) RJUE, em procedimento de licenciamento pendente e apreciação do projecto de arquitectura relativo ao estabelecimento industrial já licenciado no domínio do REAI.
Improcedem, assim, todas as questões trazidas a recurso nos itens l a 16 das conclusões de recurso.
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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar improcedente o recurso e confirmar a sentença proferida.
Custas a cargo da Recorrente.
Lisboa, 28.OUT.2009,
(Cristina dos Santos) ……………………………………………………………………………
(António Vasconcelos ………………………………………………………………………….
(Carlos Araújo) …………………………………………………………………………………
1 - Fernanda Paula Oliveira, Loteamentos urbanos e dinâmica das normas de planeamento, Almedina/2009, págs. 132/133.
2- Fernanda Paula Oliveira, Anotação ao Ac. do STA de 20.06.2002, proc.142/02, 1a Secção do CA, in Revista do CEDOUA n° 10, ano 2002, págs. 110/111.
2- Mário Aroso de Almeida, O novo regime do processo nos tribunais administrativos, Almedina, pág. 176.
4- Alves Correia, Comentário ao Acórdão do STA de 10.Março.2004, in RLJ n° 3934, ano 2005, pág. 43.
5 - Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes, Fernanda Maçãs, Regime Jurídico de Urbanização e Edificação - Comentado, anotação ao art° 67° (Almedina laed./2005 - 2aed./2009), pág. 424.
6 - Fernanda Paula Oliveira, Reflexão sobre algumas questões práticas no âmbito do direito do urbanismo, Volume Comemorativo do 75° Tomo do Boletim da Faculdade de Direito, Coimbra/2003, págs. 946/947.
7 - Mário Aroso de Almeida, Anulação de actos administrativos e relações jurídicas emergentes, Almedina, págs. 706 e segts., v.g. 725/725. |
