Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 9/21.0YFLSB |  |
ATO ADMINISTRATIVO
JUIZ
ANTIGUIDADE
LICENÇA DE LONGA DURAÇÃO
CASO JULGADO
AÇÃO DE CONDENAÇÃO
I - Os limites objetivos do caso julgado das decisões anulatórias de atos administrativos, quer quanto ao efeito preclusivo, quer relativamente ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, determinam-se pelo vício que fundamenta a decisão impugnada, pelo que a autoridade e eficácia do caso julgado anulatório não só está circunscrita aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do ato, como não obsta a que a Administração emita novo ato com idêntico núcleo decisório mas liberto dos mesmos vícios.
II - Os efeitos do caso julgado formado pelo acórdão que declarou a caducidade do procedimento administrativo e anulou a deliberação do CSM que, no âmbito daquele procedimento, descontara na antiguidade de determinado juiz o período em que o mesmo esteve em gozo de licença de longa duração cingem-se apenas à questão da caducidade e repercutem-se somente na deliberação objeto daquele concreto processo, não obstando que aquele órgão volte a deliberar sobre a antiguidade do mesmo juiz com vista a determinar a repercussão daquela licença na sua antiguidade, pois, assentando a referida decisão exclusivamente em motivos formais, não se formou caso julgado sobre esta matéria.
Processo nº 9/21.0YFLSB
Acordam na secção de contencioso do Supremo Tribunal de Justiça:
I. Relatório
AA, Juiz de Direito, veio instaurar a presente ação administrativa de condenação à prática de ato administrativo, ao abrigo do disposto nos artigos 169.º e seguintes do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ), tendo por base a deliberação do Conselho Plenário do Conselho Superior da Magistratura (CSM) de .../2021, no âmbito da qual se deliberou por unanimidade: “Em conformidade com o que se deixou dito, deliberam os membros que compõem o Plenário do Conselho Superior da Magistratura julgar improcedente a reclamação apresentada pelo Exmº Senhor Juiz de Direito Dr. AA”.
Peticiona a condenação do Conselho Superior da Magistratura a repor, de imediato e integralmente, a antiguidade do autor relativa ao período compreendido entre 15/12/2014 e 14/05/2018, que havia sido descontado na Deliberação do CSM de 06/06/2017, com efeitos a essa data, para todos os efeitos legais, “dando, assim cumprimento ao decidido pelo douto Acórdão de 16.05.2018”, e, em consequência, que:
a) “Sejam anuladas as deliberações do CSM subsequentes contrárias, que determinaram a fixação da antiguidade do A. datadas de 30.10.2018, de 29.01.2019, de 03.03.2020 e 07.07.2020”;
b) “O CSM seja condenado na proibição de fixação ad hoc da antiguidade do A.”
c) “O CSM se abstenha de abrir mais qualquer procedimento para fixação da antiguidade “ad hoc” do A.”.
Sustenta, em síntese, que não obstante o Acórdão do STJ, de 16/05/2018, proferido no processo n.º 76/17...., ter declarado a anulação da deliberação do CSM de 06/06/2017, que decidiu descontar na sua antiguidade o período compreendido entre 15/12/2014 e 14/05/2018, com fundamento na caducidade do procedimento administrativo, o CSM tem vindo “de forma ad hoc”, casuística e sucessiva, a fixar a sua antiguidade, o que faz em violação do caso julgado e do princípio da obrigatoriedade das decisões judiciais.
O Conselho Superior da Magistratura contestou, sustentando, em suma, que os efeitos da decisão anulatória do STJ, consubstanciada no Acórdão proferido no Processo n.º 76/17...., apenas se repercutem na deliberação objeto daquele concreto processo, pugnando, a final, pela improcedência da ação.
*
Findos os articulados, foi proferido despacho que dispensou a realização de audiência prévia, ao abrigo do disposto nos artigos 27.º, n.º 1, alínea a), e 87.º-B, n.º 2, ambos do CPTA, por se considerar que o processo continha os elementos suficientes para o Tribunal, com segurança, conhecer de imediato da questão de facto e de direito da causa e por já se encontrar plenamente assegurado o contraditório através dos articulados das partes.
*
II. Saneamento
O tribunal é competente, o processo é o próprio e é válido, não existindo nulidades que o invalidem totalmente, as partes são legítimas, dotadas de personalidade e capacidade judiciárias e estão devidamente representadas em juízo e não existem exceções ou questões prévias que importe conhecer.
Após vistos simultâneos, cumpre apreciar e decidir as questões suscitadas pelo autor, que são:
- Violação do caso julgado e do princípio da obrigatoriedade das decisões judiciais.
*
III. Fundamentação
1 - Fundamentação de facto
Tendo em consideração a posição das partes expressa nos articulados e o acervo documental junto aos autos, está provada, com relevância para a decisão, de acordo com as várias soluções plausíveis da questão de direito, a seguinte matéria de facto:
1. Por deliberação do Conselho Plenário do CSM, de 17/09/2013 (e por despacho favorável do Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros, de 11/12/2013), foi concedida ao autor “licença sem vencimento para o exercício de funções com carácter precário, como Juiz Criminal, em organismo internacional (...) … com início em 22-9-13 e termo (da 1ª fase) a 14-6-14, sem perda de antiguidade e guardando vaga no lugar de origem”.
2. A 14 de dezembro de 2014, o Senhor Juiz tinha a seguinte antiguidade: 20 anos, 3 meses e 08 dias.
3. Por deliberação do Plenário do CSM de 16/12/2014 e por despacho favorável de Sua Excelência o Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros de 22/01/2015, foi concedida ao autor licença sem remuneração para exercício de funções com caráter precário, como Juiz criminal, em organismo internacional (...), nos termos das disposições conjuntas do n.º 1 do art.º 280.º, do n.º 4 do art.º 281.º e da alínea a), do n.º 1, do art.º 283.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, com efeitos reportados a 15 de dezembro de 2014 e termo a 14 de junho de 2016, sem perda de antiguidade e guardando vaga no lugar de origem.
4. Da ata da sessão do Plenário realizada no dia 16/12/2014 ficou a constar a seguinte deliberação:
“Ponto 3.3.7 Proc. DSQMJ:
Apreciado o expediente - Memorando informativo sobre a situação dos Exmºs. Senhores Juízes portugueses em Missão ..., designadamente a situação do Exmº Sr. Dr. AA, foi deliberado conceder ao mesmo a licença ora solicitada, de licença sem remuneração para exercício de funções em organismo internacional, nos termos do art. 283º da Lei nº 35/14, de 20-6, com efeitos a 15-12-14”.
5. Em 14/01/2015, pelo ofício n.º ...83, o CSM comunicou ao Gabinete do Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e Cooperação o teor da deliberação de 16/12/2014, fazendo menção aos artigos 280.º, n.º 1, 281.º, n.º 4, e 283.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 35/14, de 20/06.
6. Em 16/01/2015, segundo tal deliberação, o Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e Cooperação proferiu despacho de prorrogação de concessão de licença sem remuneração nos termos dos artigos 280.º, n.º 1, 281.º, n.ºs 3 e 4 e 283.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 35/14, mas referindo por lapso o fim a 14/06/2015, e não a 14/06/2016.
7. Em 19/01/2015, através do ofício n.º ...08, o CSM comunicou ao autor o referido despacho do Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e Cooperação.
8. Em 20/01/2015, foi aprovada a ata da sessão do Plenário do dia 16/12/2014.
9. Em 22/01/2015, o Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e Cooperação proferiu despacho corrigindo o lapso, prorrogando a concessão de licença sem remuneração nos termos dos artigos 280.º, n.º 1, 281.º, n.ºs 3 e 4, e 283.º, n.º 1, alínea a) da Lei n.º 35/14, mas até 14/06/2016.
10. Em 27/01/2015, o CSM comunicou ao autor o referido despacho do Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e Cooperação e enviou o extrato de deliberação 179/2015 (o mesmo despacho) para publicação no D.R., o que foi feito em 11/02/2015.
11. Em 20/04/2015, o CSM comunicou ao autor o teor da deliberação do Plenário de 03/03/2015 com o seguinte teor:
“Suprir a incorrecta menção escrita constante da acta de 16-12-14 (art. 148º, do CPA e arts. 249º e 251º do CC), mediante rectificação do ali constante como tendo sido deliberado, a saber, onde consta «conceder ao mesmo a licença sem remuneração para exercício de funções com carácter precário, como Juiz criminal, em organismo internacional (...)»
Passar a ler-se
“Não conceder ao mesmo a licença sem remuneração para exercício de funções com carácter precário, como Juiz criminal, em organismo internacional (...), mas deferir o pedido subsidiário de licença sem vencimento para permitir a continuação do desempenho das funções na missão ..., até 14-6-16”.
12. No mesmo dia 20/04/2015, tal como o autor, também o Gabinete do Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e Cooperação foi informado da deliberação de 03/03/2015.
13. No dia 29/04/2015, o Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e Cooperação, em função da comunicação do CSM do dia 20/04/2015, proferiu novo despacho que foi comunicado ao CSM e ao autor, mediante o qual foi alterada apenas a referência a uma alínea [da al. a) do art.º 283º, nº 1, para a al. b)], isto em função da alusão ao deferimento do pedido subsidiário; ou seja, foi entendido que a alteração respeitava ao enquadramento, “não conceder para o exercício de funções em organismo internacional, com carácter precário” mas “para o exercício de funções em quadro de organismo internacional”.
14. No dia 06/05/2015, foi publicada no D.R. a Deliberação (extrato nº .../2015), relativa à deliberação retificativa:
“Deliberação (extrato) n.º .../2015
Por deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura de 03 de março de 2015 deu -se sem efeito a deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura de ... de 2015, publicada por deliberação (extrato) n.º .../2015 no Diário da República, 2.ª série, n.º ... de ... de 2015, e defere -se ao Exmo. Senhor Juiz de Direito Dr. AA o pedido subsidiário de licença sem remuneração para permitir a continuação do desempenho das funções na missão ..., com efeitos reportados a 15 de dezembro de 2014 e termo a 14 de junho de 2016, nos termos do n.º 1 do artigo 280.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho”.
15. Por despacho do Vice-Presidente do CSM, de 24/05/2016 e por despacho favorável do Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros, de 25/05/2016, foi concedida licença sem retribuição para o exercício de funções em organismo internacional, com efeitos a partir de 15/06/2016 até 14/11/2016.
16. Por deliberação do Conselho Plenário do CSM, de 12/07/2016, foi dado sem efeito o referido despacho de 24/05/2016, revogando-o, e foi autorizado o gozo de uma licença sem remuneração nos termos do art.º 280.º, n.º 1, da Lei n.º 35/14, com efeitos a partir de 15/06/16 e até 14/05/2018.
17. Assim, desde setembro de 2013 e até junho de 2018, o autor exerceu funções como juiz no .../..., primeiro como ... for Basic Court level e a partir de dezembro de 2015 como .../..., com licenças sem remuneração concedidas pelo CSM e com despachos favoráveis do ....
18. Na lista de antiguidade reportada a .../2014, publicada no seguimento de despacho de homologação de .../2015 do Vice-Presidente do CSM, o autor aparece com o n.º 402 e sem qualquer perda de antiguidade resultante das funções que vinha exercendo como juiz em organismo internacional (...).
19. De igual modo, na Lista de Antiguidade reportada a .../2015, publicada pelo CSM no seguimento de despacho do seu Vice-Presidente, de .../2016 e depois retificada por despacho do Vice-Presidente de 21/11/2016, o autor aparece com o n.º 355 e sem qualquer perda de antiguidade resultante das funções que exerceu como juiz em organismo internacional (...).
20. Por deliberação do Conselho Plenário, de 06/06/2017, foi decidido descontar na antiguidade do ora autor o período compreendido entre 15/12/2014 e 14/05/2018.
21. Inconformado, o ora autor interpôs recurso da deliberação, que veio a correr termos no STJ no âmbito do Processo n.º 76/17.....
22. Por acórdão do STJ, Secção do contencioso, de 16/05/2018, proferido no Processo n.º 76/17...., que transitou em julgado no dia 01/06/2018, foi declarada anulada a deliberação do Plenário do CSM, de 06/06/2017, com fundamento na caducidade do procedimento administrativo, nos seguintes termos:
“(…)
Cumpre decidir, sendo que, no essencial, está em causa a resposta a três questões, daí dependendo a necessidade ou utilidade da resposta a outras questões que foram suscitadas pelo recorrente em torno da audiência prévia, da retroatividade da deliberação e da violação do princípio da confiança:
a) Verificar se decorreu ou não o prazo de 180 dias desde que se iniciou o procedimento administrativo no âmbito do qual foi produzida a deliberação impugnada;
b) Apreciar se o decurso desse prazo tem como efeitos a caducidade do procedimento administrativo, nos termos do art. 128º, nº 6, do CPA, ou se se trata de um ato meramente ordenatório ou programático, cujo decurso não interferia na possibilidade de ser aprovada uma deliberação que afetasse o recorrente;
c) Apreciar se a deliberação aprovada depois de ter decorrido o prazo de caducidade é anulável e, em caso afirmativo, se o efeito da anulabilidade é impedido por via do art. 163º, nº 5, als. a) ou c), do CPA.
(…)
III – Decidindo:
1. Caducidade do procedimento administrativo:
1.1. O procedimento administrativo especificamente dirigido ao ora A. visou apurar se a licença que lhe fora concedida para o exercício das funções no organismo .../... acarretava ou não perda na sua antiguidade na magistratura judicial.
Até um certo momento, o CSM não procedeu ao desconto dos períodos em que o ora recorrente (a par de outros magistrados judiciais) estivera afeto ao exercício de tais funções. Porém, em resultado da alteração do regime legal das licenças de longa duração, nos termos previstos nos arts. 280º a 283º da LGTFP (aprovado pela Lei nº 35/14, de 20-6), foi suscitada internamente a necessidade de verificarem as concretas implicações que para os magistrados judiciais decorriam de tais alterações, a par dos eventuais efeitos na respetiva antiguidade.
Não se questionam os procedimentos internos que foram adotados e que se inscrevem no exercício dos poderes de gestão da magistratura judicial atribuídos ao CSM, envolvendo designadamente a apreciação das situações de licença sem remuneração em face do EMJ ou da legislação supletiva e o seu reflexo na antiguidade. Do que se trata neste processo é apenas apurar se o Plenário do CSM, ao deliberar, como deliberou, apesar de já ter decorrido o prazo de 180 dias desde o início do procedimento administrativo, o fez numa ocasião em que já caducara tal procedimento e se, por esse único motivo, a deliberação é anulável.
1.2. O procedimento administrativo que desembocou na deliberação impugnada foi oficiosamente desencadeado pelo CSM, na sequência de informações internas e de pareceres que foram emitidos. Como já se disse, o mesmo não foi suscitado nem pelo A., nem por outro magistrado judicial, antes constituiu uma reação a uma informação interna elaborada em torno das licenças de longa duração.
Não é perfeitamente claro quando se iniciou tal procedimento administrativo, na parte em que visava especificamente o ora recorrente, mas podemos assegurar que tal já ocorrera na data em que o CSM lhe remeteu um ofício, datado de 19-5-16, que tinha como único assunto o “Desconto na antiguidade - Lista de Antiguidade reportada a 31-12-15”. Por via dessa comunicação era conferida ao recorrente a possibilidade de se pronunciar, em sede de audiência prévia, relativamente a uma informação interna na qual se concluía pela perda da sua antiguidade, com efeitos na sua posição na lista de antiguidade.
Invocou o CSM que a apreciação da situação em que o recorrente se encontrava ocorreu em duas fases, a segunda da qual se iniciou apenas em 28-11-16, quando foi internamente determinada a elaboração de um parecer.
Todavia, tal argumento não colhe, uma vez que os factos enunciados no precedente relatório espelham bem que, independentemente dos procedimentos internos que prepararam uma deliberação de caráter genérico por parte do Plenário do CSM sobre a questão em causa, o confronto do ora A. para exercer o contraditório no âmbito de um procedimento administrativo suscetível de o afetar ocorreu em data anterior.
Consideramos, pois, que na data em que foi aprovada a deliberação da qual resultava a perda de antiguidade para o A. (6-6-17) já haviam decorrido mais de 180 dias.
1.3. Dispõe o art. 128º do CPA, sob a epígrafe “Prazos para a decisão dos procedimentos” que:
1 - Os procedimentos de iniciativa particular devem ser decididos no prazo de 90 dias, salvo se outro prazo decorrer da lei, podendo o prazo, em circunstâncias excecionais, ser prorrogado pelo responsável pela direção do procedimento, por um ou mais períodos, até ao limite máximo de 90 dias, mediante autorização do órgão competente para a decisão final, quando as duas funções não coincidam no mesmo órgão.
6 - Os procedimentos de iniciativa oficiosa, passíveis de conduzir à emissão de uma decisão com efeitos desfavoráveis para os interessados caducam, na ausência de decisão, no prazo de 180 dias.”
O nº 6 foi introduzido pelo DL nº 4/15, que aprovou o novo CPA, visando os procedimentos administrativos de iniciativa oficiosa e passíveis de conduzir à emissão de uma decisão com efeitos desfavoráveis para os interessados.
Com a introdução de tal solução inovadora, o legislador pretendeu estabelecer uma consequência objetiva para a inatividade da Administração (ou, por extensão remissiva, para a inatividade ou demora do CSM) decorrido um prazo, que pareceu razoável (de 180 dias), sem que no procedimento administrativo iniciado oficiosamente tenha sido produzida uma deliberação oponível ao administrado (ou ao juiz) submetido ao poder de gestão da entidade administrativa (in casu, o CSM).
Alega o CSM que o prazo de 180 dias é meramente ordenador e tem uma natureza eminentemente programática, não afetando a possibilidade de ser produzida uma deliberação como aquela que foi impugnada em relação à situação em que se o A. encontrava e aos reflexos na respetiva antiguidade.
Discorda-se de tal posição, sendo claro, tanto pela redação do preceito como pelos motivos que foram invocados aquando do respetivo processo legislativo, que estamos perante um prazo legal cujo decurso tem como efeito a caducidade do procedimento administrativo.
Vejamos.
1.4. A justificação para tal inovação pode encontrar-se num escrito de Carla Amado Gomes, em Cadernos de Justiça Administrativa, nº 81, pp. 32 e ss., onde advogava a introdução da figura da caducidade do procedimento administrativo, como “resposta natural ao esgotamento do poder decisório sem emissão de decisão expressa no tempo do procedimentalmente devido”, de modo que, a partir de então, não se compactuasse com a “perpetuação irrazoável do tempo procedimental, ocupando infrutiferamente meios administrativos e técnicos e pondo em causa, em nome da inércia administrativa, a estabilidade das situações jurídicas”.
O mesmo se extrai de Fausto Quadros, que presidiu à Comissão de Revisão do CPA, esclarecendo, a este respeito, que “o procedimento de iniciativa oficiosa capaz de conduzir à emissão de uma decisão desfavorável para particulares caduca ao fim de 180 dias se não tiver decisão (art. 128º, nº 6)” (O novo CPA, em http://www.cej.mj.pt, p. 21).
A demais doutrina administrativista acompanha este entendimento que, por exemplo, é aceite por Tiago Antunes para quem “não é aceitável que estes particulares fiquem permanentemente sob a espada de Dâmocles de uma eventual decisão que possa afetar a sua esfera jurídica. Assim passado um prazo razoável - que a lei fixou em 180 dias – desde a instauração do procedimento, sem que tenha sobrevindo qualquer decisão, tais particulares podem finalmente descontrair, com a certeza de que já não serão confrontados com a prática do ato lesivo no âmbito desse procedimento que caducou (…)” (Comentários ao NCPA, coord. de Carla Amado Gomes, vol. II, 3.ª ed., p. 175).
É na mesma linha que se pronuncia Políbio Henriques, preconizando que “este regime de caducidade visou suprir uma lacuna do CPA, que não estabelecia qualquer consequência extintiva para a inatividade da Administração nos procedimentos de sua iniciativa, com o efeito perverso de se poderem manter pendentes, ad aeternum, por inércia da autoridade administrativa, procedimentos oficiosos, de cujo início os interessados haviam sido notificados e prenunciavam a emissão de decisões que lhes seriam desfavoráveis” (Comentários à Revisão do CPA, de Fausto Quadros, Sérvulo Correia, et alia, p. 260).
Também assim Luís Cabral Moncada que defende categoricamente que “a caducidade do procedimento é o resultado sobre o mesmo do facto jurídico da passagem do tempo, na medida em que afeta os fundamentos normativos sobre os quais o desenvolvimento do procedimento assentava. Trata-se de um efeito imperativo decorrente da lei. O nº 6 do artigo em análise consagra inovadoramente a regra da caducidade do procedimento oficioso passível de levar à emissão de ato desfavorável aos interessados ao fim de 180 dias sem decisão (…). Passado aquele prazo de 180 dias, a Administração deixa pura e simplesmente de poder tomar a decisão final desfavorável ao interessado. A ausência da caducidade do procedimento culminado numa decisão desfavorável ao interessado passado determinado prazo sobre o termo legal do período para a decisão final seria uma solução insuportável do ponto de vista daquele. Ficou finalmente consagrada, e com alcance geral, uma solução que se recomenda na perspetiva da posição procedimental do interessado perante a Administração, tributária de uma visão paritária do recíproco contacto” (NCPA anot., pp. 447/448).
Estamos, pois, em condições de assumir, face à posição da diversa doutrina atrás exposta, que o decurso do referido prazo gera a caducidade do procedimento administrativo.
1.5. À previsão de um prazo máximo de duração do procedimento administrativo estão subjacentes interesses de ordem pública ligados à segurança, proteção e estabilidade dos particulares, de modo que o decurso do prazo de caducidade opera ope legis. E na medida em que está subordinado à lei (art. 266º, nº 2, da CRP, e art. 3º do CPA), deve o órgão administrativo evitar a sua continuação para além do prazo fixado em lei, o qual tem natureza imperativa.
Mas o certo é que o CSM não declarou essa caducidade nem extraiu do decurso do prazo perentório o efeito de arquivamento do procedimento administrativo que tal deveria implicar.
Qual o vício que afeta a deliberação ou o ato administrativo produzido depois de decorrido o prazo de caducidade referido?
A doutrina também é unânime a este respeito, envolvendo a resposta no regime do art. 163º, nº 1, do CPA, nos termos do qual são “anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção”.
Com efeito, não prescrevendo a lei outro efeito mais grave para o ato, é de considerar que a prolação de uma deliberação, depois de decorrido o prazo de caducidade, gera a sua anulabilidade com fundamento naquilo que a doutrina intitula de incompetência ratione temporis (neste sentido cf. Carla Amado Gomes, em Repensar o CPA – A Decisão do Procedimento, p. 41, e Luíz Cabral de Moncada, CPA anot., p. 394).
Considerar, como defende o CSM, que aquele prazo de 180 dias é meramente ordenador ou programático, não acarretando, por isso, a ilegalidade do ato praticado depois do seu decurso seria fazer tábua rasa da mencionada disposição inovatória, postergando por essa via as “razões de segurança e de estabilidade jurídica” e a “tutela de potenciais destinatários de um ato desfavorável” que estiveram na génese de tal medida legislativa de caráter inovador em face do anterior CPA (Tiago Antunes, Comentários ao NCPA, vol. II, cit., p. 179).
Por conseguinte, somos autorizados a concluir com a mesma segurança que ao não declarar a caducidade do procedimento administrativo e, mais do que isso, ao emitir a deliberação impugnada (no segmento que é concretamente desfavorável ao recorrente) depois de decorridos os 180 dias, o CSM não respeitou o estatuído no nº 6 do art. 128º do CPA e incorreu em vício de violação de lei determinante da anulabilidade da deliberação (nº 1 do art. 163º do CPA).
2. Efeitos da anulabilidade:
2.1. Alegou o CSM numa defesa antecipada que a eventual caducidade que porventura viesse a ser considerada seria in casu irrelevante. Uma vez que se está perante um ato vinculado, ficaria impedido o efeito anulatório, nos termos do art. 163º, nº 5, al. a), do CPA.
Sustenta para tal que não se encontrava na margem de discricionariedade da sua atuação adotar outra solução para o caso, na medida em que, em face da situação em que o ora recorrente se encontrava, estaria vinculado a determinar a perda de antiguidade correspondente ao período da licença de longa duração (concedida com finalidades genéricas), tendo-se limitado a corrigir o erro que afetava a posição do recorrente na lista de antiguidade.
Não se reconhece valia a este argumento.
2.2. O legislador previu que efeitos anulatórios de atos administrativos não se produzam em alguma das três situações excecionais previstas no nº 5 do art. 163º do CPA que, sob a epígrafe “Atos anuláveis e regime da anulabilidade”, dispõe que:
1 - São anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção.
5 - Não se produz o efeito anulatório quando:
a) O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível;
c) Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo.”
A prática de um ato vinculado significa que a Administração (in casu, o órgão constitucional a que é atribuída a função administrativa relativamente ao corpo de magistrados judiciais), observando o princípio da legalidade, executa o comando da lei, ficando-se pela concretização do preceito legal que define todas as condições da sua atuação e também os possíveis resultados, verificados determinados pressupostos igualmente definidos na lei. Ou seja, o conteúdo de tal ato é determinado pelo regime legal aplicável, sendo a própria lei que vincula a administração à prática de um ato com conteúdo pré-determinado (Licínio Martins, Comentários ao NCPA, vol. II, 3ª ed., p. 319).
Em tais circunstâncias, a norma jurídica que rodeia o ato não há de, pois, atribuir qualquer discricionariedade ao órgão administrativo (quanto às consequências jurídicas a impor), nem ser caracterizada por conceitos indeterminados ou vagos carecidos de valorações a efetuar também pela administração (Luís Terrinha, ob. cit. pp. 347 e 348).
Aquele preceito, para além de abranger os atos de conteúdo vinculado, também abrange os atos que a doutrina apelida de casos de discricionariedade reduzida a zero (entre outros, Maria Madalena Mendes, ob. cit., Luís Terrinha, ob. cit., Licínio Martins, ob. cit. e Ana Celeste Carvalho, em “Os vários caminhos da jurisprudência administrativa na aplicação do princípio do aproveitamento do ato administrativo”, em Estudos em Homenagem a Rui Machete, p. 34).
Estes últimos são casos em que a Administração não goza de qualquer margem concreta de liberdade na prática do ato, atendendo à especificidade do caso. Nestes casos, várias soluções de atuação podem ser perspetivadas, mas a correta avaliação das concretas circunstâncias faz concluir que, de entre as possíveis soluções que inicialmente poderiam ser equacionadas, só uma seria a adequada (Licínio Lopes Martins, ob. cit. p. 319).
2.3. O legislador não definiu no EMJ os critérios de atuação do CSM e o resultado, prescrevendo apenas no art. 74º, al. a), que os magistrados judiciais beneficiários de licença de longa duração perdem a antiguidade, de modo que o CSM não estava a agir no âmbito de um poder vinculado.
Tal preceito deixou entretanto de ter correspondência com a lei geral que definia as categorias de licenças e os seus efeitos na antiguidade que passaram a ser regulados pelos arts. 280º a 283º da LGTFP (aprovada pela Lei n.º 35/14, de 20-6), colocando ao CSM dificuldades na qualificação das situações preexistentes.
Sendo verdade que o legislador não estipulou critérios de atuação do CSM para a concessão de licença aos magistrados judiciais, a alteração legal que ocorreu num diploma geral que é subsidiariamente aplicável aos magistrados judiciais trouxe consigo dificuldades de interpretação e de integração do regime a carecerem de uma clarificação como aquela que foi feita pelo CSM em termos genéricos, seguida da aplicação reflexiva na esfera do A.
Porém, como os factos bem o indicam, no exercício de tal tarefa foram grandes as dificuldades que o CSM teve de enfrentar, como bem o demonstram os pareceres contraditórios e informações internas diversas que foram antes de a matéria ter sido submetida ao Plenário do CSM para a aprovação da deliberação genérica e daquele que respeitou especificamente ao ora recorrente.
Efetivamente, nos procedimentos que conduziram a tais deliberações foram produzidos internamente diversos pareceres relacionados com a delimitação do conceito de “licença de longa duração” previsto no EMJ e sua compatibilização com o regime geral da função pública, acabando o órgão por considerar que aquela licença abarca a que seja por período igual ou superior a um ano.
Já no que respeita à qualificação da licença em que se encontrava o recorrente, o CSM optou por considerar que a mesma foi concedida para “finalidades genéricas”, embora num outro parecer datado de 8-6-16 se indicasse uma solução de sentido oposto, considerando tratar-se de licença fundada em “circunstância de interesse público”.
De tudo isto resulta que, uma vez que o EMJ não regulava exaustivamente a situação em que o ora recorrente se encontrava, nem esta resultava evidente da conjugação entre as normas do EMJ e as que constavam do regime geral supletivamente aplicável, gozava o CSM de uma margem de apreciação bem diversa daquele que se verificaria se acaso estivesse em causa o exercício de poderes vinculados, sem qualquer margem decisória ou de discricionariedade.
O legislador ao manter ainda simplesmente no EMJ que os magistrados judiciais beneficiários de licença de longa duração perdem a antiguidade, sem definir o que se entende por “licença de longa duração”, confiou ao CSM a integração desse conceito indeterminado e atribui-lhe alguma liberdade de escolha da solução mais adequada, dentro dos parâmetros definidos por lei (arts. 280º a 283º da LGTFP).
Podemos, pois, concluir que não estava em causa um ato vinculado com capacidade de impedir o efeito anulatório referido.
Também não estamos perante um caso concreto que permita identificar apenas uma solução como legalmente possível (art. 163º, nº 5, al. a), do CPA) – ato de discricionariedade zero.
Na verdade, não se vislumbra que, dentre as várias alternativas de qualificação jurídica das licenças concedidas ao recorrente, só fosse permitido ao CSM identificar a solução contida na deliberação impugnada como legalmente possível.
É certo que, após qualificar tal licença como “licença de longa duração, com finalidades genéricas”, o CSM só tinha como solução decidir a perda de antiguidade, nos termos do art. 74º, al. a), do EMJ. Porém, para efeitos do art. 163º, nº 5, al. a), do CPA, o que importa é que se assuma que, entre as possíveis soluções que inicialmente poderiam ser equacionadas, só aquela que em concreto foi tomada seria legalmente possível para o caso.
Ora, face aos vários pareceres existentes no procedimento administrativo, com soluções opostas, não é possível assumir que, de entre as várias alternativas, a solução tomada pelo CSM fosse a única legalmente possível.
Por tudo, o que atrás se expôs, não se verifica a exceção do art. 163º, nº 5, al. a), do CPA, que permita o aproveitamento do ato administrativo (deliberação impugnada).
2.4. Também não se verifica a exceção contida no art. 163º, nº 5, al. c), do CPA, nos termos da qual o efeito anulatório é impedido quando se “comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo”.
Assume a este respeito Maria Madalena Mendes que, para ocorrer o aproveitamento do ato com base nesta previsão, “o tribunal precisará de certificar-se, sem dúvidas, de que outra alternativa não existe para a Administração que não a da prática do ato naqueles precisos termos. Existindo o mínimo de incerteza ou alguma hipótese por mais remota que possa parecer de que o ato poderia ter outro conteúdo se não fosse o vício, está vedada a possibilidade de aproveitamento do ato pelo tribunal” (ob. cit. p. 657).
Defende também Luís Terrinha que “na al. c), do nº 5 do art. 163º do CPA exige-se que o vício de que padece o ato administrativo não tenha influenciado o conteúdo decisório de que ele é portador. Para chegar a essa conclusão, cumprirá ao tribunal realizar um juízo de prognose póstuma, indagando da aptidão do vício cometido para se projetar no sentido da decisão da Administração) (ob cit., p. 349).
Conforme consta, entre outros, do Ac. do STA de 11-10-07, 1521/02, em www.dgsi.pt, “à face deste princípio (de aproveitamento do ato) não se justifica a anulação de um ato, mesmo que enferme de um vício de violação de lei ou de forma, quando a existência desse vício não se veio a traduzir numa lesão em concreto para o interessado cuja proteção a norma visa (…) ou mesmo no domínio dos atos discricionários o tribunal pode negar relevância anulatória ao incumprimento do art. 100º do CPA quando, pelo conteúdo do ato e pela incidência da sindicação que foi chamado a fazer possa afirmar com inteira segurança que o cumprimento de tal formalidade em nada modificaria o conteúdo do ato”.
Neste contexto, impõe-se perguntar se a sanação do vício em nada modificaria a deliberação impugnada, ou seja, se acaso tivesse sido reconhecido que haviam decorrido mais de 180 dias sem decisão e, consequentemente, tivesse sido declarada a caducidade do procedimento administrativo (sanção resultante do art. 128º, nº 6, do CPA), o conteúdo do ato seria igual ao conteúdo do ato impugnado.
2.5. Já anteriormente se disse que, no caso concreto, ocorreu vício de violação de lei, dado que o CSM - uma vez que já haviam decorrido os 180 dias, sem emitir a decisão - não declarou a caducidade do procedimento administrativo e proferiu a decisão desfavorável ao interessado.
A realidade ficcionada que o legislador definiu no art. 163º, nº 5, do CPA, é sempre no pressuposto de que, uma vez anulado o ato administrativo, o mesmo voltaria a ser praticado com o mesmo conteúdo, o que seria demonstrativo de que tal vício não influiu de modo algum na concreta decisão.
Tal não acontece no caso concreto.
Conforme refere Ana Celeste Carvalho, ob. cit., p. 43, “a aplicação do princípio do aproveitamento do ato administrativo não deverá servir a finalidade de permitir a legitimação judicial de uma Administração contra legem, que não respeita a forma ou as formalidades ou que erra na prática dos seus atos, sob pena de subversão do princípio da legalidade. Definidas as situações em que não se produz o efeito anulatório, não haverá o risco de quebra de fronteiras entre o que é julgar e o que é administrar, nem um exercício de judicialismo ou de reinterpretação da legalidade administrativa.” E na p. 44 refere que “o juiz, e, em particular, o juiz administrativo não tem o papel de defensor da Administração contra os direitos subjetivos e os interesses legalmente protegidos, assim como não serve o papel de defensor dos interesses dos particulares contra a Administração, antes sendo chamado, cada vez mais, a realizar ponderações decisórias, no quadro do conjunto vasto dos direitos e interesses públicos e privados, em presença.”
Ora, o CSM não incorreu em violação de lei por não ter emitido a decisão (desfavorável) dentro dos 180 dias, antes pelo facto de ter decorrido o prazo de 180 dias sem decisão e, apesar disso, não ter reconhecido ou declarado a caducidade do procedimento administrativo, abstendo-se de proferir a deliberação impugnada.
Num “juízo de prognose póstuma” que o tribunal é chamado a fazer em face daquele preceito, haveria que reconhecer a caducidade e declarar a extinção do procedimento iniciado (art. 93º do CPA).
Deste modo, não pode afirmar-se, como a lei o exige, que “sem margem para dúvidas” o reconhecimento da caducidade do procedimento administrativo por banda do CSM em nada modificaria o conteúdo do ato administrativo. Pelo contrário, no caso presente, a ser corrigido o vício determinante da anulabilidade da deliberação, o seu conteúdo deveria ser outro: a declaração de extinção do procedimento administrativo, por caducidade.
Não podemos olvidar que se impõe à Administração Pública em geral e, no caso, ao CSM, uma atuação de acordo e em estrito cumprimento da lei (art. 266º, nº 2, da CRP e art. 3º, nº 1, do CPA), que passava pela aplicação do disposto no art. 128º, nº 6 do CPA.
Face ao que atrás se expôs, conclui-se que também não se encontra preenchida a previsão contida na al. c) do nº 5 do art. 163º do CPA, prevalecendo, assim, o efeito anulatório já referido.
3. Pelos referidos motivos, deixa de ter interesse a apreciação das demais questões suscitadas pelo recorrente que se encontram prejudicadas.
IV – Face ao exposto, acorda-se em julgar procedente o recurso interposto, declarando-se a anulação da deliberação que foi proferida com fundamento na caducidade do procedimento administrativo”.
23. Em 06/06/2018, a Divisão dos Serviços de Quadro e Movimentos Judiciais do CSM formulou a informação 2018/INF/00640, com o seguinte teor:
“Na sequência de decisão judicial proferida no âmbito do Processo n.º 76/17...., que correu termos na secção do contencioso do Supremo Tribunal de Justiça e que transitou em julgado no passado dia 1 de junho de 2018, foi declarada anulada a deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura, de 6 de junho de 2017, na qual se concluiu pelo desconto da antiguidade do Exmo. Juiz de Direito Dr. AA entre 15 de dezembro de 2014 e 14 de maio de 2018, período em que se encontrou a gozar uma licença sem remuneração, com fundamento na caducidade do procedimento administrativo, vd. artigo 128.º n.º 6 do CPA.
O Supremo Tribunal de Justiça com o referido acórdão veio declarar a anulação do procedimento que culminou com a deliberação de 6 de Junho de 2017, tendo por base a caducidade desse mesmo procedimento, não se debruçando sobre o mérito da questão de fundo ou seja, a definição da antiguidade do Juiz de Direito Dr. AA.
A definição desta antiguidade é absolutamente relevante para efeitos de graduação do referido magistrado no âmbito do movimento judicial ordinário de 2018, ao qual concorreu em virtude do terminus da sua licença sem remuneração a 28 de junho de 2018.
Os juízes concorrentes aos movimentos judiciais são graduados para este efeito com base na sua antiguidade e mérito sendo que aquela antiguidade é aferida com base na última lista de antiguidade aprovada.
A última lista de antiguidade aprovada é reportada a 31 de dezembro de 2017, data em que o Juiz de direito Dr. AA ainda se encontrava no gozo de licença sem remuneração razão pela qual não faz parte integrante dessa ordenação.
Assim sendo, é necessário que, em novo procedimento, se defina a antiguidade do Juiz de direito Dr. AA, para efeitos de graduação no processamento ao movimento judicial ordinário de 2018, ou seja é necessário identificar qual a sua antiguidade e suposta posição à data e na lista reportada a 31 de dezembro de 2017.
Considerando que nos termos do artigo 74.º a) do EMJ o tempo de gozo das licenças de longa duração não conta para efeitos de antiguidade.
Considerando a deliberação tomada na Sessão Plenária do CSM, de 26 de abril de 2016, onde ficou assente que não deverão ser contabilizados, para efeitos de antiguidade, os tempos de gozo de licenças sem remuneração, independentemente da sua finalidade, cuja duração seja igual ou superior a um ano.
Considerando que o Juiz de Direito Dr. AA se encontra em gozo de licença sem remuneração de longa duração, com finalidades genéricas, no período compreendido entre 15 de dezembro de 2014 e 28 junho de 2018.
Deverá este período de tempo ser descontado na sua antiguidade e assim ser integrado na ordenação da lista de antiguidade reportada a 31 de dezembro de 2017 com a antiguidade na carreira e categoria que detinha a 14 de dezembro de 2014, ou seja 20 anos, 3 meses e 08 dias.
Fica assim posicionado apenas para efeito do movimento judicial ordinário 2018 entre o número de ordem 511 - BB com a antiguidade na carreira e categoria de 20 anos, 3 meses e 28 dias e o número de ordem 512 - CC com a antiguidade na carreira e categoria de 20 anos, 3 meses e 1 dia.
À consideração superior”.
24. Em 07/06/2018, o Exm.º Senhor Vice-Presidente do CSM proferiu despacho manifestando concordância com a informação de 06/06/2018, do Diretor de Serviços da DSQMJ, nos seguintes termos: “Concordo, procedendo-se em conformidade”.
25. Notificado, o ora autor apresentou reclamação hierárquica do despacho do Exm.º Senhor Vice-Presidente do CSM de 07/06/2018 para o Plenário do CSM.
26. Por deliberação de 30/10/2018, tomada no procedimento de reclamação hierárquica 2018/..., pronunciou-se o Plenário do CSM pela improcedência da reclamação relativa ao despacho do Vice-Presidente do CSM, datado de 07/06/2018.
27. O autor interpôs recurso daquela deliberação de 30/10/2018 para a Secção do contencioso do STJ, que veio a correr termos sob o processo n.º 89/18.....
28. Por Acórdão do STJ, Secção do contencioso, de 24/10/2019, proferido no processo n.º 89/18...., foi anulada a deliberação impugnada, de 30/10/2018, nos seguintes termos:
“3. Temos que, ao não reconhecer a violação do direito de audiência prévia do ora demandante, a deliberação impugnada não respeitou a estatuição do artigo 121º do CPA, incorrendo, pois, em vício de violação de lei, o que determina a sua anulabilidade, nos termos do nº 1 do artigo 163º do CPA.
4. Quanto às demais questões suscitadas pelo demandante, tenha-se presente que, no procedimento administrativo de 2º grau (a reclamação), o Plenário do CSM se limitou a apreciar o vício de violação do direito de audiência prévia, considerando não existir tal violação por a decisão reclamada não ser uma decisão final. Na mesma deliberação, o Plenário do CSM, escudando-se em não estar em causa uma decisão final, não emitiu qualquer decisão sobre a fixação da antiguidade do reclamante para efeitos do movimento judicial ordinário de 2018.
Assim sendo, os demais vícios invocados pelo demandante não se reportam à deliberação do Plenário do CSM, mas antes à decisão do Vice-Presidente de 07/06/2018, a qual, nos termos dos artigos 165º e 168º, nº 1, do EMJ, não pode ser objecto da presente acção de impugnação pelo que deles se não conhece; e, consequentemente, não se conhece também do pedido do demandante de que seja declarado que o período de tempo em causa na deliberação impugnada e no despacho do Vice-Presidente do CSM de 07/06/2019 não possa ser objecto de novo procedimento administrativo, assim como de que seja determinado que a sua antiguidade seja contada em conformidade.
IV - Decisão
Pelo exposto, acorda-se em:
a) Julgar a impugnação procedente, anulando-se a deliberação impugnada;
b) Não se tomar conhecimento do pedido de que seja declarado que o período de tempo em causa na deliberação impugnada e no despacho do Vice-Presidente do CSM de 07/06/2019 não possa ser objecto de novo procedimento administrativo, assim como de que seja determinado que a sua antiguidade seja contada em conformidade.”.
29. Na sessão do Plenário Ordinário do CSM, de 29/01/2019, foi tomada a seguinte deliberação:
(i) "3.1.10. - Proc. 2018/... - A- Fixação da antiguidade - ... Concurso Curricular de Acesso aos Tribunais da Relação
Foi deliberado por unanimidade ratificar o despacho do Exmo. Sr. Vice-Presidente deste Conselho de 20-12-2018, que concordou com o parecer que fixou a antiguidade do Exmo. Senhor Juiz de Direito, Dr. AA, para efeitos de admissão à segunda fase do ... Concurso Curricular de Acesso aos Tribunais da Relação."
(ii) "3.1.10. - Proc. 2018/... – B - Fixação da antiguidade – ... Concurso Curricular de Acesso aos Tribunais da Relação
Foi deliberado por unanimidade ratificar o despacho do Exmo. Sr. Vice-Presidente deste Conselho de 20-12-2018, para efeitos do ... Concurso Curricular de Acesso aos Tribunais da Relação, que determinou a divulgação da lista definitiva dos concorrentes admitidos e não admitidos à 2ª fase do mesmo concurso curricular, em conformidade com os critérios estatuídos no artigo 47.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais."
(iii) "3.1.10. - Proc. 2018/... – C - Fixação da antiguidade – ... Concurso Curricular de Acesso aos Tribunais da Relação
Foi deliberado por unanimidade ratificar o despacho do Exmo. Sr. Vice-Presidente deste Conselho de 27-12-2018, que admitiu o Exmo. Juiz de Direito AA a apresentar candidatura à 2ª fase do 8º CCATR, condicionada à decisão do Plenário que apreciará a reclamação relativa ao despacho de 20 de Dezembro p.p..
Mais foi deliberado por unanimidade, atentas as ratificações ora efetuadas, arquivar, por inutilidade superveniente da lide, a reclamação hierárquica apresentada pelo Exmo. Sr. Juiz de Direito AA, do despacho do Exmo. Senhor Vice-Presidente de 20 de Dezembro de 2018, que tinha fixado a antiguidade do mesmo".
30. O autor interpôs recurso daquela deliberação de 29/01/2019 para a Secção do contencioso do STJ, que veio a correr termos sob o processo n.º 8/19.2YFLSB.
31. Por Acórdão do STJ, Secção do contencioso, de 30/04/2020, proferido no processo n.º 8/19.2YFLSB, foi julgada “improcedente a ação administrativa de impugnação interposta pelo Juiz de Direito AA contra a deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura de 29/1/2019, na parte lhe diz respeito”.
32. Na sessão realizada em 03/03/2020, o Plenário Ordinário do CSM tomou a seguinte deliberação:
“Em face de todo o exposto, o Plenário do Conselho Superior da Magistratura delibera julgar improcedente a reclamação e em consequência não admite o Exmo. Senhor Juiz AA ao 9.º Concurso Curricular de Acesso aos Tribunais da Relação”.
33. O ora autor impugnou aquela deliberação de 03/03/2020, através da instauração de ação contra o CSM, ao abrigo do disposto nos artigos 169.º e seguintes do EMJ, que veio a correr termos no STJ sob o n.º 10/20.....
34. Por Acórdão do STJ, Secção do contencioso, de 16/12/2020, proferido no processo n.º 10/20...., tal ação veio a ser julgada improcedente.
35. Na sessão do Plenário Ordinário do CSM, realizada em 07/07/2020, “Foi deliberado por unanimidade aprovar o projeto elaborado pela Exma. Sra. Dra. DD de negar provimento, face à reclamação apresentada pelo Exmo. Sr. Dr. AA ao despacho do Exmo. Sr. Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura (CSM) de 13 de março de 2020 que indeferiu a reclamação apresentada por aquele, pelos fundamentos constantes na informação 2020/..., e nessa sequência homologou a lista de antiguidade dos magistrados judiciais reportada a 31 de dezembro de 2019”.
36. O ora autor impugnou aquela deliberação de 07/07/2020, através da instauração de ação contra o CSM, ao abrigo do disposto nos artigos 169º e seguintes do EMJ, que veio a correr termos no STJ sob o n.º 20/20.....
37. Por Acórdão do STJ, Secção do contencioso, de 28/01/2021, proferido no processo n.º 20/20...., tal ação veio a ser julgada improcedente.
38. Em 05/06/2020 o autor dirigiu requerimento ao Senhor Presidente do CSM, solicitando:
“(…) Que seja dado cumprimento e execução ao douto Acórdão de 17.05.2018 que, anulando a douta deliberação do Conselho Plenário do CSM de 06.06.2017, julgou caduco o procedimento encetado pelo CSM que havia decidido descontar na antiguidade do ora Requerente o período que vai de 15.12.2014 a 14.05.2017, e, em consequência,
a) que o CSM se abstenha de abrir mais qualquer procedimento para fixação da antiguidade do Requerente e,
b) que seja reposto integralmente o tempo de serviço prestado pelo Requerente sem qualquer desconto de tempo de serviço na sua antiguidade, do período que vai de 15.12.2014 a 14.05.2018, para todos e quaisquer efeitos”.
39. Em 15/07/2020, o Gabinete de Apoio ao Vice-Presidente e Aos Membros emitiu parecer, com o seguinte teor:
“(…)
Processo:2016/...
(…)
III. Apreciação do requerimento apresentado em 05.06.2020
O requerimento em análise é apresentado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 164.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ) e alínea b) do n.º 1 do artigo 184.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) aplicável ex vi artigo 166.º do EMJ, e o requerente pretende retirar efeitos do Acórdão do STJ, proferido no processo n.º 76/17.....
Recorda-se que, no que diz respeito ao referido Acórdão, em síntese estava em causa a impugnação da deliberação do Plenário de 06.06.2017, que concordou com o parecer referente ao desconto de licença sem vencimento de longa duração na lista de antiguidade dos Magistrados Judiciais. O Acórdão do STJ em questão, proferido em 16.05.2018, considerou que o decurso do prazo de 180 dias determinou a caducidade daquele concreto procedimento (2016/...), relativamente àquele concreto magistrado judicial, nos termos do disposto 128.º, n.º 6 do CPA, sem, todavia, apreciar o fundo da questão, isto é, não se pronunciou acerca da contagem da antiguidade.
Como tal, os efeitos da referida decisão anulatória do STJ, consubstanciada no Acórdão proferido no Processo n.º 76/17...., apenas se repercutem na deliberação objeto daquele concreto processo, atinente à deliberação do Plenário de 06.06.2017, sendo certo que a decisão do STJ assentou exclusivamente em motivos formais, não se pronunciando sobre a substância da questão em discussão – cálculo e desconto da antiguidade de licença de longa duração.
Compulsado o enquadramento legal do requerimento em análise – artigo 184.º, n.º 1 alínea b) do CPA – o requerente entende que há uma omissão de acto administrativo, em pretenso incumprimento do dever de decisão que impende sobre o CSM, na qualidade de entidade administrativa. Porém, salvo melhor entendimento, na sequência do decidido no acórdão proferido no processo n.º 76/17.... não resulta nenhum dever de decisão tendente a conferir execução ao referido Acórdão.
Pelo contrário, o facto de tal acórdão ter determinado, jurisdicionalmente, a caducidade do procedimento em questão, impede a prática de qualquer acto. Com efeito, aquele procedimento administrativo extinguiu-se por caducidade, não podendo ser praticado qualquer outro acto e inexistindo qualquer violação do dever de decisão ou de caso julgado.
Embora sem fazer menção expressa a tais institutos jurídicos, a configuração efetuada pelo requerente assemelha-se à invocação de pretenso “deferimento tácito” ou de “extinção do direito de ação” do CSM, pelo facto de o Acórdão em questão ter determinado a caducidade do procedimento em causa no Acórdão de 16.05.2018. Porém, não lhe assiste razão.
No que diz respeito a pretenso “deferimento tácito”, tal efeito não se produz, desde logo, porque não está em causa um procedimento da iniciativa do particular, mas antes da iniciativa oficiosa da entidade administrativa. Por outro lado, a regra em Direito Administrativo é a do indeferimento tácito, apenas se verificando deferimento tácito de uma pretensão se tal efeito se encontrar legalmente previsto, o que não acontece na situação vertente.
No que respeita à pretensa “extinção de direito de acção” do CSM, tal instituto não tem igualmente aplicação na situação em análise. Com efeito, pelo facto de aquele concreto procedimento se ter extinto por inação do CSM durante determinado período de tempo – 180 dias – tal não significa que não possa ser despoletado novo procedimento, se tal se revelar necessário e se se mantiver interesse público na decisão da matéria subjacente.
Com efeito, atenta a sistemática do CPA está prevista a caducidade do procedimento no caso de inação da administração, em procedimentos de iniciativa oficiosa, por mais de 180 dias (artigo 128.º, n.º 6 do CPA) e, paralelamente e em homenagem ao princípio da igualdade das posições da Administração pública e seus administrados, o artigo 132.º do CPA prevê a figura da deserção do procedimento, quando esteja em causa um procedimento da iniciativa dos particulares, que fique parado por mais de seis meses.
Ora, nos termos no n.º 2 do referido artigo 132.º do CPA, resulta expressamente que a deserção não extingue o direito que o particular pretendia fazer valer, podendo, como tal, despoletar novo procedimento para tal efeito.
Assim sendo, do mesmo modo, também no caso de caducidade do procedimento, a declaração de tal caducidade não extingue a pretensão ou o direito que a Administração pretendia fazer valer, não ficando impedida de despoletar novo procedimento se mantiver interesse e se tal se revelar necessário, como se verificou ser.
IV. Conclusão
Em face do exposto, sem prejuízo de Superior entendimento, a caducidade do procedimento, determinada pelo Acórdão do STJ proferido no processo n.º 76/17.... faz extinguir aquele procedimento, não havendo nenhum dever de decisão ou de prática de qualquer acto naquele procedimento.
Todavia, verificando-se a necessidade de decisão acerca da matéria em causa – contagem da antiguidade – a caducidade de anterior procedimento, de iniciativa oficiosa, não impossibilita a instauração de novo procedimento com tal fim.”.
40. Sobre o requerimento de 05/06/2020, recaiu despacho do Exmo. Senhor Vice-Presidente do CSM, de 18/07/2020, com o seguinte teor: “Nada ordenar. A antiguidade do Requerente será ponderada e avaliada no momento adequado”.
41. Inconformado, o autor apresentou reclamação do despacho de 18/07/2020 para o Conselho Plenário do CSM.
42. Por deliberação do Plenário do CSM de 23/02/2021, decidiu-se:
“Processo 2016/...
(…)
Delibera, em Plenário, o Conselho Superior da Magistratura:
1. Relatório
No seguimento da notificação que lhe foi efectuada do despacho proferido pelo Exm° Senhor Vice Presidente do Conselho Superior da Magistratura, veio o Exm° Senhor Juiz de Direito Dr. AA reclamar do mesmo.
Alega, em síntese, que antes da prolação do referido despacho, não foi notificado da pretensão de indeferimento da sua pretensão, pelo que tal decisão é anulável por preterição da audiência prévia.
Mais alega que é igualmente anulável por vício de falta de fundamentação, porquanto não se percebe o que determinou a decisão de "nada ordenar" ou de que "a antiguidade do Requerente será ponderada e avaliada no momento adequado".
Por último sustenta ter havido violação do caso julgado, uma vez que o acórdão do STJ proferido no processo 76/17.... anulou a deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura de 06.06.2017 que determinou descontar na antiguidade do Reclamante o período que vai de 15.12.2014 a 14.05.2018.
Factos relevantes constantes do presente procedimento:
1- Por requerimento de 05.06.2020 veio o Exm° Reclamante requerer que: Seja dado cumprimento e execução ao douto Acórdão de 17.05.2018 que, anulando a douta deliberação do Conselho Plenário do CSM de 06.06.2017, julgou caduco o procedimento encetado pelo CSM que havia decidido descontar na antiguidade do ora Requerente o período que vai de 15.12.2014 a 14.05.2018 e, em consequência:
a) que o CSM se abstenha de abrir mais qualquer procedimento de fixação da antiguidade do Requerente;
b) que seja reposto integralmente o tempo de serviço prestado pelo Requerente sem qualquer desconto de tempo de serviço na sua antiguidade, do período que vai de 15.12.2014 a 14.05.2018, para todos e quaisquer efeitos.
2- Por despacho proferido pela Exma Senhora Juiz Secretária datado de 22.06.2020, o requerimento referido em 1 foi remetido ao Exma Senhor Chefe de Gabinete do GAVPM, solicitando que fosse reencaminhado à Exma Senhora Assessora do GAVPM Dra EE, a fim de sugerir o que tivesse por conveniente relativamente à mencionada pretensão.
3- Com data de 15.07.2020 a Exma Senhora Assessora elaborou um Parecer concluindo da seguinte forma:
Em face do exposto, sem prejuízo de Superior entendimento, a caducidade do procedimento, determinada pelo Acórdão do STJ proferido no processo nº 76/17.... faz extinguir aquele procedimento, não havendo nenhum dever de decisão ou de prática de qualquer acto naquele procedimento.
Todavia, verificando-se a necessidade de decisão acerca da matéria em causa -contagem da antiguidade - a caducidade do anterior procedimento, de iniciativa oficiosa, não impossibilita a instauração de novo procedimento com tal fim.
4- O parecer referido em 3 foi submetido à consideração do Exm° Senhor Vice Presidente do Conselho Superior da Magistratura que, em 18.07.2020, proferiu o despacho, objecto da presente Reclamação, do seguinte teor:
Nada a ordenar. A antiguidade do Requerente será ponderada e avaliada no momento adequado.
5- Com data de 12.11.2020 foi o Exm° Reclamante notificado do despacho referido em 4, acompanhado do Parecer mencionado em 3.
6- O presente procedimento teve origem no despacho do Exm° Senhor Vice Presidente do Conselho Superior da Magistratura de 22.02.2016 que determinou fosse elaborado parecer referente às licenças que descontam para efeitos de antiguidade.
7- O parecer referido foi elaborado com data de 24.02.2016 concluindo, entre o mais, que para efeitos da alínea a) do artigo 74°. do EMJ, não deverão ser contabilizados, para efeito de antiguidade, os tempos de gozo de licenças sem remuneração - independentemente da sua finalidade - cuja duração seja igual ou superior a um ano.
8- Por deliberação do Plenário de 26.04.2016 foram aprovadas as conclusões do Parecer referido em 7.
9- Em 17.05.2016, a DSQMJ elaborou informação referente à lista da antiguidade dos magistrados judiciais reportada a 31.12.2015 - desconto de antiguidade, na qual com fundamento nas conclusões aprovadas na sessão Plenária, propôs o desconto na antiguidade no Exm° Reclamante, em conformidade.
10- O Exm° Reclamante foi notificado da informação referida em 9, por ofício datado de 19.05.2016 para se pronunciar por escrito, querendo, nos termos e para os efeitos no disposto no art° 121° do Código de Procedimento Administrativo, mais o informando que o processo poderia se consultado na sede do CSM, no horário de expediente.
11 - Em resposta à notificação referida em 10, o Exm° Reclamante remeteu o email de 25.05.2016 concluindo nos seguintes termos:
O exponente pronuncia-se no sentido de contagem da antiguidade entre 15/12/2014 e 14/06/2016 devendo a licença concedida ser qualificada não como mera licença sem remuneração ("genérica" - ainda que para o fim enunciado, nos termos do art. 280°, n.1, L 35/2014 de 20 de Junho) mas como licença sem remuneração para exercício de funções em organismo internacional, com carácter precário (nos termos dos artigos 281°, n. 3 e 4, e 283°, n.1 al.a), da Lei 35/2014, de 20 de Junho), isto tendo em conta por um lado a singularidade da factualidade descrita em 1) e ambiguidade de toda a situação em face dos actos então praticados em Janeiro de 2015 e, por outro lado, tendo-se em conta o demonstrado e reiterado interesse público do Estado português no exercício de funções pelo expoente enquanto Juiz Criminal no organismo internacional ....
12- Em 08.06.2016 foi elaborado novo Parecer, no qual, entre o mais, se concluiu:
(...)
14) Assim, afigura-se legítimo que, ponderando o princípio material da boa administração, possa ser tomada decisão que concretize a afirmação do interesse público subjacente à concessão da licença, para o exercício de funções na missão ... (funções essas a que, inclusive, o Estado Português reconheceu interesse público) - cfr. artigo 281.°, n.°3 da ... - relativamente ao Exmo. Magistrado Judicial em questão, Dr. AA (e, porventura, relativamente a outras em que, a paridade de situações o justifique) e;
15) Em consequência de tal afirmação, conclui-se que não deverá, atenta a natureza da licença concedida ao Exmo. Senhor Juiz de Direito, Dr. AA, ser descontado o período de tal licença, para efeito de contagem de antiguidade, atenta a exclusão de tal desconto, de harmonia com o disposto no artigo 281.º, n.º 3, da ..., conjugado com o disposto no artigo 74.º do EMJ.
13- Na sequência de informação de 23.11.2016 que mereceu acolhimento do Exm° Senhor Vice Presidente do Conselho Superior da Magistratura foi elaborado novo Parecer datado de 06.01.2017.
14- Na sessão Plenária de 24.01.2017 foi deliberado aprofundar o estudo da questão, sendo que em 29.05.2017 foi elaborado novo parecer que, entre o mais, concluiu:
Por aplicação dos efeitos do art.º 281º, n.º 3, da LGTFP, não deverá ser descontado na antiguidade o período de licença sem vencimento em que o Exmo. Senhor Juiz exerceu funções em organismo internacional devidamente autorizado a coberto de deliberação do Plenário do CSM e de despacho do membro do Governo competente em razão da matéria.
No remanescente período de licença, em consequência de licença para representação em organismo internacional, a mesma passou a considerar-se concedida com finalidades genéricas.
Com efeito, julga-se que a vontade do órgão deliberativo competente (Plenário do CSM) foi expressa de forma inequívoca e foram cumpridos todos os requisitos de forma formalidades legalmente previstas, donde a conclusão a extrair será a que o Exmo. Sr. Dr. Juiz se encontra em gozo de licença sem remuneração de longa duração, com finalidades genéricas, com longa duração total de 3 anos e 7 meses, durante o período compreendido entre 15-12-14 até 14-5-18.
Em face do exposto, julga-se que deve ser descontado na antiguidade do Exmº Senhor Juiz a totalidade do período de gozo de licença sem remuneração genérica, de longa duração, da seguinte forma:
i)Desconto do período remanescente do ano de 2014 (15-12-14 a 31-12-2014) bem como
ii)Desconto da totalidade dos anos de 2015, 2016 e 2017 e
iii)Desconto do remanescente do ano de 2018 (1-1-018 a 14-5-18)".
15- Por deliberação do Plenário do CSM de 06.06.2017 foi determinado concordar com o parecer referido em 14.
16- A deliberação referida em 7 foi objecto de recurso contencioso para o Supremo Tribunal de Justiça dando origem ao processo n.º 76/17.....
17- Por Acórdão de 16 de Maio de 2018, proferido no processo descrito em 16, foi julgado procedente o recurso interposto, considerando que o decurso do prazo de 180 dias determinou a caducidade do procedimento 2016/..., nos termos do disposto no artº 128º nº 6 do CP A e em consequência a anulação da deliberação de 06.06.2017, ficando prejudicadas as demais questões suscitadas pelo ali recorrente.
*
Apreciando cada um dos vícios apontados pelo Exmº Reclamante, pela ordem por si indicada.
a) Da preterição de audiência prévia
Dispõe o art° 121° n° 1 do Código de Procedimento Administrativo (CPA) que sem prejuízo do disposto no artigo 124°, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.
Esta norma legal, tal como aliás a invocada pelo Exm° Reclamante (art° 12° do CPA), mais não é do que a consagração legal do princípio constitucional da participação dos cidadãos, o qual determina no seu art° 267° n° 5 que o processamento da actividade administrativa será objecto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito.
Como supra se referiu, o Exm° Reclamante, com a apresentação do requerimento de 05.06.2020, pretendia que o CSM se abstivesse de abrir qualquer outro procedimento de fixação da antiguidade do requerente, bem como a reposição integral do tempo de serviço por si prestado, sem qualquer desconto de tempo de serviço na sua antiguidade, do período que vai de 15.12.2014 a 14.08.2018, fundamentando tais pretensões no acórdão mencionado em 17.
Na sequência de tal requerimento foi elaborado o parecer melhor descrito em 3, que foi submetido à consideração do Exm° Senhor Vice Presidente do Conselho Superior da Magistratura, proferindo este o despacho, objecto da presente reclamação, do seguinte teor:
Nada a ordenar. A antiguidade do Requerente será ponderada e avaliada no momento adequado.
Ora, como resulta de uma leitura atenta do normativo consagrado no art° 121° n° 1 do CPA, o direito de audiência prévia pressupõe, antes de mais, a existência de uma decisão final concreta e que previamente à sua existência, os titulares de direitos ou interesses individuais passíveis de serem afectados pela decisão a tomar, sejam ouvidos quanto ao sentido possível de tal decisão.
Salvo o devido respeito, o despacho objecto da presente reclamação não tem tais características, uma vez que não configura qualquer decisão que se repercuta na esfera jurídica do Exm° Reclamante, designadamente para efeitos da contagem da sua antiguidade.
Na verdade, o despacho em questão limita-se a relegar para momento oportuno, a definição concreta da antiguidade do Exm° Reclamante, nada determinando quanto à mesma, pelo que não configurando uma decisão final, previamente à mesma, não havia que proceder à audição daquele.
Assim sendo, improcede a invocada anulabilidade.
*
b) Da falta de fundamentação
Nos termos do disposto no art° 152° n° 1 do CPA devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente:
a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
b) Decidam reclamação ou recurso;
c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.
As normas legais citadas, bem como todas aquelas que impõem um dever de fundamentação das decisões proferidas pela Administração, correspondem ao cumprimento de directiva constitucional decorrente do actual art° 268° n° 3 da CRP no qual se consagra o dever de fundamentação dos actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos.
A fundamentação do acto administrativo é suficiente se, no contexto em que foi praticado e atentas as razões de facto e de direito nele expressamente enunciadas, forem aptas e bastantes para permitir que um destinatário normal apreenda as razões pelas quais se decidiu em determinado sentido e não noutro.
Preceitua, por sua vez o art° 153° n° 1 do CPA que a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respectivo acto.
Ora, como supra se disse, o despacho de que se reclama não constitui qualquer decisão que afecte a posição do Exm° Reclamante, porquanto relegou para momento ulterior a fixação da sua antiguidade e, por aí, a apreciação das questões que o mesmo suscita no requerimento de 05.06.2020 que se prendem precisamente com essa fixação e com a reposição do período de tempo que, pela deliberação de 06.06.2017, anulada pelo Acórdão do Supremo de Tribunal de Justiça de 16.05.2018, proferida no processo 76/27...., lhe foi descontado.
Conclui-se, por isso, que o despacho de que se reclama não se integra em qualquer das previsões constantes das alíneas a) a e) do art° 152° n° 1 do CPA, pelo que, quanto ao mesmo não são exigíveis especiais deveres de fundamentação, improcedendo, por isso, o vício invocado.
*
c) Da violação do caso julgado
Alega, por último, o Exm° Reclamante ter havido violação do caso julgado, porquanto o Acórdão proferido no processo 76/18.... anulou, pela verificação da caducidade do procedimento, a deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura de 06.06.2017, que descontou na antiguidade daquele o período que vai de 15.12.2014 a 14.05.2018.
Sustenta o Exm° Reclamante que verificada que foi a caducidade do procedimento, tal impede a Administração de servir-se novamente do procedimento para em momento ulterior e a tempo poder proferir a decisão desfavorável que não foi a tempo de proferir no anterior procedimento.
Como já tivemos ocasião de referir, em projecto por nós relatado, que mereceu aprovação por unanimidade na sessão Plenária do Conselho Superior da Magistratura de 07.07.2020, a propósito do pedido formulado pelo aqui Exm° Reclamante de reabertura do ... Concurso Curricular de Acesso aos Tribunais da Relação, no âmbito do Procedimento 2019/..., no processo 76/17.... estava em causa a deliberação do Plenário do CSM de 06.06.2017 (...), referente aos descontos na antiguidade do requerente pelo período de tempo em que se encontrou de licença sem remuneração genérica a exercer funções em organismo internacional, concretamente ....
Decidiu-se no mencionado processo pela caducidade do procedimento 2016/..., nos termos do artº 128° nº 6 do CPA e consequentemente pela anulação da referida deliberação, considerando prejudicadas as demais questões suscitadas.
Isto é, o acórdão em causa, nada decidiu em abono ou desabono dos descontos na antiguidade do reclamante que foram efectuados, não tendo chegado a pronunciar-se sobre tal matéria, por a ter considerado prejudicada em face da procedência do vício formal apontado, qual seja a caducidade do procedimento.
Com efeito, como se plasmou no mencionado acórdão não se questionaram os "procedimentos internos que foram adotados e que se inscreveram no poder de gestão da magistratura judicial atribuídos ao CSM, envolvendo designadamente a apreciação das situações de licença sem remuneração em face do EMJ ou da legislação supletiva e o seu reflexo na antiguidade. Do que se trata neste processo é apenas apurar se o Plenário do CSM, ao deliberar, como deliberou, apesar de já ter decorrido o prazo de 180 dias desde o início do procedimento administrativo, o fez numa ocasião em que caducara tal procedimento e se, por esse motivo, a deliberação é anulável.
Concluímos, na altura, como agora, que o Acórdão proferido no processo 76/17...., tendo julgado procedente o vício formal apontado e não tendo havido pronúncia quanto ao mérito da questão, não merecem acolhimento os efeitos que o Exm° Reclamante pretende retirar do mesmo.
De todo o modo, sublinhe-se que o despacho, objecto da presente Reclamação, nada decidiu, em concreto a respeito da contagem da antiguidade do Exm° Reclamante, e que, a tê-lo feito, é que desrespeitaria o efeito preclusivo do caso julgado decorrente daquele acórdão, por força da caducidade do Procedimento 2016/....
Na verdade, como decidido no recente Acórdão de 16.12.2020, no processo 10/20...., que julgou improcedente a impugnação interposta pelo Exm° Reclamante da deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura de 03.03.2020 que, por sua vez, julgou improcedente a reclamação por aquele apresentada do despacho do Senhor Vice Presidente do Conselho Superior da Magistratura respeitante à lista de candidatos admitidos e não admitidos à 2ª fase do 9º Concurso Curricular de Acesso aos Tribunais da Relação, (...) porque o único vício que determinou a anulação do acto de 06.06.2017 foi, apenas e só, a caducidade do procedimento 2016/..., evidente se torna que os efeitos da referida decisão anulatória do STJ apenas se repercutiram na deliberação do Conselho Plenário de 06.06.2017, objecto daquele concreto processo.
(...) a decisão do STJ contida naquele acórdão assentou exclusivamente em motivos formais, não se tendo pronunciado sobre a substância da questão em discussão, ou seja, quanto ao cálculo e desconto da antiguidade de licença de longa duração, pelo que não se formou qualquer caso julgado sobre esta matéria.
E continua, com relevo para a questão:
Daí que, por todo o exposto, seja de concluir que o único efeito preclusivo e dotado de força de caso julgado decorrente da decisão invocada pelo autor prende-se única e exclusivamente, com a caducidade daquele procedimento 2016/... e tão só desse específico procedimento.
O requerimento apresentado pelo Exm° Reclamante de 05.06.2020, com as conclusões supra elencadas referentes aos efeitos que pretende extraídos do Acórdão de 16.05.2018 no processo 76/17...., foi dirigido precisamente a este procedimento 2016/..., cuja caducidade foi verificada e, por isso, a deliberação no mesmo adoptada de 06.06.2017 anulada.
Isto é, por força da caducidade do presente procedimento, o que o CSM está é impedido de fixar ou determinar a antiguidade do Exm° Reclamante com base na deliberação de 06.06.2017, adoptada neste procedimento.
Já não está, como decidido também no Acórdão de 16.12.2020, no processo 10/20...., impedido de deliberar sobre a antiguidade do autor, como, por força da decisão anulatória contida no citado Acórdão de 16.05.2018, era imprescindível que o fizesse (...).
Ora, por esta razão, e bem, é que foi relegado para momento ulterior a contagem da antiguidade do requerente, uma vez que verificada a caducidade do presente procedimento não pode a mesma ser aqui feita, mas sim em novo procedimento.
*
Em conformidade com o que se deixou dito, deliberam os membros que compõem o Plenário do Conselho Superior da Magistratura julgar improcedente a reclamação apresentada pelo Exm" Senhor Juiz de Direito Dr. AA.”
**
2. Motivação:
A convicção do Tribunal relativamente aos factos provados consolidou-se com a análise crítica da documentação junta aos autos e não impugnada, designadamente a que acompanha os articulados e a que consta do processo administrativo.
Foi igualmente tida em conta a factualidade vertida na petição e não impugnada e o conhecimento que o tribunal detém por via dos processos n.ºs 76/17...., 8/19...., 10/20.... e 20/20...., decididos, respetivamente, por acórdãos do STJ de 16/05/2018, 30/04/2020, 16/12/2020 e 28/01/2021, todos a propósito da mesma temática.
**
3. Fundamentação de direito:
Da violação do caso julgado e do princípio da obrigatoriedade das decisões judiciais:
Alega o autor que pese embora o Acórdão do STJ, de 16/05/2018, proferido no processo n.º 76/17....[1], tenha declarado a anulação da deliberação do CSM de 06/06/2017, que decidiu descontar na sua antiguidade o período compreendido entre 15/12/2014 e 14/05/2018, com fundamento na caducidade do procedimento administrativo, o CSM tem vindo “de forma ad hoc”, casuística e sucessiva, a fixar a sua antiguidade, seja para efeitos das Listas de Antiguidade anuais, seja para os Movimentos Judiciais anuais ou Concursos Curriculares de Acesso aos Tribunais da Relação.
Concretiza que o CSM não se abstém, assim, de praticar, sucessivamente, atos contrários ao julgado, quando o que se impõe é um dever de conteúdo negativo, que o obriga a repor a antiguidade do autor sem qualquer desconto, com efeitos desde 06/06/2017, reconstituindo a situação jurídica como se o ato anulado não tivesse sido praticado.
Conclui que a antiguidade é só uma, para todo e qualquer efeito na carreira e categoria de magistrado, e que a decidida caducidade do procedimento administrativo impede o CSM de iniciar novo procedimento com vista ao desconto do período entre 15/12/2014 a 14/05/2018, sob pena de nulidade dos atos subsequentes, nos termos do disposto no artigo 161.º, n.º 1, alínea i), do CPA.
Acrescenta que, ainda que assim não se entendesse, certo é que o Acórdão do STJ de 16/05/2018 (processo n.º 76/17....), já se pronunciou sobre a questão da antiguidade propriamente dita, “referindo, designadamente, que o disposto no artigo 74º, alínea a), do EMJ deve ser interpretado de acordo com o disposto nos artigos 280º a 283º da ...”.
Respondeu o CSM dizendo que os efeitos da referida decisão anulatória do STJ, consubstanciada no Acórdão proferido no Processo n.º 76/17...., apenas se repercutem na deliberação objeto daquele concreto processo - deliberação do Conselho Plenário de 06/06/2017.
Concretiza que dali apenas resulta a impossibilidade de tomada de decisão ou deliberação no âmbito daquele procedimento, inexistindo qualquer recusa em executar o referido acórdão de 16/05/2018.
Acrescentou que no referido Acórdão proferido no Processo n.º 76/17.... a decisão do STJ assentou exclusivamente em motivos formais, não se pronunciando sobre a substância da questão em discussão – cálculo e desconto da antiguidade de licença de longa duração.
Mais acrescentou que “Anulada que foi aquela deliberação, e sendo certo que o ora Autor não constava da lista de antiguidade reportada a 31.12.2017, o CSM, ora Réu, teve que calcular a sua antiguidade, num primeiro momento para efeitos de colocação no movimento judicial ordinário de 2018 e, subsequentemente, para efeitos de candidatura ao 8.º Concurso Curricular de Acesso aos Tribunais da Relação”.
Por fim, aludindo à eventual invocação por parte do autor de pretenso “deferimento tácito” ou de “extinção do direito de ação” do CSM (decorrentes da caducidade do procedimento), pronunciou-se pela sua não verificação.
Nos termos do art.º 205.º, n.º 2, da CRP, “As decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades”.
Segundo o art.º 158.º, n.º 1, do CPTA, “As decisões dos tribunais administrativos são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer autoridades administrativas”.
Conforme referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha[2], a propósito daquele art.º 158.º:
“O n.º 1 reafirma o princípio constitucional da obrigatoriedade das decisões dos tribunais e da sua prevalência sobre as decisões de quaisquer outras autoridades, o que inclui as autoridades administrativas (cfr. artigo 205.º, n.º 2, da CRP). Este é um princípio fundamental à efetiva realização do Estado de Direito”.
Dispõe o n.º 2 daquele art.º 158.º que:
“A prevalência das decisões dos tribunais administrativos sobre as das autoridades administrativas implica a nulidade de qualquer ato administrativo que desrespeite uma decisão judicial e faz incorrer os seus autores em responsabilidade civil, criminal e disciplinar, nos termos previstos no artigo seguinte”.
A este propósito dizem-nos Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha[3] que:
“A fórmula utilizada (“qualquer ato administrativo que desrespeite uma decisão judicial”) faz, no entanto, apelo a um conceito mais amplo, com raízes no regime normativo anterior (cfr. artigo 9.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 256-A/77) e que o CPTA retoma nos seus artigos 167.º, n.º 1, e 179.º, n.º 2: o de atos desconformes com a sentença. Vejamos em relação a cada uma destas figuras.
a) Ofensa ao caso julgado – Quando não se consubstancia numa atitude meramente passiva, de incumprimento do que seria devido, e se concretiza numa atitude de rebeldia ativa, consubstanciada na tomada de uma decisão e, portanto, na prática de um ato administrativo, o desrespeito pelas decisões judiciais, por parte da Administração, traduz-se na introdução de uma definição que ofende o caso julgado quando nessa definição se contraria a pronúncia emitida pelo tribunal com autoridade de caso julgado. (…)
É, ainda, o que sucede quando, tendo o tribunal anulado um ato administrativo com determinados fundamentos (por exemplo, falta de um dos pressupostos de que dependia a sua emissão ou preterição de uma formalidade essencial do respetivo procedimento), a Administração renove o ato reincidindo nas mesmas ilegalidades (ou seja, sem que, entretanto, se tenha preenchido o pressuposto que faltava ou voltando a preterir o trâmite que, já da primeira vez, devia ter observado).
Com efeito, entende-se que o caso julgado da sentença de anulação de atos administrativos cobre os fundamentos que determinaram a anulação, pelo que se considera que há ofensa ao caso julgado em caso de reincidência, por parte da Administração, nas ilegalidades que o tribunal tenha identificado no processo de anulação.
b) Desconformidade com a sentença – Em contraponto com a ofensa ao caso julgado, há, entretanto, outro tipo de situações em que a prática de atos administrativos se traduz no desrespeito por decisões judiciais sem que haja propriamente uma ofensa ao caso julgado. É para cobrir também este tipo de situações que a lei utiliza a fórmula, mais abrangentes dos atos desconformes com as sentenças.
Pode dizer-se que existe uma situação de desconformidade entre um ato administrativo e uma sentença quando o ato introduz uma definição que não corresponde ao que a sentença exige, embora esta não se pronuncie especificamente sobre o conteúdo da definição a introduzir.”.
Consta da fundamentação do Acórdão do STJ, de 30/03/2017, processo n.º 73/16....[4]:
“De acordo com a alínea i) do n.º 2 do artigo 161.º do Código do Procedimento Administrativo são nulos os actos que ofendam os casos julgados. Paralelamente, o n.º 2 do artigo 158.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos sanciona com a nulidade os actos desconformes com decisões judiciais.
Por via destes preceitos e embora não sejam coincidentes os respectivos campos de aplicação (a este respeito, v. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, ob. cit., pág. 860), visa-se fundamentalmente assegurar que as decisões judiciais que vinculam a administração são efectivamente por ela cumpridas e respeitadas, dando-se assim expressão prática, no âmbito do procedimento administrativo, ao princípio da subordinação do poder administrativo ao poder judicial (contido no n.º 2 do artigo 205.º da Constituição da República Portuguesa e, paralelamente, no n.º 1 do artigo 158.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos) e à necessidade de harmonizar os poderes estaduais.
Como supra se afirmou, impõe-se que, para descortinar a ocorrência de ofensa ao caso julgado, se procure, primeiramente, o alcance da decisão tomada, o que, por sua vez, importa o recurso às regras da interpretação dos negócios jurídicos (artigos 236.º a 238.º do Código Civil), sendo que a exegese a efectuar deverá atender, basilarmente, à fundamentação adoptada e à parte dispositiva da sentença (neste sentido, v., entre outros, o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 28 de Janeiro de 1997, CJSTJ, tomo I, pág. 83)”.
A propósito do art.º 161.º, n.º 2, alínea i), do CPA, Luiz S. Cabral de Moncada[5] escreveu que “A nulidade é necessária neste caso por respeito ao conteúdo constitutivo e ultra constitutivo (dito preclusivo ou impeditivo) das sentenças dos tribunais administrativos. Trata-se de uma consequência directa do princípio da obrigatoriedade das sentenças dos tribunais para a Administração. Sem tal nulidade os efeitos das sentenças ficariam ao dispor da Administração que poderia obstaculizar a reconstituição da situação actual hipotética favorável ao interessado que obteve ganho de causa sobretudo no caso das sentenças de anulação de actos administrativos e poderia até renovar actos administrativos anulados com os mesmos vícios sem consideração pelos efeitos do caso julgado. (…) a autoridade do caso julgado requer um efeito constitutivo que decorre da destruição dos efeitos do acto consequente à anulação e um efeito preclusivo que inibe a Administração de renovar o acto anulado com os mesmos motivos que dele constavam e que corporizam os vícios que levaram à anulação”.
Também em anotação ao mencionado art.º 161.º e no mesmo sentido, Eliana de Almeida Pinto, Isabel Silva e Jorge Costa[6] escreveram a propósito da nulidade dos atos que ofendam os casos julgados que a principal “razão fundamentadora” de tal cominação legal reside no “facto do caso julgado oferecer garantias constitutivas, no respeito pelas decisões judiciais já transitadas em julgado (…) Assim, o ato administrativo que ofenda uma qualquer sentença, depois de transitada em julgado, é sempre nulo, uma vez que ela assume, nessa ocasião, efeitos constitutivos e preclusivos, impondo à Administração, em sede de execução, a proibição de renovar o ato anulado reiterando os vícios que estiveram na origem da anulação”.
No seu petitório, o autor chama à colação o art.º 172.º do CPA. Trata-se de um normativo inovador que, conforme resulta da sua epígrafe, versa sobre as consequências da anulação administrativa.
Dispõe o art.º 172.º, n.º 1, do CPA, que “Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo ato administrativo, a anulação administrativa constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele ato, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado.”.
No dizer de Luiz S. Cabral de Moncada[7]:
“O objetivo da disciplina da anulação oficiosa é não apenas anulatório mas também repor in natura a situação de direito e de facto que existiria não fora o acto anulado. A anulação tem assim consequências constitutivas e também ultraconstitutivas, tal como a sentença anulatória. Como já se disse, o regime da anulação oficiosa alinha pelo da anulação judicial previsto no art. 173.º do CPTA em prol de uma completa e efectiva tutela dos interessados”.
Vejamos:
A propósito de questão idêntica àquela que fundamenta os autos, pronunciou-se o acórdão do STJ, Secção do contencioso, de 30/04/2020, processo n.º 8/19.2YFLSB (ainda inédito), cujo sumário consta do Boletim de 2020, Secção do Contencioso[8]), nos seguintes termos:
“C) O recorrente sustenta que se verifica a violação do caso julgado, porque no acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 16/05/2018, proferido no recurso contencioso n.º 76/17...., foi decidido a caducidade do procedimento que visava descontar a antiguidade do requerente no período de tempo em causa, tendo sido anulada a deliberação do Conselho Superior da Magistratura de 6/6/2017 que descontou na sua antiguidade o período entre 12/12/2014 e 14/5/2018, tendo ainda o referido aresto se pronunciado sobre a questão da antiguidade propriamente dita, referindo, designadamente, que o disposto no art.º 74.º, alínea a), do Estatuto dos Magistrados Judiciais deve ser interpretado de acordo com o disposto nos artigos 280.º e 283.º da Lei n.º 35/2014, de 20/6/2014, Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas.
O Conselho Superior da Magistratura respondeu que a decisão agora impugnada em nada desrespeita a força de caso julgado do referido acórdão, não se logrando retirar do mesmo qualquer determinação ao sentido da necessária fixação de antiguidade do recorrente, para efeitos do 8.º Concurso Curricular de Acesso aos Tribunais da Relação.
No recurso contencioso n.º 76/17...., em que foi proferido o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 16/5/18, o recorrente impugnou a deliberação do Conselho Superior da Magistratura de 6/6/17, na qual se concluiu que iria ser descontada na sua antiguidade o período que mediou entre 15/12/2014 e 14/5/2018.
O referido acórdão julgou procedente o recurso interposto, declarando a anulação da aludida deliberação com fundamento na caducidade do procedimento administrativo.
Face a esta decisão foram consideradas prejudicadas as demais questões suscitadas pelo recorrente.
No caso em apreço, o recorrente impugnou a deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura, de 29 de janeiro de 2019, no âmbito do processo administrativo n.º 2018/..., que visava a fixação da antiguidade do recorrente para efeitos de admissão à segunda fase do 8.º Concurso Curricular de Acesso aos Tribunais da Relação.
O caso julgado que se gerou pelo acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 16/5/18, proferido no âmbito do recurso contencioso n.º 76/17...., cinge-se à questão que ali foi apreciada e decidida, e que consistiu na declaração de anulação do procedimento administrativo referente à impugnação da deliberação do Conselho Superior da Magistratura de 6/6/17, na qual se concluiu que iria ser descontada na sua antiguidade o período que mediou entre 15/12/2014 e 14/5/2018.
Face a este quadro, não se vislumbra que a referida deliberação tenha de alguma forma contrariado o citado acórdão do STJ.”.
Também o acórdão do STJ, Secção do contencioso, de 16/12/2020, proferido no processo n.º 10/20....[9], se pronunciou detalhadamente sobre questão idêntica à que fundamenta os presentes autos, da seguinte forma:
“3.2.1. Da violação de caso julgado
1. Sustenta o autor que a deliberação impugnada viola o caso julgado material formado pelo Acórdão da Secção do Contencioso do STJ, de 16.05.2018 (proc. n.º 76/17…..), pois tendo este acórdão declarado a caducidade do procedimento administrativo encetado pelo CSM que visava descontar na antiguidade do ora autor o período em que o mesmo exerceu funções como Juiz ……, em Organismo Internacional (…..) de 15-12-2014 a 14-05-2018, o CSM está impedido não só de, oficiosamente, encetar novos procedimentos administrativos para descontar a antiguidade do autor, como também de voltar a deliberar sobre esta matéria e, consequentemente, de descontar o referido período na antiguidade do autor.
Vejamos.
(…)
Caraterizando o caso julgado, diremos que o mesmo, de acordo com o disposto no art. 580.º do CPC, pressupõe uma identidade entre os objetos dos dois processos e implica, nos termos do art. 581º, nº 1 do mesmo código, a identidade de sujeitos, de pedido e de causa de pedir.
E segundo ainda o estabelecido neste artigo, «Há identidade de sujeitos quando as partes são as mesmas sob o ponto de vista da sua qualidade jurídica» (nº 2); « Há identidade de pedido quando numa e noutra se pretende o mesmo efeito jurídico» ( nº 3 ) e «Há identidade de causa de pedir quando a pretensão deduzida nas duas ações procede do mesmo facto jurídico» ( nº 4).
De realçar não ser unânime o entendimento de que, quanto à autoridade de caso julgado, tem que verificar-se a tríplice identidade de sujeitos, de pedido e de causa de pedir estabelecida no art. 581º do CPC.
Com efeito, enquanto para alguns doutrinadores, designadamente para Alberto dos Reis[…], a autoridade de caso julgado requer a verificação da tríplice identidade de sujeitos, de pedido e de causa de pedir, outros há que defendem que a autoridade de caso julgado pode funcionar independentemente da verificação desta tríplice identidade, podendo estender-se a outros casos, designadamente quanto a questões que sejam antecedente lógico necessário da parte dispositiva do julgado.
Nesta última linha e quanto à identidade objetiva, escreve Castro Mendes que « (…) se não é preciso entre os dois processos identidade de objecto (pois justamente se pressupõe que a questão que foi num thema decidendum seja no outro questão de outra índole, máxime fundamental), é preciso que a questão se renove no segundo processo em termos idênticos».
Do mesmo modo, considera Lebre de Freitas que «(…) a autoridade do caso julgado tem (…) o efeito de impor a primeira decisão, como pressuposto indiscutível da segunda decisão de mérito (…). Este efeito positivo assenta numa relação de prejudicialidade: o objecto da primeira decisão constitui questão prejudicial na segunda acção, como pressuposto necessário da decisão de mérito que nesta há-de ser proferida».
Também sustenta Miguel Teixeira de Sousa, que «não é a decisão, enquanto conclusão do silogismo judiciário, que adquire o valor de caso julgado, mas o próprio silogismo considerado no seu todo: o caso julgado incide sobre a decisão como conclusão de certos fundamentos e atinge estes fundamentos enquanto pressupostos daquela decisão».
Assim, nesta linha de entendimento, na qual … se posiciona a maioria da jurisprudência, escreveu-se Acórdão do STJ, de 22.02.2018 (revista nº 3747/13….), que «a autoridade do caso julgado implica o acatamento de uma decisão proferida em ação anterior cujo objeto se inscreve, como pressuposto indiscutível, no objeto de uma ação posterior, obstando assim a que a relação jurídica ali definida venha a ser contemplada, de novo, de forma diversa» e abrange, «para além das questões diretamente decididas na parte dispositiva da sentença, as que sejam antecedente lógico necessário à emissão da parte dispositiva do julgado».
(…)
4. Do mesmo modo não se vislumbra que a autoridade de caso julgado formado pelo Acórdão de 16-05-2018 proferido no processo n.º 76/17…. obste que a relação material controvertida nos presentes autos possa ter definição diversa.
Desde logo porque, constituindo entendimento pacífico da jurisprudência que os limites objetivos do caso julgado das decisões anulatórias de atos administrativos determinam-se pelo vício que fundamenta a decisão, é indiscutível que a autoridade e eficácia do caso julgado anulatório encontra-se circunscrita aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do ato.
Assim sendo e porque o único vício que determinou a anulação do ato de 06-06-2017 foi, apenas e só, a caducidade do procedimento 2016…..., evidente se torna que os efeitos da referida decisão anulatória do STJ apenas se repercutiram na deliberação do Conselho Plenário de 06-06-2017, objeto daquele concreto processo.
Por outro lado, basta atentar no nº 3 do segmento final do excurso fundamentador do Acórdão de 16-05-2018, proferido no Processo n.º 76/17….. e supra transcrito no ponto 32) dos factos provados[…], para facilmente se concluir que, contrariamente ao sustentado pelo demandante nos artigos e 60.º ss. da petição inicial, a decisão do STJ contida naquele acórdão assentou exclusivamente em motivos formais, não se tendo pronunciado sobre a substância da questão em discussão, ou seja, quanto ao cálculo e desconto da antiguidade de licença de longa duração, pelo que não se formou qualquer caso julgado sobre esta matéria.
E se é certo conter o mesmo uma alusão ao regime substantivo potencialmente aplicável à antiguidade […], certo é também tratar-se de uma menção de cariz incidental, exclusivamente subordinada ao desiderato de tentar apurar se ao efeito anulatório da deliberação do CSM decorrente da caducidade do procedimento obstava alguma das previsões do art. 163.º do CPA, sendo, por isso, insuscetível de vincular pronúncias jurisdicionais posteriores quanto à questão da antiguidade do autor.
Daí que, por todo o exposto, seja de concluir que o único efeito preclusivo e dotado de força de caso julgado decorrente da decisão invocada pelo autor prende-se, única e exclusivamente, com a caducidade daquele procedimento 2016…… e tão só desse específico procedimento.
E nem se diga, como o faz o demandante, que houve, por parte da entidade demandada, recusa a executar o decidido no referido douto Acórdão de 16-05-2018, pois, não se vislumbra que a entidade demandada tenha, alguma vez, retomado o procedimento genérico (2016……), pelo que razão assiste à entidade demandada quando afirma que o cálculo da antiguidade do autor efetuado por referência à lista de antiguidade reportada a 31-12-2018 (que não foi impugnada judicialmente), para efeitos de admissão ao …. CCATR, em nada é afetado pela anulação da decisão respeitante ao tratamento do cálculo da antiguidade, em procedimento genérico (2016….), por caducidade desse mesmo procedimento.
Em suma, a deliberação ora impugnada em nada desrespeita a força ou autoridade de caso julgado do referido Acórdão de 16-05-2018, proferido no proc. n.º 76/17…., não se logrando retirar do mesmo qualquer determinação a respeito da necessária fixação de antiguidade, nem relativamente à admissão ao …. CCATR.
*
5. De referir ainda que, contrariamente ao sustentado pelo demandante, não só o CSM não estava impedido de deliberar sobre a antiguidade do autor, como, por força da decisão anulatória contida no citado Acórdão de 16-05-2018, era imprescindível que o fizesse, pois, como é consabido e resulta claro do disposto nos artigos 205.º, n.ºs 2 e 3, da Constituição da República Portuguesa e 158.º, n.ºs 1 e 2 e 159º, do CPTA, as decisões dos tribunais são obrigatórias e prevalecem sobre as das autoridades administrativas, implicando a nulidade de qualquer ato administrativo que desrespeite uma decisão judicial e fazendo incorrer os seus autores em responsabilidade civil, criminal e disciplinar.
Para além disso e, de um modo geral, a execução das sentenças anulatórias dos tribunais impõe à Administração o dever de desenvolver uma atividade de execução por forma a pôr a situação de facto de acordo com a situação de direito constituída pela decisão de provimento da impugnação contenciosa de um dado ato administrativo.
E se é certo que esse dever, de acordo com as noções sedimentadas na doutrina[…] e na jurisprudência[…] na vigência do revogado Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de junho, traduzia-se em dois aspetos essenciais, ou seja, no dever de respeitar o julgado, conformando-se com o conteúdo da sentença e com as limitações que daí resultam para o eventual reexercício dos seus poderes (efeito preclusivo, inibitório ou conformativo) e no dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o ato ilegal ou se esse ato tivesse sido praticado sem a ilegalidade que deu causa à anulação (princípio da reconstituição da situação hipotética atual), seguro é também que, nos dias de hoje e de acordo com o regime do CPTA[…], a sentença anulatória de um ato administrativo tem diversos efeitos.
São eles, em suma:
i) um efeito constitutivo, que, em regra, consiste na invalidação do ato impugnado, fazendo-o desaparecer do mundo jurídico desde o seu nascimento;
ii) um efeito preclusivo ou inibitório, próprio de toda e qualquer sentença de um tribunal, seja qual for a natureza deste, que advém da força do caso julgado, que exclui, no mínimo, a possibilidade de a Administração reproduzir o ato com os mesmos vícios individualizados e condenados pelo juiz administrativo;
iii) um efeito repristinatório, reconstitutivo ou reconstrutivo, que é o da reconstituição da situação hipotética atual, segundo o qual a Administração tem o dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o ato ilegal ou se o ato tivesse sido praticado sem a ilegalidade; e, finalmente,
iv) um eventual efeito ultraconstitutivo, quando a Administração não queira, não saiba ou não possa proceder à reconstituição da situação que era definida pelo julgado anulatório, nada mais restando ao administrado, ao abrigo do quadro normativo definido, do que ir novamente ao tribunal solicitar a execução do julgado peticionando a especificação do conteúdo dos atos e operações a adotar pela Administração e o prazo para a sua prática (artigo 179.º, n.º 1, do CPTA), bem como a declaração de nulidade dos atos desconformes com a sentença e a anulação dos que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal.
Tratam-se de deveres que resultam, de um modo geral, do próprio enunciado normativo constante do art. 173º, nº 1, do CPTA e do art. 172º, do CPA, dos quais resulta que os deveres em que a Administração pode ficar constituída por efeito da anulação de um ato administrativo reportam-se a três planos distintos:
i) reconstituição da situação que existiria se o ato ilegal não tivesse sido praticado, mediante a execução do efeito repristinatório da anulação;
ii) cumprimento tardio dos deveres que a Administração não cumpriu durante a vigência do ato ilegal, porque esse ato disso a dispensava;
iii) eventual substituição do ato ilegal, sem reincidir nas ilegalidades anteriormente cometidas (renovação do ato anulado).
E nesta mesma linha de orientação firmou-se a jurisprudência que, no que concerne aos limites objetivos do caso julgado das decisões anulatórias de atos administrativos, seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no que respeita ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, vem entendendo, de forma pacífica, tal como nos dão conta os já citados Acórdãos do STA, de 03-09-2010 (processo n.º 1388A/03) e de 04-12-2012 (processo n.º 0198/...), que «[…] a eficácia de caso julgado anulatório se encontre circunscrita aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do ato nada obstando, pois, a que a Administração, emita novo ato com idêntico núcleo decisório mas liberto dos referidos vícios […]»
Ora, tendo o Acórdão proferido em 16-05-2018, no processo n.º 76/17…., declarado a caducidade do procedimento n.º 2016….. e anulado a deliberação do CSM que, no âmbito deste mesmo procedimento, descontara na antiguidade do ora autor o período em que o mesmo exerceu funções como Juiz …., em Organismo Internacional (…..) de 15-12-2014 a 14-05-2018, e constatando-se, ante os factos dados como provados nos nºs 33 e 34, que o autor não constava da lista de antiguidade reportada a 31-12-2017, por se encontrar ainda no gozo de licença de longa duração, e que, em momento anterior à elaboração da lista de antiguidade reportada a 31-12-2018, cessou a sua comissão de serviço, não podemos deixar de concluir que, inexistindo uma posição da entidade demandada quanto à antiguidade do autor desde 2016, durante a manutenção da licença de longa duração do autor, a entidade demandada tinha de promover procedimento(s) ad hoc para efetuar o acertamento da situação jurídica do autor no que respeita à repercussão da licença de longa duração na sua antiguidade.
E tudo isto, não só para determinação e publicitação da listagem de antiguidade reportada a cada um dos anos, em observância ao disposto no art. 76.º, n.º 1[…], do EMJ, como também para efeitos de graduação, nos termos do nº 2[…] deste mesmo artigo, quer para os sucessivos movimentos judiciais que se houvessem de praticar, quer para efeitos de candidatura ao …. Concurso Curricular de Acesso aos Tribunais da Relação ( e posteriormente , o …. CCATR).”- (Sublinhado nosso).
Mais recentemente, o acórdão do STJ, Secção do contencioso, de 28/01/2021, proferido no processo n.º 20/20....[10], pronunciou-se em sentido idêntico, repristinando toda a argumentação expendida no acórdão proferido em 16/12/2020, no processo n.º 10/20.....
No caso dos autos, acompanham-se e reproduzem-se, também integralmente, os fundamentos aduzidos nos mencionados acórdãos que, de resto, se vêm sedimentando a propósito do alcance da decisão contida no Acórdão de 17/05/2018 (processo n.º 76/17....).
Na verdade, reitera-se, os efeitos da referida decisão anulatória do STJ (determinada unicamente pela caducidade do procedimento) apenas se repercutiram na deliberação do Conselho Plenário de 06/06/2017, objeto daquele concreto processo.
Por outro lado, a interpretação do art.º 74.º, alínea a), do EMJ, efetuada no citado Acórdão, destinou-se unicamente a ponderar sobre o eventual afastamento do efeito anulatório do ato administrativo (deliberação impugnada) previsto no n.º 5 do art.º 163.º do CPA.
De tudo resulta que a decisão contida no acórdão (processo n.º 76/17....) assentou exclusivamente em motivos formais, não se tendo o STJ pronunciado sobre o cálculo e desconto da antiguidade da licença de longa duração. Consequentemente, não se formou qualquer caso julgado sobre esta matéria.
Por outro lado, tal como referido nos acórdãos prolatados nos processos n.ºs 10/20.... e 20/20...., não houve, por parte da entidade demandada, qualquer recusa em executar o decidido no acórdão de 16/05/2018, “pois, não se vislumbra que a entidade demandada tenha, alguma vez, retomado o procedimento genérico (2016…)”
Pelo exposto, não se verifica qualquer violação do caso julgado ou do princípio da obrigatoriedade das decisões judiciais.
*
O CPTA regula, nos artigos 66.º a 69.º, os pressupostos processuais referentes à pretensão de condenação à prática de ato devido.
Por sua vez, o art.º 71.º dispõe sobre os poderes de pronúncia do tribunal no âmbito da condenação à prática de ato devido.
Nos termos do art.º 66.º do CPTA:
“1 - A ação administrativa pode ser utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um ato administrativo ilegalmente omitido ou recusado.
2 - Ainda que a prática do ato devido tenha sido expressamente recusada, o objeto do processo é a pretensão do interessado e não o ato de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta diretamente da pronúncia condenatória.
3 - A possibilidade prevista no artigo seguinte da dedução de pedidos de condenação à prática de ato devido contra atos de conteúdo positivo não prejudica a faculdade do interessado de optar por proceder, em alternativa, à impugnação dos atos em causa.”
Segundo José Carlos Vieira de Andrade[11], “Acto “devido” é, portanto, aquele acto administrativo que, na perspectiva do autor, deveria ter sido emitido e não foi, quer tenha havido uma pura omissão, um indeferimento ou uma recusa – e ainda quando tenha sido praticado um acto que não satisfaça ou não satisfaça integralmente uma pretensão.
Por outro lado, acto devido, neste contexto do CPTA, não tem de ser um acto estritamente vinculado perante a lei (um acto de conteúdo devido), podendo albergar momentos discricionários, desde que a sua emissão seja, nas circunstâncias do caso concreto, legalmente obrigatória.
(…)
Não há hoje dúvida de que a obrigação “legal” deve aqui ser entendida em sentido amplo, abrangendo a generalidade dos casos em que a omissão ou recusa sejam contrárias à ordem jurídica, excluindo apenas as situações em que a prática do acto pretendido corresponda a um mero “dever de boa administração”.
Segundo Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha[12]:
“Tratando-se de pretensões condenatórias, as pretensões dirigidas a obter a prática de atos administrativos têm por objeto a imposição à Administração do dever de realizar uma prestação de facto: a prática de um ato administrativo, que o autor considera ter sido ilegalmente omitido ou recusado. O ato devido corresponde ao ato que deve ser praticado no caso concreto.
Mas “condenação à prática de ato devido” não é necessariamente condenação à prática de um ato cujo conteúdo esteja legalmente pré-determinado, resultando estritamente vinculado do quadro normativo aplicável. Também é possível a condenação da Administração à prática de atos administrativos de conteúdo discricionário, desde que a emissão desses atos seja devida. (…).
A propósito da ação especial de condenação à prática do ato devido, escreveu-se também no sumário do Acórdão do STA, de 16/01/2013, proferido no processo n.º 0232/12[13]:
“As acções administrativas especiais de condenação à prática do acto devido destinam-se a obter a condenação da entidade competente à prática de um acto administrativo que o autor reputa ter sido ilegalmente omitido ou recusado, visando a sua condenação na prolação de um acto que, substituindo aquele que é sindicado, emita pronúncia sobre o caso concreto ou dê satisfação à pretensão deduzida, sendo, por isso, desnecessária a dedução de pedido de anulação, declaração de nulidade ou inexistência do acto de indeferimento sindicado, já que da pronúncia condenatória resulta directamente a eliminação desse acto da ordem jurídica.”.
Chamando novamente à colação a fundamentação dos acórdãos proferidos nos processos n.ºs 10/20.... e 20/20...., subscreve-se também o que ali se disse, nos seguintes segmentos:
- “De referir ainda que, contrariamente ao sustentado pelo demandante, não só o CSM não estava impedido de deliberar sobre a antiguidade do autor, como, por força da decisão anulatória contida no citado Acórdão de 16-05-2018, era imprescindível que o fizesse, pois, como é consabido e resulta claro do disposto nos artigos 205.º, n.ºs 2 e 3, da Constituição da República Portuguesa e 158.º, n.ºs 1 e 2 e 159º, do CPTA, as decisões dos tribunais são obrigatórias e prevalecem sobre as das autoridades administrativas, implicando a nulidade de qualquer ato administrativo que desrespeite uma decisão judicial e fazendo incorrer os seus autores em responsabilidade civil, criminal e disciplinar”.
- “Ora, tendo o Acórdão proferido em 16-05-2018, no processo n.º 76/17…., declarado a caducidade do procedimento n.º 2016….. e anulado a deliberação do CSM que, no âmbito deste mesmo procedimento, descontara na antiguidade do ora autor o período em que o mesmo exerceu funções como Juiz …., em Organismo Internacional (…..) de 15-12-2014 a 14-05-2018, e constatando-se, ante os factos dados como provados nos nºs 33 e 34, que o autor não constava da lista de antiguidade reportada a 31-12-2017, por se encontrar ainda no gozo de licença de longa duração, e que, em momento anterior à elaboração da lista de antiguidade reportada a 31-12-2018, cessou a sua comissão de serviço, não podemos deixar de concluir que, inexistindo uma posição da entidade demandada quanto à antiguidade do autor desde 2016, durante a manutenção da licença de longa duração do autor, a entidade demandada tinha de promover procedimento(s) ad hoc para efetuar o acertamento da situação jurídica do autor no que respeita à repercussão da licença de longa duração na sua antiguidade.
E tudo isto, não só para determinação e publicitação da listagem de antiguidade reportada a cada um dos anos, em observância ao disposto no art. 76.º, n.º 1[…], do EMJ, como também para efeitos de graduação, nos termos do nº 2[…] deste mesmo artigo, quer para os sucessivos movimentos judiciais que se houvessem de praticar, quer para efeitos de candidatura ao …. Concurso Curricular de Acesso aos Tribunais da Relação (e posteriormente, o …. CCATR).”.
Assim, tal como se extrai daqueles segmentos, apenas estaríamos perante omissão se o CSM se demitisse de fixar a antiguidade do autor, o que não sucedeu. O que não se confunde com o invocado direito de ver fixada a antiguidade nos termos que reiteradamente reclama e que, sucessivamente, lhe tem sido negado, pelos fundamentos já sobejamente enunciados.
Na verdade, é precisamente a fixação da antiguidade que tem vindo a desencadear a discordância do autor e que, após o acórdão proferido no processo n.º 76/17...., veio a culminar na tomada de várias deliberações, nas respetivas impugnações e, a final, na prolação de acórdãos da secção do contencioso do STJ, no âmbito dos processos n.ºs 8/19.2YFLSB, 10/20.... e 20/20.... e, ainda, do acórdão de 24/10/2019 (processo n.º 89/18....)[14].
Assim, por todo o exposto e porque o CSM tem adotado deliberações tendentes à necessária fixação da antiguidade do autor, nenhum ato foi ilegalmente omitido ou recusado no caso concreto, razão pela qual não há lugar à condenação da entidade competente à respetiva prática, improcedendo a pretensão do autor.
*
Nestes termos, conclui-se pela total improcedência da ação.
*
IV. Decisão
Pelo exposto, acordam os Juízes Conselheiros que constituem a Secção de Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça em julgar improcedente a presente ação.
*
Valor da ação: 30. 000,01 € (cfr. art.º 34.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA).
Custas pelo autor (art.º 527.º, n.º 1, do CPC), fixando-se a taxa de justiça em 6 (seis) UCs, de acordo com o art.º 7.º, n.º 1, do Regulamento das Custas Processuais e respetiva Tabela I-A anexa a este último diploma.
*
Lisboa, 23 de Setembro de 2021
Fernando Samões (Relator, que assina digitalmente)
Catarina Serra
Conceição Gomes
Eduardo Loureiro
Maria Olinda Garcia
Ferreira Lopes
Maria dos Prazeres Beleza (Presidente da Secção)
O relator declara, nos termos do art.º 15.º-A do DL n. 10-A/2020, de 13 de março, aditado pelo DL n.º 20/2020, de 1 de maio, que o presente acórdão tem voto de conformidade dos adjuntos que não apresentam declaração de voto. Ou de todos os adjuntos que não podem assinar.
_______________________________________________________
[1] Disponível in http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/-/6457EA79919C57BF802582940033814D
[2] In “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Tomo II, 4.ª edição - Reimpressão, 2020, Almedina, pág. 1201.
[3] “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Tomo II, 4.ª edição - Reimpressão, 2020, Almedina, pág. 1202 e 1203.
[4] Consultável em http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/-/33E92E7DFDAB75A1802580F7004DE23C.
[5] “Código do Procedimento Administrativo Anotado”, 3.ª edição, Quid Juris, 2019, pág. 528.
[6] “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, Quid Juris, 2018, pág. 385
[7] “Código do Procedimento Administrativo Anotado”, 3.ª edição, Quid Juris, 2019, pág. 578
[8] https://www.stj.pt/wp-content/uploads/2020/07/sum_acord_cont_janajun.pdf
[9] http://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/fb01502b699e887b802586760034b707
[10] http://www.dgsi.pt/JSTJ.NSF/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/255ee0d705c3288a8025866b0063f229
[11] A Justiça Administrativa” 17.ª Edição, Almedina, 2019, pág. 190.
[12] “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Tomo I, 4.ª Edição – Reimpressão, Almedina, 2020, pág. 453.
[13] http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/3f949d29d1a132a280257b0b00430005
[14] http://www.dgsi.pt/JSTJ.NSF/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/26034fc69deb06a18025849e00351da2