| 678/11.0TBABT.E1.S1 |  |
ATO DE GESTÃO PRIVADA
EMPREITADA DE OBRAS PÚBLICAS
SUBEMPREITADA
INTERVENÇÃO ACESSÓRIA
ACÇÃO DE REGRESSO
AÇÃO DE REGRESSO
DIREITO ADMINISTRATIVO - PROCESSO ADMINISTRATIVO - TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS / ÂMBITO DE JURISDIÇÃO.
DIREITO PROCESSUAL CIVIL - INSTÂNCIA / INCIDENTES DA INSTÂNCIA / INTERVENÇÃO ACESSÓRIA.
- Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, In Comentário ao “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2.ª Edição, 2007, p. 20.
- Mário de Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2015, pp. 165-166.
- Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, In “Código de Processo nos Tribunais Administativos”, Vol. I, Almedina, 2004, p. 48.
CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL (CPC): - ARTIGOS 321.º, 323.º, N.º4.
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA (CRP): - ARTIGOS 211.º, N.ºS 1 E 3.
ESTATUTO DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS (ETAF), APROVADO PELA LEI N.º 13/2002, DE 19-02, NA REDAÇÃO DADA PELA LEI N.º 107-D/2003, DE 31-12, E ENTRETANTO ALTERADO PELA LEI N.º 59/2008, DE 11-09: - ARTIGO 4.º.
ACÓRDÃOS DO TRIBUNAL DE CONFLITOS:
-DE 11/03/2010, PROFERIDO NO PROCESSO N.º 028/09, EM WWW.DGSI.PT ;
-DE 16/02/2012, PROFERIDO NO PROCESSO N.º 021/11, EM WWW.DGSI.PT ;
-DE 19/12/2012, PROFERIDO NO PROCESSO N.º 20/12, EM WWW.DGSI.PT .
1. O pressuposto processual da competência material, fixado com referência à data da propositura da ação, deve ser aferido em função da pretensão deduzida, tanto na vertente objetiva, conglobando o pedido e a causa de pedir, como na vertente subjetiva, respeitante às partes, tomando-se por base a relação material controvertida tal como vem configurada pelo autor.
2. Nos termos do artigo 4.º do ETAF, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19-02, na redação dada pela Lei n.º 107-D/2003, de 31-12, e entretanto alterado pela Lei n.º 59/2008, de 11-09 a delimitação da competência material entre os tribunais administrativos e os tribunais judiciais deixou de se estribar na distinção tradicional entre “atos de gestão pública” e “atos de gestão privada”, para passar a fazer-se com abstração da natureza das normas que materialmente regulam o contrato, bastando que “a lei preveja a possibilidade da sua submissão a um procedimento pré-contratual de direito público”.
3. Porém, no caso vertente, não se afigura que a subcontratação firmada entre a A. e as R.R. para a realização dos dois estudos arqueológicos revista uma conexão intrínseca com a natureza pública das empreitadas de base, em termos de sujeição ao regime de direito público, seja em sede de procedimentos pré-contratuais, seja no plano da celebração do contrato.
4. Nos termos do art.º 321.º do CPC, o âmbito da intervenção acessória provocada circunscreve-se à discussão das questões pertinentes à relação-jurídico material que serve de causa de pedir à ação em que foi suscitada a intervenção e que possam ter repercussão na eventual ação de regresso, não incidindo, portanto, sobre o próprio objeto desta ação de regresso.
5. Assim, a natureza da relação-jurídica objeto da ação de regresso não interfere com a competência material do tribunal para conhecer do objeto da ação em que foi suscitada a intervenção acessória.
I – Relatório
1. A sociedade “AA - Consultores na Área do Património Cultural, Ldª” (A.), instaurou, em 10/06/2011, junto do Tribunal Judicial da Comarca de Santarém, contra as sociedades Construtora BB, S.A., atualmente incorporada na sociedade “CC - Engenharia e Construções, S.A.”, e “DD - Engenharia e Construções, S.A.” (R.R.), ação declarativa, sob forma de processo ordinário, a pedir a condenação das R.R. no pagamento da quantia de € 292.369,90, alegadamente respeitante a trabalhos a mais e a custos adicionais por si despendidos na execução de dois estudos arqueológicos que as R.R. subcontrataram à A., na decorrência de dois contratos de empreitada celebrados entre as R.R. e a “EE – Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis em …, S.A.”: um denominado “Empreitada de Construção da Ponte entre o Flecheiro e o Mercado e Remodelação do Açude do Mercado”, celebrado em 28/08/2007, e outro designado “Empreitada de Construção dos Arranjos Exteriores e Arruamentos no Flecheiro e Mercado”, outorgado em 06/12/2007, no âmbito de um concurso público.
2. As R.R. defenderam-se mediante contestação-reconvenção, em que, além de impugnarem parcialmente a execução da totalidade dos trabalhos executados pela A., deduziram:
. A questão prévia da suspensão da instância, com fundamento em causa prejudicial, pendente no Tribunal Administrativo de Leiria, em que as aqui R.R. acionaram a EE/Município de Tomar, com vista a serem ressarcidas pelo valor dos trabalhos reclamados na presente ação, uma vez que, entre a A. e as R.R., fora convencionado que o reconhecimento do direito indemnizatório da A. ficaria condicionado ao reconhecimento de tal direito pelo dono de obra, o Município de Tomar;
. A exceção de não verificação dessa condição suspensiva de ressarcimento;
. Uma pretensão reconvencional de pagamento da quantia de € 296.470,00, acrescida de juros de mora, a título de devolução de quantias adiantadas pela A. às R.R. por conta do eventual direito ao ressarcimento dos trabalhos reclamados nos presentes autos.
3. As R.R. requereram também, para a eventualidade de não procederem tanto a requerida suspensão da instância como a exceção fundada da não verificação da condição, a intervenção acessória provocada do Município de Tomar, a qual foi admitida, com fundamento na eventual existência de um direito de regresso daquelas R.R. contra o chamado.
4. Citado para os termos desta ação, o Município de Tomar excecionou a incompetência material do tribunal da causa, por considerar competentes aos tribunais administrativos.
5. No decurso da audiência prévia, o tribunal de 1.ª instância, conhecendo da exceção deduzida pelo interveniente acessório, julgou-se incompetente, em razão da matéria, para conhecer do mérito da causa, atenta a qualidade daquele interveniente, o Município de Tomar, como pessoa coletiva de direito público que é, conforme despacho de fls. 1441-1447, datado de 20/03/2014.
6. Inconformada com tal decisão, a A. recorreu dessa decisão para o Tribunal da Relação de Évora, que julgou a apelação procedente, revogando a decisão recorrida e ordenando o prosseguimento dos autos, conforme o acórdão de fls. 1668-1687, de 12/03/2015.
7. Desta feita, veio o interveniente Município de Tomar interpor recurso de revista, formulando as seguintes conclusões:
1.ª - O presente Recurso de Revista vem interposto do Acórdão proferido pelo TRE, em 12/03/2015, nos termos do qual aquele Tribunal julgou improcedente a exceção de incompetência absoluta do Tribunal de 1.a instância, e, em consequência, considerou que a competência material para a apreciação dos presentes autos pertence ao Tribunal Comum;
2.ª - Como fundamento para tal entendimento, considerou o Tribunal “a quo”, em suma, que a competência material para a apreciação dos presentes autos, não obstante as ações de regresso previamente intentadas e a natureza dos contratos que estão na base da presente ação, por estar em causa uma "perfeita e clássica ação de responsabilidade contratual privada", é dos tribunais judiciais comuns;
3.ª - Na presente ação, a Recorrida AA, Ld.ª, formula o seu pedido, tendo supostamente por base a factualidade ocorrida no decurso de duas subempreitadas distintas, objeto de dois contratos celebrados entre a as Recorridas, no decurso das quais ocorreram – sempre, na tese da Recorrida AA - Consultores na área do Património Cultural, Ld.ª, formula diversas vicissitudes que originaram prejuízos, que se evidenciam completamente alheios à ora Recorrente Pública;
4.ª - Relevam, pois, na presente ação, os contratos de subempreitada (prestação de serviços de arqueologia) por referência à "Empreitada de Construção da Ponte entre o Flecheiro e o Mercado e Remodelação do Açude do Mercado'! - de ora em diante designada por "Obra 1" - e a "Empreitada de Construção dos Arranjos Exteriores e arruamentos no Flexeiro e Mercado";
5.ª - Porém, o ora Recorrente Público não só não foi parte nos referidos contratos de subempreitada (como a Recorrida AA, Ld.ª, reconhece), como é completamente alheia aos termos do acordado contratualmente, desconhecendo, sem obrigação de conhecer os termos da factualidade invocada pelas partes nos presentes autos no que a essa matéria respeita;
6.ª - Acresce que, nesta sede, se encontra em discussão os serviços de arqueologia prestados pela Recorrida AA, Ld.ª, às Recorridas CC, SA, e DD, SA, conforme contratos celebrado entre ambas, a que a Recorrente Pública é totalmente alheia, não sendo parte nos referidos contratos, mas sim nas empreitadas que se lhe encontravam conexas, nas quais figurava como Dono de Obra, e nas quais rejeita que as ora Recorridas CC, SA, e DD, SA, possuam qualquer direito indemnizatório;
7.ª - E as empreitadas de obras públicas celebradas pela Recorrente Pública (que sucedeu nos direitos e obrigações da EE Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis, SA), eram empreitadas por preço global e não revisível e nos documentos concursais eram patentes, repetidos e claros os avisos sobre a potencial densidade de achados arqueológicos;
8.ª - Independentemente do exposto, o facto é que, ao ser chamado o Município de Tomar, ora Recorrente, e ao indicar-se a este para se opor, em contestação, ao que consta da Petição Inicial, com a limitação da matéria afeta a essa potencial ação de regresso, o que se está a pedir a essa entidade pública que faça é que discuta uma relação jurídico-administrativa, titulada por um contrato de empreitada de obra pública, celebrado na sequência de um concurso público e já em apreciação global em não menos do que duas ações administrativas, perante tribunais administrativos territorialmente competentes e que vão já numa fase mais adiantada de apreciação da questão;
9.ª - Ora, tal intervenção não é possível ser admitida, contrariamente ao pedido pelas Recorridas CC, S,A, e DD, S.A., porque não pode ficar este Tribunal, por virtude do chamamento, na posição em que terá de antecipar juízos quanto a um contrato público e face uma relação contratual administrativa, que os tribunais competentes já apreciam;
10.ª - E, pior, a ter de decidir para fins de uma relação privada (entre as Recorridas), com base numa interpretação de um contrato público, podendo fazer perigar ou entrar em colisão com o juízo a ser feito na jurisdição competente e especializada (que é a administrativa), mais contribuindo para a condenação de uma entidade pública que, no âmbito da jurisdição administrativa, muito difícilmente poderá recolher outro veredicto que não seja o da total absolvição;
11.ª - Na verdade, é nas ações administrativas comuns, que se encontram ainda, a correr os seus termos, que se discute se existe ou não direito das ora Recorridas CC, S.A,. e DD, SA, que eram empreiteiras de obra pública, ao ressarcimento por suposto aumento de custos e, apenas caso aí se decida que tal pode ter lugar, se poderá passar para o plano da discussão se a Recorrida AA, Ld.ª, pode ou não exigir das ora Recorridas CC, SA, e DD, S.A, as quantias que aqui exige lhe sejam atribuídas;
12.ª - Em face do exposto - e na esteira da Jurisprudência maioritária nesta matéria verifica-se, pois, uma exceção de incompetência material do Tribunal de 1.ª instância para poder apreciar a questão como resultante da intervenção;
13.ª - Com o que existe violação e/ou errada interpretação - pelo Acórdão em Recurso de Revista - da lei de processo pelo Tribunal da Relação de Évora, o que é fundamento de admissão e procedência do presente Recurso de Revista, nos termos do disposto no artigo 674.°, n.º 1, alínea b), do CPC.
Pede o Recorrente, nessa base, que se revogue o acórdão recorrido e se substitua por decisão a manter a decisão da 1.ª instância.
8. A A./Recorrida contra-alegou, a pugnar pela confirmação do acórdão impugnado, rematando com o extenso quadro conclusivo seguinte:
1.ª - Em 28/08/2007 foi celebrado entre a EE - Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis, S.A., e as R.R. o contrato relativo à empreitada denominada "Empreitada de Construção da Ponte entre o Flecheiro e o Mercado e Remodelação do Açude do Mercado", adiante também designada primeira empreitada ou empreitada um (doc. n.º 2 junto com a p.i.);
2.ª - Em 06/12/2007 foi celebrado com a mesma entidade o contrato relativo à "Empreitada de Construção dos Arranjos Exteriores e Arruamentos no Flecheiro e Mercado" adiante também designada segunda empreitada ou empreitada dois (doc. n.º 3 junto com a p.i.);
3.ª - No que concerne às referidas empreitadas, para cada uma delas, as R.R. formaram um consórcio externo (docs. n.º 4 e 5 juntos com a p.i.);
4.ª - Na demanda em apreço, a A. peticionou que as R.R. fossem condenadas no pagamento da quantia de € 292.369,90, relativo a trabalhos a mais e a custos adicionais dispendidos pela Recorrida, os quais não ficaram previstos no contrato celebrado entre Recorrida e R.R.;
5.ª – Na contestação e para efeitos de intervenção provocada a título acessório, as R.R. alegaram que a Recorrida somente seria ressarcida pelas mesmas do valor dos trabalhos reclamados nos presentes autos se e quando às R.R. fosse reconhecido perante a EE/Município de Tomar o direito a serem ressarcidos pelos mesmos e após o seu efetivo e integral pagamento;
6.ª - Nessa conformidade, as R.R. acionaram judicialmente a EE/Município de Tomar - dono de obra - de forma a assegurara que esta entidade reconhecesse por força judicial tal direito;
7.ª - Em consequência, as R.R. deram entrada das competentes ações junto do Tribunal competente - o Tribunal Administrativo de Leiria -, as quais correm ainda termos sob os n.º 837/09.5BELRA e 1390/09.5BELRA;
8.ª - Na contestação as R.R. contextualizam o chamamento do Município de Tomar, ora Recorrente, à demanda, dizendo que era pressuposto e condição conhecida e aceite pelo dono de obra que os trabalhos arqueológicos a executar seriam da responsabilidade da Recorrida, o que em nada interfere na relação jurídica contratual dos presentes autos, na medida em que no contrato em apreço nada foi estipulado nessa medida;
9.ª - Em suma, as R.R. consideraram que o montante peticionado pela A. se encontra dependente do pagamento do Recorrente, o que nunca por nunca ser poderia proceder, na medida em que dos contratos outorgados entre a A. e as R.R., não constam quaisquer advertência ou condição suspensiva;
10.ª – A Recorrida contratou com as RR. e não com o Recorrente, EE/Município de Tomar, pelo que as condições acordadas entre esta edilidade e as R.R., em nada poderá interferir ou fazer suspender o direito da Recorrida em ser ressarcida;
11.ª - As R.R. requereram, assim, em sede de contestação, a intervenção acessória do Município de Tomar, ao abrigo do disposto nos artigos 325.º e ss do CPC, o que foi deferido pelo Tribunal de 1.ª instância;
12.ª - Na sequência do deferimento do incidente em apreço, em sede de audiência prévia, considerou-se o Tribunal da 1.ª instância incompetente em razão da matéria para conhecer do mérito da causa, na medida em o chamado, Município de Tomar, é uma pessoa colectiva de direito público que integra a Administração Central;
13.ª - O Tribunal da 1.ª instância conclui que não é a jurisdição comum competente para apreciar as pretensões aduzidas pela Recorrida e pelas R.R., mas sim a jurisdição administrativa;
14.ª - Por sua vez, o TRE acompanhou as motivações de recurso apresentadas pela aqui recorrida, considerando que são os Tribunais Comuns os competentes em razão da matéria para dirimir o litigio objeto dos presentes autos;
15.ª - Não obstante os argumentos de direito que invocaremos, merece esta situação uma breve reflexão, na medida em que não sendo a jurisdição comum alegadamente competente, e sendo óbvio que o foro administrativo também não o será, como poderá a A. acautelar o seu direito, o qual, inclusive, é constitucionalmente consagrado? Ficará, então, a A. impedida que fazer valer o seu direito?
16.ª - Mais uma vez a resposta será inevitavelmente negativa, sob pena do acesso ao direito e a tutela jurisdicional efetiva, constitucionalmente consagrados no artigo 20.º da CRP, serem colocados em crise;
17.ª - Dispõe o n.º 1 do art.º 330.º do CPC que a intervenção acessória poderá ter lugar pelo "réu que tenha ação de regresso contra terceiro para ser indemnizado do prejuízo que lhe cause a perda da demanda";
18.ª - O n.º 2 do mesmo art.º estipula ainda que" a intervenção do chamado circunscreve-se à discussão das questões que tenham repercussão na ação de regresso invocada como fundamento do chamamento”;
19.ª - Foi o incidente em apreço deferido com base no alegado direito de regresso das R.R., deduzido contra o chamado nas ações que correm termos no Tribunal Administrativo;
20.ª - "O incidente de intervenção acessória visa permitir a participação de um terceiro, perante o qual o R. possui na hipótese de procedência da ação, um direito de regresso. Para justificar esta intervenção não basta um simples direito de indemnização contra um terceiro, tornando-se ainda necessário que exista uma relação de conexão entre o objecto da ação pendente e o da ação de regresso (artigo 331.º, n.º 2, in fine do CPC); Ac. RP de 3.5.2011-Processo 1870/09.2TBVCD-B.P1;
21.ª - De acordo com os argumentos invocados pelas R.R., em sede de contestação, aquando da dedução do incidente em apreço, não configuraram as mesmas como sendo de regresso, a causa de pedir e o pedido constantes dos processos que correm termos no Tribunal Administrativo;
22.ª - Nesse sentido decidiu neste âmbito o STJ, dizendo que sendo "incaracterizado o vínculo em termos de facto, incaracterizada fica também, no plano jurídico, a relação conexa para que se possa concluir acerca dos pressupostos da ação de regresso do n.º 1 do artigo 30.º do CPC, pelo que a decisão sobre o incidente deve ser no sentido da sua improcedência"; (Ac. STJ 5.2.2002 JSTJ00042702);
23.ª - A questão da potencial e alegada prejudicialidade entre a questão discutida na presente lide, relativamente aos processos que correm termos em sede administrativa, não foi objeto de apreciação e consequente decisão pelo Tribunal “a quo”, aquando do deferimento do incidente de chamamento, pelo que não se compreende desde logo o fundamento de tal decisão;
24.ª - Em nenhuma das relações contratuais em apreço, foi a responsabilidade das R.R. transferida para o Rec. Município de Tomar, quando foi adjudicada a empreitada à A. pelas R.R.;
25.ª - Certo é que tal deferimento perturbou indevidamente o normal andamento do processo, não sendo o pedido e os direitos da A. devidamente acautelados;
26.ª - O deferimento de tal chamamento, que culminou na decisão de incompetência absoluta do Tribunal de 1.ª Instância, põe em crise três princípios processuais basilares, ligados entre si: o da tutela jurisdicional efetiva (artigo 20.º da CRP), o da economia processual (deduzido de normas como as dos artigos 265.o-A, 269.º, 272.º, 273.º, 320.º e segs. e 470.º todos do CPC) e o do favor do processo;
27.ª – Admitindo a viabilidade e a legitimidade do incidente de chamamento, sempre se dirá "que o interveniente, em incidente de intervenção acessória provocada, não é sujeito da relação material controvertida no processo, já que não é contra ele, mas contra o réu, requerente no chamamento, que é formulado o pedido da ação, razão porque, a proceder, é o réu, que não o chamado, que deve ser condenado" - Ac. STJ de 5.2.2002 - JSTJ00042702);
28.ª - A relação de regresso só é apreciada pelo Tribunal “a quo” para efeitos de admissibilidade do incidente de intervenção acessória, pois que o Recorrido não é condenado nem absolvido na acção onde aquele foi deduzido;
29.ª - De onde se conclui que a intervenção acessória provocada não interfere com a delimitação do objeto da ação, mantendo-se inalteradas as questões submetidas à apreciação do tribunal, sendo o chamado admitido a discuti-las, na medida em que nisso possa ter interesse, sendo-lhe estendido, a final, o efeito de caso julgado a formar com a decisão que vier a recair sobre o objecto da acção;
30.ª - Não é impeditivo da intervenção acessória o facto de a eventual ação de regresso ser da competência material dos tribunais administrativos;
31.ª - Refere ainda a este propósito o mesmo Acórdão, que "quanto à relação conexa, na presente ação o tribunal não tem de se pronunciar sobre qualquer pedido de indemnização nela baseado, de modo a reconhecer ou não reconhecer um crédito indemnizatório do ora réu sobre o Município e condenar ou absolver o Município "; e conclui que "o tribunal judicial não irá, para efeito decisório "apreciar o litígio" entre o Réu e o Município; a sua competência material não lhe será subtraída";
32.ª - Veja-se ainda o Acórdão do STJ de 09.06-1988, que apesar de se referir ao então designado "chamamento à autoria", o juízo que lhes é inerente deve considerar-se transponível para atual intervenção acessória provocada: "o réu pode chamar à autoria o terceiro contra quem tenha acção de regresso e sendo jurisprudência assente que esta deve reportar-se a uma relação conexa com a relação controvertida, não exige a lei que tanto a relação principal como a conexa devam ser dirimidas em tribunal da mesma espécie;
33.ª - Importa ainda sublinhar que a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se pelos termos em que a ação é proposta e determina-se pela forma como o autor estrutura o pedido e os respectivos fundamentos;
34.ª - "A competência da jurisdição afere-se em função da natureza da relação material em litígio, a qual deve ser confirmada em função do alegado pelo autor na petição inicial" - Ac. do TRP, de 10.12.2013 no processo n.º 780/13. 3TBSTS-A.P 1);
35.ª - Ainda no mesmo sentido, refira-se o Ac. do TRP, de 06.05.2013, no proc. n.º 1417/11.0TTBRG.P1, o qual decidiu no sentido de que "como é sabido, é pelo pedido - e pela causa de pedir - do autor que se afere da competência material do Tribunal, mesmo que a ação tenha sido deduzida incorretamente, tanto do ponto de vista adjetivo como do direito substantivo, isto é, o autor é soberano nesta sede, pois o Tribunal tem de atender ao pedido tal como ele é formulado pelo impetrante. Assim, o juízo a emitir quanto á questão da competência em razão da matéria é prévio, quer à produção da prova, quer à decisão de mérito, apenas podendo ser atendida a alegação do autor, constante da petição inicial. Este, propondo a ação, assume o risco de a deduzir em tribunal incompetente, nomeadamente, em razão da matéria, sendo certo que os únicos elementos a atender, nesta sede, consistem na alegação por ele apresentada. Tal não é uniforme a nossa jurisprudência (Ac. do STJ de 09/12/ 1999, in BMJ);
36.ª – Daí que, para se determinar a competência material do tribunal, haja apenas que atender aos factos articulados pelo autor na petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada, ou seja, à causa de pedir invocada e aos pedidos formulados. Por isso, aplicando as premissas supra expostas ao caso objeto dos presentes autos, a petição inicial foi proposta pela ora Recorrida por forma a caraterizar a relação jurídica que se estabelece entre as partes como sendo, e nem o contrário seria legalmente admissível, como um contrato de empreitada entre dois entes privados, pelo que basta atender à forma como a ação foi proposta para concluirmos que a competência material para julgar este litígio pertence aos tribunais comuns;
37.ª - Vem o Recorrente nas suas motivações elencar argumentos que e jurisprudência que não tem aplicabilidade ao caso concreto, nomeadamente, quando invoca um ac. do STJ de 04.1.2008, porquanto no caso ali em litígio um dos R.R. era um ente público, o que não sucede no presente ação;
38.ª – Quer a A., aqui Recorrida, quer as R.R. são sociedades comerciais de direito privado, pelo que contrariamente ao que ocorreu no processo objeto do acórdão referido pelo Recorrente, não serão os Tribunais Administrativos os competentes para julgar o caso “sub judice”;
39.ª – Ademais, o objeto principal da relação contratual em apreço, contrariamente ao alegado pelo Recorrente, não se rege pelo direito público, contrariamente ao que o mesmo parece afirmar;
40.ª - Embora tenha o Recorrente invocado que a natureza contratual entre A. e R.R. seja de natureza pública, não concretiza quais são então as normas legais que consubstanciam esta alegada relação jurídica administrativa;
41.ª - O Recorrente parece ainda confundir a questão da pretensa incompetência material do Tribunal com uma possível prejudicial idade da presente ação com a que corre termos no TAF de Leiria, sendo certo que não é este o objeto do Recurso em apreço;
42.ª - É manifesta a falta de argumentos do Recorrente, sendo certo que não poderão proceder as motivações de recurso apresentadas pelo mesmo, pelo que dever-se-á manter a decisão proferida pelo TRE;
43.ª - Assim, concluímos que a intervenção acessória provocada do Recorrente em nada interfere na competência do Tribunal, não obstando dessa feita ao conhecimento do mérito da causa e ao consequente prosseguimento dos autos, reiterando-se que quaisquer ações de regresso propostas pelas RR. não serão na presente lide objeto de apreciação;
44.ª - Atento o exposto, o tribunal recorrido aplicou corretamente as normas reguladoras da questão em apreço, pelo que dever-se-á manter a sentença ora recorrida, por ser a jurisdição comum a competente em razão da matéria para conhecer do mérito da causa.
Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.
II – Fundamentação
Atento teor das conclusões do Recorrente, em função do qual se determina o objeto do recurso, a única questão a decidir circunscreve-se a saber se os tribunais judiciais são os competentes, em razão da matéria, para conhecer do presente litígio.
Como é sabido, segundo doutrina e jurisprudência pacíficas, o pressuposto processual da competência material, fixado com referência à data da propositura da ação, deve ser aferido em função da pretensão deduzida, tanto na vertente objetiva, conglobando o pedido e a causa de pedir, como na vertente subjetiva, respeitante às partes, tomando-se, pois, por base a relação material controvertida tal como vem configurada pelo autor[1].
Ora, o n.º 1 do artigo 211.º, n.º 1, da Constituição da República consigna que:
Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.
E o n.º 3 do art.º 212.º da mesma Lei Fundamental, determina que:
Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Já em sede infra-constitucional, no que aqui releva, o artigo 4.ºdo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19-02, na redação dada pela Lei n.º 107-D/2003, de 31-12, e entretanto alterado pela Lei n.º 59/2008[2], de 11-09, prescreve que:
1 – Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto:
[…]
e) – Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contrato a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.
f) – Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regi-me substantivo de direito público.
Ponto é saber se os contratos que servem de fundamento à pretensão da A. se inscrevem no tipo de relações jurídicas abrangidas pelas alíneas e) ou f) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF.
Sucede que, segundo a alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, passaram a estar incluídos no âmbito da jurisdição administrativa, os litígios que tenham por objeto, nomeadamente, a execução de contratos sujeitos a um regime substantivo regulado, em alguns dos seus aspectos, inclusivamente em sede de procedimento pré-contratual, pelo direito público.
Assim, para tais efeitos, nos termos daquela disposição, a delimitação da competência material entre os tribunais administrativos e os tribunais judiciais deixou de se estribar na distinção tradicional entre “atos de gestão pública” e “atos de gestão privada”, para passar a fazer-se com abstração da natureza das normas que materialmente regulam o contrato, bastando que “a lei preveja a possibilidade da sua submissão a um procedimento pré-contratual de direito público”, como se refere no acórdão do Tribunal de Conflitos, de 11/03/2010, proferido no processo n.º 028/09[3].
Nessa conformidade, como se observa no mesmo aresto, “o acento tónico indiciador da natureza administrativa da relação jurídica é aqui colocado não no conteúdo do contrato nem na qualidade das partes, mas nas regras de procedimento pré-contratuais potencialmente aplicáveis”[4].
E é esse também o entendimento corrente da doutrina.
Nas palavras de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, aliás citadas no acórdão do Tribunal de Conflitos, de 19/12/2012, proferido no processo n.º 020/12[5]:
«A opção tomada na alínea e), que constitui a grande revolução do Código na matéria, traduziu-se na adição à jurisdição dos tribunais administrativos do conhecimento dos litígios relativos a contratos precedidos ou precedíveis de um procedimento administrativo de adjudicação, independentemente da qualidade das partes nele intervenientes – de intervir aí uma ou duas pessoas colectivas de direito público ou apenas particulares – e independentemente de, pela natureza e regime, eles serem contratos administrativos ou contratos de direito privado (civil, comercial, etc.»
De igual modo, se pronunciam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha[6], quando sustentam que:
«Sem prejuízo de outros casos que possam resultar de legislação especial, inscreve-se ainda nas competências dos tribunais administrativos, por força do artigo 4.º, n.º 1, - que, deste modo, amplia o âmbito da jurisdição administrativa (…) a apreciação de litígios: b) relativos à interpretação, validade e execução de qualquer tipo de contrato, desde que haja lei especial que diga que esse tipo específico de contrato (ou que um contrato com esse objecto) deve ser obrigatoriamente precedido (ou pode sê-lo) de um procedimento pré-contratual (concurso público, concurso limitado, negociação ou ajuste directo) regulado por normas de direito público (…)»
E ainda Mário de Aroso de Almeida[7], observa que:
«A previsão da alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF possui, contudo, um alcance mais amplo, pois, […] atribui à jurisdição administrativa a competência para dirimir os litígios emergentes de todos os contratos que a lei submeta, ou admita que possam ser submetidos, a um procedimento de formação regulado por normas de direito público, independentemente da questão de saber se “a prestação do co-contraente pode condicionar ou substituir, de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público.»
Ora, no caso vertente, parece não sofrer dúvida que os litígios emergentes dos contratos de empreitada celebrados entre as ora R.R. e a EE – Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis, S.A., denominados “Empreitada de Construção da Ponte entre o Flecheiro e o Mercado e Remodelação do Açude do Mercado”, celebrado em 28/08/2007, e “Empreitada de Construção dos Arranjos Exteriores e Arruamentos no Flecheiro e Mercado”, outorgados, respetivamente, em 28/08/2007 e 06/12/2007, caem no foro da jurisdição administrativa nos termos das disposições acima consideradas.
Porém, não se afigura que a subcontratação firmada entre a A. e as R.R. para a realização dos dois estudos arqueológicos revista uma conexão intrínseca com a natureza pública daquelas empreitadas, em termos de sujeição ao regime de direito público, seja em sede de procedimentos pré-contratuais, seja no plano da celebração do contrato. Trata-se antes de contratos de prestação de serviço, entre sujeitos privados, cujo objeto se encontra submetido ao regime de direito civil desse tipo contratual, em que o que se discute é simplesmente o direito ao pagamento de trabalhos alegadamente realizados a mais.
É certo que o Município de Tomar foi chamado, pelas R.R., como interveniente acessório, para acautelar a eventualidade de ação de regresso daquelas R.R. contra o Município de Tomar, na qualidade de dono da obra.
Todavia, nos termos do art.º 321.º do CPC, a intervenção do chamado circunscreve-se à discussão das questões que possam ter repercussão na ação de regresso invocada como fundamento do chamamento, não incidindo, por conseguinte, sobre o próprio objeto dessa ação de regresso, mas tão só sobre a relação-jurídico material privada que serve de causa de pedir à presente ação, ou seja, apenas no respeitante às questões pertinentes a esta relação material que se possam repercutir na eventual ação de regresso. E é só nessa medida que se estende a eficácia do caso julgado material ao interveniente, nos termos do art.º 323.º, n.º 4, do CPC.
Neste sentido, mostram particularmente acertadas as considerações do acórdão recorrido, ao referir que:
«O interveniente, em incidente de intervenção acessória provocada, não é sujeito da relação material controvertida no processo, já que não é contra ele, mas contra o réu, requerente no chamamento, que é formulado o pedido da acção, razão porque, a proceder, é o réu e não o chamado, que deve ser condenado – neste sentido entre outros, Ac. STJ de 5.2.2002 – JSTJ00042702; Acs. STJ de 21.03.2006, CJ/STJ 2006, 1º p. 141, proc. Nº 06A298.
De onde se conclui que a intervenção acessória provocada não interfere com a delimitação do objecto da acção, mantendo-se inalteradas as questões submetidas à apreciação do tribunal, sendo o chamado admitido a discuti-las, na medida em que nisso possa ter interesse e sendo-lhe estendido, a final, o efeito de caso julgado a formar com a decisão que vier a recair sobre o objecto da acção.
O objectivo deste incidente é estender ao chamado o efeito de caso julgado a obter com a decisão a proferir na acção, em particular se ela for condenatória, evitando que na acção de regresso a parte demandada possa questionar o resultado da acção anterior, onde foi proferida a condenação que serve de base à acção de regresso.
E o juízo de viabilidade da acção de regresso e o da sua conexão com a causa principal, previstos no n.º 2 do art.º 331º do CPC, são formulados em abstracto, confrontando os fundamentos da acção com os do invocado direito de regresso e nesta acção o tribunal não vai pronunciar-se sobre a verificação de qualquer dos fundamentos do pretendido direito de regresso.
Desta forma, não é impeditivo da intervenção acessória o facto de a eventual acção de regresso ser da competência material dos tribunais administrativos como se conclui no Ac. RL 8.03.2007, proc. n.º 10642/06-2 (disponível em www.dgsi. pt).»
De igual modo, as questões de suspensão da instância por pendência de causa prejudicial junto dos tribunais administrativos, bem como a questão da alegada exceção impeditiva fundada na não verificação da condição suspensiva do direito ao ressarcimento peticionado pela A. não tem a virtualidade de descaracterizar a natureza privada da relação jurídica emergente dos contratos que servem de causa de pedir à presente ação.
Em suma, conclui-se, como se concluiu no acórdão recorrido, que os tribunais judiciais, no caso a Instância Central da Comarca de Santarém, são competentes, em razão da matéria, para conhecer do objeto do presente litígio.
III - Decisão
Pelo exposto, nega-se a revista, confirmando-se o acórdão recorrido.
As custas do recurso são a cargo do Recorrente.
Lisboa, 22 de outubro de 2015
Manuel Tomé Soares Gomes
Carlos Alberto Andrade Bettencourt de Faria
João Luís Marques Bernardo
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[1] Vide, por todos, o acórdão do Tribunal de Conflitos, de 19/12/2012, relatado pelo Exm.º Juiz Cons. Pires da Graça, proferido no processo n.º 20/12, acessível na Internet.
[2] Em contraponto, nos termos do artigo 40.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013, de 26-08 (LOSJ), correspondente ao anterior artigo 26.º, n.º 1, da Lei n.º 52/2008, de 28-08, os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
[3] Acórdão relatado pelo Exm.º Juiz Cons. Azevedo Moreira, acessível na Internet.
[4] No mesmo sentido, vide, entre outros, o acórdão do Tribunal de Conflitos, de 16/02/2012, relatado pelo Exm.º Juiz Cons. Rodrigues da Costa, proferido no processo n.º 021/11, acessível na Internet.
[5] In Código de Processo nos Tribunais Administativos, Vol. I, Almedina, 2004, pag. 48.
[6] In Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2.ª Edição, 2007, pag. 20.
[7] In Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2015, pp. 165-166.