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JUIZ
DELIBERAÇÃO DO PLENÁRIO
CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA
LICENÇA DE LONGA DURAÇÃO
LICENÇA SEM VENCIMENTO
EXERCÍCIO DE FUNÇÕES
ORGANISMOS INTERNACIONAIS
PRORROGAÇÃO DO PRAZO
ACTO ADMINISTRATIVO
ATO ADMINISTRATIVO
REVOGAÇÃO
COMISSÃO DE SERVIÇO
INTERESSE PÚBLICO
CRITÉRIOS DE CONVENIÊNCIA OU OPORTUNIDADE
CONFLITO DE INTERESSES
DEVER DE FUNDAMENTAÇÃO
DISCRICIONARIEDADE
PRINCÍPIO DA IGUALDADE
ESTATUTO DOS MAGISTRADOS JUDICIAIS (EMJ): ARTS. 32.º, 164.º, N.º 1, 168.º, N.º 1;
CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO (CPA): ART. 140.º, N.º1, ALS. A) E B),
DECRETO-LEI N.º 100/99, DE 31 DE MARÇO: ARTS. 73.º, N.º 1, AL. C), 89.º, N.º 1, AL. A), 90.º, N.º 1;
I - O CSM, quando deliberou, em 2013, sabia que o termo da missão no estrangeiro do recorrente iria terminar no ano de 2014. Era este o horizonte temporal com que o CSM teria de contar para decidir, e disse-o expressamente na deliberação agora recorrida, ao indeferir a prorrogação de licença sem vencimento para o exercício de funções com carácter temporário em organismo internacional.
II - O que se verificou, na deliberação recorrida, foi a ausência de uma outra prorrogação da referida licença, mas não a revogação de acto praticado. Deste modo não se coloca o problema da irrevogabilidade do acto, a que se reporta a al. a) do n.º 1 do art. 140.º do CPA.
III - A não prorrogação da comissão de serviço não ofende o disposto no art. 140.º, n.º 1, al. b), do CPA, não só porque não houve revogação de acto, como também não se mostra violado qualquer direito ou interesse legalmente protegido do recorrente (ainda aqui funcionaria a norma geral do corpo do n.º 1 desse artigo que estatui a livre revogabilidade dos actos administrativos válidos). Nem se compreenderia a necessidade da intervenção do CSM para a prorrogação da licença se o mesmo estivesse impedido de aquilatar previamente da oportunidade da respectiva concessão, decidindo da conveniência ou não da sua prorrogação.
IV - Em cada uma das deliberações, na qual se decidiu conceder a licença, e posteriormente a prorrogar, bem como na deliberação sob censura, o CSM ponderou, de forma actualista, da conveniência de serviço e do interesse público na prorrogação da licença, como se impunha que fizesse e porque tal procedimento cabe plenamente no âmbito dos seus poderes e deveres.
V - No exercício dos seus poderes, o CSM entendeu que superiores razões de interesse público aconselhavam fortemente a presença de maior número possível de Juízes nos Tribunais para evitar atrasos, aumento de pendências e outros graves inconvenientes para o serviço. E, pelo contrário, não se evidencia que a continuação da participação de magistrados no País K se apresentasse com premência em ordem a sobrelevar o que se liga à implementação do interesse supra apontado.
VI - Posto que a forma de licença pretendida pelo recorrente, não tem como consequência a abertura de vaga, a sua concessão determina a necessidade de «uma substituição temporária», o que cria dificuldades de gestão ao nível do pessoal disponível.
VII - Assim, à luz da ponderação de interesses, a deliberação recorrida não merece qualquer reparo. O acto administrativo em crise mostra-se fundamentado em razões de interesse público de excepção, face à peculiaridade dos condicionalismos então vividos na justiça. A discricionariedade de que o CSM usou, sempre se mostrou vinculada e adstrita ao fim legítimo e justificadamente prioritário que àquele cabia prosseguir.
VIII - A aplicação prática do princípio da igualdade, previsto no art. 13.º da CRP, não pode ser feita de uma forma imponderada, antes havendo a considerar o circunstancialismo em que decorreram as nomeações dos candidatos e decorreu o exercício e cessação das suas funções. Na verdade, o que é aceitável num determinado contexto, poderá deixar de o ser perante outra conjuntura de molde a justificar ou até impor outros comportamentos e outras opções.
1. RELATÓRIO.
Acordam na secção de contencioso do Supremo Tribunal de Justiça.
O Dr. AA veio, nos termos do disposto nos arts.º 164.º nº 1 e 168.º nº 1 do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ), interpor recurso contencioso da deliberação de 11/03/14 do Plenário do Conselho Superior da Magistratura (CSM) que lhe I - Indeferiu a prorrogação de licença sem vencimento para o exercício de funções com carácter temporário em organismo internacional que havia sido concedida ao recorrente; II- Deferiu a pretensão de concessão de licença sem vencimento, de longa duração subsidiariamente formulada pelo recorrente, estando em causa neste recurso apenas o primeiro segmento.
Em face do decidido, o Recorrente entendeu violado o estatuído no artigo 140º nº 1, alínea b) do Código de Procedimento Administrativo.
O Autor alegou essencialmente que, depois de para tanto ter concorrido, foi seleccionado para exercer as funções de Juiz distrital em matéria civil, no âmbito da EULEX, Kosovo. A EULEX é uma missão civil, não permanente, que visa fornecer apoio técnico e assistência às autoridades kosovares enquadrando-as em todos os domínios associados ao Estado de Direito, nomeadamente nos domínios da Justiça, Polícia, Alfândega e Serviços Penitenciários. Tal missão, inicialmente para vigorar 28 meses após a aprovação do Plano de Operação (Opolan), foi depois sucessivamente prorrogada por períodos de dois anos até 14 de Junho de 2014 e 14 de Junho de 2016.
O processo seguiu os seus trâmites, sendo ouvidos nomeadamente o Conselho Superior da Magistratura e o Ministério Público, que se pronunciaram pela improcedência do recurso.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
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2. FUNDAMENTOS.
2.1. Os Factos.
Os factos que interessam à decisão da causa constam do requerimento de interposição do recurso que o Conselho Superior da Magistratura aceitou, com ressalva do segmento final do artigo 15º (“uma vez que, no seu entendimento, já não se verificava o motivo que determinou a recusa do primeiro pedido, ou seja a manifesta carência de juízes em efectivo exercício de funções” e a relatada sob o artigo 24º com excepção do segmento colocado entre travessões (“depois de ponderar a decisão a tomar, quer em termos familiares e pessoais e ver se aceitava ou não perder o lugar)” e do segmento colocado entre parênteses (através do Exmo Dr. BB).
A questão colocada em causa é apenas de direito que passaremos a abordar de seguida.
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2.3. O Direito.
Estão em causa no presente recurso três questões fundamentais a saber:
- A Deliberação do CSM viola o estatuído no artigo 140º nº 1 do Código de Procedimento Administrativo?
- Mostra-se violado o disposto nos artigos 89º nº 1 alínea a) e 90º nº 1 do DL n.º 100/99 de 31 de Março aplicáveis ex vi do artigo 32º do EMJ?
- Existe vício de fundamentação por erro nos pressupostos de facto? Remissão.
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2.3.1. A Deliberação do CSM viola o estatuído no artigo 140º nº 1 do Código de Procedimento Administrativo?
Refere o Recorrente que a Deliberação sob censura de 3 de Dezembro de 2013 prorrogou a licença sem vencimento até ao termo da missão da EULEX, Kosovo, pelo que, consideradas as sucessivas prorrogações, o termo da sua missão verificar-se-ia em 14 Junho de 2016. Destarte, ao negar a manutenção daquela licença, a partir do dia 14 de Junho de 2014, o acto visado revogou de forma implícita a supracitada Deliberação anterior, que era constitutiva de um direito. Este comportamento está vedado à administração à luz do estatuído no artigo 140º nº 1 alínea b) do Código de Procedimento Administrativo ao estatuir que “os actos administrativos que sejam válidos são livremente revogáveis excepto quando forem constitutivos de direitos ou interesses legalmente protegidos”.
Analisando os elementos constantes dos autos constatamos, desde logo, que o CSM sabia, à data do Plenário de 3 de Dezembro de 2013, que o termo da missão EULEX no Kosovo a que se encontrava adstrito o Recorrente iria terminar no dia 14 de Junho de 2014; partiu a Entidade recorrida desta base para “indeferir a prorrogação de licença sem vencimento para o exercício de funções com carácter temporário em organismo internacional, que havia sido concedida ao recorrente. Era este o horizonte temporal com que o CSM teria de contar para decidir; e disse-o expressamente, como pode ver-se do extracto de deliberação junto a fls. 101 ss. Nesta conformidade não pode dizer-se que o acto impugnado tivesse revogado o que quer que fosse; o que se verificou foi apenas a ausência de uma outra prorrogação, mas não já qualquer revogação de acto praticado; ao proceder de tal forma, o CSM agiu no exercício das suas funções, não violando qualquer norma, nomeadamente a que foi apontada. Assim sendo, não se poderia verificar qualquer revogabilidade do acto – aliás aqui inexistente - a que se reporta a alínea a) do artigo 140º nº 1 do CPA que veda a revogação do acto quando a sua irrevogabilidade resulte de vinculação legal.
Mas também, na sequência do que vimos expendendo, não se aceita que a não prorrogação da comissão de serviço constituísse, de algum modo, qualquer ofensa ao disposto na alínea b) do artigo 140º nº 1 do CPA, não só porque não se pode falar em revogação de acto, como também porque, como salientámos, não se mostraria violado qualquer direito ou interesse legalmente protegido do Sr. Juiz Requerente; ainda aqui funcionaria a norma geral do corpo do nº 1 do artigo 140º do CPA, ao estatuir a livre revogabilidade dos actos administrativos válidos.
Aliás nem de outra forma se compreenderia a necessidade de intervenção do CSM para a prorrogação da licença se o mesmo estivesse impedido de aquilatar previamente da oportunidade da respectiva concessão, decidindo da conveniência ou não da sua prorrogação.
Pode assim concluir-se que o deliberado não cairia sob a alçada do artigo 140º nº 1 alíneas a) ou b) do Código de Procedimento Administrativo.
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2.3.2. Mostra-se violado o disposto nos artigos 89º nº 1 alínea a) e 90º nº 1 do DL nº 100/99 de 31 de Março aplicáveis ex vi do artigo 32º do EMJ?
O recorrente imputa ainda à deliberação o haver infringido o disposto nos artigos 89º nº 1 alínea a) e 90º nº 1 do DL nº 100/99 de 31 de Março aplicáveis ex vi do artigo 32º do EMJ. Assim sustenta que:
1) A licença deverá vigorar por lei durante o tempo em que durar o exercício de funções em organismo internacional.
2) Por outro lado não está demonstrada a superioridade do interesse do Estado em dar cumprimento à implementação da nova organização do sistema judiciário decorrente da Lei nº 32/2013 de 26 de Agosto relativamente ao interesse em participar na missão EULEX, Kosovo, sustentando que a mesma deveria ser prosseguida pelo Governo através do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
Refere ainda que:
3) Ao longo dos tempos o CSM autorizou o exercício de funções por outros magistrados judiciais fora do território nacional sendo certo que:
4) A Deliberação é contraditória nos seus fundamentos, uma vez que depois de afirmar a superioridade do interesse na implementação da nova organização do sistema judiciário para indeferir, num quadro de carência de magistrados, a prorrogação da licença para o exercício das funções em organismo internacional, acaba por dizer, ao conhecer da pretensão subsidiariamente deduzida de concessão de licença sem vencimento de longa duração, que do deferimento da mesma não recorrerá qualquer inconveniente para o serviço.
Decidindo:
Começamos a nossa análise referindo-nos ao DL nº 100/99 de 31 de Março na medida em que estabelecia o regime da concessão de licenças; de entre estas, estava aquela a que se reportava o nº 1 do artigo 73º nº 1 do mencionado DL, estando prevista, na sua alínea c), “a licença sem vencimento de longa duração”, a qual era concedida após o organismo de que dependia o impetrante ponderar se não havia inconveniência para o respectivo serviço. Era relevante para aquela concessão, a valorização profissional do funcionário ou agente. A licença em causa, podia revestir duas modalidades: a) Licença para o exercício de funções com carácter precário ou experimental com vista a uma integração futura no respectivo organismo; b) Licença para o exercício de funções na qualidade de funcionário ou agente do quadro de organismo internacional – artigo 89º nº 1 alínea a) do citado Diploma Legal; e, como é óbvio, o prazo por que a licença era concedida constituía um elemento importante a considerar no respectivo deferimento. Quando se estava em face de uma prorrogação, intervinha o organismo de onde o impetrante era proveniente, a fim de analisar da oportunidade daquela. A recusa da prorrogação da licença provocava a respectiva caducidade.
No caso em análise verificou-se o alargamento temporal de prazo do Sr. Juiz Recorrente nas suas funções: efectivamente, depois de inicialmente ter sido negado pela Deliberação de 11 de Outubro de 2011, foi concedida, a 14 de Dezembro de 2011, pelo prazo de um ano, previsivelmente necessário ao exercício das funções que ao requerente cabiam no âmbito da EULEX Kosovo.
Chegado o termo do ano, porque o exercício de tais funções foi alargado por decisão do organismo internacional, até 14 de Junho de 2014 e a requerimento do recorrente, a licença foi prorrogada até esta data, em duas ocasiões: primeiro, pela deliberação tomada na sessão Plenária de 6 de Novembro de 2012 e, depois, pela deliberação tomada na sessão Plenária de 3 de Dezembro de 2013.
Em cada uma dessas deliberações, o CSM ponderou, de forma actualista, da conveniência de serviço e do interesse público na prorrogação da licença. O mesmo fez na deliberação de 17 de Junho de 2014, aqui recorrida, como aliás se impunha que fizesse e porque tal procedimento cabe plenamente no âmbito dos seus poderes e deveres.
No que respeita à ponderação de interesses questiona o Recorrente a superioridade do interesse do Estado em dar cumprimento à implementação da nova organização do sistema judiciário decorrente da Lei nº 32/2013 de 26 de Agosto relativamente ao interesse em participar na missão EULEX, Kosovo, sustentando que a mesma deveria ser feita pelo Governo através do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
No exercício dos seus poderes o CSM entendeu que superiores razões de interesse público aconselhavam fortemente a presença do maior número possível de Juízes nos Tribunais para evitar atrasos, aumento de pendências e outros graves inconvenientes para o serviço. Pelo contrário não se mostraria que a continuação da participação de magistrados no Kosovo se apresentasse com premência em ordem a sobrelevar o que se liga à implementação do interesse supra-apontado.
Ao que vimos referindo (e entrando na análise dos restantes argumentos supra-enumerados) acresce ainda que enquanto a licença de longa duração determina a abertura de vaga, as demais formas de licença sem vencimento, desde logo a pretendida pelo Sr. Juiz Recorrente não tendo tal consequência, determina a necessidade de “uma substituição temporária” que cria dificuldades de gestão ao nível do pessoal disponível. Não vemos, pois, que à luz da ponderação de interesses o Acórdão do CSM possa ser objecto de qualquer reparo.
O Sr. Juiz, mau grado de uma forma não expressa, assaca ainda ao decidido pelo CSM a violação do princípio da igualdade; isto porque, segundo refere, o CSM tem concedido licenças para o exercício de funções com carácter precário ou experimental em organismo internacional sem que daí tivesse tirado qualquer ilação ao tratar da prorrogação no caso em análise.
Vejamos: ao princípio da igualdade se refere o artigo 13º nº 1 da CRP onde pode ler-se que “Todos os cidadãos gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres consignados na Constituição.” No entanto a sua aplicação na prática não pode ser feita de uma forma imponderada, antes havendo a considerar o circunstancialismo em que decorreram as nomeações dos candidatos e decorreu o exercício e cessação das suas funções; na verdade o que é aceitável num determinado contexto poderá deixar de o ser perante outra conjuntura de molde a justificar ou até impor outros comportamentos e outras opções. Assim também analisado por este prisma o acto em crise não é susceptível de censura.
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2.2.3. Existe vício de fundamentação por erro nos pressupostos de facto? Remissão.
No mais poderemos dizer e na sequência do que já acima expusemos, que o acto administrativo em crise se mostra fundamentado em razões de interesse público de excepção, face à peculiaridade dos condicionalismos então vividos na justiça. A forma como o Acórdão do CSM se encontra redigido, não deixa margem para qualquer dúvida, não evidenciando qualquer incoerência entre as premissas de que parte e a soluções a que chega como temos vindo a demonstrar. Para além do que foi já dito, não há qualquer ofensa aos restantes princípios que regulamentam a actividade administrativa nomeadamente e desde logo o de “desvio do poder”, aliás não concretizado cabalmente pelo Recorrente. Por outro lado, a discricionariedade de que o CSM usou, sempre se mostrou vinculada e adstrita ao fim legítimo e justificadamente prioritário que àquele cabia prosseguir.
Nesta conformidade o recurso não poderá obter provimento.
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3. DECISÃO.
Pelo exposto acorda-se em julgar improcedente o recurso.
Custas a cargo do recorrente, conforme art. 527.º, nº 1, do Novo Código de Processo Civil, com taxa de justiça que se fixa em 6 Ucs, nos termos do disposto na Tabela I-B, anexa ao Regulamento das Custas Judiciais, e art. 7.º, nº 1 deste mesmo diploma, sendo o valor da presente acção de 30.000,01 €, atento o disposto no art. 34.º, nº 2 do CPTA.
Távora Vítor (Relator) - Fernando Bento - Santos Cabral - Melo Lima - Souto de Moura - Sebastião Póvoas (Presidente da Secção do Contencioso)