Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 99A1009 |  |
ACÇÃO DE CONDENAÇÃO
LEGITIMIDADE ACTIVA
DL 41/76 DE 1976/01/19 ART3.
L 97/77 DE 1977/12/31.
L 68/93 DE 1993/12/30 ART11 ART15 ART21 ART25 ART34 ART36 ART41.
CPC67 ART26 N3.
CONST76 ART26 N3.
CONST89 ART82 N4 H.
AC TC 325/89 IN DR DE 1989/04/17.
AC TC DE 1979/11/13 IN CJ ANOIV TV PAG14.
Se inexistir o Conselho Directivo essa legitimidade pertence à Junta de Freguesia respectiva.
A Junta de Freguesia de Atei, do concelho de Mondim de Bastos veio propor a presente acção contra A e B, pedindo que estes sejam condenados a reconhecerem que a água da nascente dos "Olhos Meirinhos" é de natureza pública e a sua utilização destinada a todos os compartes dos baldios de Atei; a absterem-se de qualquer conduta, directa ou indirecta, tendente a impedir ou dificultar o aproveitamento da água por parte da requerente para abastecer as referidas povoações que dela têm necessidade para gastos domésticos; a pagar a Autora a quantia de 2000000 escudos pelos prejuízos causados pelas suas condutas.
Alegou em síntese:
A Autora é já há várias décadas a legítima administradora dos terrenos baldios, situados na freguesia de Atei;
Num dos prédios baldios, sob a sua administração, num lugar conhecido por "Olhos Meirinhos", existe uma nascente de água denominada "Nascente dos Olhos Meirinhos".
Em 1990, a Autora realizou nesta nascente algumas obras de captação, de modo a permitir o seu aproveitamento pelas várias povoações da freguesia, não se tendo, todavia, concretizado a respectiva utilização até 1995.
No dia 2 de Agosto desse ano, passou a aproveitar a água, conduzindo-a através de uma mangueira para um depósito.
Passados cerca de oito dias sobre essa data, os Réus retiraram a mangueira que também golpearam causando um prejuízo de cerca de 50000 escudos, fazendo com que a água se perdesse no local e não abastecesse as populações de alguns lugares da freguesia.
Restituída a situação anterior pela Autora, voltaram os Réus a inviabilizar a circulação da água e acabaram por desviar a água da nascente para uma levada que a conduz ao regadio de algumas terras do lugar de Sobreira de Mondim, pertencentes aos Réus e a mais algumas pessoas, que nem sequer são compartes nos baldios.
Em 18 de Julho de 1996, os Réus dirigiram-se ao presidente da Autora, dissuadindo-o de utilizar a água, pelo que as populações sofrem de restrições no abastecimento de água.
Os Réus contestaram, por excepção a impugnação.
Assim, aduzem, desde logo, a ilegitimidade da Autora, uma vez que a competência a legitimidade para as questões sobre domínio e posse dos baldios está por lei cometida aos respectivos compartes, através dos seus conselhos directivos, acontecendo que, em Junho de 1976, os compartes, constituída a Assembleia, elegeram o Conselho Directivo; e, depois, a circunstância da água em causa, integrada como, em princípio, está, num baldio nunca poder ser considerada como pertença da autarquia.
Para além disso, opõem que a água em causa tem sido usada, desde tempos imemoriais, há mais de 200 anos, inclusivamente por vários proprietários de prédios rústicos, para rega e lima dos mesmos.
Verificar-se-ia, assim, a favor deles aquisição originária, decorrente de ocupação e usucapião.
Em reconvenção formulam o pedido de declaração e reconhecimento de que com os demais proprietários dos imóveis irrigados por ela - que identificam e cuja intervenção principal provocada requerem - são os únicos e exclusivos titulares do direito à água em causa, para rega e lima, de harmonia com o sistema de distribuição do tempo do uso por esses prédios.
Respondendo, a Autora reafirmou a sua legitimidade como administradora dos baldios de Atei, esclarecendo que o conselho directivo aludido pelos Réus, referente a esses baldios, só existiu durante um breve período de tempo, retomando, após um lapso de tempo, a Junta de Freguesia a sua acção de administradora.
Negou, também, o aproveitamento exclusivo da água pelos Réus e os outros proprietários identificados por estes.
Uma vez citados, os chamados aderiram à contestação - reconvenção apresentada pelos Réus.
Foi, então, proferido saneador no qual se considerou que a Autora não tinha interesse directo em demandar, face ao pedido formulado, sendo, por isso, julgada parte ilegítima.
A Relação do Porto, porém, para onde agravou a Autora, considerou esta parte legítima, determinando o prosseguimento dos autos.
Inconformados, os Réus recorreram para o Supremo, tendo concluído as suas alegações do seguinte modo:
A- Os baldios constituem o núcleo central e essencial dos meios de produção comunitários, possuídos e geridos por comunidades locais - artigo 82 n. 4 alínea b) da C.R.
B- A dominialidade dos baldios pertence, portanto, e exclusivamente a uma comunidade local que não se confunde, nem pode confundir com uma qualquer comunidade territorial autárquica - artigos 1, 2 e 3 da Lei n. 68/93.
C- A Assembleia de Compartes é o único ente orgânico com poder para administrar o baldio e é, sobretudo, o único que tem o poder de pedir o reconhecimento de direitos sobre o baldio - artigos 5, 11, 15 e 21 alíneas a), e), h), i) e j) da citada Lei.
D- Só em casos excepcionais a lei admite que a administração de um baldio possa ser exercida por uma junta de freguesia, o que, no entanto, constitui sempre uma competência transitória e só mesmo para administrar - artigo 36 da Lei citada.
E- Como se colhe das próprias conclusões das alegações da Autora, junto do tribunal ora recorrido, esta pretende o reconhecimento do direito à água nascida e captada no baldio, como sendo água pertencente ao domínio público.
F- Ora, isto é só por si a demonstração de uma clara violação da lei nomeadamente das normas citadas e dos princípios gerais subjacentes a tal lei e que dimanam do princípio constitucional consagrado no citado artigo 82 n. 4 alínea b) da Constituição.
G- Dizer-se que essa água nascida e captada num baldio é uma água pública, como se pretende fazer ao invocar a antiga Lei das Águas - Decreto 5787 III - é desde logo ofender o aludido princípio constitucional, já que a posse e fruição dos baldios cabe aos compartes e não à Autora - artigo 82 n. 4 alínea b) da Constituição da República Portuguesa.
H- Assim sempre estaríamos perante uma clara inconstitucionalidade, por flagrante violação daquele citado preceito constitucional e do princípio no mesmo consagrado.
I- Porque violou os normativos legais que ficam referidos bem como o aludido princípio constitucional, deve o Acórdão recorrido ser revogado e substituído por outro que confirme a douta decisão da 1. instância que faz - essa sim - uma concreta aplicação da lei.
J- Deve, assim, conceder-se provimento ao recurso.
Na contra-alegação, a Autora sustenta dever manter-se o Acórdão recorrido.
Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
Por força da Lei n. 1971 de 15 de Junho de 1938, foram submetidos ao regime florestal todos os baldios a Norte do Tejo.
Donde terem ficado nessa situação, de jure, todos os baldios de Atei, em referência.
Após o 25 de Abril de 1974, o Decreto-Lei n. 39/76 de 19 de Janeiro (complementado pelo Decreto-Lei n. 40/76 da mesma data) - repristinado com a revogação do artigo 109 da Lei n. 79/77 de 25 de Outubro, pela Lei n. 91/77 de 31 de Dezembro (cfr. Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 4 de Dezembro de 1980, Boletim 362, página 394; da Relação de Coimbra de 13 de Novembro de 1979, Col. 1979, IV, Tomo 5, página 14) - integrado, aliás, como deflui do respectivo preâmbulo, na Reforma Agrária que então se começava a pôr em prática, respondendo aos anseios reivindicatórios da posse dos baldios, por parte das populações locais, veio devolver ao uso fruição e administração dos respectivos compartes, maioritariamente, os baldios submetidos ao regime florestal (artigo 3; cfr. ainda, Lei n. 2069 de 24 de Abril de 1934; Decreto-Lei n. 21207 de 16 de Novembro de 1936; artigos 388 e seguintes do Código Administrativo, publicado em 31 de Dezembro de 1940).
Pretendeu, assim, a Lei devolver às populações, como seus utentes históricos, os baldios de que tinham sido espoliadas.
Quanto aos baldios não submetidos ao regime florestal, embora a sua administração estivesse sujeita às autarquias, a verdade é que essa situação era mais formal do que real, já que aquelas se preocupavam mais com a extracção da mina e corte de madeira deixando o resto aos usos e costumes ancestrais das populações (cfr. Jaime Joalheiro, Comentário À(s) Lei(s) dos Baldios, página 77).
A Constituição da República de 1976 veio plasmar, em termos mais categóricos, a determinação do artigo 3 do Decreto-Lei n. 39/76, ao atribuir, no seu artigo 89 alínea c) a propriedade, posse útil e gestão dos baldios, às comunidades locais, retirando-as às autarquias como se demonstra no Acórdão n. 325/89 do Tribunal Constitucional publicado no D.R. I série, de 17 de Abril de 1989.
Posteriormente e sempre em consonância com a natureza jurídica dos baldios, as revisões da Constituição que se seguiram, mantiveram a atribuição da sua posse e gestão às comunidades locais (artigo 82 n. 4 alínea b))
A Lei não se limitou, no entanto, a devolver os baldios às populações.
Houve, desde logo, a preocupação de estabelecer o modo prático de viabilizar, no terreno, uma nova postura, atribuindo-se, assim, à Assembleia dos Compartes a faculdade de decidir "sobre a forma da administração" a adoptar (artigo 6 alínea d) do Decreto-Lei n. 39/76).
Todavia o órgão executivo encarregado de pôr em prática as linhas definidas, a este nível, pela Assembleia de Compartes era, no âmbito do diploma enfocado (Decreto-Lei n. 39/76) o Conselho Directivo (artigo 9 alínea b)).
Daqui resulta que a única entidade com legitimidade para intentar acções em defesa de quaisquer interesses comunitários dos baldios e da recuperação das parcelas indevidamente ocupadas ou que tivessem indevidamente passado à propriedade privada era a Assembleia dos Compartes, através do seu Conselho Directivo, tendo sido esta a orientação que predominantemente vingou nos Tribunais Superiores.
Às Juntas de Freguesia só foi deixada competência para intentar acções pedindo a anulação dos actos ou negócios jurídicos que tivessem como objecto a apropriação de terrenos baldios ou parcelas de baldios por particulares, bem como as subsequentes transmissões (artigo 3 do Decreto-Lei n. 40/76).
Acontecia, porém, como informa Jaime Joalheiro (ob. cit. página 88) que, em muitos locais não existiam Assembleias de Compartes constituídas e daí que se pusesse, com a maior acuidade, a questão de saber quem poderia e deveria defender os baldios em tribunal, contra toda a espécie de ataques a que estão habitualmente "sujeitos".
Nestas circunstâncias, justificava-se que as Juntas de Freguesia actuassem no sentido de solucionar tal situação, desde que, pelo menos, ocorresse o estado de necessidade administrativo, que se verifica, segundo a lição do Professor Marcelo Caetano em caso de perigo eminente e actual que ameace interesses colectivos protegidos pelo Direito (cfr. Manual de Direito Administrativo, 9. edição, II, página 1285).
Tal estado de necessidade verificar-se-á, deste modo, "se um baldio, no todo ou em parte, está a sofrer, ou corre sério risco de vir a sofrer, um ataque, que altere, profundamente, os fins a que historicamente, se destina a igual situação se dá, em razão desse ataque, estão a ser retirados, produtos, bens, ou partes integrantes, de valor relevante, correndo a comunidade sério risco de não vir a receber esse valor... (cfr. Jaime Joalheiro, ob. cit. páginas 88 e seguintes).
Com a publicação da Lei n. 68/93 de 30 de Junho de 1993 foram introduzidas assinaláveis alterações no regime dos baldios, mas, se bem vemos, manteve-se, no essencial, os traços aqui salientados, pre-ordenados a uma melhor compreensão das soluções jurídicas que aqui adoptaremos, já no domínio da nova Lei dos baldios.
Assim, todos os baldios entregues aos compartes, ex vi do disposto no artigo 3 do Decreto-Lei n. 39/76 continuaram nessa situação e aqueles que o não tinham sido, de facto, sê-lo-ão logo que, constituída a respectiva assembleia de compartes, este tomou a iniciativa de promover tal devolução (artigo 34 da Lei n. 68/93).
A gestão dos baldios continua a pertencer "por direito próprio" aos respectivos compartes nos termos dos usos e costumes aplicáveis ou, na falta deles, organizados em Assembleia de Compartes, Conselho Directivo e - novidade - Comissões de Fiscalização (cfr. artigo 11 da Lei n. 68/93).
Cabe, agora, ao Conselho Directivo competência para recorrer a juízo, em defesa de quaisquer interesses comunitários dos baldios, independentemente de audição prévia da Assembleia de Compartes embora esse recurso aos tribunais deve ser depois ratificado por aquela Assembleia (artigos 15, 21 e 25 da Lei n. 68/93).
A questão que ora se coloca é a de saber se inexistindo Conselho Directivo - como parece suceder, neste caso - a quem competirá defender em juízo os interesses comunitários inerentes aos baldios.
Pois, sem dúvida, que vale aqui toda a argumentação, acima deduzida em ordem a demonstrar ser de atribuir, nessa hipótese, de vazio de poder, competência, para tal efeito, à Junta de Freguesia respectiva, desde que se verifique o referido estado de necessidade administrativa.
E podemos até avançar um pouco mais. Desde que se não prove que a falta de organização dos compartes se deve à Junta de freguesia, deve reconhecer-se-lhe - como se defendia no âmbito de Decreto-Lei n. 39/76 - legitimidade para intentar qualquer acção em defesa dos baldios.
Certo que a Lei n. 68/93 não prevê a forma de organizar ou constituir as novas Assembleias de Compartes e de eleger os seus principais órgãos, deixando o preenchimento desta lacuna, para a sua posterior Regulamentação, permitida, aliás, no seu artigo 41.
Só que, como vem sendo hábito, não se passa, na realidade, das promessas.
Este buraco legislativo poderá, talvez, ser colmatado mediante apelo à regulamentação, deste tema, previsto no revogado Decreto-Lei n. 39/76, se se considerar que a revogação abranja apenas as normas que estão em contradição com aquelas que da presente lei podem ser directamente aplicáveis, como diz o artigo 41, sob pena de vazio legal" Jaime Joalheiro (in Rev. do Ministério Público, ano 15, n. 57, páginas 101 e seguintes).
De todo o modo, o alçapão legal referido pode funcionar como contributo para a desculpabilização da Junta de Freguesia na falta de organização, aqui verificada, dos compartes como gestores do baldio em apreço, o que vem reforçar a ideia, neste caso, da sua legitimidade para agir (cfr. Jaime Joalheiro, Comentário cit. páginas 87 a 91; e in cit. Rev. M.P. página 102).
Ideia que sai vencedora quando, para além disso, se verifica que o quadro factual, que move a Autora aponta - e é ele que conta para a aferição da legitimidade, nos termos do n. 3 do artigo 86 do Código de Processo Civil, mesmo na sua versão anterior, segundo o entendimento que sempre perfilhámos e que veio a ter consagração na actual redacção daquele preceito - para a verificação, in casu, de um estado de necessidade administrativa, tal como ficou atrás conceituado, dado a agressão actual grave, de que está a ser objecto, o baldio referenciado, por parte dos Réus, com prejuízo para as populações que, mercê dela, são privadas das águas nascidas no baldio, essenciais à satisfação das necessidades dos respectivos compartes.
Ora, a alegação fáctica do estado de necessidade administrativa, vertida na petição pela Autora, é fundamento bastante para se dever considerá-la parte legítima, na presente acção (sobre o caminho percorrido vide Acórdão do S.T.J. de 4 de Dezembro de 1986, Bol. 362, página 394).
Igualmente eficaz e mais frontal é, no âmbito da facticidade carreada pela Autora, a via adoptada, no Acórdão recorrido, conducente à mesma solução, com base no artigo 36 da Lei n. 68/93 aqui aplicável, enquanto determina que: "A administração de baldios que, no todo ou em parte, tenha sido transferida de facto para qualquer entidade administrativa nomeadamente para uma ou mais juntas de freguesia e que nesta situação se mantenha à data da entrada em vigor da presente Lei, considera-se delegada nessas entidades com os correspondentes poderes e deveres e com os inerentes direitos, por força da presente lei e nessa situação se mantém, com as adopções decorrentes do que nesta lei se dispõe, até que a delegação seja expressamente confirmada ou revogada nos novos moldes agora prescritos".
Pois bem: a alegada administração de facto de que virá disfrutando a Autora, permite, face a tal circunstancialismo, configurar, a seu favor, a delegação operada ex vi do preceito transcrito, o que constitui, obviamente, base suficiente, para justificar a sua legitimidade activa, nesta acção.
Também não se perfilha a tese da inconstitucionalidade avançada pelos recorrentes, a pretexto de se ter violado o artigo 82 n. 4 alínea b) da Constituição, que atribui a gestão dos baldios às respectivas comunidades locais.
É que tal normativo supõe que as comunidades estão organizadas - mesmo que só "de facto" através de usos e costumes, existentes, destinados a esse efeito - para poderem proceder a essa gestão (artigo 11 da Lei n. 68/93).
Assim, é evidente que não se verificando esse pressuposto, como é o caso, o preceito constitucional não pode funcionar, sendo, deste modo, inaplicável.
Inconstitucionalidade, com tal fundamento, só ocorreria se, apesar de organizada a comunidade local, para a gestão em vista, a Junta de Freguesia se intrometesse como detentora de legitimidade para defender, em juízo, os baldios ou as águas neles existentes.
Interessa, por último, referir ser inteiramente descabido, nesta fase, emitir qualquer juízo sobre a natureza jurídica das águas em causa, por isso depender de um acerto factual, que aí poderá ocorrer após o julgamento.
Nestes termos, nega-se provimento ao recurso, confirmando-se o Acórdão agravado.
Custas pelos recorrentes.
Lisboa, 8 de Fevereiro de 2000
Machado Soares,
Fernandes Magalhães,
Tomé de Carvalho.
Tribunal Judicial de Vila Real - Processo n. 86/97
Tribunal da Relação do Porto - Processo n. 878/99 - 3. Secção.