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ISENÇÃO DE HORÁRIO DE TRABALHO
SUBSÍDIO DE ISENÇÃO DE HORÁRIO DE TRABALHO
DIREITO DO TRABALHO - CONTRATO DE TRABALHO / PRESTAÇÃO DO TRABALHO / DURAÇÃO E ORGANIZAÇÃO DO TEMPO DE TRABALHO.
DIREITO ADMINISTRATIVO - INSTITUTOS PÚBLICOS.
- Alberto dos Reis, “Código de Processo Civil” Anotado, Vol. V, 143.
- José Lebre de Freitas, Montalvão Machado e Rui Pinto, “Código de Processo Civil” Anotado, Vol. 2.º, Coimbra Editora, 645 e ss..
CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL (CPC): - ARTIGOS 662.º Nº 3, 682.º, N.º 1 E 2.
ESTATUTO DO PESSOAL DIRIGENTE DOS SERVIÇOS E ORGANISMOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, APROVADO PELA LEI N.º 2/2004, DE 15 DE JANEIRO: - ARTIGOS 1.º, N.ºS 1 E 2, 13.º, 16.º, 19.º, N.º 1.
ESTATUTOS DO INAC, APROVADOS PELA LEI N.º133/98, DE 15-05 (PARCIALMENTE REVOGADO PELO DECRETO-LEI N.º 145/2007, DE 27 DE ABRIL, TENDO OS ESTATUTOS DO INAC SIDO SUBSTITUÍDOS PELOS APROVADOS ATRAVÉS DA PORTARIA N.º 543/2007, DE 30 DE ABRIL. PUBLICADA A LEI N.º 67/2013, DE 28 DE AGOSTO, QUE VEIO REDENOMINAR O INAC, QUE PASSOU A DESIGNAR-SE AUTORIDADE NACIONAL DA AVIAÇÃO CIVIL (ANAC). O DECRETO-LEI N.º 40/2015, DE 16 DE MARÇO, APROVOU OS ESTATUTOS DA ANAC E REVOGOU O DECRETO-LEI N.º 145/2007, DE 27 DE ABRIL, E A PORTARIA N.º 543/2007, DE 27 DE ABRIL.): - ARTIGO 1.º.
LEI N.º 59/2008, DE 11 DE SETEMBRO: - ARTIGO 209.º.
LEI-QUADRO DOS INSTITUTOS PÚBLICOS, APROVADA PELA LEI N.º 3/2004, DE 14.01: - ARTIGO 34.º, N.ºS 1 E 4.
REGIME JURÍDICO DO CONTRATO INDIVIDUAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, APROVADO PELA LEI N.º 23/2004, DE 22 DE JUNHO (ENTRETANTO REVOGADO E SUBSTITUÍDO PELO REGIME DO CONTRATO DE TRABALHO EM FUNÇÕES PÚBLICAS, APROVADO PELA LEI N.º 59/2008, DE 11 DE SETEMBRO, JÁ REVOGADO PELA LEI N.º 35/2014, DE 20 DE JUNHO): - ARTIGOS, 2.º, 6.º.
REGULAMENTOS DE CARREIRAS E DISCIPLINAR, BEM COMO O REGIME RETRIBUTIVO DO PESSOAL DO INAC, APROVADOS POR DESPACHO CONJUNTO N.º 38/2000, PUBLICADO NO DR N.º 11, II SÉRIE, DE 14 DE JANEIRO DE 2000 (ARTIGOS 32.º, N.º 1, DO REGULAMENTO DE CARREIRAS E ARTIGO 2.º DO REGIME RETRIBUTIVO DO PESSOAL).
REGULAMENTO DE HORÁRIO DE TRABALHO DA DGAC EMANADO DA SECRETARIA DE ESTADO DOS TRANSPORTES E PUBLICADO NO DIÁRIO DA REPÚBLICA, II SÉRIE, Nº 183, DE 9 DE AGOSTO DE 1990: - ARTIGO 2.º, N.ºS 1 E 3.
DECRETO-LEI N.º 323/89, DE 26 DE SETEMBRO, DIPLOMA QUE CONSAGRAVA O ESTATUTO DO PESSOAL DIRIGENTE DOS SERVIÇOS E ORGANISMOS DA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL, LOCAL E REGIONAL DO ESTADO: - ARTIGOS 2.º, 5.º, 9.º, 10.º.
LEI N.º 49/99, DE 22 DE JUNHO: - ARTIGOS 18.º, N.º1, 22.º, 24.º, N.º1.
ACÓRDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:
-DE 04 DE SETEMBRO DE 2014, PROCESSO N.º 01117/13, DISPONÍVEL EM WWW.DGSI.PT,
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ACÓRDÃOS DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA:
-DE 25 DE MARÇO DE 2015, PROCESSO N.º 1315/12.0TTLSB.L1.S1; 14 DE JANEIRO DE 2016, PROCESSO N.º 5169/12.9TTLSB.L1.S1; DE 3 DE MARÇO DE 2016, PROCESSO N.º 294/13.1TTLSB.L1S1, DE 31 DE MAIO DE 2016, PROCESSO N.º 1039/13.1TTLSB.L1S1 E O DE 30 DE JUNHO DE 2016, PROCESSO N.º 841/12.6TTLSB.L1S1, TODOS DISPONÍVEIS IN WWW.DGSI.PT.
I. Os Institutos Públicos integram a Administração Indirecta do Estado, sendo o Instituto Nacional de Aviação Civil (INAC) um instituto público sujeito à tutela governamental.
II. Constituindo a isenção de horário de trabalho o regime em regra correspondente ao exercício de funções dirigentes, a compensação devida já está incluída na respectiva remuneração fixada para os cargos de direcção/chefia, que nestes casos é mais elevada, sem que por isso seja devido qualquer suplemento remuneratório específico adicional.
III. O suplemento remuneratório por prestação de trabalho em regime de isenção de horário de trabalho não pode deixar de ser considerado como uma despesa referente ao funcionamento dos serviços do INAC, pelo que depende de lei que a autorize, de aprovação governamental e ainda da respectiva inscrição e cabimento orçamental.
ACORDAM NA SECÇÃO SOCIAL DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
I – 1. AA
Instaurou acção declarativa de condenação, com processo comum, emergente de contrato individual de trabalho, contra:
INAC – Instituto Nacional de Aviação Civil, I.P., atualmente designado por Autoridade Nacional da Aviação Civil,
Pedindo que a presente acção seja julgada procedente, por provada, e em consequência, que:
a) Seja reconhecido o direito à Autora ao pagamento dos subsídios de isenção de horário de trabalho correspondentes ao período em que exerceu funções de titular de órgãos de estrutura/dirigente da R., entre 12 de Março de 2003 a 31 de Dezembro de 2008;
b) Seja o Réu condenado a pagar à Autora os aludidos subsídios de isenção de horário de trabalho, no montante global ilíquido de € 55.917,62, acrescido dos correspondentes juros de mora vencidos até à data da propositura da presente ação, no montante de € 11.195,78, e dos juros de mora vincendos, à taxa legal em vigor, devidos a partir da data da propositura da presente acção até à data do efectivo pagamento do capital em dívida;
c) Seja o Réu condenado no pagamento de todas as despesas resultantes do presente acção a liquidar a final, incluindo, taxa de justiça, custas e pagamento dos honorários de patrocínio.
Alegou, para o efeito e em síntese que, em 3 de Julho de 2000, celebrou contrato de trabalho com o Réu; desde 12 de Março de 2003 até 31 de Dezembro de 2008 exerceu funções de chefia, em regime de comissão de serviço e de isenção de horário de trabalho, e o Réu não lhe pagou os correspondentes subsídios de isenção de horário de trabalho, ao contrário de outros dirigentes na mesma situação a quem o Réu efectuou tais pagamentos.
2. Realizou-se a audiência de partes, com uma infrutífera tentativa de conciliação, tendo o Réu contestado nos seguintes termos:
a) Excepcionando, deduziu a prescrição dos juros moratórios vencidos há mais de 5 anos, por aplicação do art. 310º, al. d), do Código Civil;
b) Impugnando, argumentou que não pagou os subsídios porquanto não foram cumpridos os requisitos formais exigidos para a sua atribuição, nomeadamente não foi requerida a prévia autorização da Inspecção-Geral de Finanças (IGF).
Invocou também que o Réu está sujeito ao Regime de Administração Financeira do Estado bem como à Lei de Enquadramento Orçamental, e tendo sido objecto de uma acção de fiscalização por parte da IGF, que se debruçou sobre a questão do pagamento do suplemento por isenção de horário de trabalho aos titulares de cargos de chefia e direcção do Réu, tal entidade concluiu pela ilegalidade da atribuição desse suplemento à Dirigente do Réu, BB, no período anterior a 31/12/2008. E concluiu igualmente que o entendimento então veiculado pela Direcção-Geral da Administração e Emprego Público (DGAEP) – à qual tinha sido solicitado parecer nesta matéria – não podia servir de suporte para esse pagamento, por falta de fundamento.
Defende, por isso, o Réu, que, em face do citado relatório elaborado pela Auditoria da IGF, organismo Estatal, não pode proceder ao pagamento das quantias em causa, devendo a acção ser julgada improcedente.
3. Seguiu-se a ulterior tramitação processual e realizada audiência de discussão e julgamento, foi proferida sentença, com o seguinte dispositivo:
«Julgo a acção parcialmente procedente e condeno o INAC – Instituto Nacional de Aviação Civil, I.P. a pagar a AA, a quantia de € 55.917,62, acrescida de juros de mora, computados à taxa de 4%, desde a data do vencimento de cada prestação até integral pagamento.»
4. Inconformado, o Réu apelou para o Tribunal da Relação de Lisboa que, mediante Acórdão proferido em 28 de Janeiro de 2015, julgou procedente o recurso e, em consequência, revogou a sentença da 1.ª instância, absolvendo o Réu de todos os pedidos.
5. Insurgiu-se a Autora mediante a interposição de recurso de revista, tendo este Supremo Tribunal de Justiça, mediante Acórdão datado de 01 de Outubro de 2015, determinado, para além do mais, a remessa dos autos ao Tribunal da Relação para apreciar a questão cujo conhecimento havia sido considerado prejudicado pela solução dada ao litígio.
6. Nessa sequência, o Tribunal da Relação de Lisboa proferiu Acórdão em 13 de Janeiro de 2016, julgando improcedente o recurso de apelação interposto pelo Réu, confirmando, em consequência, a sentença recorrida.
7. Insurgiu-se por sua vez o Réu, mediante a interposição de recurso de revista excepcional, no qual formulou, em síntese, as seguintes conclusões:
1 - O Acórdão recorrido é confirmativo, por unanimidade e sem fundamentação essencialmente diferente, da decisão proferida pelo Tribunal de 1a instância.
2 - O presente recurso de revista excepcional deverá ser admitido, ao abrigo do disposto na alínea a) do nº 1 do art. 672.° do CPC, por estar em causa uma questão cuja apreciação, pela sua relevância jurídica, é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.
3 - Discute-se nos presentes autos se a A., enquanto dirigente de um Instituto Público, tem direito ao pagamento do subsídio de isenção de horário de trabalho, previsto no Código do Trabalho, estando-se perante uma questão jurídica complexa, cuja solução exige um difícil e detalhado exercício interpretativo e de harmonização dos diversos diplomas legais, de natureza pública e privada, que regulam esta matéria.
4 - A questão em apreço possui a necessária relevância jurídica para ser objecto de apreciação por esse douto Tribunal, quer pelo elevado número de funcionários envolvidos, quer pelos elevados montantes em causa, podendo ainda ser vista como paradigmática para outros Institutos Públicos, sujeitos, como o INAC, a uma diversidade de regimes jurídicos, de natureza pública e também privada, contraditórios entre si.
5 - Pela sua importância e relevância, esta matéria deverá obter o maior consenso jurisprudencial possível, que permita, por um lado, uniformizar as várias decisões contraditórias já proferidas, e por outro, que sirva de orientação, quer para as pessoas que têm interesse directo na sua resolução, quer para as instâncias intermédias onde se encontram pendentes diversos processos iguais ao presente.
6 - O interesse geral na boa aplicação do direito impõe que o presente recurso seja admitido, não deixando transitar em julgado uma decisão que contraria frontalmente, duas decisões já proferidas por esse Venerando Tribunal (Proc. n° 5169/12.9TTLSBL1.S1 e Proc. n° 1315/12.0TTLSB.L1.S1,) os quais se encontram pendentes de admissão de Recurso para o Tribunal Constitucional.
7 - A boa aplicação da justiça impõe, também, a admissão deste recurso para que a mesma questão obtenha igual decisão por parte dos nossos tribunais, não sendo objecto de casos julgados contraditórios.
8 - Pelos motivos expostos, deverão V. Exas. considerar que no presente recurso de revista está em causa uma questão, cuja apreciação, pela sua relevância jurídica, é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito e produzir decisão que a admita, nos termos previstos no n.º 3, do art. 672.° do C. P. Civil.
9 - No Douto Acórdão recorrido, foi reconhecido à A. o direito ao pagamento do suplemento de isenção de horário de trabalho, por remissão e com fundamento, ao abrigo do n° 5 do art. 663° do CPC/2013, para a solução acolhida no Acórdão da Relação de Lisboa de 18.06.2014, proferido no Proc. n° 2420/12.9TTLSB.L1.4, já transitado em julgado, no Proc. n° 408/12.9TTLSB.L1, bem como, para a solução acolhida no Acórdão da Relação de Lisboa de 25.03.2015, no Proc. n° 5169/12.9TTLSB.L1-4, em que é Autor CC, Acórdão este que foi recentemente objecto de revogação por esse Venerando Tribunal, mediante Acórdão proferido em 14.01.2016, em sede de recurso de revista excepcional interposto pelo ora Recorrente, que o absolveu de todos os pedidos formulados pelo A.
10 - No Douto Acórdão supra citado, concedendo-se a revista, absolveu-se o INAC de todos os pedidos formulados pelo A. a título de isenção de horário de trabalho, tendo-se concluído o seguinte:
“I. Os Institutos Públicos integram a Administração indirecta do Estado, sendo o instituto Nacional de Aviação Civil (INAC) um instituto público sujeito à tutela governamental.
II. Constituindo a isenção de horário de trabalho o regime em regra correspondente ao exercício de funções dirigentes, a compensação correspondentemente devida já está incluída na remuneração (mais elevada) fixada para os cargos de direção/chefia, sem que por isso seja devido qualquer suplemento remuneratório específico.
III. O suplemento remuneratório por prestação de trabalho em regime de isenção de horário não pode deixar de ser considerado como uma despesa referente ao funcionamento dos serviços do INAC, pelo que depende de lei que a autorize, de aprovação governamental e ainda da respetiva inscrição e cabimento orçamental.".
11 - Salvaguardadas as diferenças próprias relativas ao percurso profissional dos Autores, a causa de pedir, o pedido e a questão de direito controvertida é a mesma nestes processos.
12 - Nos presentes autos está provado que a Recorrida desde 12 de Março de 2003, através de acordo relativo ao exercício de cargos em regime de comissão de serviço celebrado entre a A. eoR, que aquela exerceu funções correspondentes ao cargo de Chefe de Departamento de Comunicação e Imagem (TOE IV) - (Factos Assentes nºs 3 a 5).
13 - O pessoal do INAC.IP e mais concretamente o seu pessoal dirigente, ficou sujeito, a partir da sua nomeação como titular de cargo de órgão de estrutura do R. e até 01.01.2009 (data em que entra em vigor o Regime de contrato de trabalho em funções públicas) a um regime especial, enquadrado e moldado, pelos seus Estatutos e Regulamentos, pelas normas de direito público de carácter imperativo, constantes, designadamente, da Lei n° 3/2004, de 15.01. (Lei-Quadro dos Institutos Públicos, artigos 6o nºs 1 e 2, alínea a) e 34° nºs 1 e 4) da Lei n° 2/2004, de 15.01 (Estatuto do Pessoal Dirigente, cf. artigo 1°n°2e artigos 13° a 17°, relativos ao exercício de funções pelo pessoal dirigente), da Lei n° 23/2004, de 22 de Junho (Regime jurídico do contrato individual de trabalho na Administração pública cf.. art. 6o) e subsidiariamente, e em tudo o que não seja afastado pelo regime estatutário, regulamentar ou de direito publico imperativo vigente, pelo regime do contrato individual de trabalho.
14 - 0s artigos 13° a 17° do Estatuto do pessoal Dirigente, aprovado pela Lei n° 2/2004, de 15.01, consagram a sujeição normativa do pessoal dirigente ao regime de isenção de horário de trabalho, sem que, por isso, lhe seja devida qualquer remuneração por trabalho prestado fora do período normal de trabalho.
15 - Embora no Regulamento de horário de trabalho se estabeleça que os Dirigentes estão isentos de horário de trabalho, nem neste Regulamento, nem no Regulamento de Carreiras e Regime Retributivo do INAC, IP se prevê o pagamento do subsídio de isenção de horário.
16 - Não prevendo tal Regulamento, nem o Regulamento que estabelece o regime retributivo dos funcionários do INAC, o pagamento de subsídio de isenção de horário, não pode o mesmo ser invocado como base legal da condenação do R., ou fundamentar a existência de uma "Isenção Estatutária ou Regulamentar de horário de trabalho" ou "acordo tácito relativo à instituição de tal regime".
17 - De igual modo, não poderá invocar-se ou justificar-se a concessão de tal subsídio ao abrigo de qualquer regime de "isenção de horário de trabalho de facto" ou figura do abuso de direito, como se chega a sustentar num dos Acórdãos fundamento da Decisão recorrida.
18 - Como bem se considerou no Acórdão proferido por esse Venerando Tribunal, (Proc. n° 5169/12.9TTLSB.L1-4), em situação, quer de facto, quer de direito em tudo idêntica à que se discute no presente processo, não pode, assim, haver lugar, na situação vertente, à aplicação subsidiária do regime geral constante do Código do Trabalho, relativo à remuneração do Regime de Isenção de Horário, como considerou o Acórdão recorrido, dado não se estar perante uma situação não regulada e omissa nos Estatutos do IN AC, IP e por a tal se opor o regime especial imperativo de direito público a que o pessoal do INAC. IP se encontra sujeito.
19 - A decisão recorrida efectuou, assim, incorreta interpretação e aplicação do disposto no DL n° 133/98, de 15 de Maio, Portaria n° 543/2007, de 30 de Abril, Despacho Conjunto n° 38/2000, de 28/10/1999, do Secretário de Estado dos Transportes e do Secretário de Estado do Orçamento, publicado no DR, II Série, de 14.01.2000, da Lei n° 3/2004, de 15.01 (Lei-Quadro dos Institutos Públicos, artigos 6o nºs 1 e 2, alínea a) e 34° nºs 1 e 4), da Lei n° 2/2004, de 15.01 (Estatuto do Pessoal Dirigente, Artigos 1o n° 2 e artigos 13° a 17°, relativos ao exercício de funções pelo pessoal dirigente) e da Lei n° 23/2004, de 22 de Junho (Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho na Administração pública, art. 6o).
20 - Caso assim não se entenda e sem conceder, o regime legal do C. do Trabalho, que prevê o pagamento do subsídio de isenção de horário, depende do cumprimento de requisitos legais que se não se verificam na situação em apreço, não podendo aceitar-se que os mesmos são irrelevantes (caso da não comunicação à IGT) ou se mostram ainda assim cumpridos (exigência de acordo das partes a instituir tal regime) como considerou a decisão recorrida.
21 - A convicção que sempre existiu foi a de que a "isenção de Horário" a que o Regulamento de horário de trabalho se referia, apenas dispensava os Dirigentes do cumprimento de um horário de trabalho diário, nunca tendo sido reconhecido pelo INAC, nem pelos Dirigentes que tal situação lhes conferia o direito a auferir tal suplemento remuneratório, que, frisa-se, não se encontra previsto nos Estatutos, nem na Tabela Remuneratória especialmente aprovada para o pessoal do INAC, IP.
22 - Não tendo a IGT competência para exercer a sua ação junto do R. nesta matéria, por se tratar de um Instituto Público, terá que se entender que o regime de isenção de horário previsto no C. do Trabalho não é aplicável a estes Dirigentes do R. pelo que o direito ao correspondente subsídio nunca se constituiu, nem nunca se poderia ter validamente constituído, ao abrigo daquele diploma.
23 - O regime legal do C. do Trabalho, que prevê o pagamento do subsídio de isenção de horário, depende do cumprimento de requisitos legais que não se verificaram na situação em apreço, nem são aplicáveis às Instituições Públicas, pelo que não podemos aceitar que o direito a este subsídio se tenha ou pudesse ter alguma vez constituído na esfera jurídica da A., nem dos demais Dirigentes do serviço, ao abrigo destas normas.
24 - No que respeita ao facto de o Recorrente ter remunerado, a esse título, as trabalhadoras BB e DD, sendo certo que o fez em momento anterior à notificação pela IGF do seu Relatório Final de Auditoria e no pressuposto, erróneo, de que o podia fazer, sempre terá que se entender que não há direito à reposição da igualdade, perante uma situação de ilegalidade.
25 - O princípio da paridade retributiva, invocado, também, como fundamento da decisão recorrida, terá que ceder, perante a constatação da ilegalidade de tal pagamento.
26 - Como de igual modo se considerou no Douto Acórdão proferido por esse Venerando Tribunal supra citado, não pode um ato ilegal servir de precedente para que se continuem a cometer sucessivas ilegalidades, a coberto de um alegado princípio constitucional da igualdade, ou com fundamento na paridade retributiva, não existindo o direito à igualdade numa situação de ilegalidade.
27 - O Acórdão recorrido violou, assim, por incorreta interpretação e aplicação, o disposto nos artigos 13° e 50° do Decreto-Lei n.º 409/71, de 27 de Setembro, o art. 177° e 256° n° 2 do C. do Trabalho de 2003 e o n.º 2 do art. 22° do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, bem como o disposto nos arts 13° e 59° da CRP.
28 - A alínea d) do art. 310° do Código Civil, estatui que os juros prescrevem no prazo de 5 anos a contar da data de vencimento da obrigação, pelo que, o Acórdão recorrido, ao decidir que os juros vencidos há mais de 5 anos não estavam prescritos, violou esta disposição legal.
29 - O Acórdão recorrido, deverá assim, ser revogado, com tal fundamento, proferindo-se Acórdão que absolva o Recorrente do pagamento à Recorrida da quantia pelo qual vem condenado, relativa a suplemento de isenção de horário, bem como dos respetivos juros moratórios.
8. Contra-alegou a Autora pugnando pela inadmissibilidade legal do recurso e, bem assim, pela sua improcedência, porquanto:
1. Entende a Recorrente estar, nos presentes autos, em causa "uma questão cuja apreciação, pela sua relevância jurídica, seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito", peio que interpôs o presente recurso de Revista excepcional ao abrigo da alínea a) do n° 1 e na alínea a) do n° 2 e no n° 3 do art. 672°, do art. 675 e art. 676° do CPC.
2. Ora, na situação em apreço, ocorreu a dupla conformidade de decisões, pelo que o recurso está, em regra, vedado, salvo se o recorrente demonstrar, de forma inequívoca que a situação se subsume a uma das três exceções ou pressupostos previstos nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do art. 672° do CPC.
3. Deste modo, quanto ao conteúdo do conceito vertido na alínea a) - estar em causa uma questão cuja apreciação, pela sua relevância jurídica, seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito -, vem-se sedimentando o entendimento de que a relevância jurídica de uma questão, deve apresentar-se como autónoma, enquanto problemática juridicamente equacionável, à luz de um elevado grau de complexidade que apresenta, pela controvérsia que gera na doutrina e/ou na jurisprudência; ou então
4. Tratar-se de uma questão nova, que aconselhe a respetiva apreciação pelo Supremo, com vista à obtenção de decisão suscetível de contribuir para a formação de uma orientação jurisprudencial, tendo em vista, tanto quanto possível, a consecução da sua tarefa uniformizadora.
5. Face a tais exigências legais, entende a Recorrida que a Recorrente não cuidou de, com o rigor que é legalmente exigido, face à natureza excepcional do recurso em causa, oferecer uma justificação que demonstre os motivos pelos quais se justifica a excepcional reapreciação da causa pelo Tribunal de revista, limitando-se a reproduzir a alínea ao abrigo da qual interpõe o presente recurso, acrescentando-lhe juízos conclusivos e de valor, que, para os fins em vista, em termos argumentativos, nada acrescentam.
6. Para além disso, não há uma clara identificação da questão, de forma autonomizada (enquanto problemática jurídica abstrata) relativamente à qual se entende verificar-se o pressuposto de excepcionalidade e que se pretende ver reapreciada, sendo que a identificação desta questão constitui a justificação para que haja uma reapreciação - e em função da qual deve fazer-se o juízo de admissibilidade do recurso excepcional e deixar delimitado o objecto da revista -, apesar de o objecto do recurso, segundo a alegação, incidir sobre uma pluralidade questões. 7. Também neste requisito se dirá que a recorrente se limitou a reproduzir a questão controvertida nos autos sem que da mesma tivesse extraído a problemática jurídica complexa que esta encerra.
7. Considera, assim, a Recorrida, não estarem reunidos os pressupostos legais para a admissibilidade do presente recurso de revista excepcional, desde logo, porque:
a) Não foi equacionada qualquer questão jurídica de elevada complexidade, limitando-se a Recorrente a reproduzir a questão que é discutida nos presentes autos, ou seja uma remissão singela para o objecto dos presentes autos, sem daí ter extraído, concretamente, qual a questão jurídica anormalmente complexa, que justificasse uma reapreciação excepcional pelo STJ.
b) Para além disso, se o objecto dos presentes autos fosse de natureza tão complexa, do ponto de vista da hermenêutica jurídica, mal se compreenderia que, do universo significativo de processos (mais de trinta) haja grande unanimidade nas decisões e fundamentações jurídicas de mais de 85% dos mesmos, nos quais as várias instâncias judiciais não parecem ter tido grandes dúvidas quanto às decisões tomadas.
c) Grande parte da fundamentação para a admissibilidade do recurso, por parte da Recorrente assenta no que reputa de decisões judiciais contraditórias, o que leva a crer que a Recorrente, a coberto de uma pretensa fundamentação que lhe permita recorrer excepcionalmente, neste momento (único meio que tem para inviabilizar o cumprimento do Acórdão do Tribunal da Relação, de que ora recorre) o que pretende, na realidade, é obter o resultado que um recurso extraordinário de uniformização de jurisprudência lhe permitiria, para o qual não tem ainda os necessários pressupostos legais, dado que nenhuma das decisões que refere como contraditórias, transitou em julgado.
d) Acresce que sobre a suposta mesma questão complexa e juridicamente autonomizável, já se pronunciou esse Venerando Tribunal, no Processo n.º 5169/12.9TTLSB.L1.S1, devendo, assim, tal decisão constituir a orientação jurisprudencial uniformizadora, para esta questão, que se procura alcançar com os recursos de revista excepcional.
e) Assim sendo, não se entende que, estando já vedada a possibilidade de recurso ordinário no processo da ora Recorrida, se reitere o mesmo pedido, quando, a questão, já estará, aparentemente, solucionada, no que respeita aos pressupostos, objetivos e fins do recurso de revista excepcional.
9. A ser admissível o presente recurso e outros que se lhe seguirão, está a admitir-se a "transformação" deste recurso, de natureza excepcional, num recurso ordinário e sem caráter de excepcionalidade, abrindo uma outra instância de recurso para todas as decisões dos restantes processos, ainda que sendo legal e normalmente irrecorríveis.
10. Deve, assim, o presente recurso ser liminarmente indeferido por falta de preenchimento dos requisitos e pressupostos legais que permitem o recurso de revista excepcional para o Supremo Tribunal de Justiça.
11. Mas, ainda assim e caso assim não se entenda, sempre se dirá que deverá ser negado provimento ao mesmo recurso, por falta de fundamento legal.
12. Efetivamente, pretende agora a Recorrente, com uma fundamentação, substancialmente, diferente daquela que tem vindo a adotar em todos os processos, inclusive no da Recorrida, sufragar, pela primeira vez, como fundamento deste seu recurso, a pronúncia do STJ no Processo n° 5169/12.9TTLSB.L1.S1, subscrevendo a sua fundamentação de direito.
13. O que na realidade sucede é que a Recorrente pretende, neste recurso de revista de natureza excepcional, "ir a tempo" de poder ainda aplicar os fundamentos de direito desta decisão do STJ à situação da ora Recorrida, dado ter sido este um "instrumento" que lhe faltou no âmbito da tramitação processual normal que estava em curso.
14. A relação jurídico-laboral, objecto dos presentes autos, iniciou-se em 12 de Março de 2003, pelo que à sua constituição, e ao contrário do que afirma a Recorrente, não se aplica o quadro legal publicado apenas em 2004 (Lei n° 3/2004, de 14.01, o Estatuto do Pessoal Dirigente, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro e o regime jurídico do contrato individual de trabalho na Administração pública, aprovado pela Lei n.º 23/2004, de 22 de Junho).
15. De facto, nessa altura, o "estatuto" dos Titulares de Órgãos de Estrutura do então INAC encontrava-se previsto no Capítulo III do respetivo Regulamento de Carreiras, aprovado pelo despacho conjunto do Secretário de Estado dos Transportes e do Secretário de Estado do Orçamento n.º 38/2000, publicado no Diário da República, 2a Série, de 14 de Janeiro de 2000, sob a designação de "Exercício da titularidade de órgãos de estrutura".
16. Este estatuto aproximava-se do regime geral, em vigor na altura, contido no D.L. n.º 404/91, de 16 de Outubro, que regulamentava a prestação de trabalho em regime de comissão de serviço, no domínio do Direito laboral privado. Este diploma foi, entretanto, revogado pela Lei n.º 99/2003, de 27 de Agosto, que aprovou o Código do Trabalho (vide n.°1, alínea q) do art. 21.°).
17. E, de facto, assim era porque tínhamos a exclusão expressa dos institutos que, como o INAC, se regiam por um regime de direito privado, do âmbito de aplicação do então Estatuto do Pessoal Dirigente dos serviços e organismos da Administração central e local do Estado, aprovado pela Lei n.º 49/99, de 22 de Junho (vide art. 1.°,n° 5).
18. Era, deste modo, indubitável que há data da constituição da relação jurídica contratual em regime de comissão de serviço para o exercício de funções dirigentes celebrada com a Recorrida, o regime aplicável não era o regime geral dos dirigentes da Administração pública, mas sim o regime especial previsto, especificamente, nos estatutos do INAC, que, por sua vez se enquadrava no direito laboral privado.
19. Efetivamente, o INAC, quer quanto ao respetivo funcionamento, quer quanto ao regime de pessoal, regia-se pelas regras do contrato individual de trabalho, conforme o disposto no art. 21.°, nºs 1 e 2 dos respetivos Estatutos, aprovados, na altura, pelo D.L. n.º 133/98, de 15 de Maio.
20. Assim foi, na determinação de carreiras próprias, de natureza privatística e de uma tabela salarial (regime remuneratório) próprio e distinto do da função pública (direito público), distinção igualmente aplicável às remunerações dos dirigentes.
21. Portanto, o estatuto remuneratório aplicável no INAC era um estatuto decorrente do direito privado, completamente diferente do que decorria do direito público, razão pela qual também não se compreende que noutras componentes da estrutura remuneratória (como o suplemento remuneratório correspondente ao subsidio de isenção de horário de trabalho) se devesse aplicar, conforme pretende a Recorrente, o direito público.
22. Posteriormente, o regime jurídico específico, de direito privado, aplicável aos dirigentes do INAC, I.R voltou a ser, expressamente, consagrado nos respetivos estatutos, que vieram a ser aprovados pela Portaria n.º 543/2007, de 30 de Abril (vide art. 1.°, n.º 4 da Portaria: "...em regime de comissão de serviço, prevista no Código do Trabalho").
23. Contudo, a Recorrente assenta a sua tese, na aplicação da lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, mas não num qualquer direito transitório, como seria normal (existe uma relação já constituída aquando da entrada em vigor da nova lei) e sim no facto de a Lei n.º 2/2004, dispor (ainda que as leis só disponham para futuro), logo no seu artigo 1.°, quanto ao respetivo âmbito material e institucional de aplicação, que é aplicável aos institutos públicos, salvo no que respeita a matérias específicas reguladas pela respetiva Lei-auadro, ou seja a Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro.
24. Conclui, deste modo a Recorrente que a matéria dos autos (estrutura remuneratória dos dirigentes do INAC) não é uma matéria específica regulada pela Lei-quadro dos Institutos públicos (também esta aprovada e com entrada em vigor já após a constituição da relação jurídico-laboral estabelecida com a Recorrida).
25. Ora, reitera-se que à data da celebração do contrato de comissão de serviço entre a Recorrente e a Recorrida, estava em vigor, nesta matéria, a Lei n.º 49/99, de 22 de Junho, que anteriormente estabelecia o Estatuto dos Dirigentes e que veio a ser revogada e substituída pela Lei n.º 2/2004.
26. Determinava esta mesma lei, quanto ao seu âmbito de aplicação, que vinha estabelecer o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da Administração central, local e regional do Estado, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos.
27. Este diploma, excluía, expressamente, a sua aplicação aos institutos públicos, cujo pessoal dirigente estivesse sujeito ao estatuto de gestor público e àqueles que estivessem sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho ou a regime de direito público privativo.
28. Assim sendo, não se vê como pretenderia o legislador da Lei 2/2004, que veio revogar o anterior Estatuto dos dirigentes da função pública, tão significativa alteração, sem que o tivesse expressado de forma inequívoca (até porque estaria a revogar, tacitamente, regimes especiais, tal como os estatutos do INAC, através da publicação de uma lei geral).
29. Contudo, e ao invés, manteve uma norma de salvaguarda no que respeita à aplicação do Estatuto dos Dirigentes, contido na Lei n.º 2/2004, aos institutos públicos, quando refere "salvo em matérias específicas previstas na respetiva lei-quadro".
30. Ou seja, há aqui uma clara remissão subsidiária para a Lei 2/2004, sempre que a disciplina jurídica para a situação concreta não seja encontrada na Lei-quadro.
31. Ora, a Lei-quadro dos Institutos públicos faz, ela própria, uma clara distinção entre organismos sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho e os institutos que se mantiveram com o regime da função pública, pugnando-se, naquele caso em matéria de pessoal, pela aplicação de um regime de contrato individual de trabalho.
32. Assim, sendo é este o regime jurídico aplicável, por força da Lei-quadro, e contendo este regime a disciplina jurídica à qual se subsumem as situações em litigio, naturalmente, que não aplicaremos a norma subsidiária, mas sim a que decorre de uma remissão direta do quadro legal especial, e, portanto, preferencial na sua aplicação e que in casu é o Código do Trabalho.
33. Ora, contendo o regime do contrato individual de trabalho, para o qual remetem, quer a Lei-quadro dos institutos (vide alínea b) do n.º 2 do art. 6.° da Lei n.º 3/2004), quer os Estatutos do INAC, I.P. regras próprias quanto aos dirigentes, designadamente quanto à sua estrutura remuneratória, e sendo esta uma matéria regulada especificamente pelo regime especial aplicável aos institutos públicos, naturalmente que se aplicará em detrimento de uma lei geral (a Lei n.º 2/2004).
34. Acresce que a Lei-quadro ao remeter para os estatutos e regulamentos internos dos institutos públicos, torna absolutamente clara, no caso do INAC, I.P. a aplicação do regime contido no Código do Trabalho, mormente e desde logo no que aos dirigentes respeita (vide art. 1.°, n.º 4 da Portaria n.º 543/2007, que aprovou os estatutos do INAC, I.P.: "...em regime de comissão de serviço, prevista no Código do Trabalho").
35. De facto, não deixa de constituir uma surpresa para a Recorrida a posição agora assumida pela Recorrente, que nunca equacionou a aplicação da Lei n.º 2/2004 aos seus dirigentes e consequentemente celebrou todas as comissões de serviço dos seus dirigentes ao abrigo do Código do Trabalho, regime, que aliás consta expressamente do texto de tais contratos.
36. E, tanto assim foi, que a Recorrente, nunca recrutou ou nomeou os seus dirigentes de acordo com os procedimentos e requisitos constantes da Lei n.º 2/2004, muito estranhando agora a Recorrida, que decorridos tantos anos sem que tenha aplicado tal diploma, a Recorrente se socorra agora do mesmo para inviabilizar a concretização dos seus direitos laborais (direitos esses que lhe reconheceu, expressamente, em 2009, por força da aplicação do direito laboral privado, e que até hoje materializa na sua retribuição) e que já reconheceu a outros dirigentes.
37. O Código do Trabalho previa, nos seus artigos 244.° e segts. o exercício de funções em regime de comissão de serviço para os cargos dirigentes, logo não pode dizer-se haver lacuna quanto a esta matéria nas leis que regulam o funcionamento e organização dos institutos públicos, o que nos levaria a aplicar, na falta de regime, o que se dispõe para a função pública, ou seja, a Lei n.º 2/2004.
38. O Código do Trabalho vinha, ainda, complementar a estrutura remuneratória de natureza privatística, aplicável no INAC, com os correspondentes suplementos remuneratórios, em função das situações que lhes correspondessem.
39. Ou seja, o legislador remetia, expressamente, para o Código do Trabalho, que por sua vez regulava, inequivocamente, a matéria em causa.
40. Não pode, portanto, afirmar-se, como faz a Recorrente, que a comissão de serviço da Recorrida estava sujeita aos Estatutos e regulamentos internos do INAC, à Lei n.º 2/2004, à Lei n.º 3/2004 e à Lei n.º 23/2004, dado que a mesma fora celebrada antes da entrada em vigor destes diplomas, não contendo os mesmos qualquer disposição transitória que lhe fosse aplicável e muito menos em matéria remuneratória.
41. Aliás, a Recorrente sabe perfeitamente que celebrou com a Recorrida um contrato de comissão de serviço, à luz e nos termos do Direito do Trabalho de natureza privada, para o que se considerou, legalmente, habilitada à luz de normas que agora refuta serem aplicáveis.
42. O que a Recorrente está, na verdade a colocar em causa é o direito à perceção, por parte da Recorrida, do subsídio correspondente à situação factual e jurídica de exercer as suas funções em regime de isenção de horário.
43. E para tal, vem agora invocar a aplicação do direito público à relação jurídico-laboral que ela mesma, Recorrente, estabeleceu e geriu como sendo de direito privado, para se escusar ao pagamento de direitos remuneratórios legalmente previstos.
44. Para o efeito, invoca a Recorrente, uma presunção "intuitiva" porque sem qualquer base legal, de que o valor remuneratório fixado para os cargos dirigentes já contempla o montante correspondente ao subsídio de isenção de horário de trabalho.
45. Ora, tal presunção ou conclusão é que não tem qualquer base legal.
46. A ser assim, questiona a Recorrida, por que razão veio a Recorrente, em 2009 acrescer à remuneração de todos os dirigentes o valor correspondente ao subsídio fixado no artigo 265.° do Código do Trabalho, acréscimo que mantém, até hoje?
47. Além disso esta posição da Recorrente parece encerrar em si mesma uma contradição, ou há direito à perceção do subsídio e o mesmo já está incluído na remuneração fixada, conforme afirma a Recorrente (e neste caso não há norma que preveja tal inclusão), ou não há sequer lugar à perceção do subsídio, por não haver direito a ele (uma vez que, conforme considera também a Recorrente, se aplica o direito público que não prevê qualquer subsidio), não estando, por isso, o mesmo sequer incluído na remuneração.
48. Ou seja, a Recorrente parece defender, por um lado que não há lugar à perceção do subsídio, mas, por outro, admitindo a sua perceção, considera-o já incluído na remuneração, pelo simples facto de esta ser mais elevada.
49. Questiona-se a Recorrida, qual a comparação efetuada para concluir deste modo. Mais elevada que qual? A dos dirigentes da função pública? A ser assim também toda a tabela salarial continha posições remuneratórias mais elevadas do que as praticadas na função pública e nem por isso tal facto permitiu presumir que esta remuneração incluía qualquer outra componente remuneratória, nem mesmo nas situações em que um trabalhador sem ser dirigente exercia as suas funções em regime de isenção de horário de trabalho. Mais elevada que a dos restantes trabalhadores do INAC? Ora esta será a situação normal, face à diferença de graus de responsabilidade assumidos.
50. Acrescenta, ainda, a Recorrente que estas relações laborais sui generis que existem hoje em dia na Administração Pública não são reguladas, exclusivamente, pelo direito privado.
51. Com esta afirmação não pode a Recorrida estar mais de acordo, até porque as suas funções são funções de natureza pública e aos seus deveres laborais de natureza privatística acrescem outros deveres públicos, mas é também sabido que estas relações laborais também não se regem exclusivamente pelo direito público.
52. O que a Recorrida não aceita, nem pode aceitar, por falta total de base legal ou princípio jurídico, é que constitua um dever público equiparável aos deveres da exclusividade, incompatibilidades, impedimentos, inibições, entre outros, que visam salvaguardar ao máximo o comportamento ético na prestação da função pública, também o exercício de funções dirigentes sem a perceção do correspondente subsídio.
53. Ora, o comportamento ético, que é exigível a estes trabalhadores que prestam uma função pública é, na perspetiva da Recorrida, totalmente incompatível com qualquer quantum remuneratório. Daí que não compreenda, nem aceite a subsunção desta situação ao elenco dos deveres de natureza pública inerentes à prestação de funções públicas.
54. E nem se diga que tal decorre da existência de uma norma expressa na estrutura remuneratória da função pública, que afasta o pagamento de qualquer subsídio de isenção de horário de trabalho aos seus dirigentes. Esta situação não decorre do facto de se considerar o cumprimento de um dever público, mas sim de uma previsão expressa, que constitui uma opção do legislador para este universo de dirigentes.
55. Alias, a ser assim, então, mal se compreenderia que a remuneração para o exercício de cargos dirigentes fosse mais elevada, na função pública, porque seria um dever exercer funções dirigentes, sem que a tal exercício correspondesse um acréscimo de remuneração pela responsabilidade e maior risco das funções exercidas.
56. Ora, do mesmo modo que existe um acréscimo remuneratório que visa compensar as responsabilidades acrescidas, se pode prever que a uma maior disponibilidade em matéria de horário de trabalho, acresce, igualmente, ou pode acrescer uma compensação remuneratória por esse facto, sem que tal constitua a violação de um qualquer dever de natureza pública, conforme defende a Recorrente.
57. De facto, se tais relações laborais sui generis não se regem exclusivamente pelo direito privado, também não se pode afirmar, sem uma verificação casuística do quadro legal concretamente aplicável, que se regem sobretudo por regras de direito público.
58. E no caso concreto, que sentido faria que a remuneração base dos dirigentes do INAC fosse, como era, fixada ao abrigo do regime de direito privado (na altura não se aplicava ao INAC as tabelas remuneratórias da função pública) e depois os suplementos remuneratórios, como era o caso do subsídio de isenção de horário de trabalho, fossem os que constam do direito público e aplicados nos moldes previstos por esse direito.
59. Por muito que se tenha uma visão crítica das opções legislativas, nesta matéria em concreto, tal visão não é suficiente para que as mesmas afastem o quadro legal aplicável.
60. Isto é, não basta dizer-se que o INAC era um instituto público que integrava a Administração indirecta do Estado, sujeito a tutela governamental, para se concluir, numa espécie de silogismo, que aos seus trabalhadores era aplicável o regime de direito público, especialmente no que se refere a suplementos remuneratórios (sim porque no que respeita a remuneração base, não se questiona a existência de carreiras específicas de natureza privatística, às quais corresponde um estatuto remuneratório, que não é, seguramente, o da função pública).
61. Hoje em dia é inquestionável que já há alguns anos o Estado tem vindo a seguir uma política, que vem criando entidades públicas com autonomia administrativa e financeira, mantendo-lhes a natureza pública, mas definindo no próprio ato de criação das mesmas, que o seu funcionamento interno se rege por regras próprias de regime privado, nomeadamente em matéria laboral.
62. Assiste-se, assim, verdadeiramente a um novo modelo, que alguns autores classificam de Jus-privatização do vínculo de emprego na Administração pública.
63. E foi, exatamente, neste contexto de mudança, que ocorreu a transição institucional da antiga DGAC (Administração directa do Estado) para o INAC (Administração indirecta do Estado).
64. O Instituto Nacional de Aviação Civil (INAC) foi criado pelo Decreto-Lei n° 133/98, de 15 de Maio, estando o seu pessoal sujeito ao regime do contrato individual de trabalho, conforme opção do legislador, logo denunciada no preâmbulo do referido decreto, no artigo 4o do decreto preambular e nos artigos 21.° e seguintes dos Estatutos do INAC.
65. Foi neste contexto legal que o Tribunal de Trabalho e o Tribunal da Relação, já apreciaram e decidiram variadíssimas situações, exatamente iguais às da ora Recorrida, fazendo aplicação, como não poderia deixar de ser, do Direito laboral privado, conforme previam os Estatutos do INAC.
66. Efetivamente, o pessoal do INAC estava sujeito ao regime do contrato individual de trabalho, com as especialidades previstas nos Estatutos e seus regulamentos (art. 21°., n°. 1 dos Estatutos do INAC, aprovados pelo DL n°. 133/98, de 15/05 e, posteriormente, art. 11°., n°. 1 do DL n°. 145/2007, de 27/04 e, n°. 4 do art. 1o. dos Estatutos do INAC, aprovados pela Portaria n°. 543/2007, de 30/07, este último especialmente aplicável ao exercício das funções do pessoal dirigente).
67. As condições de prestação e de disciplina do trabalho são definidas em regulamento próprio do INAC, com observância das disposições legais imperativas do regime do contrato individual de trabalho - art. 21°., n°. 2 dos já referidos Estatutos, aprovados pelo DL n°. 133/98, de 15/05 e, mais tarde, art. 11°., n°. 1 do DL 145/2007.
68. De acordo com o disposto no artigo 21°. do Regulamento de Carreiras, aprovado pelo Despacho Conjunto n°. 38/2000, de 28/10: "em tudo quanto não esteja previsto no presente Regulamento aplicar-se-ão, subsidiariamente, com as devidas adaptações, as disposições do Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho."
69. Face ao que antecede e nesta parte, deve ser considerado totalmente improcedente o recurso interposto pela Recorrente, por falta de base legal que sustente a sua posição, designadamente quanto ao facto de a mesma pretender "forçar" agora a aplicação do regime próprio do direito público à relação que estabeleceu com a Recorrida e que na altura enquadrou corretamente no domínio do Código do Trabalho.
70. Para além disso, vem também a Recorrente reproduzir, desta feita, todo o seu argumentário, já amplamente apreciado no processo, o que faz, por mera cautela e defesa do patrocínio, caso se entenda ser aplicável à situação o direito laboral privado.
71. E, neste domínio, a Recorrente reafirma a inexistência de cumprimento dos formalismos legais relativos, designadamente, quer à celebração de um acordo escrito, quer à falta de comunicação à então Inspeção Geral do Trabalho (IGT).
72. Não pode, no entanto, a Recorrida aceitar a posição da recorrente também quanto a esta questão, que já foi, aliás amplamente analisada, discutida e decidida em vários processos, em tudo idênticos ao da ora Recorrida, sob pena de violação do princípio da igualdade, uma vez que esta mesma questão não constituiu qualquer obstáculo a que mais de vinte colegas do ora Recorrente já tivessem sido ressarcidos, retroativamente, no que respeita ao não pagamento atempado do subsídio de isenção de horário de trabalho.
73. Do mesmo modo, não entende a Recorrida por que razão vem, agora, a Recorrente invocar falta de base legal para o correspondente pagamento, quando, com base no mesmo quadro legal, decidiu em 2009 proceder ao pagamento deste mesmo subsídio a todos os dirigentes, situação que ocorre até hoje, e para a qual não considerou ser obstáculo, nem a falta de base legal, nem a falta de acordo escrito, nem a falta de comunicação à IGT, nem o incumprimento das normas orçamentais, concretamente a prevista no art. 22.° do D.L. n.º 155/92, de 20.07, que agora invoca.
74. E, neste contexto, a Recorrida não pode deixar de reproduzir o contraditório apresentado pela ora Recorrente, junto da Inspeção Geral de Finanças (IGF), e que se encontra junto ao autos, na auditoria em que esta mesma questão foi suscitada pela IGF, o qual subscreve e acima reproduziu, por considera-lo absolutamente relevante para a sua defesa.
75. Para além de tudo quanto já se concluiu, a Recorrida não deixará de contestar, igualmente, a posição assumida, de forma destacada, no que se refere à aplicação do princípio da igualdade consagrado de forma expressa no art.0 13.° da CRP.
76. Na verdade, a medida diferenciadora do que é substancialmente igual não pode ser desprovida de fundamento racional, pelo que o recurso a dois regimes de trabalho implicará uma violação deste princípio constitucional sempre que esse recurso for acompanhado pela possibilidade de passar a haver dois grupos de pessoas que trabalham para a mesma entidade, executam as mesmas funções, sob as ordens e direção das mesmas pessoas, mas estão sujeitos a regimes diferentes em matéria de direitos e deveres.
77. Esta situação é tanto mais demonstrável e incompreensível para a Recorrida, quando o mesmo tem conhecimento de outros colegas, com a mesma situação factual e o mesmo quadro legal, na sua maioria auferiram o subsídio de isenção de horário de trabalho, desde 2003.
9. Nesta Secção do Supremo Tribunal de Justiça, pela formação a que alude o art.º 672.º, n.º 3, do Código de Processo Civil, foi proferido o Acórdão constante de fls. 833-839, nos termos do qual se decidiu admitir o recurso de revista excepcional interposto pelo R., com fundamento no pressuposto estabelecido na alínea a), do n.º 1, do citado normativo.
10. O Exmº Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal formulou Parecer sustentando, em síntese, inexistir suporte legal para o pagamento à Autora das quantias peticionadas por esta a título de subsídio de isenção de horário de trabalho.
11. O mencionado Parecer, notificado às partes, não obteve resposta.
12. Preparada a deliberação, cumpre apreciar as questões suscitadas nas conclusões da alegação do Recorrente, exceptuadas aquelas cuja decisão se mostre prejudicada pela solução entretanto dada a outras, nos termos preceituados nos arts. 608.º, n.º 2, e 679º, ambos do CPC.
Salienta-se, contudo, que não se confundem com tais questões todos os argumentos invocados pelas partes, aos quais o Tribunal não está obrigado a responder.[1]
II – QUESTÕES A DECIDIR:
- Está em causa, em sede recursória, saber se:
a) A Autora, enquanto trabalhadora do INAC, IP, tem direito à retribuição por isenção de horário de trabalho correspondente ao período compreendido entre 12 de Março de 2003 e 31 de Dezembro de 2008;
b) Se o respeito pelo princípio da igualdade determina, in casu, a atribuição do peticionado subsídio.
Analisando e Decidindo.
III – FUNDAMENTAÇÃO
I – DE FACTO:
Mostra-se provado o seguinte circunstancialismo fáctico:
1 - Em 3 de Julho de 2000, Autora e Réu subscreveram o documento intitulado Contrato Individual de Trabalho (sem termo), junto a fls. 28 a 29 cujos dizeres dou por integralmente reproduzidos, e do qual consta, designadamente:
Entre INAC (…) e AA (…), é celebrado o presente Contrato de Trabalho, por tempo indeterminado, nos termos e condições seguintes:
1. O segundo contratante obriga-se a prestar os seus serviços profissionais ao primeiro contratante na carreira I, técnico superior, categoria I, técnico superior I, escalão A, nível 19, no exercício de funções emergentes da respectiva categoria e no desempenho das atribuições que lhe forem conferidas sob a autoridade e direcção deste;
2. O local de trabalho será na sede do Instituto na …, …, …;
3. O contrato é celebrado por tempo indeterminado com início em 3 de Julho de 2000;
4. A remuneração a pagar pelo primeiro contratante ao segundo será a que corresponde ao nível da sua inserção no quadro do Instituto na carreira I, técnico superior, categoria I, técnico superior I, escalão A, nível 19 a que corresponde Esc.: 363.500$00, nos termos do Regime Retributivo e do Regulamento de Carreiras do Instituto;
5. O período de trabalho é de 35 horas semanais distribuídas de segunda a sexta-feira e o horário é praticado no estabelecimento em que presta a sua actividade ou em local diverso, aquando designado para missões fora do mesmo (…).
2 - Em 30 de Janeiro de 2001, o Conselho de Administração do Réu deliberou manter em vigor o regulamento de horário de trabalho da Direcção-Geral da aviação civil publicado no Diário da República, II Série, nº 183, de 9 de Agosto de 1990;
3 - Em 17 de Março de 2003, Autora e Réu subscreveram o documento intitulado Acordo Relativo ao Exercício de Cargos em Regime de Comissão de Serviço junto de fls. 31 a 32 cujos dizeres dou por integralmente reproduzidos, e do qual consta, designadamente:
Entre AA (...) e Instituto Nacional de Aviação Civil - INAC (…), é celebrado o presente acordo para o exercício de funções de órgão de estrutura, em regime de comissão de serviço, nos termos do D.L. nº 404/91, de 16 de Outubro, aditado pela Lei nº 118/99, de 11 de Agosto e do Capítulo III do Regulamento de Carreiras do INAC, aprovado pelo despacho conjunto nº 38/2000, datado de 28 de Outubro de 1999 e publicado na II série, do DR. nº 11, em 14 de Janeiro de 2000.
1ª A primeira outorgante exercerá as funções correspondentes ao cargo de chefe de departamento de comunicação e imagem (TOE IV), em regime de comissão de serviço, nos termos do Capítulo III do despacho supramencionado;
2ª A comissão de serviço produzirá os seus efeitos à data de 12/03/03 com a duração de três anos, sendo automaticamente renovável por iguais períodos, salvo se o Conselho de Administração ou o primeiro outorgante comunicar à outra parte, até 30 dias antes da data do termo da comissão de serviço, a vontade de não proceder à renovação (…).
4 - Em 12 de Março de 2006, renovou-se automaticamente a comissão de serviço referida em 3);
5 - Em 15 de Fevereiro de 2008, Autora e Réu subscreveram o documento intitulado Contrato de Comissão de Serviço para o Exercício de Funções de Dirigente junto de fls. 36 a 41 cujos dizeres dou por integralmente reproduzidos, e do qual consta, designadamente:
Entre Instituto Nacional de Aviação Civil - I.P. (…), e AA (…) é celebrado o presente contrato de comissão de serviço para o exercício de funções de dirigente, nos termos e ao abrigo do disposto, conjugadamente, nos artigos 244º e seguintes do Código do Trabalho, aprovado pela Lei nº 99/2003, de 27 de Agosto e no artigo 6º da Lei nº 23/2004, de 22 de junho, bem como o nº 4 do artigo 1º da Portaria nº 543/2007, de 30 de Abril, que se rege nos termos dos considerandos que antecedem e pelas cláusulas seguintes:
Cláusula 1ª (objecto): O segundo contratante é contratado para desempenhar funções de chefe do departamento de comunicação, em regime de comissão de serviço previsto no Código do Trabalho, funções que aceita e se compromete desempenhar (…);
Cláusula 5ª (início e duração do contrato de comissão de serviço):
1. O presente contrato de comissão de serviço tem início no dia 15 de Fevereiro de 2008 e a duração de três anos, sendo automaticamente renovável se nenhuma das partes comunicar por escrito, até 60 dias antes do seu termo, a intenção de o fazer cessar (…).
6 - Na sequência da subscrição dos acordos referidos em 3º e 5º a Autora desempenhou funções de chefe de departamento de comunicação e imagem no INAC desde 12 de Março de 2003 até 31 de Dezembro de 2008;
7 - Desde 12 de Março de 2003 até à presente data, a Autora exerceu, de forma ininterrupta, funções de chefia no INAC;
8 - A Autora desempenhou as funções referidas em 6º, ininterruptamente, em regime de isenção de horário de trabalho, sem sujeição aos limites máximos dos períodos normais de trabalho;
9 - Desde 12 de Março de 2003 até 31 de Dezembro de 2008, a Autora trabalhou, em regra, mais de 7 horas diárias;
10 - Desde 12 de Março de 2003 até 31 de Dezembro de 2008, o Réu não pagou à Autora quantias a título de trabalho suplementar;
11 - BB remeteu ao presidente do Conselho Directivo do Réu, que a recebeu, a carta datada de 4 de Maio de 2009, junta de fls. 81 a 91 cujos dizeres dou por integralmente reproduzidos;
12 - Em 18 de Maio de 2009, a Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público (DGAEP) emitiu o parecer junto a fls. 92 a 93, cujos dizeres dou por integralmente reproduzidos, do qual consta, designadamente:
(…) Em resposta ao ofício acima referenciado, que acompanhava um requerimento da Dra. BB, cumpre-me informar V. Exa. do seguinte:
Presumindo que a situação de isenção de horário da trabalhadora foi legalmente constituída, com observância do disposto no artigo 13º do Decreto-Lei nº 409/71, de 27 de Setembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 398/91, de 16 de Outubro e pela Lei nº 61/99, de 30 de Junho, esta Direcção Geral considera que, até 31 de Dezembro de 2008, assiste à trabalhadora o direito à retribuição especial prevista, primeiro no art. 14º, nº 2 do Decreto-Lei nº 409/71, de 27 de Setembro e, depois, no artigo 256º, nº 2 do Código do Trabalho, aprovado pela Lei nº 99/2003, de 27 de Agosto.
Nos termos das disposições conjugadas dos artigos 3º e 88º, da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, a trabalhadora requerente transitou para o regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (RCTFP), aprovado pela Lei nº 59/2008, de 11 de Setembro, com efeitos reportados à data de entrada em vigor deste diploma (1 de Janeiro de 2009, como previsto no artigo 23º da parte preambular).
Não obstante esta transição, o direito à retribuição assiste também à trabalhadora a partir de 1 de Janeiro de 2009, como de seguida se justifica, transcrevendo entendimento já sustentado por esta Direcção Geral (…).
13 - Em 28 de Julho de 2009, o chefe do departamento de recursos humanos do Réu emitiu o parecer junto de fls. 51 a 54 cujos dizeres dou por integralmente reproduzidos do qual consta, designadamente:
(…) Propõe-se superiormente que o INAC, I.P. proceda, a partir de Agosto/2009, ao pagamento da isenção de horário de trabalho a todos os trabalhadores que actualmente exercem funções de dirigente intermédio (1º e 2º grau) até ao final das respectivas comissões de serviço, nos termos do disposto no art. 256º, nº 2 do Código do Trabalho, aprovado pela Lei nº 99/2003, de 27 de Agosto, por força do parecer da DGAEP e dado que esta norma vigorava à data da constituição das comissões de serviço (…).
14 - Na sequência do parecer referido em 13º, em 30 de Julho de 2009, o Conselho Directivo do INAC aprovou a deliberação junta de fls. 55 a 56 cujos dizeres dou por integralmente reproduzidos, da qual consta, designadamente:
(…) o C. D. deliberou, por unanimidade, que, tendo em conta a interpretação contida no parecer supra mencionado e desde que se verifique a existência de disponibilidade orçamental e respectiva cabimentação, deverão ser processados, a partir do vencimento do mês de Agosto, a todos os actuais dirigentes os subsídios mensais correspondentes ao valor mínimo previsto na lei, a título de complemento remuneratório, até que sejam revistos ou extintos (…);
Quanto ao requerimento apresentado pela Dra. BB, no âmbito do qual requer a este Conselho Directivo que lhe seja comunicada a decisão sobre o seu pedido, após ter tido conhecimento do teor do parecer da DGAEP, deliberou este Conselho Directivo, e mais uma vez na sequência do mencionado parecer, que analisa casuisticamente o caso desta dirigente, uma vez que o seu requerimento foi remetido àquela Direcção-Geral, que tendo a mesma solicitado o pagamento dos créditos laborais que lhe são devidos, com efeitos retroactivos, deverão os mesmos ser pagos nos termos solicitados, verificadas que estejam as condições de disponibilidade e de cabimento orçamental (…).
15 - Em 17 de Dezembro de 2009, o Conselho Directivo do INAC aprovou a deliberação junta de fls. 58 cujos dizeres dou por integralmente reproduzidos, da qual consta, designadamente:
(…) Na sequência da Informação nº 155/DGR/RH/2009, de 26 de Novembro, o C.D. tomou conhecimento do ponto de situação quanto ao apuramento dos créditos laborais reclamados pelos colaboradores do INAC, I.P., que se encontra a ser efectuado pela Direcção de Gestão de Recursos/Departamento de Recursos Humanos, referente ao suplemento de isenção de horário de trabalho, tendo deliberado proceder à regularização do pagamento de suplemento de isenção de horário de trabalho a todos os actuais dirigentes do INAC, I.P. relativamente ao período de 1 de Janeiro de 2009 a 31 de Julho de 2009 (…).
16 - Na sequência da deliberação referida em 15), o Réu pagou retroactivos do suplemento de isenção de horário de trabalho a todos os seus dirigentes, desde o mês de Janeiro de 2009 até 31 de Julho de 2009;
17 - A Autora remeteu ao presidente do Conselho Directivo do Réu, que a recebeu, a carta datada de 24 de Agosto de 2009, junta a fls. 77, cujos dizeres dou por integralmente reproduzidos, da qual consta, designadamente:
(…) Tendo tomado conhecimento que em 31 de Julho de 2009, na reunião de Directores, o Conselho Directivo do INAC, I.P. informou ter deliberado a atribuição do suplemento de isenção de horário de trabalho (IHT) a todos os dirigentes a partir do mês de Agosto de 2009 e uma vez que os pressupostos legais que estiveram na base da fundamentação desta decisão serão os mesmos que sustentam a existência de créditos a este título, vem a signatária requerer a regularização do seu pagamento, com efeitos a 12 de Março de 2003, data da produção de efeitos da sua nomeação como chefe de departamento de comunicação e imagem, tendo-se mantido no cargo ininterruptamente até ao presente (…).
18 - Em Agosto de 2009, o Réu pagou à Autora suplemento de isenção de horário de trabalho;
19 - Em Dezembro de 2009, o Réu pagou à Autora suplementos de isenção de horário de trabalho referentes aos meses de Janeiro de 2009 até Julho de 2009;
20 - Desde Janeiro de 2009 até à presente data, o Réu pagou à Autora suplementos de isenção de horário de trabalho;
21 - BB iniciou funções de dirigente no Réu, como chefe do departamento de consultoria e contencioso da direcção de assuntos jurídicos, em 31 de Março de 2000;
22 - Desde 31 de Março de Março de 2000 até 31 de Julho de 2009, BB desempenhou as funções descritas em 21) em regime de isenção de horário de trabalho;
23 - Na sequência da deliberação referida em 14), em Agosto de 2009, o Réu pagou a BB retroactivos do suplemento de isenção de horário de trabalho referentes ao período compreendido de 31 de Março de 2000 até 31 de Julho de 2009;
24 - No âmbito do processo nº 1720/11.0TTLSB, do 2º Juízo, 2ª secção deste Tribunal, DD reclamou do Réu o pagamento de subsídios de isenção de horário de trabalho, correspondentes ao período compreendido entre 2 de Março de 2000 e 31 de Dezembro de 2008;
25 - DD desempenhou funções de dirigente no Réu, em regime de comissão de serviço e de isenção de horário de trabalho, desde 2 de Março de 2000 até 31 de Dezembro de 2008;
26 - O processo judicial referido em 24) terminou com a prolação, em 12 de Setembro de 2011, de sentença homologatória de transacção junta pelas partes;
27 - Desde 12 de Março de 2003 até 31 de Dezembro de 2008 a Autora auferiu ao serviço do Réu as seguintes quantias a título de retribuição base:
- anos de 2003 e 2004: € 2.790,64;
- ano de 2005: € 2.852,03;
- ano de 2006 (até Março): € 2.852,03;
- ano de 2006 (Abril): € 3.923,65;
- ano de 2006 (de Maio a Dezembro): € 3.446,14;
- ano de 2007 (Janeiro): € 3.446,14;
- ano de 2007 (Fevereiro): € 3.549,52;
- ano de 2007 (de Março a Dezembro): € 3.497,83;
- ano de 2008: € 3.571,28
28 - No ano de 2011, o Réu foi alvo de fiscalização pela Inspecção-geral das Finanças que, entre outros assuntos, incidiu sobre o pagamento do suplemento de isenção de horário de trabalho aos titulares de cargos de chefia e direcção e concluiu que: a atribuição de retroactivos de isenção de horário de trabalho àquela dirigente (BB) bem como o seu pagamento aos restantes dirigentes em exercício, não tinha suporte legal, configurando-se como pagamentos sem norma legal habilitante (…);
29- Em resposta ao relatório de auditoria referido em 28), o Réu remeteu à IGF o documento junto de fls. 229 a 245, cujos dizeres dou por integralmente reproduzidos.
II – DE DIREITO:
1. Do direito da Autora ao subsídio de isenção do horário de trabalho no período de 12 de Março de 2003 a 31 de Dezembro de 2008
1.1. Quer a 1.ª Instância quer o Tribunal da Relação responderam positivamente à questão objecto do presente recurso, ao concluir que a recorrida, enquanto trabalhadora do INAC, IP, tem direito à retribuição por isenção de horário de trabalho correspondente ao período compreendido entre 12 de Março de 2003 e 31 de Dezembro de 2008, em que exerceu para o Réu funções de chefia em regime de comissão de serviço e de isenção de horário.
Este Supremo Tribunal de Justiça exarou já Acórdãos no âmbito de outros processos que envolveram do lado passivo da relação material controvertida o aqui Réu – INAC (actualmente denominado Autoridade Nacional da Aviação Civil) – e do lado activo outros seus trabalhadores, com cargos dirigentes, que formularam pedidos de igual natureza.
Neste sentido, vide nomeadamente, os Acórdãos de 25 de Março de 2015, processo n.º 1315/12.0TTLSB.L1.S1 (Melo Lima); 14 de Janeiro de 2016, processo n.º 5169/12.9TTLSB.L1.S1 (Mário Belo Morgado); de 3 de Março de 2016, processo n.º 294/13.1TTLSB.L1S1 (Leones Dantas), de 31 de Maio de 2016, processo n.º 1039/13.1TTLSB.L1S1 (Gonçalves Rocha) e o Acórdão de 30 de Junho de 2016, processo n.º 841/12.6TTLSB.L1S1 (Ana Luísa Geraldes), todos disponíveis in www.dgsi.pt.
Por conseguinte, iremos acompanhar de muito perto a fundamentação expendida nos mencionados Acórdãos e será com base no mesmo entendimento que a questão suscitada nos presentes autos será decidida, tanto mais que não se vislumbram alterações no domínio do acervo fáctico provado que justifique uma qualquer inflexão à Jurisprudência desta Secção do Supremo Tribunal de Justiça.
Aliás, a similitude de situações fundada em idêntica factualidade só pode determinar, por parte deste STJ, a resolução do dissídio no mesmo sentido.
1.2. Flui do acervo fáctico provado, com relevo para a questão a decidir, que:
- Em 3 de Julho de 2000, Autora e Réu subscreveram o documento intitulado “Contrato Individual de Trabalho (sem termo)”, mediante o qual aquela se obrigou a prestar, sob a autoridade e direcção deste, os seus serviços profissionais na carreira I, técnico superior, categoria I, técnico superior I, escalão A, nível 19, mediante o pagamento de uma remuneração (cf.. fls. 28-29).
- Posteriormente, o Réu comunicou à Autora ter sido deliberado reenquadrá-la na carreira I, técnica superior II, escalão C, nível 20, com efeitos a 3 de Julho de 2000 (fls. 30).
- A Autora desempenhou funções de chefe de departamento de comunicação e imagem no INAC desde 12 de Março de 2003 até 31 de Dezembro de 2008, de forma ininterrupta, em regime de isenção de horário de trabalho, sem sujeição aos limites máximos dos períodos normais de trabalho.
- Em 30.01.2001, o Conselho de Administração do Réu deliberou manter em vigor o regulamento de horário de trabalho da Direcção-Geral da Aviação Civil, publicado no Diário da República, II série, nº 183, de 09.08.1990.
Vejamos então:
1.3. Na data em que a Autora iniciou funções no Instituto Nacional de Aviação Civil (INAC), estava em vigor a lei orgânica desta entidade, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 133/98, de 15 de Maio, diploma que o criou e aprovou os respetivos estatutos.
O referido Decreto-Lei n.º 133/98 veio a ser parcialmente revogado pelo Decreto-Lei n.º 145/2007, de 27 de Abril, tendo os Estatutos do INAC sido substituídos pelos aprovados através da Portaria n.º 543/2007, de 30 de Abril.
Entretanto, foi publicada a Lei n.º 67/2013, de 28 de Agosto, que aprovou a Lei-quadro das entidades administrativas independentes com funções de regulação da atividade económica dos sectores privado, público e cooperativo, a qual veio redenominar o INAC, que passou a designar-se Autoridade Nacional da Aviação Civil (ANAC), reconhecendo‑lhe a natureza jurídica de entidade reguladora independente.
Nessa sequência, veio a ser aprovado o Decreto-Lei n.º 40/2015, de 16 de Março, diploma que aprovou os estatutos da ANAC e revogou o Decreto-Lei n.º 145/2007, de 27 de Abril, e a Portaria n.º 543/2007, de 27 de Abril.
Tendo sido redenominado o primitivo Réu – INAC, I.P. - para a entidade actual designada de ANAC, nos precisos termos determinados por lei, isto significa que a mudança se operou na designação do nome da entidade anteriormente existente, mas mantém-se na titularidade desta (ANAC) todos os direitos e obrigações daquele Instituto (do INAC).
Destarte, atento o exposto, não se registam alterações no entendimento sufragado pela Jurisprudência desta Secção, do STJ, que iremos citar e seguir.
1.4. O INAC sucedeu na titularidade de todos os direitos e obrigações do Estado diretamente relacionados com a atividade e atribuições da Direcção-Geral da Aviação Civil (DGAC) e foi criado com a natureza de instituto público dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio, sujeito à tutela e superintendência do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, tendo por finalidade supervisionar, regulamentar e inspeccionar o sector da aviação civil, regendo-se pelo disposto nos respetivos estatutos, por quaisquer outras normas legais e regulamentares aplicáveis aos institutos públicos e, subsidiariamente, pelas normas de direito privado, salvo relativamente a actos de autoridade ou cuja natureza exija recurso a normas de direito público (cf. art. 1.º, do Decreto-Lei n.º 133/98, de 15 de Maio).
Em relação ao respectivo funcionamento e ao pessoal que iria exercer funções no INAC, conforme se pode ler no preâmbulo do referido diploma, veio o legislador optar «(…) pela adoção do regime de contrato individual de trabalho, como quadro normativo de aplicação geral e, consequentemente, por um estatuto de carreiras profissionais de natureza privatística, por se considerar ser tal regime mais consentâneo com as elevadas qualificações técnicas e profissionais dos recursos humanos que o Instituto carecerá para a adequada prossecução das suas atribuições e competências, e ainda por ser tal regime aquele que permitirá aproximar as condições de trabalho do pessoal do INAC daquelas que, para outras profissões aeronáuticas, vigoram nas principais empresas do sector da aviação civil, designadamente nas que prestam serviços de transporte aéreo e de exploração do serviço público aeroportuário e de navegação aérea.»
Assim, o (novo) pessoal do INAC estava sujeito ao regime jurídico do contrato individual de trabalho, com as especificidades previstas nos Estatutos e seus regulamentos (cf.. n.º 1 do art.º 21.º dos Estatutos anexos).
Por seu turno, também a Lei-Quadro dos Institutos Públicos aprovada pela Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro, previa no seu art.º 34.º, n.º 1[2], sob a epígrafe “Pessoal” que os institutos públicos podiam adoptar o regime do contrato individual de trabalho em relação à totalidade ou parte do respectivo pessoal, sem prejuízo de, quando tal se justificar, adoptarem o regime jurídico da função pública, sendo que o n.º 4 do mesmo normativo, fazendo referência ao art.º 269.º da Constituição da República Portuguesa, estabelecia que a adopção do regime da relação individual de trabalho não dispensava os requisitos e limitações decorrentes da prossecução do interesse público.
Deste modo, tal como se afirmou no Acórdão deste Supremo Tribunal de Justiça de 14.01.2016, Processo n.º 5169/12.9TTLSB.L1.S1 (Mário Belo Morgado), disponível em www.dgsi.pt, encontramo-nos «(…) perante relações laborais (sui generis) não exclusivamente reguladas pelo direito privado».
1.5. Quanto ao horário de trabalho dos funcionários do INAC, está demonstrado que, em 30 de Janeiro de 2001, o Conselho de Administração do Réu deliberou manter em vigor o regulamento de horário de trabalho da DGAC emanado da Secretaria de Estado dos Transportes e publicado no Diário da República, II série, nº 183, de 9 de Agosto de 1990 (facto provado n.º 2).
O art. 2.º deste Regulamento dispunha que os funcionários e agentes da DGAC estavam, em regra, sujeitos ao regime de horário flexível (n.º 1), sendo que ao pessoal dirigente e de chefia, embora isento de horário de trabalho, era aplicável a obrigatoriedade de prestação mínima de 35 horas de trabalho semanal ou equivalente mensal (n.º 3).
O aludido Regulamento foi emitido em conformidade com o regime estabelecido no Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de setembro, diploma que consagrava o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da Administração central, local e regional do Estado, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revestissem a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos.
Ao abrigo do referido Decreto-Lei o pessoal dirigente (aqui se incluindo os cargos de diretor-geral, secretário-geral, inspetor-geral, subdiretor-geral, diretor de serviços e chefe de divisão, bem como os cargos a estes legalmente equiparados) era provido em comissão de serviço por período de três anos, renovável por iguais períodos e exercia as suas funções em regime de exclusividade e com isenção de horário de trabalho, não lhe sendo devida qualquer remuneração por trabalho prestado fora do horário normal (artigos 2.º, 5.º, 9.º, 10.º).
O mencionado Decreto-Lei n.º 323/89 foi entretanto revogado pela Lei n.º 49/99, de 22 de Junho, diploma que veio estabelecer um novo estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da Administração Central e Local do Estado e da Administração Regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos Institutos Públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos.
Ao abrigo deste diploma, o pessoal dirigente continuou a ser provido em comissão de serviço por um período de três anos, renovável por iguais períodos (art.º 18.º, n.º 1), devendo exercer funções em regime de exclusividade (art.º 22.º), com isenção de horário de trabalho, não lhe sendo devida, por isso, qualquer remuneração por trabalho prestado fora do horário normal (art.º 24.º, n.º 1).
Como se vê, em nenhum dos supra identificados diplomas se previu qualquer pagamento específico, a título de retribuição por isenção de horário de trabalho, ao pessoal dirigente sujeito a um regime de isenção de horário de trabalho.
1.6. Por outro lado, também os regulamentos de carreiras e regime retributivo do INAC, aprovados pelo Despacho Conjunto n.º 38/2000, publicado no Diário da República n.º 11, II Série, de 14 de Janeiro de 2000, não consagravam qualquer direito especial para os trabalhadores do Réu auferirem subsídio de isenção de horário de trabalho.
A referida Lei n.º 49/99 foi entretanto revogada pela Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro[3], diploma que veio estabelecer um novo Estatuto do Pessoal Dirigente dos Serviços e Organismos da Administração Central, Local e Regional do Estado, sendo a mesma aplicável aos Institutos Públicos, salvo no que respeita às matérias específicas reguladas pela respetiva lei quadro (art. 1.º, nºs 1 e 2).
Nos termos desta Lei n.º 2/2004, continuou a prever-se que o pessoal dirigente estava isento de horário de trabalho, não lhe sendo devida qualquer remuneração por trabalho prestado fora do período normal de trabalho (art. 13.º), exercendo as suas funções em regime de exclusividade (art. 16.º) e sendo o provimento nos cargos de direcção em regime de comissão de serviço por um período de três anos, renováveis (art. 19.º, n.º 1).
Uma vez mais se constata que também este diploma não veio estabelecer qualquer retribuição especial a título de isenção de horário do pessoal dirigente.
Por seu turno, o art. 2.º da Lei n.º 23/2004, diploma que aprovou o regime jurídico do contrato individual na Administração Pública, estatuía que “aos contratos de trabalho celebrados por pessoas coletivas públicas é aplicável o regime do Contrato de Trabalho e respectiva legislação especial, com as especificidades constantes da presente lei”, dispondo o art.º 6.º que “As pessoas coletivas públicas cujas estruturas tenham funções dirigentes em regime de contrato de trabalho apenas podem contratar pessoal para as referidas funções em regime de comissão de serviço prevista no Código do Trabalho” (n.º 1), bem como que “Os trabalhadores que exerçam funções em regime de comissão de serviço nos termos do número anterior estão sujeitos ao mesmo regime de incompatibilidades, bem como aos deveres específicos do pessoal dirigente da Administração Pública” (n.º 2) – (sublinhado nosso).
Ou seja, nos termos dos acima citados arts 2.º e 6.º da Lei n.º 23/2004, diploma vigente até 31.12.2008, os trabalhadores que, no seio de pessoas coletivas públicas, exercessem funções dirigentes em regime de contrato de trabalho, não deixavam de estar sujeitos aos deveres específicos do pessoal dirigente da Administração Pública, realidade que nos remete para a Lei n.º 2/2004, aplicável, como vimos, aos Institutos Públicos (art. 1º, n.º 2).
A referida Lei n.º 23/2004 foi entretanto revogada e substituída pela Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, que instituiu o regime jurídico do contrato individual de trabalho na Administração Pública para vigorar a partir de 01.01.2009.
A partir de então a questão de saber se quem exercia cargos de direcção e de chefia tinha direito a um suplemento remuneratório, ficou expressamente resolvida.
1.7. Com efeito, o art. 209.º, da referida Lei n.º 59/2008, sob a epígrafe “Isenção de horário de trabalho, passou a dispor que:
«1 - O trabalhador isento de horário de trabalho nas modalidades previstas nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 140.º tem direito a um suplemento remuneratório, nos termos fixados por lei ou por instrumento de regulamentação colectiva de trabalho.
2 - O disposto no número anterior não se aplica a carreiras especiais e a cargos, designadamente a cargos dirigentes, bem como a chefes de equipas multidisciplinares, em que o regime de isenção de horário de trabalho constitua o regime normal de prestação do trabalho» - (sublinhado nosso).
Apesar de não ser aplicável ao caso dos autos, justifica-se plenamente a referência ao regime jurídico estabelecido neste último diploma na medida em que, através dele, passou-se a consagrar expressamente que os titulares de cargos dirigentes não têm direito a qualquer suplemento remuneratório, apesar de os outros trabalhadores da Administração Pública poderem usufruir desse direito.
Efectivamente, conforme se refere a este propósito no Acórdão desta Secção do Supremo Tribunal de Justiça, datado de 31.05.2016, proferido no processo n.º 1039/13.1TTLSB.L1.S1 (Gonçalves Rocha), disponível em www.dgsi.pt, e que nesta parte se considera oportuno transcrever:
«Embora o regime deste último diploma não seja aplicável à situação presente, pois a comissão de serviço da A terminou em Março de 2008, faz-se-lhe referência em virtude de a lei consagrar expressamente que os titulares de cargos dirigentes não têm direito a qualquer suplemento remuneratório, apesar de os outros trabalhadores da Administração Pública poderem usufruir desse direito.
Esta posição do legislador manteve-se no actual Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho na Administração Pública, aprovado pela Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho, que dispõe em termos idênticos aos que vinham da lei anterior.
Ora, esta opção legislativa só se compreende em virtude da natureza das funções de chefia implicarem uma maior disponibilidade por parte do trabalhador, função que por essa razão já é melhor remunerada do que os trabalhadores não dirigentes, para compensar essa maior disponibilidade que pode ser exigida àqueles e não a estes.
Sendo estas as razões do regime posterior à Lei n.º 59/2008 de 11 de Setembro, elas valem também para o período anterior à sua vigência, pois a circunstância de o regime legal que antes vigorava não estabelecer, expressamente, qualquer direito especial para a isenção de horário inerente às funções de chefia, resulta do legislador entender que, já sendo melhor remuneradas para compensar a maior disponibilidade que era exigida para o seu desempenho, não se justificava atribuir-lhes qualquer subsídio para este efeito.
Trata-se duma posição também já assumida por este Supremo Tribunal no Acórdão de 14 de Janeiro de 2016, na Revista do Processo n.º 5169/12.9TTLSB.L1.S1 (Belo Morgado), de cujo sumário podemos destacar que:
“ II- Constituindo a isenção de horário de trabalho o regime em regra correspondente ao exercício de funções dirigentes, a compensação correspondentemente devida já está incluída na remuneração (mais elevada) fixada para os cargos de direcção/chefia, sem que por isso seja devido qualquer suplemento remuneratório específico”, doutrina que foi também seguida no Acórdão desta Secção Social de 3 de Março de 2016, no processo nº 294/13.1TTLSB.L1.S1 (Leones Dantas).
Por outro lado, e como acentua o aresto de 14 de Janeiro de 2016, uma derradeira razão aponta, determinantemente, para o não reconhecimento à A do direito reclamado.
Efectivamente,
“[O]s institutos públicos integram a Administração indirecta do Estado, sendo o INAC um instituto público sujeito à tutela governamental.
A aprovação do respectivo regime retributivo está dependente dos Ministros da tutela e das Finanças (artigos 1.º e 2º, dos estatutos do INAC aprovados pela Lei 133/98).
Do mesmo modo, a autorização das despesas do INAC (que são todas as que forem necessárias à prossecução das suas atribuições, ao funcionamento dos seus serviços e à gestão dos bens que lhe estão confiados) depende de adequada inscrição no orçamento do INAC (art. 27.º, dos estatutos do INAC aprovados pela Lei 133/98), carecendo igualmente este orçamento de aprovação do membro do Governo da tutela (art. 41.º, n.º 1 e 2, a), da Lei n.º 3/2004).
Também o art. 22.º, do DL 155/92, de 28.07, diploma que contém as normas legais de desenvolvimento do regime de Administração financeira do Estado, prevê que a autorização de despesas está sujeita aos requisitos da conformidade legal (prévia existência de lei que autorize a despesa) e da regularidade financeira (inscrição orçamental, correspondente cabimento e adequada classificação da despesa).
Reportando-nos à situação em apreço, o suplemento remuneratório em causa não pode deixar de ser considerado como uma despesa referente ao funcionamento dos serviços do INAC, despesa que sempre dependeria de lei que a autorizasse, de aprovação governamental e ainda da respectiva inscrição e cabimento orçamental, pressupostos que, no caso vertente, não se mostram verificados.” (fim de citação).
Tudo para concluir que bem julgou a Relação em não reconhecer à A o direito que reclama nesta acção.»
Subscrevemos na íntegra o entendimento que antecede, pelo que igual conclusão terá de ser extraída no caso sub judice, louvando-nos neste e nos restantes Acórdãos desta Secção do Supremo Tribunal de Justiça, identificados nos pontos anteriores.
Ou seja: resulta da aplicação do regime legal explanado e da fundamentação transcrita que não é devido à Autora o subsídio de isenção de horário de trabalho reclamado, porquanto nem os Estatutos do INAC, nem os seus regulamentos de carreiras e regime retributivo do seu pessoal preveem o pagamento de qualquer subsídio de isenção de horário ao seu pessoal dirigente.
Destarte, sendo o Réu um Instituto Público encontra-se sujeito a vinculações especiais decorrentes do seu Estatuto e do exercício de funções de natureza pública.
Mais concretamente, rege-se pelas normas de Direito Público de carácter imperativo relativas ao exercício de funções pelo pessoal dirigente às quais o INAC, enquanto Instituto Público, está igualmente vinculado (Lei n.º 2/2004, de 15/01, Lei n.º 23/2004, de 22/06 e Lei 59/2008, de 08/2009), por força do seu Estatuto e do exercício de funções de natureza pública.
1.8. Ademais, constituindo a isenção de horário de trabalho o regime em regra correspondente ao exercício de funções dirigentes, tudo aponta para que a compensação correspondentemente devida esteja já incluída na remuneração (mais elevada) fixada para os cargos de direcção/chefia, sem que por isso seja devido qualquer suplemento remuneratório específico.
Importa, na verdade, ter presente que, nos termos do disposto no n.º 1 do art. 32.º do Regulamento de Carreiras aprovado pelo já referido Despacho Conjunto n.º 38/2000, publicado no Diário da República n.º 11, II Série, de 14 de Janeiro de 2000, os cargos de chefia são considerados órgãos de estrutura, sendo que o exercício da respetiva titularidade ocorre por nomeação em regime de comissão de serviço, nos termos do disposto no art.º 34.º, n.º 1 do mesmo diploma legal, cabendo-lhes por isso mesmo, níveis de retribuição mais elevados, nos termos do disposto no art.º 2.º do Regime Retributivo também aprovado pelo mesmo Despacho, que determina que os níveis de retribuição são os estabelecidos na tabela constante do anexo III, identificada como tabela para titulares de órgãos de estrutura.
Ou seja, o maior nível de retribuição auferida pelo pessoal dirigente contempla já as especiais exigências que o exercício de tais funções acarretam, como a maior disponibilidade, razão pela qual não está prevista a retribuição especial da isenção de horário.
Daí que, como já afirmámos no nosso Acórdão de 30.06.2016, proferido no âmbito do processo n.º 841/12.6TTLSB.L1.S1, os dirigentes estão isentos de horário de trabalho, mas não auferem qualquer suplemento remuneratório a esse título, porquanto é entendimento do legislador e deste Supremo Tribunal de Justiça que a compensação devida já se encontra incluída na remuneração auferida e inerente ao exercício do cargo de chefia que é substancialmente mais elevada do que as demais, já abarcando a maior disponibilidade do trabalhador que exerce tais funções e sendo, por isso, remunerado nesses termos.
Pelo exposto, não pode ser acolhida a pretensão da Autora, ora Recorrida e, consequentemente, não é devido o subsídio de isenção de horário de trabalho por ela reivindicado nestes autos pelo exercício das funções de dirigente no período compreendido entre 12 de Março de 2003 e 31 de Dezembro de 2008.
2. Quanto à alegada violação do princípio da igualdade
2.1. Invoca a Autora nas suas contra-alegações que o Réu pagou a referida retribuição especial a outros trabalhadores que se encontravam em situação em tudo idêntica à sua, o que constitui violação ao princípio constitucional previsto no art. 13º da Constituição da República Portuguesa.
Não sufragamos, todavia, este entendimento.
2.2. Conforme se argumentou no já citado Acórdão deste Supremo Tribunal, de 14 de Janeiro de 2016, no processo n.º 5169/12.9TTLSB.L1.S1, a circunstância de ter havido trabalhadores do Réu a quem foi pago o subsídio de isenção de horário de trabalho não é violador do invocado princípio da igualdade, pois encontramo-nos «(…) no plano da Administração indirecta do Estado, área em que qualquer despesa se encontra balizada por normas imperativas de direito público, sendo ilegal o pagamento reclamado pelo A.»
Impõe-se, na verdade, ter presente que, sendo o Réu parte integrante da Administração Indirecta do Estado, toda e qualquer despesa feita pelo mesmo tem que respeitar as normas imperativas de Direito Público.
Consequentemente, não tendo a Autora, como vimos, direito à atribuição de subsídio de isenção de horário de trabalho que veio peticionar, por tal pretensão carecer de base legal, a circunstância de ter havido trabalhadores do Réu a quem foi pago o aludido suplemento remuneratório não é violador do invocado princípio da igualdade, porquanto este princípio constitucional só funciona num contexto de legalidade.
Como se refere no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 04 de Setembro de 2014, proferido no processo n.º 01117/13 e disponível em www.dgsi.pt, que apela ao “respeito pela exigível coerência da própria ordem jurídica”, a propósito de relações de trabalho em regime de Direito Público, mas em termos aplicáveis a qualquer situação sujeita a requisitos e limitações decorrentes da prossecução do interesse público, «(…) o princípio da igualdade, na sua vertente de ”trabalho igual, salário igual”, não poderá servir de fonte à ilegalidade, tal a de atribuir um subsídio de função a quem não tem direito a ele apenas porque a ilegalidade se estende a outros. O princípio da igualdade (...) “não garante a igualdade ao não direito” (J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Teoria da Constituição, 7ª edição, página 427).»
Ou seja: o princípio da igualdade não confere um direito à igualdade na ilegalidade.
É que, como se afirmou no Acórdão desta Secção, datado de 3 de Março de 2016, proferido no âmbito do processo n.º 294/13.1TTLSB.L1.S1, «(…) uma situação que ocorreu à margem da lei não pode servir para que situações idênticas se repitam, sob pena de grassar a ilegalidade e de o interesse público ser por completo postergado.»
Tudo para se concluir que, in casu, não se verifica a violação do princípio da igualdade vertido no art.º 13 da Constituição da República Portuguesa.
Procede, assim, in totum, o presente recurso.
IV – DECISÃO:
- Termos em que se acorda em conceder a revista e, consequentemente, revoga-se o Acórdão recorrido, absolvendo-se o Réu dos pedidos que contra ele foram formulados.
- Custas na revista e nas instâncias a cargo da Autora, parte vencida.
- Anexa-se sumário do presente Acórdão.
Lisboa, 29 de Setembro de 2016.
Ana Luísa Geraldes (Relatora)
Ribeiro Cardoso
Ferreira Pinto
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[1] Cf. neste sentido, por todos, José Lebre de Freitas, Montalvão Machado e Rui Pinto, in “Código de Processo Civil Anotado”, Vol. 2º, Coimbra Editora, págs. 645 e segts., reiterando a posição anteriormente expressa por Alberto dos Reis, in “CPC Anotado”, Vol. V, pág. 143, e que se mantém perfeitamente actual nesta parte, em face dos preceitos correspondentes e que integram o Novo CPC.
[2] Preceito entretanto revogado pela Lei n.º 64-A/2008 de 31 de Dezembro, mas que se encontrava em vigor à data dos factos em análise nos presentes autos.
[3] Diploma que ainda vigora com as alterações decorrentes das Leis n.ºs 51/2005, de 30 de agosto; 64-A/2008, de 31 de Dezembro; 3‑B/2010, de 28 de abril; 64/2011, de 22 de Dezembro, que procedeu à sua republicação; 68/2013, de 29 de agosto e 128/2015, de 3 de setembro.