| 1085/14.8TBCTB-A.C1.S1 |  |
CONCESSIONÁRIA
TRIBUNAL COMPETENTE
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
DIREITO ADMINISTRATIVO - RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO E DEMAIS ENTIDADES PÚBLICAS / APLICAÇÃO DO REGIME DE RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO AOS SUJEITOS DE DIREITO PRIVADO - TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS / ÂMBITO DE JURISDIÇÃO - PROCESSO ADMINISTRATIVO / PARTES / LEGITIMIDADE PASSIVA.
- Fernandes Cadilha, Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina, Coimbra, 2006, pp. 117-118.
- Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, 2.ª edição, Coimbra, 2011, pp. 33, 55; «Responsabilidade civil dos concessionários de auto-estradas, Anotação ao acórdão do TCA Norte de 6.5.2010», Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 92, 2012, pp. 47-48.
- Filipa Calvão, in Comentário ao regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, Universidade Católica Editora, 2013, pp. 72-73.
- Freitas do Amaral/Mário Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3.ª edição, Almedina, 2004, p. 25 e ss..
- Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª edição, volume II, 2010, pp. 566/7.
- Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, Coimbra, 1979, p. 91.
- Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2010, pp. 157, 158, Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2005, p. 57.
- Menezes Cordeiro, Igualdade rodoviária e acidentes de viação nas auto-estradas, Almedina, Coimbra, 2004, p. 108.
CÓDIGO CIVIL (CC): - ARTIGOS 483.º, N.º 1 E 493.º, N.º 1.
CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL (CPC): - ARTIGO 63.º.
CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS (CPTA): - ARTIGO 10.º, N.º7.
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA (CRP): - ARTIGO 212.º, N.º3.
ESTATUTO DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS (ETAF), APROVADO PELA LEI N.º 13/2002, DE 19 DE FEVEREIRO: - ARTIGOS 1.º, N.º1, 4.º, N.º1, ALÍNEA I), 5.º.
LEI N.° 67/2007, DE 31 DE DEZEMBRO, REGIME DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO E DEMAIS ENTIDADES PÚBLICAS: - ARTIGO 1.º, N.º5.
LOTFJ: - ARTIGO 24.º.
ACÓRDÃOS DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA:
-DE 27-09-94, PROCESSO N.º 858/94;
-DE 12-01-2010, 1337/07.3TBABT.E1.S1, ACESSÍVEL EM WWW.DGSI.PT ;
-DE 16-11-2010, PROCESSO N.º 981/07.3TTBRG.S1, ACESSÍVEL EM WWW.DGSI.PT .
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ACÓRDÃOS DO TRIBUNAL DE CONFLITOS:
-DE 20-01-2010, PROCESSO N.º 025/09;
-DE 30-05-2013, PROCESSO N.º 017/13;
-DE 27-02-2014, PROCESSO 048/13;
-DE 27-03-2014, PROCESSO N.º 046/13;
-DE 25-03-2015, PROCESSO N.º 053/14.
I – Nos termos da alínea i) do n.º 1 do art. 4.º do ETAF são da competência dos tribunais administrativos os litígios sobre a responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público.
II – Decorre do artigo 1.º, n.º 5, da lei 67/2007, de 31 de dezembro, que «as disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas coletivas de direito público, (...), por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas coletivas de direito privado e respectivos trabalhadores, (...), por ações ou omissões que adotem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam regulados por disposições ou princípios de direito administrativo».
III – A jurisdição administrativa é competente para conhecer de uma ação, na qual se pede a condenação de uma pessoa coletiva de direito privado concessionária da exploração e conservação de auto-estradas, em determinada quantia indemnizatória, por danos patrimoniais e não patrimoniais resultantes de um acidente de viação ocorrido nessa via, provocado pela entrada e permanência de um animal, resultante de omissão de cumprimento de deveres que incumbiam à concessionária nos termos do contrato de concessão.
Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:
I – Relatório
AA e mulher, BB, intentam a presente ação declarativa sob a forma de processo comum contra SCUTVIAS – Autoestradas da Beira Interior, S.A., pedindo a condenação da Ré no pagamento da quantia de € 1.687,07, a título de danos patrimoniais e não patrimoniais, acrescida dos respetivos juros de mora, com fundamento na ocorrência de um acidente de viação do qual terão resultado danos na viatura automóvel propriedade dos Autores e que terá originado a privação de uso do veículo e danos não patrimoniais na Autora, derivados do embate num animal que se encontrava na via, imputando a responsabilidade do mesmo à ré por atos e omissões decorrentes da sua atividade enquanto concessionária da A23.
A Ré apresentou contestação, invocando, além do mais, a incompetência material do tribunal, porquanto a competência para apreciação do presente litígio pertence a um Tribunal de jurisdição Administrativa, pelo facto de se tratar de uma relação jurídico-administrativa e de a atuação da Ré ser realizada no âmbito do exercício de funções administrativas ou de poderes/deveres públicos.
Pelo juiz a quo proferido despacho a julgar improcedente a invocada exceção de incompetência material, declarando-se “competente para conhecimento do litígio em causa nos autos”.
Não se conformando com tal despacho, a Ré dele interpôs recurso de apelação, tendo os juízes do Tribunal da Relação acordado em julgar a apelação improcedente, confirmando a decisão recorrida.
Novamente inconformada, interpõe a Ré recurso de revista, o qual foi admitido ao abrigo do art. 629.º, n.º 2, al. a) do CPC, por se tratar de um caso em que a lei processual admite sempre recurso.
Na sua alegação de revista, a Ré formulou as seguintes conclusões:
«1.ª O acórdão sub judice enferma de erro de direito e viola por errada interpretação e aplicação o disposto nos artigos 212.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, 1.º e 4.º, n.º 1, alínea i) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, 1.º, n.º 5 da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, 10.º, n.º 7 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 64.º do Código de Processo Civil.
2.ª A responsabilidade da concessionária perante terceiros é uma responsabilidade extracontratual, delitual ou aquiliana, como tem sido maioritariamente defendido pela doutrina e jurisprudência (cf. na jurisprudência, Acórdão do Tribunal de Conflitos de 27-02-2014, proferido no processo 048/13, relatado pelo Conselheiro Tavares de Paiva, disponível para consulta em www.dgsi.pt e, na doutrina, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Responsabilidade civil dos concessionários de auto-estradas, Anotação ao acórdão do TCA Norte de 6.5.2010, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 92, Março/Abril de 2012, págs. 47 e 48, António Menezes Cordeiro, Igualdade rodoviária e acidentes de viação nas auto-estradas, Almedina, 2004, págs 56 e Manuel A. Carneiro da Frada, in Sobre a responsabilidade das concessionárias por acidentes ocorridos em auto-estradas, em ROA, 2005, II, pág. 407 a 433).
3.ª Nos termos da lei, são da competência dos tribunais administrativos a apreciação de litígios que tenham subjacentes relações jurídicas administrativas, entendidas como “aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública, ou uma entidade particular no exercício de um poder público, atuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”, assumindo, consequentemente, os tribunais judiciais uma competência meramente residual (…).
4.ª De acordo com o disposto no artigo 4.º, n.º1, al. i) do ETAF, “compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto: i) a responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público”, circunstância que ocorrerá sempre que, nos termos previstos no artigo 1.º, n.º 5 do Regime da Responsabilidade Civil de Estado e demais entidades públicas, os atos ou omissão praticados por sujeitos privados e causadores de danos sejam adotados “no exercício de prerrogativas de poder público” ou “sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo” (…).
5.ª Com a entrada em vigor do Regime da Responsabilidade Civil do Estado e demais entidades públicas, aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro (o que, nos termos estabelecidos no seu art. 6.º, ocorreu em 30 de janeiro de 2008, atendendo a que a lei entraria “em vigor no prazo de 30 dias após a sua publicação”), passou a estar legalmente consagrada a aplicabilidade do regime específico de responsabilidade do Estado aos particulares.
6.ª O Código de Processo nos Tribunais Administrativos atribui legitimidade passiva a entidades privadas no seu artigo 10.º, n.º 7, ao estabelecer que as mesmas podem ser demandadas perante os tribunais administrativos, sendo que a causa de pedir e o pedido formulados pelo Autor na petição inicial, são elementos relevantes na determinação da competência do tribunal (…).
7.ª Atenta a causa de pedir e pedido formulados pelos Autores, ora Recorridos (elementos relevantes na determinação da competência do tribunal) na petição inicial, é manifesto que os mesmos pretendem efetivar a responsabilidade civil extracontratual da Ré, ora Recorrente (cf. artigos 21.º e 22.º da petição inicial, entre outros).
8.ª O litígio que se pretende discutir nos presentes autos e que consubstancia a causa de pedir dos Autores envolve a apreciação do exercício por parte da Ré/Recorrente, Concessionária, de um poder público, que visa a manutenção das autoestradas que integram o domínio público do Estado que estão subconcessionadas em bom estado de conservação e em perfeitas condições de segurança e comodidade de circulação (…).
9.ª Integrando estas atuações o conceito de relação jurídica administrativa, por se estar perante uma “entidade particular no exercício de um poder público, atuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”, dúvidas não restam que nos termos estabelecidos nos artigos 212.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, 1.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e 10.º, n.º 7 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a competência para apreciar o presente litígio pertence aos Tribunais Administrativos (…).
10.ª Ao contrário do sufragado pelo Tribunal a quo no despacho recorrido, o presente caso é subsumível ao disposto no artigo 4.º, n.º 1, al. i) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, já que não restam dúvidas que o Regime de Responsabilidade Civil do Estado e demais Entidades Públicas é aplicável à Recorrente por via do disposto no artigo 1.º, n.º 5 da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro que estabelece a aplicação desse regime a “pessoas colectivas de direito privado (…) por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo” (…).
11.ª A circunstância das Bases da Concessão remeterem, nos casos de responsabilidade da concessionária perante terceiros, para a lei geral, não obsta à sujeição do caso sub judice ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, apenas significando que esse regime não se encontra regulado no Contrato de Concessão, mas sem se debruçar sobre a sua natureza (….).
12.ª O Tribunal materialmente competente para julgar a presente causa só pode ser o Administrativo, devendo ser declarada a incompetência absoluta da Secção Cível da Instância Local de Castelo Branco para apreciação do presente litígio.
II – Delimitação do objecto do recurso
Tendo em consideração que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações de recurso, sem prejuízo da apreciação de eventuais questões de conhecimento oficioso (artigos 635.º e 639.º, do Novo Código de Processo Civil), a questão a decidir é uma só:
1. Competência material do tribunal para apreciar a responsabilidade civil de uma concessionária de auto-estradas pelos danos causados aos utentes por desrespeito das normas de segurança.
III – Fundamentação de direito
1. No caso vertente está em causa a questão da determinação do tribunal materialmente competente (tribunal comum ou tribunal administrativo) para conhecer de um litígio entre uma empresa concessionária de auto-estradas e dois cidadãos utentes das auto-estradas. O litígio refere-se à responsabilidade civil desta empresa por danos patrimoniais e não patrimoniais causados na sequência de um acidente de viação derivado de um embate num animal que se encontrava na via. As instâncias entenderam que o tribunal competente para o conhecimento do litígio em causa era o tribunal comum. Contudo, no Tribunal da Relação, a decisão não foi tomada por unanimidade, tendo havido um voto de vencido.
O Tribunal da Relação fundamentou a decisão que fez vencimento da seguinte forma:
«Encontrando-se em causa uma alegada violação por parte da Concessionária/Ré da obrigação de manutenção da auto-estrada em bom estado de conservação e de assegurar permanentemente em boas condições de segurança a circulação, nomeadamente de manutenção das vedações em bom estado de conservação (Bases XLIII, LI e XXVIII), o que se questiona são atos de mera gestão privada, em que aquela atua despida de prerrogativas de autoridade pública.
Por fim, à aplicação a entidades privadas do regime da responsabilidade do Estado nos termos previstos no nº5 do artigo 1º da Lei nº 67/2007, haverá ainda que ressalvar, como para tal alerta Viera de Andrade, os casos em que haja lei especial aplicável[1].
Ora, tendo a concessão em causa o seu regime de regulação nas Bases do contrato de concessão aprovadas pelo DL nº 335-A/99, de 20 de Agosto, o regime nelas inserto acentua a natureza privada da responsabilidade da concessionária perante terceiros[2], afastando a existência de prerrogativas de direito público.
Dispõe assim a sua Base LXXI[3], no Capítulo XIII respeitante à “Responsabilidade extracontratual perante terceiros”, sob a epígrafe, “Pela culpa e pelo risco”:
“A Concessionária responderá, nos termos da lei geral, por quaisquer prejuízos causados no exercício das atividades que constituem o objeto da Concessão, pela culpa ou pelo risco, não sendo assumido pelo Concedente qualquer tipo de responsabilidade neste âmbito.”
E o nº1 da Base LXXII, dispõe, ainda, quanto aos prejuízos causados por entidades contratadas: “A Concessionária responderá, ainda nos termos gerais da relação comitente-comissário, pelos prejuízos causados pelas entidades por si contratadas para o desenvolvimento das atividades compreendidas na Concessão.”
Pedro Gonçalves explica, pelo seguinte modo, o sentido a dar à referida cláusula cuja formulação é habitual nos regimes das concessões: “em regra, o concessionário, e só ele, deve responder pelos prejuízos decorrentes da sua atividade (responsabilidade própria exclusiva); além disso deve responder nos termos gerais da responsabilidade civil por actos de gestão privada, uma vez que existe neste caso uma gestão privada do serviço público[4]”.
Esta responsabilização pela lei geral encontra-se garantida pela obrigatoriedade de assegurar a existência e manutenção em vigor das apólices de seguro necessárias à cobertura dos riscos inerentes ao desenvolvimento das atividades integradas na Concessão (Base LWVII).
Por outro lado, a responsabilidade da ré encontrar-se-á ainda sujeita ao regime contido na Lei nº 24/2007, de 18 de Julho, que veio definir os direitos dos utentes nas vias rodoviárias classificadas como autoestradas concessionadas, itinerários principais e itinerários secundários.
O regime especialmente consagrado nas Bases LWVII e LWVIII, relativamente à responsabilidade extracontratual da concessionária perante terceiros, determinando expressamente que sobre o Estado não recairá qualquer tipo de responsabilidade a esse título, está a excluir a sujeição da concessionária ao regime de responsabilidade civil por danos emergentes do exercício da função administrativa, contido no capítulo II (artigos 7º a 11º), nomeadamente, quanto:
- à responsabilidade exclusiva do Estado por actos ilícitos cometidos com culpa leve pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes (art. 7º, nº1);
- à responsabilidade solidária do Estado por actos ilícitos por eles cometidos com dolo ou culpa grave, com o respetivo direito de regresso (art. 8º, nº3);
- à responsabilização exclusiva do Estado pelo risco, isto é, pelos danos decorrentes de atividades, coisas ou serviços administrativos especialmente perigosos (art. 11º, nº1).
- quanto aos pressupostos da responsabilidade civil, nomeadamente, quanto à definição de ilicitude e de culpa contidas nos arts. 9º, nº1 e 10º, ns. 2 e 3 [admitindo-se a responsabilidade por danos causados pelo funcionamento anormal do serviço, e a responsabilidade pelos risco (art. 11º)].
Afastando-se expressamente, no regime especial previsto para a concessão em causa, a corresponsabilização do Estado pelas indemnizações devidas a terceiros por acidentes de viação ocorridos nas auto-estradas por falha objetiva de condições de segurança (na qual se incluem, quer os acidente ocorridos na sequência de introdução de animais, quer por objetos caídos na mesma), remetendo para “o regime geral”, não será defensável a sua sujeição ao regime da responsabilidade extracontratual do Estado e demais entidades públicas, previsto na Lei nº 67/2007[5], sendo que os danos causados a terceiros por tais falhas de segurança não envolvem em si o exercício de uma função administrativa.
Os concessionários, face à sua qualidade de entidades privadas, por via de regra, respondem pelos prejuízos ocasionados a terceiros no exercício da atividade concessionada, nos termos gerais de direito, portanto, segundo um regime de direito privado, justificando-se a submissão a um regime de responsabilidade administrativa apenas quando ajam no exercício de poderes públicos que lhe sejam atribuídos em função da sua condição.
Concluindo, e no seguimento do já defendido no recente Acórdão do Tribunal de Conflitos no 20-06-2012[6], a propósito dos danos causados a terceiros pela construção de uma autoestrada e seus acessos, atuando a concessionária sem as prerrogativas de direito público cuja existência é condição de aplicação do atual regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas de direito público às pessoas coletivas de direito privado, sempre estaria afastada a possibilidade de se incluir o caso presente no âmbito da justiça administrativa, nos termos do art. 4º, nº1, al. i) do ETAF».
2. 2. A competência material integra um pressuposto processual cuja apreciação deve necessariamente preceder a do fundo da causa.
É pacífico que este pressuposto se afere pela forma como o autor configura a ação, sendo esta definida pelo pedido, pela causa de pedir e pela natureza das partes, sem embargo de não estar o tribunal adstrito, neste domínio, às qualificações que autor e/ou réu tenham produzido para definir o objeto da acão.
Para determinação da competência em razão da matéria é necessário atender-se ao conteúdo das pretensões deduzidas em juízo. Tal competência, como dizia Alberto dos Reis, determina-se pelo conteúdo da lide. Quer dizer que, para se fixar a competência dos tribunais em razão da matéria, deve atentar-se à relação jurídica material em debate e ao pedido dela emergente, segundo a versão apresentada em juízo pelo demandante, ou seja, ter presente o princípio da substanciação.
Neste sentido se tem orientado a jurisprudência, afirmando o princípio de que a competência do tribunal em razão da matéria deve atender «à natureza da relação jurídica material em debate na perspectiva apresentada em juízo» (acórdão deste Supremo Tribunal de Justiça, de 27-09-94, processo n.º 858/94) e que se afere «pela relação litigiosa submetida à apreciação do tribunal nos exactos termos unilateralmente afirmados pelo autor da pretensão e pelo pedido formulado» (acórdão deste Supremo Tribunal de Justiça, de 12-01-2010, 1337/07.3TBABT.E1.S1, 1.ª Secção, relatado pelo Conselheiro Moreira Alves).
A competência dos tribunais judiciais, no âmbito da jurisdição civil, bem como a competência dos tribunais administrativos, fixa-se no momento em que a ação se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, tal como as modificações de direito (quanto a estas com algumas exceções, no que se refere à competência dos tribunais judiciais) – cf. arts. 63.º do CPC, 24.º da LOTFJ e 5.º do ETAF (acórdão deste Supremo Tribunal de Justiça, de 12-01-2010, 1337/07.3TBABT.E1.S1, 1.ª Secção, relatado pelo Conselheiro Moreira Alves).
Na definição da competência do tribunal, a lei atende à matéria em causa, quer dizer, ao seu objeto, encarado sob um ponto de vista qualitativo – o da natureza da relação substancial pleiteada. Para este efeito, importará considerar, em suma, os termos em que a ação se acha proposta – seja quanto aos seus elementos subjetivos (identidade das partes), seja quanto aos seus elementos objetivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se reclama a tutela judiciária, o ato ou o facto de onde terá dimanado esse direito e, enfim, a qualificação dos bens em disputa)[7].
Por seu turno, conforme previsto no artigo 212.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa e no artigo 1.º, n.º 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, aos Tribunais Administrativos e Fiscais compete o julgamento das ações e recursos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Com a reforma do contencioso administrativo, a pedra de toque para a atribuição da competência em razão da matéria aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais deixou de ser a distinção entre actos de gestão pública e de gestão privada, para passar a ser o conceito de relação jurídica administrativa, considerado um conceito-‑quadro muito mais amplo do que o de gestão pública. A jurisdição administrativa para além de abranger todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas coletivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado, passou também a abarcar a responsabilidade das pessoas coletivas de direito privado às quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público.
Segundo Fernandes Cadilha «por relação jurídico-administrativa deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjetivas. Pode tratar-se de uma relação jurídica intersubjetiva, como a que ocorre entre a Administração e os particulares, intra-administrativa, quando se estabelecem entre diferentes entes administrativos, no quadro de prossecução de interesses públicos próprios que lhes cabe defender, ou inter-orgânica, quando se interpõem entre órgãos administrativos da mesma pessoa coletiva pública, por efeito do exercício dos poderes funcionais que lhes correspondem. Por outro lado, as relações jurídicas podem ser simples ou bipolares, quando decorrem entre dois sujeitos, ou poligonais ou multipolares, quando surgem entre três ou mais sujeitos que apresentam interesses conflituantes relativamente à resolução da mesma situação jurídica (…) [8].
Como refere Mário Aroso de Almeida, «as relações jurídico-administrativas não devem ser definidas segundo critério estatutário, reportado às entidades públicas, mas segundo um critério teleológico, reportado ao escopo subjacente às normas aplicáveis»[9]. Ou seja, serão, assim, relações jurídicas administrativas as derivadas de atuações materialmente administrativas, praticadas por órgãos da Administração Pública ou equiparados.
Gomes Canotilho e Vital Moreira sobre o conceito de relações jurídico-administrativas (ou fiscais), dizem que «esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras[10]: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal (cfr. ETAF, art. 4º)».
A reforma de 2002 alargou as competências dos tribunais administrativos, como resulta da amplitude das várias alíneas do n.° 1 do artigo 4.° do ETAF.
Nas palavras de Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, a valorização da justiça administrativa verificada desde a revisão da Constituição de 1989, a publicação de diplomas que alteraram significativamente alguma da legislação processual administrativa de maior envergadura (ETAF e CPTA) e a ampliação da rede de tribunais administrativos implicou uma «redefinição dos critérios de delimitação do âmbito da jurisdição administrativa, designadamente em confronto com a jurisdição dos tribunais judiciais (...) no sentido de que, tendencialmente, a apreciação jurisdicional das questões materialmente administrativas não deve ser subtraída aos tribunais administrativos para ser atribuída à competência de outras ordens de tribunais»[11].
Contudo, na interpretação do preceito, Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, entendem que «continua a ser relevante, para o efeito de determinar se um litígio é da competência dos tribunais administrativos ou dos tribunais comuns, saber se o facto constitutivo de responsabilidade se encontra ou não submetido à aplicação de um regime específico de direito público»[12].
Com a lei n.° 67/2007, de 31 de dezembro, foi aprovado o “Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas”.
Estabelece o artigo 1.º, n.° 5, que «As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam regulados por disposições ou princípios de direito administrativo».
Resulta desta nova lei, que a jurisdição administrativa pode conhecer, em matéria de responsabilidade civil extracontratual, de litígios entre particulares. Necessário será que as ações ou omissões geradoras de responsabilidade sejam levadas a cabo «no exercício de prerrogativas de poder público», ou que sejam «reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo», isto é, desde que as pessoas coletivas de direito privado atuem em moldes de direito público deve aplicar-se às suas ações e omissões o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado.
Como diz Fernandes Cadilha, nestas situações, «a jurisdição administrativa intervém por via da extensão a pessoas colectivas de direito privado do regime substantivo de responsabilidade civil do direito público, o que sucede (...) quando actuem no exercício de prerrogativas de autoridade de poder público ou segundo um regime de direito administrativo. O que releva, nesse caso, é já a natureza jurídica pública da situação de responsabilidade e, por isso, a circunstância de as entidades em causa praticarem actos que possam integrar o conceito de gestão pública»[13]. No mesmo sentido se pronuncia Filipa Calvão, que considera estarem a coberto pelo regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado as pessoas coletivas de direito privado criadas por entidades públicas (sociedades anónimas de capitais públicos), bem como entidades privadas que exerçam poderes públicos (v.g., no âmbito de concessões de serviços públicos ou de parcerias público-privadas), assumindo estas responsabilidade direta pelos danos que causem no exercício da função administrativa[14].
O n.° 5 do artigo 1.º da Lei n.° 67/2007 dá sequência à reforma do ordenamento jurídico-administrativo iniciada em 1989 e, na prática, identifica-se com o princípio delineado no artigo 4.°, n.° 1, alínea i), do ETAF, que, recorde-se, atribuiu competência aos tribunais administrativos e fiscais para apreciar (e decidir) a responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público. Segundo Fernandes Cadilha, o dito n.° 5 do artigo 1.º da Lei n.° 67/2007 indica as situações em que as entidades privadas poderão ser submetidas a um regime de responsabilidade administrativa e, consequentemente, poderão ser demandadas perante os tribunais administrativos em acções de responsabilidade civil, nos termos do referido art. 4.°, n.° 1, al. i), do ETAF[15].
Efetivamente, nos termos do artigo 1.º, n.° 5, da Lei n.° 67/2007, são dois os fatores determinativos do conceito de atividade administrativa: 1- o exercício de prerrogativas de poder público, o que equivale ao desempenho de tarefas públicas para cuja realização sejam outorgados poderes de autoridade; 2 – tratar-se de atividades reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo.
3. Definidos os quadros teóricos e dogmáticos da questão, em sede geral, importa reportarmo-nos ao caso concreto.
No caso sub judice, foi intentada uma acção de responsabilidade civil contra a SCUTVIAS – Autoestradas da Beira Interior, S. A., uma pessoa coletiva de direito privado concessionária da exploração e conservação de auto-estradas, em virtude de não ter zelado pela segurança das estradas e assim ter causado um acidente de viação, devido à permanência de um animal na via.
Trata-se de uma empresa privada concessionária de bens públicos, que substitui a Administração Pública nas relações com o público e atua como se fosse entidade pública.
De acordo com as regras gerais de fixação da competência em razão da matéria, esta é determinada pela forma como o autor configura a ação na sua dupla vertente do pedido e da causa de pedir.
No caso concreto em discussão, os autores, ora recorridos, na petição inicial, basearam o seu pedido nas normas de direito privado relativas à responsabilidade civil extracontratual, nomeadamente nos artigos 483.º, n.º 1 e 493.º, n.º 1 do Código Civil (artigos 27.º a 31.º da p.i.).
O facto de as normas invocadas pelos autores serem de direito privado não implica que a jurisdição competente seja o tribunal comum, pois a questão da determinação do tribunal competente é prévia relativamente à da aplicação do regime geral civil.
A jurisprudência dominante do Tribunal de Conflitos tem remetido a resolução deste tipo de litígios entre particulares e as empresas concessionárias de auto-estradas para a jurisdição administrativa, nos casos em que os factos são praticados após a entrada em vigor da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro (cf. acórdãos do Tribunal de Conflitos, de 20-01-2010, proc. n.º 025/09; de 30-05-2013, Proc. n.º 017/13; de 27-02-2014, proc. n.º 048/13, de 27-03-2014, Proc. n.º de 046/13), para os tribunais administrativos.
No mesmo sentido, veja-se, recentemente, o acórdão do Tribunal de Conflitos, de 25-03-2015, proferido no proc. n.º 053/14:
«I – A concessão de serviços públicos a uma entidade privada não significa que as respectivas actividades percam a sua natureza pública administrativa e por essa circunstância adquiram intrinsecamente natureza de actos privados a serem regulados pelo direito privado.
II – Apesar de ser uma sociedade anónima, a lei atribuiu à Concessionária, no contrato de concessão aprovado pelo DL nº 86/2008, de 28/5, poderes, prerrogativas e deveres de autoridade típicos dos atribuídos ao Estado, que representa.
III – Assim, a sua eventual responsabilização por actos ou omissões dessa sua actividade insere-se no quadro de aplicação da norma do art. 1º, nº 5 da Lei nº 67/2007, e, consequentemente, serão os tribunais administrativos os competentes, em razão da matéria, para conhecer do litígio, nos termos do disposto no art. 4º, nº 1, alínea i) do ETAF».
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No caso concreto, o facto foi praticado em Outubro de 2013 (art. 1.º da p.i.), portanto após a entrada em vigor da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro.
A responsabilidade da concessionária perante terceiros é uma responsabilidade extracontratual como tem sido defendido pela doutrina e pela jurisprudência[16].
Como vimos, com a reforma do contencioso administrativo, a pedra de toque para a atribuição da competência em razão da matéria aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais, deixou de ser a distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada, para passar a ser o conceito de relação jurídica administrativa, considerado um conceito-quadro muito mais amplo do que o de gestão pública.
Como assinala Mário Aroso de Almeida, em termos metodológicos, o ponto de referência a ser adotado para determinar perante um caso concreto, se um determinado litígio deve ser submetido à apreciação dos tribunais administrativos e fiscais ou dos tribunais judiciais não reside, em primeira linha, no artigo 1.º, n.º 1, do ETAF nem no critério constitucional da relação jurídica administrativa ou fiscal [17]. O art. 212.º, n.º 3 da CRP ao assentar a definição do âmbito da jurisdição administrativa num critério substantivo, centrado no conceito de “relações jurídicas administrativas e fiscais”, não estabelece uma reserva material absoluta, admitindo derrogações pontuais, desde que não descaracterizem o modelo típico da dualidade de jurisdições[18].
Em primeiro lugar cumpre, portanto, indagar se sobre a matéria em causa existe disposição legal que, independentemente do critério da relação administrativa ou fiscal, dê resposta expressa à questão da jurisdição competente. Na falta de legislação avulsa, haverá que indagar se o art. 4.º do ETAF regula a situação.
O caso vertente está regulado na al. i) do art. 4.º do ETAF: «Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto: i) a responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público», circunstância que ocorrerá sempre que, nos termos previstos no artigo 1.º, n.º 5 do Regime da Responsabilidade Civil do Estado e demais entidades públicas, os atos ou omissões praticados por sujeitos privados e causadores de danos sejam adotados “no exercício de prerrogativas de poder público” ou “sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo”[19].
Com a entrada em vigor da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, em janeiro de 2008 (nos termos do art. 6.º da Lei n.º 67/2007), passou a estar legalmente consagrada a aplicabilidade aos particulares do regime específico de responsabilidade do Estado.
O litígio discutido nos autos refere-se ao exercício de um poder público pela concessionária, que está vinculada ao dever de manutenção e de vigilância das auto-estradas, as quais integram o domínio público do Estado.
No contrato de concessão celebrado com o Estado português foi atribuído à ré, Scutvias – Autoestradas da Beira Interior, SA a “concessão da concepção, projecto, construção, aumento do número de vias, financiamento, exploração e conservação, em regime de portagem sem cobrança aos utilizadores, de determinados lanços de auto-‑estrada e conjuntos vários associados na Beira Interior” (contrato cuja minuta foi aprovada por Resolução do Conselho de Ministros n.º 93-A/99, de 20 de agosto, DR n.º 194, Série I –B, 4.º Suplemento, de 20 de agosto de 1999, tendo as respectivas Bases da Concessão sido aprovadas pelo DL 335-A/99, de 20 de agosto).
Na Base III da concessão, determina-se que “A Concessão é de obra pública e é estabelecida em regime de exclusivo relativamente às Auto-Estradas que integram o seu objecto”.
A Base XLIII, sobre a epígrafe “Manutenção das Auto-Estradas”, estabelece o seguinte:
«1 - A Concessionária deverá manter as Auto-Estradas em bom estado de conservação e perfeitas condições de utilização, realizando todos os trabalhos necessários para que as mesmas satisfaçam cabal e permanentemente o fim a que se destinam.
2 - A Concessionária é responsável pela manutenção em bom estado de conservação e funcionamento do equipamento de monitorização ambiental, dos dispositivos de conservação da natureza e dos sistemas de protecção contra o ruído.
3 - Constitui ainda responsabilidade da Concessionária a conservação e manutenção dos sistemas de contagem e classificação de tráfego, incluindo o respectivo centro de controlo e ainda os sistemas de iluminação, de sinalização e de segurança nos troços das vias nacionais ou urbanas que contactam com os nós de ligação, até aos limites estabelecidos na base IV.
4 - A Concessionária deverá respeitar padrões mínimos de qualidade, designadamente para a regularidade e aderência do pavimento, conservação da sinalização e do equipamento de segurança e apoio aos utentes, nos termos a fixar no manual de operação e manutenção e no plano de controlo de qualidade».
Na Base LI, n.ºs 2 e 3, “Manutenção e Disciplina de Tráfego”, determina-se que
2 - A Concessionária será obrigada, salvo caso de força maior devidamente verificado, a assegurar permanentemente em boas condições de segurança e comodidade a circulação nas Auto-Estradas.
3 - A Concessionária deverá estudar e implementar os mecanismos necessários para garantir a monitorização do tráfego, a detecção de acidentes e a consequente e sistemática informação de alerta ao utente, no âmbito da rede concessionada(…)».
Na Base LII “Assistência aos Utentes” estabelece-se que:
«1 - A Concessionária é obrigada a assegurar a assistência aos utentes das Auto-Estradas, nela se incluindo a vigilância das condições de circulação, nomeadamente no que respeita à sua fiscalização e à prevenção do acidente.
2 - A assistência a prestar aos utentes nos termos do número antecedente consiste no auxílio sanitário e mecânico, devendo a Concessionária instalar para o efeito uma rede de telecomunicações ao longo de todo o traçado das Auto-Estradas, organizar um serviço destinado a chamar do exterior os meios de socorro sanitário em caso de acidente e a promover a prestação de assistência mecânica».
Daqui se conclui que a ré, agora recorrente, enquanto entidade a quem foram atribuídos pelo Estado poderes para explorar autoestradas e deveres de vigilância e de fiscalização das mesmas com vista à prevenção de acidentes, não atua no âmbito de poderes regulados por normas de direito privado mas previstos ou implícitos no contrato de concessão e/ou das respectivas “Bases”. E, estes contratos de concessão, chamando entidades privadas a colaborar com o Estado, no exercício de funções administrativas ou de poderes/deveres públicos, sujeitam-nas a normas de direito público.
No mesmo sentido se tem orientado a jurisprudência:
- «As entidades privadas concessionárias que são chamadas a colaborar com a Administração na execução de tarefas administrativas através de um contrato administrativo (que poderá ser de concessão de obras públicas ou de serviço público), devem ter a sua actividade regulada e sujeita a disposições e princípios de direito administrativo» (Cf. Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 20-01-2010, proc. n.º 025/09).
- «Na verdade, a construção de uma autoestrada, a sua exploração, manutenção, vigilância e segurança, nomeadamente do tráfego, são tarefas próprias da administração do Estado. A outorga dessas tarefas, por determinado período, a terceiro da esfera privada, a quem se permite obter lucros económicos (através, nomeadamente, das portagens, regulamentadas também pelo Estado), é regulada e fiscalizada ao abrigo de normas jurídicas de natureza administrativa que ficam inscritas no contrato de concessão». (acórdão do Tribunal de Conflitos, de 30-05-2013, proc. n.º 017/13).
- «Uma Concessionária de uma autoestrada executa tarefas próprias do Estado, que este lhe endossou pela via dum contrato de concessão, como é o caso das funções relacionadas com o segurança do tráfego, onde se compreende nomeadamente o acionamento de sinalização de perigo ou de presença de obstáculos a alertar os condutores que circulem nessa autoestrada, tarefas essas de natureza essencialmente pública administrativa, susceptíveis de configurarem acções ou omissões que exprimem o exercício de prerrogativas de poder público e, como tais, enquadráveis no âmbito de aplicação do art. 1º nº 5 da Lei nº 67/2007 de 31/12 (Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas)» (Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 27-02-2014, proc. n.º 048/13).
As concessionárias exercem estas funções de interesse público em substituição do Estado, integrando, assim, estas atuações o conceito de relação jurídica administrativa.
O presente caso é subsumível ao Regime de Responsabilidade Civil do Estado e demais Entidades Públicas conforme o disposto no art. 1.º, n.º 5 da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro que estabelece a aplicação deste regime a “pessoas colectivas de direito privado (…) por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo”.
A remissão contida nas Bases da Concessão, para a lei geral, nos casos de responsabilidade da concessionária perante terceiros, não qualifica a natureza desta lei geral como pública ou como privada, apenas significando que o regime da responsabilidade extracontratual das concessionárias não se encontra regulado no contrato de concessão.
Tendo em conta a natureza dos poderes públicos atribuídos à concessionária, pelo contrato de concessão celebrado com o Estado, entendemos que a «lei geral» para a qual remete o contrato de concessão é a lei da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas (lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro).
Sendo assim, nos termos estabelecidos nos artigos 212.º, n.º 3 da CRP, 1.º do ETAF e 10.º, n.º 7 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que atribui legitimidade passiva a entidades privadas[20], a competência para apreciar o presente litígio pertence aos Tribunais Administrativos, devendo ser revogado o acórdão recorrido e declarada a incompetência absoluta da Secção Cível da Instância Local de Castelo Branco para a apreciação do litígio em discussão.
IV – Decisão
Pelo exposto, decide-se na 1.ª Secção deste Supremo Tribunal de Justiça, conceder a revista e revogar o acórdão recorrido, declarando que o Tribunal competente para conhecer do litígio é o Tribunal Administrativo.
Custas pelos recorridos.
Lisboa, 8 de outubro de 2015
Maria Clara Sottomayor (Relatora)
Sebastião Póvoas
Alves Velho
______________________
[1] “A Responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função administrativa (…)”, RLJ Ano 137, pág. 361, nota (11).
[2] Cfr., neste sentido, Acórdão do Tribunal de Conflitos de 24.06.2007, já citado.
[3] Cfr., ainda o ponto 2 da Base XXXV: “A concessionária responderá perante o Concedente e perante terceiros, nos termos gerais da lei, por quaisquer danos emergentes ou lucros cessantes resultantes de deficiência ou omissões na conceção, no projeto, na execução das obras de construção ou duplicação e conservação das auto-estradas, devendo esta responsabilidade ser coberta por seguro nos termos da Base LXVIII.”
[4] A tal regra, tal autor apõe algumas exceções, qualificando de natureza administrativa ou pública a responsabilidade do concessionário sempre que os prejuízos que lhe são imputados decorram do exercício de poderes de direito público em que esteja investido (designadamente, de prejuízos decorrentes de actos administrativos) – “A Concessão de Serviços Públicos”, Almedina, 1999, pág. 323 e 324.
[5] Com o qual aliás se mostra incompatível, uma vez que o regime consagrado na Lei nº 67/2007 prevê, em determinadas condições, a responsabilização solidária do Estado e das demais pessoas coletivas, no plano externo, perante os particulares lesados, bem como diferentes critérios de imputação da responsabilidade (com imputação às entidades de danos gerados na sequência de faltas leves ou o recurso ao conceito de “funcionamento anormal do serviço”).
[6] Acórdão relatado por Raul Borges, disponível in http://www.dgsi.pt.
[7] Cf. Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, Coimbra, 1979, p. 91; acórdão do STJ proferido na Revista n.º 981/07.3TTBRG.S1, acessível em www.dgsi.pt.
[8] Cf. Fernandes Cadilha, Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina, Coimbra, 2006, pp. 117-118.
[9] Mário Aroso de Almeida, Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2005, pág. 57.
[10] Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª edição, volume II, 2010, pp. 566/7.
[11] Freitas do Amaral/Mário Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3.ª edição, Almedina, 2004, págs. 25 e ss
[12] Ibidem, p. 38.
[13] Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, 2.ª edição, Coimbra, 2011, p. 33.
[14] Cf. Filipa Calvão, in Comentário ao regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, Universidade Católica Editora, 2013, pp. 72-73.
[15] Cf. Fernandes Cadilha, ob. cit., p. 55.
[16] Cf. acórdão do Tribunal de Conflitos de 27-02-2014, proferido no processo 048/13; Fernandes Cadilha, «Responsabilidade civil dos concessionários de auto-estradas, Anotação ao acórdão do TCA Norte de 6.5.2010», Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 92, 2012, pp. 47-48; Menezes Cordeiro, Igualdade rodoviária e acidentes de viação nas auto-estradas, Almedina, Coimbra, 2004, p. 108.
[17] Cf. Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2010, p. 158.
[18] Ibidem, p. 157.
[19] Neste sentido, acórdão do Tribunal de Conflitos, de 01/20/2010), proferido no processo n.º 025/09.
[20] «Podem ser demandados particulares ou concessionários, no âmbito de relações jurídico-administrativas que os envolvam com entidades públicas ou com outros particulares».