Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
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EXTINÇÃO
COMPETENCIA
UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA
D 34565 DE 1945/05/02 ARTIGO 4 PAR2.
CPC39 ARTIGO 767 PARUNICO.
CCIV867 ARTIGO 7 ARTIGO 8 ARTIGO 12 ARTIGO 1686 ARTIGO 1960.
CONST33 ARTIGO 5 ARTIGO 71 ARTIGO 116 ARTIGO 123.
ACÓRDÃO STJ DE 1960/05/17 IN BMJ N97 PAG299.
ACÓRDÃO STJ DE 1959/07/17 IN BMJ N89 PAG470.
ACÓRDÃO STJ DE 1959/12/18 IN BMJ N92 PAG397.
ACÓRDÃO STJ DE 1952/07/11 IN BMJ N32 PAG291.
A "Companhia Agricola A" intentou contra o Estado a presente acção de processo ordinario, articulando, em resumo, o seguinte:
Comprou por escritura de 30 de Novembro de 1953 a Herdade da ..., sita em Alcacer do Sal;
O Estado arroga-se a qualidade de senhorio directo dessa herdade e exige-lhe as prestações do foro que afirma estarem em divida;
Mas a herdade sempre foi livre e alodial;
Nunca pagou qualquer foro;
Ainda que assim não fosse, o pretendido dominio directo estava prescrito ha muitos anos.
Pediu a condenação do Estado a reconhecer a herdade como livre e alodial, porque sempre assim foi, ou, pela prescrição alegada.
O Estado defendeu-se por excepção e por impugnação.
Quanto aquela disse:
O questionado dominio directo foi arrolado para o Estado em harmonia com o disposto no artigo 45 do Decreto n. 30615, de 25 de Julho de 1940, tendo pertencido anteriormente a Mitra Patriarcal da Se de Lisboa;
E nos termos do artigo 4 do Decreto n. 34565, de 2 de Maio de 1945, so perante a Direcção-Geral da Fazenda Publica se pode provar a sua inexistencia ou extinção.
Conclui por pedir a absolvição da instancia por se verificar a incompetencia absoluta do tribunal em razão da materia para conhecer do pedido.
Na treplica alterou-se a contestação, no sentido de que o arrolamento se havia feito em 1859 por virtude das leis de desamortização.
O saneador julgou o tribunal competente, mas a Relação, em agravo interposto pelo Ministerio Publico, revogou aquele despacho e mandou proferir outro declarando incompetente o tribunal comum.
Do respectivo acordão agravou a autora, tendo este Supremo Tribunal de Justiça concedido provimento ao recurso, revogado o acordão da Relação e confirmado a competencia, para o efeito, do Tribunal Civil de Alcacer do Sal (Boletim do Ministerio da Justiça, n. 84, pagina 431).
Do acordão do Supremo recorreu o digno agente do Ministerio Publico para o Tribunal Pleno, alegando estar o mesmo em oposição com o de 11 de Julho de 1952, publicado a paginas 291 do n. 32 do Boletim do Ministerio da Justiça.
Em novo acordão, proferido a folhas 234, houve-se por verificado o fundamento invocado para o recurso, que por isso foi admitido.
A decisão justificou-se nos termos seguintes:
O paragrafo 2 do artigo 4 do citado Decreto n. 34565 dispõe que: a) Constitui presunção legal da existencia de um dominio directo, o seu arrolamento em conformidade com a Lei da Separação ou das Leis de Desamortização, desde que não haja reclamação nos termos de direito; b) A estabelecida presunção so pode ilidir-se perante a Direcção-Geral da Fazenda Publica.
O acordão de 1952, interpretando aquele texto legal, decidiu que a capacidade jurisdicional dos tribunais comuns para conhecer da extinção dos dominios directos assim arrolados, se acha limitada e sofre a restrição imposta pelo indicado paragrafo de modo que os tribunais comuns são agora incompetentes para apreciar e julgar semelhantes causas.
Pelo contrario, o acordão proferido nos presentes autos decidiu:
"Não tendo a Direcção-Geral da Fazenda Publica funções judiciais, não sendo um tribunal especial e menos ainda um tribunal comum, não tem, em principio, competencia, pelo menos competencia exclusiva para julgar se o discutido dominio directo ainda subsiste ou não".
"Bem poderiam as partes, por isso ser da sua conveniencia para uma rapida e economica solução, sujeitarem-se ao veredictum da Direcção-Geral".
"Mas bem podem, igualmente, optar pela jurisdição propria, pelo tribunal comum, se isso lhes oferece mais garantia, ou se lhes da maiores vantagens".
"Em suma, a lei não pretendeu privar as partes dos direitos que confere a todos os cidadãos, facultando-lhes os tribunais ordinarios e os especiais para neles fazerem dirimir as suas demandas".
Como se deixa ver, cada um dos acordãos interpretou por forma diferente e oposta o mesmo preceito de lei, que, segundo uns, impõe o julgamento obrigatorio, e, segundo outro, o julgamento facultativo pela Direcção-Geral da Fazenda Publica.
Pelo acordão de 1952, as partes jamais terão o direito de recorrer aos tribunais; pelo acordão recorrido esse direito e sempre absolutamente livre.
A oposição dos dois acordãos sobre a mesma questão de direito e, nestes termos, manifesta, e por isso se teve como averiguada e agora novamente se reconhece, em conformidade com o disposto no paragrafo unico do artigo 767 do Codigo de Processo Civil.
Alem das soluções apontadas, outra se tem adoptado: a da exclusiva competencia dos tribunais comuns.
Temos, portanto, que, interpretando o artigo 4 e seu paragrafo 2 do Decreto-Lei n. 34565, se tem julgado em tres sentidos:
1 - Exclusiva competencia dos Tribunais;
2 - Exclusiva competencia da Direcção-Geral da Fazenda Publica;
3 - Dupla competencia daqueles e desta.
Reputamos absolutamente certo que o Tribunal Pleno podera assentar livremente na doutrina que melhor se lhe afigure, não ficando, assim, sujeito tão-somente a seguir a do acordão recorrido ou a do acordão invocado pelo recorrente.
Na orientação da exclusiva competencia dos tribunais ordinarios julgou recentemente este Supremo Tribunal (acordão de 17 de Maio de 1960, proferido no agravo n. 58270, vindo da Relação de Lisboa - Boletim, n. 97, pagina 299).
Deste acordão, que tambem esta em oposição com os dois anteriormente mencionados, foi interposto recurso para o Tribunal Pleno, achando-se o respectivo processo suspenso ate decisão final nos presentes autos.
Tudo visto e devidamente considerado, cumpre decidir.
Convem transcrever o artigo 4 e o seu paragrafo 2 do Decreto-Lei n. 34565.
Artigo 4 - A cobrança coerciva dos foros de que o Estado seja senhorio directo tera por base a certidão passada nos termos do artigo 35 do Codigo das Execuções Fiscais, e a prova do seu dominio directo sera feita nos termos gerais de direito, designadamente os do artigo 1960 do Codigo Civil, para os emprazamentos de preterito.
Paragrafo 2 - O arrolamento, nos termos da Lei da Separação ou das leis de desamortização, quando não haja sido reclamado nos termos de direito, constitui presunção legal da existencia do dominio directo arrolado, so ilidivel pela clara demonstração da sua inexistencia ou extinção realizada perante a Direcção-Geral da Fazenda Publica, demonstração essa que não pode incluir prova testemunhal.
A redacção destes comandos legais não e muito feliz.
Ha que o reconhecer, mas o breve e claro relatorio, que precede o Decreto, fornece elementos para a interpretação correcta da sua parte dispositiva.
O legislador começa por dar conta "da necessidade de impedir que alguns bens fiquem indefinidamente no patrimonio do Estado, sem qualquer utilidade para ele".
Refere as medidas ja tomadas nesse sentido e em cuja orientação cumpre prosseguir.
Num segundo ponto diz: "Aproveita-se a oportunidade para resolver mais algumas dificuldades com que se luta na administração do patrimonio do Estado".
Providencia-se depois sobre registo de predios em nome do Estado, "mas so em relação a casos em que o seu dominio e posse são manifestos".
Expressivamente se escreveu a tal respeito: "... não pode admitir-se que para tanto o Estado tenha de pejar os tribunais com numerosas acções declarativas quanto a predios que por vezes estão desde tempos imemoriais na sua posse e que ninguem, certamente, pensara em lhe disputar".
O ponto quarto do relatorio trata da cobrança coerciva de foros dos dominios directos do Estado.
Fala-se na "necessidade de realizar uma cobrança economica e produtiva", mas logo se acrescenta:
"Tem-se em todo o caso o devido respeito pelos direitos dos particulares, a quem se asseguram os meios de oposição indispensaveis".
Destes principios, assim enunciados com toda a clareza, resulta o firme proposito do Estado se colocar em pe de igualdade com os particulares.
O Estado proclama que tão-somente pretende fazer "administração activa e inteligente" dos "bens em que o seu dominio e posse são manifestos" "desde tempos imemoriais" e "que ninguem pensa em lhe disputar"; que tem "o devido respeito pelos particulares",
"assegurando-lhes os indispensaveis meios de oposição".
Em parte alguma o Governo afirma a necessidade de tirar aos Tribunais a função de julgar as acções em que o Estado seja litigante, ou o proposito de atribuir a Direcção-Geral da Fazenda Publica competencia para julgar.
Seria por isso altamente ofensivo supor que sob tão inequivocas e honestas considerações se pretendeu subtrair a tribunais imparciais e independentes o julgamento de determinados pleitos do Estado, conferindo-o a funcionarios que não se encontram nas condições dos magistrados judiciais.
Não, o Governo pretendeu apenas, como ele proprio expressamente afirma, não pejar os Tribunais com questões inuteis, quando haja documentos decisivos e quando ninguem pense em disputar os direitos do Estado.
Bem se compreende e justifica que em tais circunstancias o dono dos dominios directos procure entender-se directamente com os donos dos dominios uteis para se chegar a soluções que a todos satisfaçam.
Mas se essa não e a hipotese, se não e possivel conciliar divergencias, se ha necessidade de pleitear, por falta de documentos, por serem insuficientes ou por os particulares contestarem os direitos do Estado, então impõe-se a intervenção dos Tribunais e perante eles sera inevitavel a livre produção de todos os meios de prova.
Por esta forma se devera interpretar a lei, em harmonia com o que consta do seu proprio relatorio.
Outra interpretação, no sentido de transferir para a Direcção-Geral da Fazenda Publica a competencia de decidir determinados pleitos em que o Estado fosse parte, não seria razoavel nem legitima, por partir do principio de que um orgão da soberania - o Governo - atentava contra a função propria e exclusiva de outro orgão da soberania - os Tribunais (artigos 71 e 116 da Constituição Politica da Republica Portuguesa).
Ficou sobejamente demonstrado que a lei, devidamente interpretada, não e inconstitucional e se o fosse não poderiam os Tribunais aplica-la, por expressa disposição do artigo 123 do diploma citado.
A Direcção-Geral da Fazenda Publica não e um Tribunal, nem o excelentissimo Director-Geral um magistrado judicial.
E, como escreve Marcelo Caetano, "sem independencia e imparcialidade não ha justiça nos Tribunais" (A Constituição de 1933, 2 edição, pagina 148).
Alem do exposto, muitas outras considerações se tem invocado, em diversos julgados, no sentido da exclusiva competencia dos Tribunais ordinarios.
Citaremos algumas.
O proprio artigo 4 do Decreto n. 34565 determina que "a prova do dominio directo do Estado sera feita nos termos gerais de direito," o que, evidentemente, implica o recurso aos tribunais comuns.
Em regra, a demonstração de o dominio directo se achar extinto por prescrição so podera fazer-se atraves da prova testemunhal, que não e admissivel perante a Direcção-Geral da Fazenda Publica.
Ora, como determina o artigo 12 do Codigo Civil, toda a lei que reconhece um direito, legitima os meios indispensaveis para o seu exercicio.
O paragrafo 2 do artigo 4 do Decreto n. 34565 e uma disposição de direito substantivo, pois da vida e fixa o valor a um meio de prova que não existia.
E sendo assim, conforme se nos afigura manifesto, não pode atribuir-se-lhe efeito retroactivo, por o não permitir o artigo 8 do Codigo Civil.
Tambem o artigo 1686 deste Codigo declara que "a prescrição e aplicavel aos prazos, da mesma forma que o e aos outros bens imobiliarios".
Portanto, em face destes dois preceitos legais, não e licito ao Estado invocar o Decreto n. 34565 para fazer renascer um dominio directo que se tenha extinguido por prescrição a data da publicação daquele diploma.
Como bem se pondera no parecer do excelentissimo Procurador da Republica da Relação de Lisboa, de 21 de Junho de 1950, "não e harmonico com os principios gerais do direito o estabelecimento dum regime que proiba o emprego da prova testemunhal para a demonstração dos casos da extinção de um direito, designadamente para os casos de prescrição, em que a perda do direito do senhorio resulta da aquisição positiva do mesmo direito por outrem, nem a afectação da decisão a um orgão administrativo, quando se trate de casos que imponham o uso de todos os elementos e seu julgamento".
A lei civil e igual para todos - artigo 5 da Constituição Politica e artigo 7 do Codigo Civil.
O Estado, quando recorre aos Tribunais como mero particular, esta sujeito, em regra, aquele principio fundamental e por isso não se justificaria que inibisse a parte contraria de fazer uso de um meio de prova, de que porventura dependesse a demonstração do seu direito e que as leis facultam a todos os litigantes.
Ao estabelecer a hierarquia das nossas leis, ha que distinguir, antes de mais, entre lei constitucional e leis ordinarias ou comuns.
A lei constitucional e, por definição, a lei que tem mais alto valor e que, portanto, não podera ser contrariada por nenhuma outra, sob pena de inconstitucionalidade.
Preceitua o artigo 123 da nossa Constituição:
"Nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar leis, decretos ou quaisquer outros diplomas que infrijam o disposto nesta Constituição ou ofendam os principios nela consignados".
Ora, a interpretação que o citado acordão de 11 de Julho de 1952 atribui ao paragrafo 2 do artigo 4 do Decreto n. 34565, no sentido de os Tribunais serem incompetentes para apreciar e julgar as causas ali referidas e de a competencia para essas causas pertencer unicamente a Direcção-Geral da Fazenda Publica ofenderia o disposto no artigo 116 da Constituição, que so aos Tribunais atribui a função judicial.
Por isso, a orientação predominante nas instancias e no Supremo tem no sentido de que as duas leis não estão em conflito e de que, como se diz no recente acordão deste Supremo Tribunal, de 17 de Maio de 1960,
"o que se pretendeu criar foi uma competencia de indole administrativa para eliminar dos bens do Estado dominios directos cuja inexistencia ou extinção fosse manifesta em face de prova documental, a prova por que se determinam, em regra, as resoluções dos serviços administrativos do Estado".
Continua o referido acordão: "Assim, aquele paragrafo exprime que, enquanto não for desfeita, por prova documental, a presunção da existencia dos dominios directos, resultante do arrolamento, os serviços do Estado terão esses dominios como existentes, para efeito da cobrança. Sobre isso para a competencia dos Tribunais para julgar, em ultima analise, as questões entre os particulares e o Estado acerca dos dominios directos arrolados como pertença deste".
Os acordãos deste Supremo Tribunal, de 17 de Julho e 18 de Dezembro de 1959 (Boletim, n. 89, pagina 470, e n. 92, pagina 397) aproximam-se muito desta orientação, ao declararem que o discutido paragrafo não e contrario ao artigo 116 da Constituição, visto apenas ter estabelecido "o previo uso do processo administrativo como condição de recurso ao Tribunal".
Estes dois acordãos tambem não considerarem a Direcção-Geral da Fazenda Publica como Tribunal com funções judiciais, incumbindo-lhe apenas verificar a existencia de certos dominios directos para efeitos de cobrança.
Fica livre as partes recorrer aos Tribunais ordinarios e fazerem ai, por todos os meios legais, a demonstração dos seus pretendidos direitos.
Por todos os fundamentos expostos, nega-se provimento ao recurso e formula-se o seguinte assento:
"O paragrafo 2 do artigo 4 do Decreto-Lei n. 34565, de 2 de Maio de 1945, não confere a Direcção-Geral da Fazenda Publica competencia exclusiva para decidir sobre a existencia ou extinção dos dominios directos do Estado arrolados nos termos da Lei de Separação ou das leis de desamortização. Podem as partes sujeitar as questões sobre existencia ou extinção de dominios directos em tais condições a decisão da referida Direcção-Geral ou a decisão dos Tribunais comuns".
Sem custas por elas não serem devidas pelo recorrente.
Lisboa, 18 de Outubro de 1960
Campos de Carvalho (Relator) - F. Toscano Pessoa - Pinto de Vasconcelos - Anselmo Taborda - Agostinho Fontes - Eduardo Coimbra - Mario Cardoso - Da Mesquita - Sousa Monteiro (Vencido em parte. Tenho por certo que com a disposição do paragrafo 2 do artigo 4 do Decreto-Lei n. 34565 não se pretendeu tirar aos tribunais comuns, em absoluto, a competencia para conhecer da materia ai mencionada. Mas quis-se - e isso era constitucionalmente possivel - condicionar a competencia dos tribunais comuns a previa apreciação da referida materia pela Direcção-Geral da Fazenda Publica, mediante processo administrativo. A meu ver, o assento deveria declarar que os tribunais comuns não podiam conhecer da materia a que se refere aquele paragrafo 2 sem que a a Direcção-Geral se pronunciasse previamente sobre ela).
Lopes Cardoso (Vencido. Votei a competencia contenciosa exclusiva dos Tribunais comuns, embora a acção ai proposta possa ou deva ser precedida de reclamação administrativa perante a Direcção-Geral da Fazenda).
Barbosa Viana (vencido. Não concordei, nem com a fundamentação, nem com a formulação, como se mostra feita do assento. Neste, deveria firmar-se, expressamente, a doutrina de que, a face do texto do paragrafo 2 do artigo 4 do Decreto-Lei n. 34565, somente podera ser feita, perante os tribunais, a ilisão da presunção ali estabelecida, quando seja possivel patentear-se o caso de que tal presunção so podia ser ilidida por meio de produção de prova testemunhal).
Carlos de Miranda (Vencido pelos fundamentos do voto do excelentissimo Conselheiro Sousa Monteiro).
Não assina o Senhor Conselheiro Morais Cabral, que não esta presente, mas que tem o seu voto de conformidade, como consta do livro de lembranças.
Campos de Carvalho.