| Texto Integral: | Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
I- RELATÓRIO
1- O Sindicato Nacional do Ensino Superior interpôs recurso de revista excepcional, ao abrigo do artigo 150º do CPTA, do acórdão do TCA-S, que revogou a sentença do TAC de Lisboa e julgou improcedente a acção administrativa especial, movida, em representação do seu associado, que tinha por objecto a anulação do despacho da CGA, que indeferiu o pedido de manutenção do seu associado, como subscritor, e consequentemente requeria o reconhecimento do seu direito de manutenção da sua inscrição.
1.2- O recorrente termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes CONCLUSÕES:
“1.ª O presente recurso de revista vem interposto do Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul de 24 de Janeiro de 2013, que julgou improcedente a acção administrativa especial intentada pelo ora Recorrente, em representação do seu associado Prof. A…………….., em que se peticionou a anulação do despacho da CGA que indeferiu o pedido de manutenção do seu associado como subscritor e, consequentemente, a ser reconhecido que o associado do ora recorrente tinha direito a manter a sua inscrição como subscritor da CGA.
2.ª As questões fundamentais emergentes do decidido pelo Tribunal a quo e cuja importância social e jurídica justifica o presente recurso de revista são duas, a saber:
1.ª A celebração de contratos administrativos de provimento, sem que haja quebra de funções, apenas ocorrendo mudança da entidade empregadora pública, implica a cessação ou interrupção da relação jurídica de emprego público?
2.ª A qualidade de subscritor da CGA extingue-se automaticamente com a mudança de entidade empregadora pública?
3.ª Ora, salvo melhor opinião, estão preenchidos os pressupostos tipificados no nº1 do art° 150° do CPTA para a admissão do recurso excepcional de revista, possuindo a questão em causa um relevo social e jurídico que justifica a sua apreciação e resolução por parte deste Venerando Supremo Tribunal, até para efeitos de uma correcta interpretação e aplicação do direito para o futuro.
Na verdade,
4.ª A questão sub judice reveste-se de importância fundamental, quer pela sua relevância social, quer pela sua relevância jurídica, podendo vir-se a colocar em casos futuros sendo por isso imperioso determinar se a celebração sucessiva de contratos de trabalho em funções públicas ao serviço de entidades empregadoras públicas distintas consubstancia uma única relação de emprego público ou se, em virtude de serem exercidas funções ao serviço de entidades públicas diferentes, implica a quebra da relação de emprego público até aí constituída e origina uma nova relação de emprego público.
Além disso,
5.ª Revela-se crucial a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo para uma melhor aplicação do direito por ser imperioso determinar se o disposto no artigo 2° da Lei nº 60/2005 significa que apenas os trabalhadores que iniciem o exercício de funções públicas é que ficam sujeitos ao regime geral da segurança social ou se, em virtude da celebração de um novo contrato a partir de 1 de Janeiro de 2006, os trabalhadores que vêm exercendo funções públicas perdem a qualidade de subscritor da CGA e passam a estar sujeitos ao regime da segurança social.
Deste modo,
6.ª Julga-se estarem preenchidos in casu os pressupostos de que o n° 1 do art. 150º do CPTA faz depender a admissibilidade do recurso de revista, devendo este ser admitido e apreciadas e resolvidas as questões de importância fundamental suscitadas pelo acórdão recorrido.
7.ª Para além de estarem preenchidos os pressupostos da admissibilidade do recurso de revista, deverá dizer-se que, no entender do recorrente, o aresto incorreu em flagrante e notório erro de julgamento na solução que deu às questões que fundamenta o presente recurso de revista.
Com efeito,
8.ª Por força do princípio da continuidade de funções, plasmado no art. 84º da Lei n°12-A/2008, o exercício de funções ao abrigo de qualquer modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público releva como exercício de funções públicas, pelo que tanto a lei como a Constituição (v. art. 53°) asseguram a contagem de todo o tempo prestado ao serviço da Administração Pública, desde que haja continuidade na prestação do trabalho.
Ora,
9.ª O associado do recorrente exercia funções públicas, enquanto docente universitário do ISEP, desde 1993, funções que desempenhou até 2006, tendo a partir de 1 de Setembro de 2006 continuado a exercer funções idênticas na Universidade da Madeira, pelo que é forçoso concluir que o associado do recorrente manteve uma relação jurídica de emprego público, não tendo havido qualquer quebra de funções.
Consequentemente,
10.ª É inequívoco que o associado do recorrente manteve o vínculo jurídico que o unia à Administração Pública - um contrato administrativo de provimento - e a qualidade de agente administrativo que já possuía ex vi do disposto no art. 15°/2 do DL n° 427/89, não havendo, por isso, qualquer quebra definitiva de funções, mas apenas uma alteração da sua entidade patronal, tendo efectivamente transitado de uma instituição pública para outra instituição pública.
Acresce que,
11.ª O disposto no artigo 2° da Lei n° 60/2005 não suscita dúvidas de interpretação: aos trabalhadores que iniciem funções públicas a partir de 1 de Janeiro de 2006 é-lhes aplicável o regime de protecção social, logo só passará a ser inscrito no regime de segurança social quem iniciar funções ao serviço das diversas pessoas que integram a Administração Pública, e já não aqueles que anteriormente trabalhavam para qualquer pessoa colectiva pública e que continuaram vinculados ao Estado, ainda que ao serviço de outra instituição.
De igual modo,
12.ª A lei é clara ao estabelecer que o subscritor é eliminado apenas quando, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo (v. art. 22° do Estatuto da Aposentação), pelo que só os subscritores que deixem definitivamente de exercer funções públicas é que perderão a qualidade de subscritores.
Além disso,
13.ª O artigo 22° do Estatuto da Aposentação determina que, mesmo quem cesse o exercício do seu cargo, sempre teria direito à manutenção da inscrição, desde que fosse investido noutro cargo a que correspondesse igualmente direito de inscrição, pelo que sempre seria igualmente manifesta a ilegalidade do acto impugnado e a justeza da pretensão do associado do recorrente, consequentemente, só perde a qualidade de subscritor o trabalhador que cesse definitivamente funções, o que não aconteceu no caso sub judice - a cessação do contrato administrativo de provimento que ligava o associado do recorrente ao ISEP apenas produziu os seus efeitos na precisa data em que tomou posse na Universidade da Madeira como Professor Auxiliar, pelo que não houve qualquer quebra de funções.
14.ª Pode assim concluir-se que o disposto no n°2 do art. 2° da Lei n° 60/2005 não é aplicável à situação do associado do recorrente uma vez que a nova lei determinou a cessação de novas inscrições de subscritores na CGA, obrigando a que o pessoal que iniciasse funções posteriormente fosse inscrito no regime geral da segurança social, o que não se aplica ao caso sub judice uma vez que o associado do recorrente não iniciou ex novo o exercício de funções públicas, pois continuou a exercer as funções de docente universitário, só que noutra instituição de ensino, assim como já detinha a qualidade de subscritor e foi objecto de reinscrição - e não de nova inscrição, como se fosse iniciar funções públicas.
Nestes termos,
a) Deve ser admitido o recurso de revista por se verificarem os pressupostos do art. 150º do CPTA;
b) Deve ser concedido provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, com as legais consequências.
Assim será cumprido o Direito e feita JUSTIÇA”
3- A Recorrida apresentou Contra-alegações, com as seguintes CONCLUSÕES:
“A. A decisão recorrida identificou muito claramente que na presente ação “... a questão que se coloca é a de saber se o associado do A. tinha direito a manter a inscrição de subscritor da CGA, apesar de ter denunciado em 29/6/2006, com efeitos reportados a 1/9/2006, o contrato administrativo de provimento que o ligara ao Instituto Superior de Engenharia do Porto em virtude de nesta última data ir iniciar funções como professor auxiliar na Universidade da Madeira com quem celebrou, em 1/9/2006, um contrato administrativo de provimento.”
B. Há que ter presente que o associado do A. nunca teve a qualidade de funcionário (art.° 4.°, n.ºs 1 e 5, do Decreto-Lei n.° 427/89, de 7 de Dezembro, e art.° 6.° do Decreto-Lei n.°184/89, de 2 de Junho), mas sim de agente administrativo (n° 2 do art.° l4.° do Decreto-Lei n.° 427/89). - cfr. D) e F) dos Factos Assentes - o que faz afastar a possibilidade legal de este poder ser abrangido pelo regime de mobilidade no âmbito da administração pública, que não está presente nas relações jurídicas de emprego decorrentes de contratos administrativos de provimento, mas apenas naquelas constituídas por nomeação (cfr., a este propósito as disposições do Decreto-Lei n.º 85/85, de 1 de Abril, que se aplica apenas a funcionários e, no mesmo sentido, os art.°s 22.° e seguintes do já referido Decreto-Lei n.° 427/89).
C. “...estando afastada qualquer possibilidade de modificação da relação jurídica de emprego constituída pelos contratos administrativos de provimento que oportunamente tivessem assinado, a celebração de novos contratos administrativos da mesma natureza determina a cessação definitiva daqueles”, ocorrendo assim uma sucessão de contratos — figura que pressupõe a extinção de um contrato e a celebração de um outro — e não uma mera renovação que pressupõe a existência de um mesmo contrato que, atingido o seu termo, continua em vigor sem quebra de continuidade (cfr. Parecer do Conselho Consultivo de PGR n.° 85/2007, de 9/10/2008, constante de fls. 97 a 142 dos autos, que seguimos muito de perto). E sendo assim, ainda que o associado do A. tenha iniciado as suas actuais funções logo no dia imediato à cessação do anterior vínculo é indubitável que ele iniciou uma nova relação jurídica de emprego, não se podendo sustentar, face à extinção do anterior contrato que se verifica a manutenção da relação jurídica de emprego público.”
D. O Acórdão explicitando, ainda, de forma cristalina, que, “Se o anterior contrato administrativo de provimento não tivesse cessado, a inscrição do associado do A. manter-se-ia até ao seu termo (cfr. art.° 2.º, n.° 2, da Lei n.° 60/2005). Porém, a cessação desse contrato implicou o cancelamento da sua inscrição e a sua eliminação como subscritor da CGA (cfr. art.° 22.º do Estatuto da Aposentação).
Ora, porque o novo contrato administrativo de provimento foi celebrado após 1/1/2006 e uma vez que a CGA deixou, por força do art.º 2.º; n.° 1, da Lei n° 60/2005, de proceder à inscrição de subscritores a partir dessa data, o associado do A. passou a ser abrangido pelo regime geral da segurança social aí devendo ser obrigatoriamente inscrito (cfr. art.°2.°, n.°2 da Lei n°60/2005 e art.°1.°, n.°2 do DL n.°55/2006)”
E. Não assistindo, igualmente, razão ao Recorrente quando invoca que atento o disposto no art.° 15.°, n° 2 da Lei n.º 4/2009, o seu associado não perderia a qualidade de subscritor da CGA apesar da alteração da relação jurídica de emprego público, dado que, como bem fundamenta a douta decisão recorrida: “Efetivamente, como resulta claramente do seu teor, o art.° 15.º da Lei n.º 4/2009, de 29/1, apenas é aplicável aos “trabalhadores previstos no art.° 11.º”, ou seja, àqueles que à data da entrada em vigor dessa Lei sejam titulares de relação jurídica de emprego público constituída até 31/12/2005.
Ora, se, como vimos, o associado do ora recorrido era titular de uma relação jurídica de emprego constituída em 1/9/2006 nunca poderia beneficiar do disposto no citado art.°25.°, n.°2.”
Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências, deve ser negado provimento ao recurso interposto pela Recorrente e confirmada a douta decisão recorrida, com as legais consequências.”
4- A revista foi admitida por acórdão da formação deste STA a que alude o nº5 do artº 150º do CPTA, concluindo-se nos termos seguintes:
“(…)«A questão objecto dos autos é a de saber se, em face da redacção do art. 2°/2 da Lei nº 60/2005 de 29.12, o associado do recorrente deve ser admitido a reinscrever-se na Caixa Geral de Aposentações, ou, pelo contrário, deve considerar-se que as funções que iniciou ao abrigo do contrato administrativo de provimento com a Universidade da Madeira, configuram, para os efeitos aí previstos, um início de funções.
A controvérsia em discussão nos autos prende-se com a redacção do art. 2°/2 da lei nº 60/2005, nos termos do qual, o pessoal que inicie funções a partir de 01 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha a estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social».
Como se viu introdutoriamente, as instâncias divergiram na solução.
Esta problemática, para a qual a CGA trouxe mesmo a seu favor parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, apresenta relevante interesse jurídico e social: interesse jurídico que a própria divergência de posições das instâncias denuncia; interesse social pois que tratando-se de matéria de aposentação e segurança social liga-se a direitos importantes das pessoas e é susceptível de se repercutir em múltiplas situações.
Merece, pois, ser tratado ao nível deste Supremo Tribunal de modo a que se possa formar uma jurisprudência que venha a servir de referente para tipos de situação, como a presente.
Assume, por isso, importância fundamental.”
5- Cumprido o artº 146º do CPTA, o MP não emitiu parecer.
6- Colhidos os vistos legais, cabe decidir.
II-FUNDAMENTOS
1. DE FACTO
O Acórdão recorrido, ao abrigo do art.713.º CPC, deu por reproduzidos os factos provados na sentença recorrida (fls. 79-81), e que são os seguintes:
“…
A) O associado que o Autor representa foi inscrito na Caixa Geral de Aposentações a 29.09.1988, como professor provisório da Escola Secundária da Maia;
B) De 16.12.1993 a 31.08.1996, exerceu funções docentes no Instituto Superior de Engenharia do Porto em regime de contrato administrativo de provimento (fls. 10 do processo administrativo);
C) Durante o período referido na alínea anterior o associado do Autor efectuou os descontos para a Caixa Geral de Aposentações (idem);
D) A 29.06.2006, o associado do Autor denunciou o referido contrato, com efeitos a 01.09.2006, tendo referido no requerimento respectivo que a denúncia era motivada pelo início de funções como professor auxiliar na Universidade da Madeira (fls. 21);
E) A denúncia do contrato mencionado na alínea anterior foi autorizada pelo Instituto Superior de Engenharia do Porto a 14.07.2006 (fls. 21);
F) A Universidade da Madeira remeteu à Entidade Demandada, que recebeu, o pedido de reinscrição do associado do Autor na Caixa Geral de Aposentações, referindo-se, no boletim respectivo, que este iniciara funções, como professor auxiliar, ao abrigo de contrato administrativo de provimento, a 01.09.2006 (fls. 1 do processo administrativo);
G) A Entidade Demandada remeteu à Universidade da Madeira o ofício de fls. 2 do processo administrativo, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e no qual referiu, designadamente, o seguinte: «(...) Tendo sido recebido nesta Caixa o mod. 484-A para reinscrição do subscritor n° ……………. — A…………….., informo V.Ex.a, de que, de acordo com o art. 2° da Lei n° 60/2005 de 29 de Dezembro, o regime providencial aplicável é o geral da segurança social. Nestes termos, a reinscrição do professor deverá ser considerada sem efeito. (,..)»;
H) A Universidade da Madeira remeteu à Entidade Demandada, que recebeu, o ofício de fls. 7 do processo administrativo, cujo teor se dá por reproduzido e no qual referiu, designadamente, o seguinte: «(...) O docente em questão é subscritor da Caixa Geral de Aposentações desde, 1988 sem nunca ter interrompido o vinculo com a Administração Pública. Deixou um cargo, na Administração Pública, de equiparado a professor adjunto da carreira do ensino superior politécnico do instituto Superior de Engenharia do Porto em 31 de Agosto de 2006, na modalidade de contrato administrativo de provimento e passou, a partir de 1 de Setembro de 2006, a exercer outro, também na Administração Pública, na mesma modalidade contratual, neste caso, na Universidade da Madeira, portanto, duas instituições públicas pertencentes ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior. Assim, e uma vez que não existiu quebra de vínculo com a Administração Pública nem alteração da modalidade contratual, o referido subscritor não se encontra na situação mencionada no vosso oficio (...)»;
I) Na sequência da recepção do ofício mencionado na alínea anterior, foi elaborado, pelos serviços da Entidade Demandada, o parecer jurídico de fls. 14-18 do processo administrativo, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e no qual se referiu, a final, o seguinte: «(...) Somos de parecer que sim, uma vez que a relação jurídica de emprego anteriormente detida com o Instituto Superior de Engenharia do Porto cessou, por iniciativa do interessado, para dar lugar à constituição de um novo vinculo laboral.
É certo que o interessado já desempenhava, anteriormente, e ainda desempenha actualmente, funções públicas, porém, face à letra da lei, não é possível sustentar que, no seu caso, tenha mantido o direito de inscrição na CGA, uma vez que aquele direito se extinguiu no momento em que o docente fez cessar, por sua iniciativa, o vínculo laboral que lhe conferiu a qualidade de subscritor da Caixa. É que — e é isto que importa ter presente — o regime de mobilidade no âmbito da administração pública não está presente nas relações jurídicas de emprego decorrentes de contrato administrativo de provimento, mas apenas naquelas constituídas por nomeação ((...)) pelo que ocorreu, indiscutivelmente, a extinção da relação jurídica de emprego inicial e a constituição de uma nova, a que se aplica necessariamente o regime em vigor à data da sua constituição.
Razões pelas quais somos de parecer que não poderá ser aceite a reinscrição do interessado, em virtude de este ter iniciado funções em 2006-04-03 e, por esse motivo, estar abrangido pelo n° 2 do art. 2° da Lei n°60/2005 de 29 de Dezembro.»;
J) A Entidade Demandada remeteu à Universidade da Madeira, que recebeu, o ofício de fls. 22 do processo administrativo, datado de 09.07.2007, no qual se referiu que pelos fundamentos do parecer do Gabinete Jurídico desta Caixa de que se junta cópia, a Direcção da Caixa Geral de Aposentações, por despacho de 25.06.2007, proferido ao abrigo da delegação de poderes publicada no DR II série, n°28 de 2007-02-08, decidiu indeferir o pedido de reinscrição na CGA;
K) A Universidade da Madeira remeteu à Entidade Demandada, que recebeu, o ofício de fls. 26 do processo administrativo, ao qual anexou a carta do associado do Autor de fls. 23-25, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
L) Em resposta ao ofício da alínea anterior a Entidade Demandada remeteu à Universidade da Madeira o ofício de fls. 27 do processo administrativo, informando da manutenção do despacho comunicado pelo ofício de 09.07.2007;”
2. DE DIREITO
2.1. Das questões a apreciar e decidir
Resulta do probatório que o associado, que o ora Recorrente representa, foi inscrito na Caixa Geral de Aposentações (CGA) a 29/9/1988, como professor provisório da Escola Secundária da Maia, tendo posteriormente exercido, de 16/12/1993 a 31/8/2006 ( A referência no ponto B do probatório à data de 31 de Agosto de 1996 consubstancia um mero lapso de escrita, uma vez que no ponto H) já se refere a 31 de Agosto de 2006 data que tem correspondência com a que consta do doc. de fls. 10 do processo instrutor para onde se remete no ponto B. ), funções docentes no Instituto Superior de Engenharia do Porto, em regime de contrato administrativo de provimento.
Durante o período referido aquele associado efectuou os descontos para a CGA, tendo denunciado o contrato, em 29/6/2006, com efeitos a partir de 1/9/2006, para iniciar funções como professor auxiliar na Universidade da Madeira.
Remetido à CGA o pedido de reinscrição do associado, com fundamento no início de funções, como professor auxiliar, ao abrigo de contrato administrativo de provimento, a 1/9/2006, foi o mesmo indeferido, por o regime aplicável ao interessado ser o geral da segurança social, com base no nº 2 do art. 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro.
O TAC de Lisboa julgou procedente a acção administrativa especial de impugnação do acto da CGA, proferido em 25/6/2007, condenando a CGA a reconhecer ao associado do ora recorrente o direito à manutenção da inscrição de subscritor e da qualidade de subscritor da CGA, com efeitos reportados a 1/9/2006.
Por sua vez, o TCA-Sul revogou aquela sentença, em sede de recurso jurisdicional, por Acórdão proferido em 24/1/2013 (fls. 174-178), julgando a acção administrativa especial improcedente.
Para tanto, ponderou-se, entre o mais, no mencionado Acórdão que:
“(…) cumpre apreciar a situação do particular à luz do preceituado no art. 2.º, n.º 2, da L. n.º 60/2005, de 29.12, ou seja, “… o objecto dos autos é a de saber se, em face da redacção do art.2.º/2 da Lei nº 60/2005 de 29/12, o associado do recorrente deve ser admitido a reinscrever-se na Caixa Geral de Aposentações, ou, pelo contrário, deve considerar-se que as funções que iniciou ao abrigo do contrato administrativo de provimento com a Universidade da Madeira, configuram, para os efeitos aí previstos, um início de funções.(…)
“Se o anterior contrato administrativo de provimento não tivesse cessado, a inscrição do associado do A. manter-se-ia até ao seu termo (cfr. art. 2º, nº 2, da Lei nº 60/2005). Porém, a cessação desse contrato implicou o cancelamento da sua inscrição e a sua eliminação como subscritor da CGA (cfr. art. 22º do Est. Da Aposentação)
Ora, porque o novo contrato administrativo de provimento foi celebrado após 1/1/2006 e uma vez que a CGA deixou, por força do art. 2º, nº 1, da Lei nº 60/2005, de proceder à inscrição de subscritores a partir dessa data, o associado do A. passou a ser abrangido pelo regime geral de segurança social aí devendo ser obrigatoriamente inscrito (cfr. arts. 2º, nº 2, da Lei nº 60/2005 e art. 1º, nº 2, do D.L. nº 55/2006).
Nas suas contra-alegações, o recorrido invoca que dado o disposto no art. 15º, n.º 2, da Lei nº 4/2009, o seu associado não perderia a qualidade de subscritor da CGA apesar da alteração da relação jurídica de emprego público.
Mas não tem razão.
Efectivamente, como resulta claramente do seu teor, o art. 15º, da Lei nº 4/2009, de 29/1, apenas é aplicável aos “trabalhadores previstos no art. 11º”, ou seja, àqueles que à data da entrada em vigor dessa Lei sejam titulares de relação jurídica de emprego público constituída até 31/12/2005.
Ora, se, como vimos, o associado do ora recorrente era titular de uma relação jurídica de emprego constituída em 1/9/2006 nunca poderia beneficiar do disposto no citado art. 25º, nº 2 (…)”.
Contra este entendimento se insurge o ora recorrente através da presente revista argumentando, em síntese, que “(…) o disposto no n°2 do art. 2° da Lei n° 60/2005 não é aplicável à situação do associado do recorrente uma vez que a nova lei determinou a cessação de novas inscrições de subscritores na CGA, obrigando a que o pessoal que iniciasse funções posteriormente fosse inscrito no regime geral da segurança social, o que não se aplica ao caso sub judice uma vez que o associado do recorrente não iniciou ex novo o exercício de funções públicas, pois continuou a exercer as funções de docente universitário, só que noutra instituição de ensino, assim como já detinha a qualidade de subscritor e foi objecto de reinscrição - e não de nova inscrição, como se fosse iniciar funções públicas” (Conclusão 14º) .
Em face do exposto, a questão central a decidir é a de saber se quando o associado do Recorrente celebrou contrato administrativo de provimento com a Universidade da Madeira iniciou funções nos termos e para os efeitos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 60/2005 de 29 de Dezembro, questão que foi considerada relevante para o efeito de admissão da presente revista.
3. 1. Segundo o art. 14º, nº 1, do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada pela Lei nº 23/2004, de 22 de Junho, o contrato de pessoal podia revestir duas modalidades: i) Contrato administrativo de provimento; ii) Contrato de trabalho em qualquer das suas modalidades.
Por contrato administrativo de provimento entende-se o acordo bilateral pelo qual uma pessoa não integrada nos quadros assegura, a título transitório e com carácter de subordinação, o exercício de funções próprias do serviço público, com sujeição ao regime jurídico da função publica (art. 15º, nº 1, do Decreto-Lei nº 427/89).
Esta modalidade contratual confere ao outorgante a qualidade de agente administrativo, nos termos do disposto no art. 14º, nº 2, do Decreto-Lei nº 427/89.
Como refere PAULO VEIGA E MOURA, o contrato administrativo de provimento origina, tal como a nomeação, uma relação jurídica administrativa, tendo em comum “a circunstância de em ambos os casos estar em causa a satisfação de necessidades permanentes dos serviços públicos e a execução de funções próprias destes, (…) com carácter de subordinação…” (cfr. A Privatização da Função Pública, Coimbra Editora, 2004, p. 237).
O Estatuto da Aposentação (EA) aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro, estabelecia no seu art. 1º, nº 1 (segundo redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 191-A/79, de 25 de Junho), a obrigatoriedade de inscrição como subscritor da CGA aos funcionários e agentes que, vinculados a qualquer título, exerçam funções, com subordinação à direcção e disciplina dos respectivos órgãos, na Administração central, regional e local e de outras pessoas colectivas de direito público e recebam ordenado, salário ou outra remuneração susceptível de pagamento de quota, nos termos do disposto no art. 6º. E “Se o subscritor passar a exercer funções em outro organismo ou serviço, sem interromper a inscrição, este enviará desde logo à Caixa, em duplicado, boletim complementar, de modelo oficialmente aprovado, contendo os dados relativos à nova situação” (nº 2 do art. 3º).
Como resulta do probatório, o associado do Recorrente deixou de exercer as funções de professor adjunto (da carreira do ensino superior politécnico) no Instituto de Engenharia do Porto, a 31 de Agosto de 2006, tendo passado a exercer, a partir de 1 de Setembro de 2006, funções na Universidade da Madeira, com a categoria de professor auxiliar, ao abrigo da celebração de novo contrato administrativo de provimento.
Por conseguinte, o associado do Recorrente limitou-se a transitar de uma entidade pública para outra, sendo que, dentro da carreira docente do ensino superior politécnico não existe, à semelhança do que ocorre em geral no regime da função pública, qualquer instrumento de mobilidade que permita aos interessados mudar de estabelecimento de ensino sem quebra do vínculo jurídico.
Como vimos, a questão que se coloca é a de saber se a quebra transitória do vínculo jurídico deverá acarretar, nestes casos, a perda do estatuto de subscritor da CGA por interpretação conjugada dos preceitos (art. 22º, nº 1, do EA e o art. 2º da Lei nº 60/2005).
De acordo com uma interpretação estritamente jurídica e formal, que é a seguida pela CGA e acolhida no Acórdão recorrido, estando em causa a celebração de um novo contrato de provimento e não a renovação do mesmo, ocorre “uma sucessão de contratos — figura que pressupõe a extinção de um contrato e a celebração de um outro — e não uma mera renovação que pressupõe a existência de um mesmo contrato que, atingido o seu termo, continua em vigor sem quebra de continuidade”.
Assim sendo, ainda que se reconheça que o associado do ora Recorrente iniciou as actuais funções logo no dia imediato à cessação do anterior vínculo, conclui-se que ele iniciou uma nova relação jurídica de emprego público.
No mesmo sentido, para o Acórdão recorrido, a cessação do primeiro contrato implicou o cancelamento da inscrição do associado do Recorrente e a sua eliminação como subscritor da CGA, ao abrigo do art. 22º do EA.
Vejamos.
3.2. A articulação entre os regimes do sistema de segurança social e os regimes de protecção social da função pública, nomeadamente no sentido da sua tendencial uniformização ou convergência, tem constituído um dos objectivos sucessivamente proclamados pelo legislador em vários diplomas de que constitui exemplo a Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro.
O art. 2º deste diploma tem o seguinte conteúdo:
“Artigo 2º
Inscrição
1-A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores.
2- O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social.”
Retira-se imediatamente da letra dos nºs 1 e 2 do preceito que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 1 de Janeiro de 2006, o que significa que aos funcionários e agentes que “iniciem” funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social. Neste sentido, a utilização do inciso “inicie” funções, afigura-se inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez (ex novo) na função pública. O objectivo a alcançar é o de não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limita o crescimento da despesa pública nesta área.
No mesmo sentido, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X pode ler-se, entre o mais, que “A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem. Nem de rupturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança social ou ambos simultaneamente.”
Assim sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública.
Como vimos, argumenta-se também no Acórdão recorrido que a cessação do primeiro contrato de provimento implicou o cancelamento da inscrição e a sua eliminação como subscritor ao abrigo do art. 22º do EA, o que exige interpretação articulada deste preceito com o estatuído no art. 2º da Lei nº 60/2005.
O art. 22º do EA, sob a epígrafe “Eliminação do subscritor”, prevê as situações em que há lugar ao cancelamento da inscrição dos subscritores, dispondo do seguinte modo:
“1- Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição”.
Por sua vez, o nº 2 do mesmo preceito permite em qualquer caso nova inscrição se o antigo subscritor vier a ser readmitido em quaisquer funções públicas contempladas no art. 1º do mesmo Estatuto.
Da leitura conjugada das referidas normas retira-se que, para o legislador, só haverá cancelamento da inscrição do subscritor que cesse definitivamente o exercício do seu cargo, assistindo-lhe, porém, o direito a ser de novo inscrito, se voltar a ingressar em funções públicas.
No entanto, note-se que, à luz do EA, só há lugar ao cancelamento da inscrição do subscritor, com a consequente eliminação, quando aquele cesse, a título definitivo, o seu cargo, porquanto o legislador teve o cuidado de ressalvar desse cancelamento a situação do trabalhador (funcionário ou agente) que for “investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição”, isto é, que se limite a transitar, dentro da Administração Pública, de uma entidade pública para outra.
Assim sendo, considerando a letra dos referidos preceitos (arts. 2º da Lei nº 60/2005 e 22º, nº1, do EA), não se pode dizer que o subscritor ao transitar no âmbito da Administração Pública de uma entidade para outra esteja a iniciar funções, nos termos e para os efeitos do disposto naquele primeiro preceito.
Acresce que também quanto ao fim visado pelo art. 2º da Lei nº 60/2005 se afigura não existir incompatibilidade entre os dois preceitos, uma vez que, como vimos, o que se pretende é alcançar a convergência progressiva através da proibição da entrada de novos subscritores, ou seja, o objectivo é cancelar novas entradas e não propriamente eliminar os que permanecem no sistema.
Em suma, a tese do Acórdão recorrido não obtém acolhimento nem a letra nem na razão de ser do art. 2º da Lei nº 60/2005, conjugada com o estatuído no art. 22º, nº1, do EA.
3.2.1. Aplicando o exposto ao caso dos autos, afigura-se que embora em termos estritamente formais tenha havido quebra do vínculo jurídico, porque o associado do Recorrente rescindiu um contrato administrativo de provimento e teve de celebrar um novo contrato, a verdade é que o mesmo não cessou definitivamente o exercício das funções, porque as reatou imediatamente no dia seguinte com outra entidade pública (dentro até do mesmo Ministério). O que significa que não fora a natureza jurídica do vínculo contratual (contrato administrativo de provimento), que obriga à celebração de novo contrato, por ausência de instrumentos de mobilidade, não haveria sequer descontinuidade no vínculo jurídico.
Argumentar-se-á, porém, que, quando o associado do Recorrente acedeu ao cargo na Universidade da Madeira, tal acesso já não lhe dava, em rigor, direito de inscrição, exigência inserta na parte final do art. 22º, nº1, do EA ao prever-se que o subscritor será eliminado, por cessação do exercício do cargo, a não ser que seja “investido noutro a que corresponda igualmente o direito de inscrição ( Sublinhado nosso.)” (nº 1 do art. 22º do EA).
Acontece que, pelo que ficou dito, o inciso “direito de inscrição” deve ser objecto de interpretação adequada de modo a harmonizar-se com a letra e a teleologia intrínseca do art. 2º da Lei nº 60/2005, preceito que, como vimos, apenas visa abranger o pessoal que inicie absolutamente funções. Logo, esta norma deve ser tomada no sentido restrito de que só há eliminação do subscritor se ele não for investido noutro cargo a que – antes de 1/1/2006 - correspondesse direito de inscrição.
Para além do mais, considerando que, no caso, não tendo sequer havido qualquer hiato temporal nem sequer descontinuidade na prestação do trabalho a prevalecer a interpretação sufragada no Acórdão recorrido a mesma conduziria a um resultado desproporcionado e a rupturas fracturantes não desejadas pelo legislador, atenta a razão de ser das normas em causa.
Em suma, no caso dos autos, limitando-se o associado do Recorrente a transitar de uma entidade para outra dentro da Administração pública, a que correspondia direito de inscrição antes de 2006, afirmar que está a iniciar funções, nos termos e para os efeitos do art.2º da Lei nº 60/2005, afigura-se uma interpretação que não cabe na letra do preceito, que apenas proíbe a inscrição na CA de trabalhadores que iniciem (ex novo) funções, nem na razão de ser do mesmo.
Por tudo o que vai exposto, o Acórdão recorrido que decidiu em sentido contrário não pode manter-se.
Procedem, pois, as alegações e respectivas conclusões do Recorrente, devendo ser revogado o Acórdão recorrido e mantida a sentença da primeira instância.
III- DECISÃO
Termos em que os Juízes da Secção do Contencioso Administrativo acordam, em conferência, conceder provimento ao recurso, revogando o Acórdão recorrido, devendo manter-se a sentença da primeira instância que condenou a entidade recorrida a praticar um acto que reconheça ao associado do ora Recorrente o direito à manutenção da inscrição e da qualidade de subscritor da Caixa Geral de Aposentações com efeitos reportados a 01/09/2009.
Custas pela Recorrida.
Lisboa, 6 de Março de 2014. – Maria Fernanda dos Santos Maçãs (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Políbio Ferreira Henriques.
Segue acórdão de 3 de Abril de 2014
Recurso de Revista Excepcional, ao abrigo do art. 150º do CPTA, do Acórdão do TCA SUL de 24/1/2013
1. Na parte a seguir à decisória do Acórdão proferido nestes autos em 6 de Março de 2014, incorremos num lapso de escrita: escrevemos “(…) com efeitos reportados a 01/09/2009”, onde queríamos escrever: com efeitos reportados a 01/09/2006.
2. Cumpre pois corrigir esse manifesto lapso material de escrita.
3. Assim e ao abrigo do disposto no art. 614º, nº 1, do Código de Processo Civil, os Juízes desta Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência, rectificar o acórdão proferido nos autos em 6 de Março, nos termos acima expostos.
Notifique com as consequentes rectificações necessárias.
Lisboa, 3 de Abril de 2014. – Maria Fernanda dos Santos Maçãs (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Políbio Ferreira Henriques. |
