Acórdãos STA

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:0797/09.2BEALM 0568/18
Data do Acordão:11/27/2019
Tribunal:2 SECÇÃO
Relator:ARAGÃO SEIA
Descritores:REGIME GERAL
TAXA
AUTARQUIA LOCAL
REGULAMENTO
Sumário:A introdução de uma alteração a regulamento municipal já após a entrada em vigor do RGTAL, em 2008, que se mostrou desconforme com esse mesmo RGTAL, não se encontra abrangida pelas normas transitórias do artigo 17º, mas antes pela norma do artigo 8º, n.º 2 que determina a nulidade do regulamento, ou pelo menos, tal como decidiu a sentença recorrida, a nulidade das normas objecto dessa concreta alteração.
Nº Convencional:JSTA000P25231
Nº do Documento:SA2201911270797/09
Data de Entrada:06/14/2018
Recorrente:MUNICÍPIO DO BARREIRO
Recorrido 1:MINISTÉRIO PÚBLICO
Votação:MAIORIA COM 1 VOT VENC
Aditamento:
Texto Integral: Acordam os juízes da secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:


O MUNICÍPIO DO BARREIRO, inconformado, interpôs recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (TAF de Almada) datada de 22 de Janeiro de 2018, que julgou procedente a acção administrativa especial deduzida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, junto daquele tribunal, peticionando a declaração de ilegalidade das normas contidas nos artigos 98º, nº 1 alínea a) e 99º do Regulamento Municipal de Abastecimento de Água e Drenagem das Águas Residuais do Município do Barreiro, publicado na II série do Diário da República de 11 de Fevereiro de 1998, na parte resultante das alterações introduzidas e aprovadas em Assembleia Municipal de 2 de Julho de 2008.
Alegou, tendo apresentado conclusões, como se segue:
1- A alteração pontual ao Regulamento não se destinou a adaptá-lo ao RGTAL, uma vez que já estava em preparação uma alteração regulamentar profunda, mas antes a dar cumprimento à Lei n.º 23/96, de 26 de Julho, na redacção da Lei n.º 2/2008, de 28 de Fevereiro, conforme, aliás, resulta do preâmbulo da proposta.
2- No respeito pelos princípios da recuperação dos custos económico financeiros com a implantação das infraestruturas de água e dos encargos com a sua manutenção, o Município aboliu a denominada quota de disponibilidade de serviço ou quota de serviço (que até aí compreendia a cedência, manutenção e conservação do contador e ramal de ligação) e criou uma tarifa fixa denominada disponibilidade de serviço (que compreende a possibilidade de ligação da rede predial ao sistema público de abastecimento de água, a manutenção e renovação dos ramais de ligação).
3- Depois disso, o Município do Barreiro promoveu a revogação daquele mesmo Regulamento Municipal de Abastecimento de Água e Drenagem das Águas Residuais, conforme resulta, aliás da proposta de alteração de 2008 que se encontra junta aos autos e na qual se esclarece, que estava para sair nova legislação para o sector da água e em execução um estudo económico financeiro do modelo de gestão (…) o que obrigará a uma profunda alteração dos regulamentos municipais nomeadamente em obediência ao que dispõe o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, a Lei 53-E/2006, de 29 de Dezembro.
4- Importa talvez por isso fazer notar que também o Regulamento Municipal de Abastecimento de Água e Drenagem das Águas Residuais, publicado em 11 de Fevereiro de 1998 foi revogado, por força do "Regulamento Municipal de Abastecimento de Água e Drenagem de Águas Residuais", publicado em DR sob Aviso n.º 6604/2011, a 11 de Março de 2011 e da "Alteração ao Regulamento de Taxas do Município do Barreiro", Aviso n.º 6740/2012, de 8 de Maio de 2012,
5- Ambos os citados diplomas foram entretanto também revogados pelos, Regulamento Tarifário dos Serviços de Águas, Resíduos, Aviso n.º 4168/2016, de 18 de Março de 2016 e pelo Regulamento Municipal do Abastecimento de Água e de Drenagem de Águas Residuais, Aviso n.º 5740/2016, de 3 Maio, 2016, todos eles aprovados no estrito respeito, nomeadamente pelo que dispõe a al. c) do n.º 2 do art.º 8º do RGTAL, entretanto já em vigor.
6- O Tribunal a quo entendeu que, não obstante o que dispõe o art.º 17º da Lei n.º 53- E/2006, de 29 de Dezembro (RGTAL), a al. c) do n.º 2 do art.º 8º eslava em vigor e, como tal, na alteração regulamentar deveria ter sido acompanhada de fundamentação económico financeiro.
7- Salvo o devido respeito, tal interpretação esvazia de sentido o art.º 17º, que só comina com a revogação automática os regulamentos que no dia 30/4/2010 não cumpram com aquilo que se prevê neste mesmo regime.
8- Resulta daquele preceito, conjugado com o art.º 8º do mesmo diploma que, os regulamentos de taxas em vigor deverão adaptar-se às exigências do art.º 8º até à data prevista no art.º 17º, considerando-se revogadas as taxas em questão sempre que essa adaptação não suceda.
9- Por isso, os regulamentos de taxas entrados em vigor depois de 30 de Abril de 2010 deverão obedecer a estas exigências, considerando-se total ou parcialmente nulas as suas disposições quando essa obediência não se verifique.
10- A doutrina apelidou o art.º 17º do RGTAL como uma norma "francamente inábil", da qual resulta simplesmente que as normas que estejam em vigor a 30/4/2010 que violem o art.º 8º se consideram automaticamente revogadas, ao passo que aquelas que entrem em vigor após essa data e que violem as exigências daquele mesmo art.º 8º, se consideram nulas.
11- Ora, a situação dos autos não se inscreve em nenhuma das situações supra referidas, porque na data da alteração regulamentar, antes de 30 de Abril de 2010, as normas não se consideram automaticamente revogadas (por aplicação da referida norma inábil).
12- De sublinhar, que o facto do art.º 18º do RGTAL prever que o RGTAL entra em vigor em 1 de Janeiro de 2007, não significa que todas as normas que o compõem entrem em vigor na mesma data.
13- Com efeito, "as disposições substantivas mais importantes do RGTAL, aquelas que figuram no art.º 8º e que vão exigir das autarquias o maior esforço de adaptação, só ganham aplicação efectiva a partir do dia 30 de Abril de 2010, por forma do disposto no art.º 17º. Já as disposições adjectivas deste diploma, aquelas que têm por objecto matérias como a liquidação e a cobrança das taxas locais, essas devemos considerá-las, nos termos gerais, de aplicação imediata a partir de 1 de Janeiro de 2007."
14- Por isso, a alteração regulamentar em apreço, quando ainda faltavam mais de dois anos para que os Municípios procedessem à global alteração dos seus regulamentos para darem resposta e cumprimento ao art.º 8º do RGTAL não viola o disposto neste mesmo preceito.
15- A obrigação de "revisão funda" dos regulamentos de taxas em vigor que conduziu à reforma e abolição de muitas taxas locais foi e é uma exigência do art.º 8º a que o Município do Barreiro deu cumprimento, tal como se crê, a maioria dos Municípios do país, até ao dia 30 de Abril de 2010.
16- Aliás, desde a data da publicação do RGTAL, em 29 de Dezembro de 2006, até a dia 30 de Abril de 2010 que os municípios foram promovendo estudos económico-financeiros que conduziram à aprovação de novos Regulamentos de taxas e não de meras alterações aos antigos Regulamentos aos quais não era aplicável o RGTAL.
17- Este processo demorou vários anos, o que obrigou o legislador a adiar sucessivamente a entrada em vigor deste novo regime legal, justamente no que respeita à necessidade de ver fundamentadas economicamente as taxas (cft. sucessivas alterações ao art.º 17º do RGTAL), mas evidentemente não impediu alterações, como esta para dar cumprimento a outra exigência legal (na certeza que no dia 30/04/2010, os Regulamentos que não respeitassem o que dispõe o art.º 8º nº 2 al. c), seriam automaticamente revogados).
18- Também assim se passou no Município do Barreiro, onde se preparou e aprovou um novo Regulamento de Taxas, sem que até lá, aquelas que existiam não tenham deixado de ser modificadas, face ao regime legal do RGTAL, que não lho proibia.
19- A interpretação que a Mmª juiz fez do preceito em apreço vai ao arrepio do que, aliás a própria doutrina dominante sustenta sobre o assunto, conforme se deixou dito, e permitiu formar uma convicção generalizadas pelos municípios do país.
20- O Tribunal a quo não interpretou correctamente o art.º 8º do RGTAL, à luz do que se acha previsto no art.º 17º do RGTAL, (em que se prevê o regime transitório para a adaptação dos Regulamentos Municipais, ao que dispõe esse mesmo regime geral).
21- Por isso, a douta sentença padece de erro na determinação do direito aplicável, na medida em que desaplicou o disposto no art. 17.º do RGTAL.
22- Na interpretação que o Tribunal a quo faz dos preceitos em análise (conjugação do art.º 17º e art.º 8.º n.º 2 al. c)) o Município deveria ter observado, na alteração ao Regulamento de Abril de 2008, a exigência legal, que só determinou revogação dos demais regulamentos que com ela fossem desconformes em 30/4/2010!
23- Dito de outra forma, se o Município nada fizesse, as normas regulamentares manter-se­iam válidas até 30.04.2010, mas uma vez que as modificou, viu antecipada a exigência legal de fundamentação económico financeira das taxas, mesmo antes da data de entrada em vigor da aludida disposição legal.
Nestes termos e nos melhores de Direito deve o presente recurso ser julgado procedente e em consequência revogada a decisão que julgou ilegais com força obrigatória geral os art.ºs 98º n.º al. a) e art.º 99º Regulamento Municipal de Abastecimento de água e drenagem das águas residuais, publicado na II Série do Diário da República, de 11 de Fevereiro de 1998, na parte resultante das alterações introduzidas e aprovadas pela Assembleia Municipal de 2 de Julho de 2008.

Não houve contra-alegações.

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte factualidade concreta:
A. Por deliberação de 16.04.2008, a Câmara Municipal do Barreiro aprovou uma proposta de alteração ao RMAADAR, publicado em 11.02.1998, com o objetivo de redefinir a denominada “componente fixa da tarifa de água”, no sentido de passar a ser cobrada aos munícipes uma taxa por “disponibilidade de serviço”;
B. Em 02.07.2008, a Assembleia Municipal do Barreiro aprovou a proposta de alteração ao RMAADAR referida no ponto A. que antecede, passando a mesma a constar dos seus artigos 98.º, n.º 1, alínea a) e 99.º;
C. No âmbito do RMAADAR publicado em 11.02.1998 não existia qualquer fundamentação económico-financeira para a cobrança da taxa por “disponibilidade de serviço”;
D. Em 01.06.2009, a petição inicial deu entrada neste Tribunal.
Nada mais se deu como provado.

Há que conhecer do recurso que nos vem dirigido.
O recorrente insurge-se contra a sentença recorrida, na qual se determinou a nulidade do disposto nos artigos 98º, n.º 1, alínea a) e 99º do RMAADAR, ao abrigo do disposto no artigo 8º, n.º 2, al. c) do RGTAL, no essencial, com os seguintes fundamentos:
O Tribunal a quo entendeu que, não obstante o que dispõe o art.º 17º da Lei n.º 53- E/2006, de 29 de Dezembro (RGTAL), a al. c) do n.º 2 do art.º 8º estava em vigor e, como tal, na alteração regulamentar deveria ter sido acompanhada de fundamentação económico financeira.
Salvo o devido respeito, tal interpretação esvazia de sentido o art.º 17º, que só comina com a revogação automática os regulamentos que no dia 30/4/2010 não cumpram com aquilo que se prevê neste mesmo regime.
Resulta daquele preceito, conjugado com o art.º 8º do mesmo diploma que, os regulamentos de taxas cm vigor deverão adaptar-se às exigências do art.º 8º até à data prevista no art.º 17º, considerando-se revogadas as taxas em questão sempre que essa adaptação não suceda.
Por isso, os regulamentos de taxas entrados em vigor depois de 30 de Abril de 2010 deverão obedecer a estas exigências, considerando-se total ou parcialmente nulas as suas disposições quando essa obediência não se verifique.
Ora, a situação dos autos não se inscreve em nenhuma das situações supra referidas, porque na data da alteração regulamentar, antes de 30 de Abril de 2010, as normas não se consideram automaticamente revogadas (por aplicação da referida norma inábil).
De sublinhar, que o facto do art.º 18º do RGTAL prever que o RGTAL entra em vigor em 1 de Janeiro de 2007, não significa que todas as normas que o compõem entrem em vigor na mesma data.
Com efeito, "as disposições substantivas mais importantes do RGTAL, aquelas que figuram no art.º 8º e que vão exigir das autarquias o maior esforço de adaptação, só ganham aplicação efectiva a partir do dia 30 de Abril de 2010, por forma do disposto no art.º 17º. Já as disposições adjectivas deste diploma, aquelas que têm por objecto matérias como a liquidação e a cobrança das taxas locais, essas devemos considerá-las, nos termos gerais, de aplicação imediata a partir de 1 de Janeiro de 2007."
Por isso, a alteração regulamentar em apreço, quando ainda faltavam mais de dois anos para que os Municípios procedessem à global alteração dos seus regulamentos para darem resposta e cumprimento ao art.º 8º do RGTAL não viola o disposto neste mesmo preceito.

Ao contrário do defendido pelo Município recorrente, podemos desde já afirmar que a sentença recorrida decidiu correctamente a questão que lhe foi colocada.
Efectivamente, a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro que aprovou o REGIME GERAL DAS TAXAS DAS AUTARQUIAS LOCAIS (entrou em vigor no dia 01.01.2007, cfr. artigo 18º), dispõe no seu artigo 8º, n.º 2, al. c) que, o regulamento que crie taxas municipais ou taxas das freguesias contém obrigatoriamente, sob pena de nulidade, a fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas, designadamente os custos directos e indirectos, os encargos financeiros, amortizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pela autarquia local.
Por sua vez dispunha o artigo 17º da mesma Lei, um regime transitório, em que se estabelecia:
As taxas para as autarquias locais actualmente existentes são revogadas no início do 3.º ano financeiro subsequente à entrada em vigor da presente lei, salvo se, até esta data:
a) Os regulamentos vigentes forem conformes ao regime jurídico aqui disposto;
b) Os regulamentos vigentes forem alterados de acordo com o regime jurídico aqui previsto.
Ou seja, o regime regra estabelecido no RGTAL para o incumprimento das regras estabelecidas para a criação de taxas, cfr. artigo 8º, n.º 2, naturalmente após a data da sua entrada em vigor, é o da nulidade do regulamento que as crie; relativamente aos regulamentos que já se encontrassem em vigor à data da entrada em vigor do RGTAL, no caso de não respeitarem as exigências do referido artigo 8º, no prazo de 3 anos, as taxas considerar-se-iam revogadas.
Como resulta da matéria de facto as normas regulamentares em apreciação foram introduzidas, por alteração, no ano de 2008, relativamente ao regulamento Municipal que já se encontrava em vigor desde 1998.
Ou seja, as normas do artigo 17º, seriam de aplicação aos regulamentos pré-existentes desde que se adequassem as regras aí previstas às regras estabelecidas pelo RGTAL, se, pelo contrário, efectivamente se introduziu uma alteração ao regulamento municipal já após a entrada em vigor do RGTAL, em 2008, que se mostrou desconforme com esse mesmo RGTAL, então não haveria que aplicar as normas transitórias do artigo 17º, mas antes a norma do artigo 8º, n.º 2 que determina a nulidade do regulamento, ou pelo menos, tal como decidiu a sentença recorrida, a nulidade das normas objecto dessa concreta alteração.
Improcede, assim, o recurso que nos vinha dirigido.

Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente.
D.n.
Lisboa, 27 de Novembro de 2019. – Aragão Seia (relator) – Aníbal Ferraz – Suzana Tavares da Silva (vencida conforme declaração em anexo)

Declaração de voto

Vencida por considerar que a "taxa de disponibilidade" consubstanciava, já nos termos da legislação em vigor àquela data [artigo 16.º, n.º 3, aI. a) da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro (lei das finanças locais) e artigo 82.º da Lei n.º 58/2005, de 29 de Dezembro (lei da água)], um preço (i. e., a parte fixa da tarifa pelo serviço de abastecimento de água) e não uma taxa. A alteração, em 2008, das normas do Regulamento Municipal de Abastecimento de Água e Drenagem de Águas Residuais do Município do Barreiro, que conduziu à criação da "taxa de disponibilidade", foi motivada pela necessidade de alterar a estrutura tarifária do serviço de abastecimento de água, de modo a garantir a recuperação dos custos e a sustentabilidade financeira do serviço - como impunha a lei (artigo 82.º da Lei n.º 58/2005) - após a modificação legislativa da redacção do artigo 8.º da lei dos serviços públicos (Lei n.º 23/96, de 26 de Julho), introduzida pela Lei n.º 12/2008, de 26 de Fevereiro, que proibiu a facturação daqueles custos a título de aluguer de contador ou de serviços de medição do consumo. Por se tratar de um preço regulado (tarifa), o controlo dos pressupostos e da metodologia financeira tarifária estava já nesse momento subordinado às directrizes da entidade reguladora sectorial - o IRAR, já então redenominado como ERSAR (sobre as competências em matéria tarifária do IRAR v. artigo 11.º, n.º 1, al. d) dos respectivos estatutos aprovados pelo Decreto-Lei n.º 362/98, de 18 de Novembro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 151/2002, de 23 de Maio; e, ainda o artigo 21.º n.º 2, al. d) do Decreto-Lei n.º 207/2006, de 27 de Outubro). Assim, a fixação do valor dos preços pelo serviço de abastecimento de águas estava subordinada a uma regulação económica sectorial, totalmente independente e diferenciada das taxas, como a Recomendação IRAR n.º 1/2009 deixaria claro. Por estas razões, entendo que a modificação regulamentar em apreço não padecia de ilegalidade por não estar subordinada ao disposto no artigo 8.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro.

Suzana Tavares da Silva