1. RELATÓRIO

1.1 A sociedade acima identificada, inconformada com o acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte em 29 de Abril de 2021 (Disponível em http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/-/43d698dc98372a4e802586cb0046adf2.) – que, negando provimento ao recurso interposto pelo ora Recorrente, manteve a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que julgou procedente a impugnação judicial deduzida, após indeferimento tácito da prévia reclamação graciosa, pela sociedade ora Recorrida e, em consequência, anulou os actos de liquidação de taxas relativas à instalação e funcionamento de posto de combustível –, dele interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, ao artigo do disposto no art. 150.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA), apresentando as alegações de recurso, com conclusões do seguinte teor:

«1- A nosso ver, e resultando o impacto ambiental negativo do funcionamento do posto de abastecimento, o responsável pela referida taxa de impacto ambiental negativo é quem efectivamente exerce essa actividade que normalmente é o comercializador dos produtos, entidade que a maior parte das vezes não coincide com o titular da licença de exploração nem com o proprietário do referido posto de abastecimento.

2- No Regulamento Municipal de Compensações Urbanísticas do Município de Vila Nova de Gaia a definição de sujeito passivo para todas e cada uma das taxas nele previstas é a de o ser quem está vinculado ao cumprimento da prestação tributária e o Regulamento elenca várias situações que são sujeitas a taxa e na Tabela Anexa fixa a taxa para cada uma dessas situações.

3 - Por isso, o sujeito passivo da taxa vai variando em conformidade com a incidência objectiva da taxa.

4- O artigo 100.º do Regulamento Municipal de Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia, publicado no DR., 2.ª Série, n.º 140, de 22 de Julho de 2011, foi introduzido pelas Alterações constantes do Aviso n.º 27475/2010, publicadas no D.R., 2.ª Série, n.º 250, de 28 de Dezembro de 2010, e integra-se na Parte III, do referido Regulamento, sob a epígrafe “Actividades geradoras de impacto ambiental negativo”.

5- Assim, sendo a incidência objectiva da taxa a actividade das instalações de postos de abastecimento como actividade geradora de impacto ambiental, e não o seu licenciamento, o sujeito passivo não pode ser o titular da licença de exploração/promotor do licenciamento mas quem exerce a actividade, que é o comercializador dos produtos.

6- O D.L. 267/2002, na sua versão do D.L. 195/2008 de 6 de Outubro, em vigor à data da liquidação das taxas impugnadas, estabelece os procedimentos e competências do licenciamento das instalações de armazenamento de produtos de petróleo e de postos de abastecimento de combustíveis e assume que o promotor é o proprietário da instalação e que o titular da licença de exploração é o promotor do licenciamento, o qual não coincide com o titular da licença de comercialização.

7- Além disso, a licença de exploração é um título que atesta que as instalações estão habilitadas para funcionarem como postos de abastecimento e não é uma licença atribuída a uma entidade de modo a habilitá-la a exercer a actividade naquele local (artigo 3.º, alíneas e), j) e s) e artigo 14.º).

8- Assim, existindo, duas entidades distintas o titular da licença de exploração, que é o promotor do licenciamento, e o comercializador retalhista que é a pessoa singular ou colectiva que comercializa produtos de petróleo em instalações de venda a retalho (cfr. artigo 3.º, alínea j) do D.L. 31/2006, de 15/02/2006), atendendo à incidência objectiva das taxas, não suscita dúvidas que o sujeito passivo pela taxa de pedido de licenciamento das instalações de postos de abastecimento será o promotor do licenciamento/proprietário das instalações e que o sujeito passivo pala taxa de impacto ambiental negativo da actividade das instalações de postos de abastecimento é o comercializador retalhista, independentemente de poderem ser, ou não ser, a mesma entidade.

9- Com efeito, como consta da Nota Justificativa da proposta de alteração submetida a Apreciação Pública do referido Regulamento a previsão da referida taxa surge na sequência do disposto no n.º 2 do artigo 6.º do Regime Geral de Taxas das Autarquias Locais (Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro) que dispõe que as taxas municipais podem incidir sobre a realização de actividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo.

10- Aliado à circunstância de existirem certos domínios das actividades económicas que foram considerados como o maior exemplo de actividades geradoras de impacto ambiental negativo onde consta a existência de postos de abastecimento de combustíveis junto aos eixos rodoviários e vias estruturantes mas também a instalação de infra-estruturas de radiocomunicações, a ocupação do solo com parques de estacionamento a descoberto e os stands de exposição para saída de veículos automóveis ou outros objectos ao ar livre.

11- Também na fundamentação da liquidação da taxa impugnada fazendo-se referência ao artigo 6.º n.º 2 da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro, se diz que a instalação de postos de abastecimento de combustíveis na área do concelho integra actividade privada susceptível de causar impacto ambiental negativo, encontrando-se, por isso, sujeita ao pagamento de uma taxa anual, variável em função da localização e cujo valor se encontra previsto no n.º 1.1 do artigo 29.º da Tabela de taxas constante do Anexo I do mesmo Regulamento.

12- Assim, considerando a periodicidade da taxa, a sua inserção na Parte III do RMTCU relativa às “Actividades geradoras de impacto ambiental negativo” e ainda a sua fundamentação constante da Nota justificativa ter-se-á de concluir que a taxa em apreciação tem por referência a actividade desenvolvida na “instalação”, no posto de abastecimento, e que é susceptível de provocar uma actuação por parte dos serviços municipais ou danos no meio ambiente de modo que o que está em causa no artigo 100.º do RMTCU não é o licenciamento da instalação de um posto de abastecimento mas a sua actividade, o seu funcionamento.

13- Ora, dos autos resulta que pese embora as Licenças de Exploração tenham sido emitidas em nome da Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A., é a impugnante “B…………….., Lda.” quem explora e exerce a actividade no posto de abastecimento.

14- Com efeito, uma coisa é a licença de exploração que foi concedida à C……………, S.A., pelo prazo nela fixado, permitindo-lhe durante esse período explorar da forma que bem entenda o Posto de Combustível e outra bem diferente são as taxas devidas pelo impacto ambiental negativo que o funcionamento de tais postos acarreta, as quais são da responsabilidade de quem desenvolve a actividade nos postos de abastecimento, in casu, a impugnante, conforme artigo 6.º n.º 2 da Lei n.º 53-E/2006 de 29/12.

15- Efectivamente, estando em causa a actividade de abastecimento de combustíveis e o seu exercício através do funcionamento dos postos de abastecimento, actividade esta que independentemente de estar instalada em propriedade particular, pela natureza do efeito útil pretendido, contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à entidade municipal tutelar (como melhor consta do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no Processo n.º 5256/11 de 10/07/2012), quem deve ser responsável pelas taxas devidas pelo impacto ambiental negativo é quem exerce essa actividade, no caso quem comercializa os produtos.

16- Assim, se a entidade que exerce a actividade de comercialização dos produtos traduzida no abastecimento de combustíveis é que é a causadora do impacto ambiental negativo, então essa entidade é o sujeito passivo da taxa devida pelo impacto ambiental negativo prevista no artigo 100.º do RMTCU de Vila Nova de Gaia.

17- Refira-se ainda que a isenção constante do n.º 2 do artigo 100.º é uma isenção objectiva e refere-se à não tributação da actividade dos postos de abastecimento que estejam licenciados há menos de 10 anos e, por isso, não pode servir de fundamento ou de explicação para se entender que o sujeito passivo da taxa em questão seja o titular do licenciamento do posto de abastecimento.

18- In casu como consta da matéria provada e assente, a actividade de comércio a retalho de combustíveis no posto de abastecimento identificados nos autos é efectuada pela impugnante, na sequência de contrato de cessão junto aos autos, pelo que é a impugnante o sujeito passivo da taxa devida pelo impacto ambiental negativo.

19- Por último refira-se que o Tribunal Constitucional pelo seu Acórdão n.º 623/2019, de 23 de Outubro de 2019, já se pronunciou sobre a constitucionalidade do artigo 55.º do Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público de Vila Nova de Gaia e artigo 25.º n.º 3 da Tabela de Taxas do Regulamento de Taxas e Outras Receitas do Município, norma que sucedeu ao artigo 100.º do Regulamento de Taxas e Compensações Urbanísticas, em causa e cujo teor é igual, tendo decidido por não julgar inconstitucionais tais normas, que foram aplicadas ao comercializador retalhista e não ao titular da licença de exploração.

20- Em face de todo o exposto o Acórdão sob recurso, ao decidir como decidiu, violou o disposto no n.º 2 do artigo 6.º do RGTAL, bem como o artigo 100.º do RMTCU de Vila Nova de Gaia, o D.L. 267/2002 e o D.L. 31/2006, de 15 de Fevereiro, pelo que deve ser revogado e substituído por outro que julgue a entidade impugnante parte legítima e a impugnação improcedente.

Termos em que, admitido o presente recurso de revista, deverá o mesmo ser julgado procedente, revogando-se o Acórdão recorrido e substituindo-o por outro que julgue a impugnante parte legítima e improcedente a impugnação, assim se fazendo JUSTIÇA».

1.2 A Recorrida não contra-alegou.

1.3 O Desembargador relator no Tribunal Central Administrativo Norte, tendo verificado os requisitos formais de admissibilidade do recurso, ordenou a remessa do processo ao Supremo Tribunal.

1.4 Recebidos os autos neste Supremo Tribunal, foi dada vista ao Ministério Público e a Procuradora-Geral-Adjunta não emitiu parecer, por considerar que «[a]o Ministério Público não compete emitir Parecer sobre a admissão ou não admissão do Recurso de Revista, mas apenas quanto ao seu mérito e só no caso de o Recurso de Revista ser admitido».

1.5 Cumpre apreciar, sumária e preliminarmente, e decidir da admissibilidade do recurso, nos termos do disposto no n.º 6 do art. 285.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) ( Apesar de o Recorrente ter indicado que o recurso vem interposto ao brigo do art. 150.º do CPTA, após a alteração introduzida no regime de recursos da jurisdição tributária pela Lei n.º 118/2019, de 17 de Setembro, o recurso de revista excepcional passou a ter previsão no art. 285.º do CPPT, que decalca o regime do art. 150.º do CPTA, sendo o novo regime aplicável «[a]os recursos interpostos de decisões proferidas a partir da entrada em vigor da presente lei», nos termos da alínea c) do n.º 1 do art. 13.º da referida Lei.).

2.1 DE FACTO

Nos termos do disposto nos arts. 663.º, n.º 6, e 679.º do Código de Processo Civil (CPC), aplicáveis ex vi do art. 281.º do CPPT, remete-se para a matéria de facto constante do acórdão recorrido.

2.2.1 DOS PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE DO RECURSO

2.2.1.1 Em princípio, as decisões proferidas em 2.ª instância pelos tribunais centrais administrativos não são susceptíveis de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo; excepcionalmente, tais decisões podem ser objecto de recurso de revista em duas hipóteses: i) quando estiver em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, assuma uma importância fundamental ou ii) quando a admissão da revista for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito (cf. art. 150.º, n.º 1, do CPTA).
Como decorre do próprio texto legal e a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem repetidamente sublinhado, trata-se de um recurso excepcional, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, considerando-o como uma «válvula de segurança do sistema», que só deve ter lugar naqueles precisos termos.

2.2.1.2 Como a jurisprudência também tem vindo a salientar, incumbe ao recorrente alegar e demonstrar essa excepcionalidade, que a questão que coloca ao Supremo Tribunal Administrativo assume uma relevância jurídica ou social de importância fundamental ou que o recurso é claramente necessário para uma melhor aplicação do direito. Ou seja, em ordem à admissão do recurso de revista, a lei não se satisfaz com a invocação da existência de erro de julgamento no acórdão recorrido, devendo o recorrente alegar e demonstrar que se verificam os referidos requisitos de admissibilidade da revista (cf. art. 144.º, n.º 2, do CPTA e art. 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, subsidiariamente aplicável).

2.2.1.3 Na interpretação dos conceitos a que o legislador recorre na definição do critério qualitativo de admissibilidade deste recurso, constitui jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal, que «(…) o preenchimento do conceito indeterminado de relevância jurídica fundamental verificar-se-á, designadamente, quando a questão a apreciar seja de elevada complexidade ou, pelo menos, de complexidade jurídica superior ao comum, seja por força da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de um enquadramento normativo especialmente intricado ou da necessidade de concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, ou quando o tratamento da matéria tem suscitado dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina. Já relevância social fundamental verificar-se-á quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode constituir uma orientação para a apreciação de outros casos, ou quando esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio. Por outro lado, a clara necessidade da admissão da revista para melhor aplicação do direito há-de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros e consequente necessidade de garantir a uniformização do direito em matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória - nomeadamente por se verificar a divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais e se ter gerado incerteza e instabilidade na sua resolução a impor a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa e tributária como condição para dissipar dúvidas – ou por as instâncias terem tratado a matéria de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema» ( Cf., por todos, o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 2 de Abril de 2014, proferido no processo n.º 1853/13, disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/aa70d808c531e1d580257cb3003b66fc.).

2.2.2 O CASO SUB JUDICE

O acórdão cuja revista é requerida pelo Município de Vila Nova de Gaia negou provimento ao recurso por este interposto de sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que julgara procedente a impugnação deduzida por contra actos de liquidação de taxa municipal prevista no art. 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas do Município de Vila Nova de Gaia, no entendimento de que se afigura correcto, em face da jurisprudência deste STA, o julgado no sentido de que o sujeito passivo da taxa é a proprietária do posto de abastecimento de combustíveis (a C……………) e não a sociedade impugnante (que explora comercialmente o posto de abastecimento em causa).
O recorrente requer revista do assim decidido alegando que «a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo é necessária para uma melhor aplicação do direito, tanto mais que a questão em causa de identificação do sujeito passivo da taxa é de extrema relevância para o concelho de Vila Nova de Gaia e já foi objecto de decisões, transitadas em julgado, que consideraram que o sujeito passivo da taxa é quem explora comercialmente e exerce a actividade em apreço e o presente Acórdão que considera que o sujeito passivo é o titular da licença de exploração e do posto de abastecimento mesmo que não exerça em concreto a actividade taxada, que se reveste de crucial importância para a aplicação da referida taxa que se defina quem é o seu sujeito passivo evitando-se até situações diferenciadas para quem impugna ou não a liquidação bem como para quem pode recorrer ou não das decisões» mais acrescentando que «existem várias decisões que fundamentadamente já consideraram parte legitima a entidade que explora comercialmente o posto de abastecimento por ser o responsável pelo seu funcionamento, a título de exemplo, refere-se as sentenças proferidas nos processos 2142/14.6BEPRT, 1904/15.lBEPRT, 2132/16.4BEPRT, 2722/17.BBEPRT, 2496/17.2BEPRT e 2497/17.0BEPRT».
Por acórdão do passado dia 13 de Julho do corrente ano, proferido no processo com o n.º 1806/12.3BEPRT ( Disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/f13fd7b12de5293b80258715003ae7b8.), este Supremo Tribunal Administrativo, pela formação prevista no n.º 6 do art. 285.º do CPPT, admitiu revista relativa a essa mesma questão, estando o processo ainda pendente. Por identidade de razão, será a presente revista também admitida.
Como se escreveu no acórdão supra referido, não obstante a alegação da Recorrente, «não parece, porém, que no actual estádio da jurisprudência – em que se louva as decisões das instâncias –, o STA tenha já definido quem é o sujeito passivo da referida taxa, pois que as decisões proferidas por este Supremo Tribunal ordenam, todas elas, a ampliação da matéria de facto para posterior decisão da questão, sendo que a questão tem inegável relevo social e a complexidade jurídica decorrente da pouca clareza das normas regulamentares em causa. // É também conhecida por este STA a existência de decisões contraditórias de primeira instância, podendo a intervenção deste STA contribuir para a melhor aplicação do Direito, tanto mais que as decisões favoráveis à pretensão dos impugnantes têm invocado a jurisprudência deste STA, que importa claramente definir, para “melhor aplicação do direito”. Entende-se, pois, estarem reunidos os pressupostos de que depende a admissão do recurso, pelo que este será admitido».
Com essa fundamentação, que aqui reiteramos, será admitido o recurso.

2.2.3 CONCLUSÕES

Preparando a decisão, formulamos as seguintes conclusões:

I - O recurso de revista excepcional previsto no art. 150.º do CPTA não corresponde à introdução generalizada de uma nova instância de recurso, funcionando apenas como uma “válvula de segurança” do sistema, pelo que só é admissível se estivermos perante uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental, ou se a admissão deste recurso for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, incumbindo ao recorrente alegar e demonstrar os requisitos da admissibilidade do recurso.

II - Justifica-se a admissão da revista, para melhor aplicação do direito, sobre a questão de saber quem é o sujeito passivo da taxa municipal prevista no art. 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas do Município de Vila Nova de Gaia – se o proprietário do posto de abastecimento de combustíveis ou se aquele que explora comercialmente o posto de abastecimento (mediante contrato celebrado com o proprietário) –, porquanto há decisões das instâncias que se louvam em jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, apesar deste Supremo Tribunal não ter ainda tomado inequívoca posição sobre a questão, sendo que esta tem inegável relevo social e revela alguma complexidade jurídica decorrente da pouca clareza das normas regulamentares em causa.

Em face do exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência da formação prevista no n.º 6 do art. 285.º do CPPT, em admitir o presente recurso.

Custas a final.