Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos STA	Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:	094/08

Data do Acordão:	07/14/2008

Tribunal:	2 SUBSECÇÃO DO CA

Relator:	EDMUNDO MOSCOSO

Descritores:	FUNÇÃO PÚBLICA REMUNERAÇÃO BASE SUBSÍDIO DE TURNO SUBSÍDIO DE FÉRIAS SUBSÍDIO DE NATAL

Sumário:	I - No regime geral da função pública os subsídios de férias e de Natal são calculados em função da remuneração base do funcionário. II - O subsídio de turno, por não fazer parte integrante da remuneração base do funcionário, não releva para o cálculo do montante do subsídio de férias e do subsídio de Natal.


Nº Convencional:	JSTA0009351
Nº do Documento:	SA120080714094
Recorrente:	PRES DA CM DE CORUCHE
Recorrido 1:	SIND NAC DOS TRABALHADORES DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL
Votação:	UNANIMIDADE





Aditamento:

Texto Integral

Texto Integral:

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA – (2ª Subsecção):
1 - O SINDICATO NACIONAL DOS TRABALHADORES DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL (STAL), intentou no TAF de Leiria, “acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos”, pedindo a anulação do despacho do PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE CORUCHE, datado de 31.10.2005, que indeferiu a um seu associado o pedido de pagamento do subsídio de férias e de Natal com a inclusão do acréscimo remuneratório devido por trabalho em regime de turno.
2 - Por sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (fls. 127/134), foi a acção julgada improcedente e o Réu absolvido do pedido.
2.1 - Inconformado com tal decisão, dela interpôs o STAL recurso jurisdicional que dirigiu ao TCA Sul onde, por acórdão de 04.10.2007 (fls. 178/187), foi concedido provimento a esse recurso, revogada a sentença recorrida e anulado o acto impugnado.
2.2 – Vem agora o PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE CORUCHE, ao abrigo do disposto no artº 150º do CPTA interpor recurso de revista do Acórdão do TCA Sul de 04.10.2007.
Concluiu a alegação do recurso, formulando as seguintes CONCLUSÕES:
A – O sistema retributivo da função pública é regulado pelo DL 184/90.
B – De acordo com esse normativo legal, os suplementos remuneratórios não integram a remuneração base.
C – O artº 5º do DL 353-A/89 vem exclusivamente definir o que se entende por remuneração de exercício e remuneração de categoria.
D - A definição de remuneração base encontra-se prevista no artº 17º do DL 184/89: “a remuneração base é determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente está posicionado”.
E – A remuneração base, como ensina o ac. TCA Norte “De facto, da conjugação dos artº 15º nº 1 do DL 184/89, 5 nºs 2 e 3 do DL nº 353-A/89, resulta claramente a separação entre “remuneração base” e “suplementos”, distinguindo-se naquela a remuneração de categoria e a de exercício, sendo que a estes componentes da “remuneração base”, podem ser acrescidos – não as integram – os “suplementos” caso e se se verificarem as respectivas condições de atribuição”.
F – O subsídio de turno é um suplemento conforme dispõe o artº 19º do DL 184/89.
G – E esse suplemento apenas é devido quando se verifiquem as situações de maior penosidade no exercício das funções, conforme estabelecem os artº 19º do DL 184/89 e 11º do DL nº 353-A/89, “…acréscimos remuneratórios atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho…” e destinam-se a remunerar as específicas condições em que o trabalho é prestado ou as particularidades que envolvem a sua execução.
H – É sabido que apenas poderão ser atribuídos os subsídios nos casos e nos termos previstos na lei.
I – Os suplementos que acrescem à remuneração de exercício apenas devem ser pagos quando se verifique uma situação de maior onerosidade da prestação de trabalho, o que não ocorre aquando do pagamento do subsídio de férias e do subsídio de natal.
J – Os suplementos que acrescem à remuneração de exercício apenas serão devidos nos casos expressos em que o legislador assim considera.
K – Se o subsídio de turno apenas é devido quando o funcionário exerce funções sob determinadas particularidades específicas, certamente que não será devido quando essas particularidades se não verificam.
L – Quando os trabalhadores não estão em exercício de funções como é o caso evidente do subsídio de férias e de Natal, não poderão auferir os suplementos que se referem a uma especial onerosidade da prestação de trabalhos.
Termos em que deve ser concedido provimento ao recurso e revogada a decisão recorrida.
3 – Não foram apresentadas contra-alegações.
+
Cumpre decidir
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4 – A MATÉRIA DE FACTO considerada no acórdão recorrido foi a seguinte:
I - O associado do Autor, A... , é funcionário da Câmara Municipal de Coruche, exercendo a sua actividade por turnos, com a categoria de Bombeiro de 2ª classe;
II - Em 7 de Dezembro de 2004 o associado do Autor requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Coruche que lhe fossem processados os retroactivos correspondentes ao subsídio de turno devido conjuntamente com a percepção do subsídio de férias e de Natal entre 1989 e 2003 (doc. n.° 2 anexo à pi);
III - O associado do Autor foi notificado, com data de 19 de Julho de 2005, de que por despacho de 27 de Junho de 2005, lhe iriam ser processados 770,65 Euros, atendendo ao requerimento apresentado (doc. n.º 6 anexo à contestação);
IV - Em 7 de Outubro de 2005, requereu à entidade demandada que procedesse ao pagamento dos retroactivos correspondentes aos subsídios de turno devidos conjuntamente com a percepção dos subsídios de Férias e de Natal, entre os anos de 1989 e 2003 (doc. n.º 7 do PA);
V - Através da Nota Interna n° 840/2005, de 15 de Novembro de 2005, o associado do Autor foi informado, relativamente ao seu requerimento de 7 de Outubro de 2005, que em Agosto de 2005 foi efectuado o pagamento dos retroactivos referentes aos anos de 2000 a 2003, tendo sido indeferido o pagamento referente aos anos anteriores, por despacho de 31 de Outubro de 2005 do Presidente da Câmara, com o fundamento constante do parecer jurídico em anexo (doc. nº 1 anexo à pi).
VI - O requerimento de 7.12.2004 referido em 2. é do teor que se transcreve:
“(..)
Exmo Senhor
Presidente da Câmara Municipal de Coruche
A..., funcionário dessa Autarquia, vem expor e requerer a V. Exa. o seguinte:
1 - Em Junho de 2004, essa Autarquia reconheceu o direito dos trabalhadores a exercer trabalho por turnos, a receber subsídio de turno no subsídio de férias e de Natal, nos termos do disposto no artº 4° do DL 100/99, artº 5° e 11° do DL 353-A/89, e artº 19° do DL 184/89.
2 - Porém, até ao momento não foram processados nem pagos os subsídios de turno no subsídio de férias e de Natal vencidos antes de Janeiro de 2004
3 - Sendo que os dispositivos legais referidos são de aplicação oficiosa e o subsídio de turno é considerado parte integrante da remuneração auferida
Requer a V. Exa. se digne mandar processar e pagar, os retroactivos correspondentes ao subsídio de turno devido conjuntamente com a percepção do subsídio de férias e de Natal, entre 1989 e 2003. (..)” – fls. 10 dos autos.
VII - O documento recebido pelo Autor em 19.07.2005, conforme declaração assinatura firmada pelo seu próprio punho naquela data, referido em 3.,é do teor que se transcreve:
“(..)
CÂMARA MUNICIPAL DE CORUCHE
SECÇÃO DE GESTÃO DE PESSOAL
(DUPLICADO)
NOTA INTERNA N.° 546/2005
NOME – A...
CATEGORIA - Bombeiro de 2a Classe
SERVIÇO – Bombeiros
ASSUNTO - INCLUSÃO DO SUBSÍDIO DE TURNO NO SUBSÍDIO DE FERIAS E DE NATAL
– RETROACTIVOS
Atendendo ao seu requerimento sobre o assunto mencionado em epígrafe, informo V. Ex.a que por despacho de 27/06/2005 do Vereador com competência delegada, vai ser processada a importância de 770,65 €, conforme cópia anexa da ficha elaborada de acordo com o parecer jurídico sobre o assunto (Informação Interna n.° 157, de 14/01/2005), cuja cópia também se anexa.
Paços do Município de Coruche, em 30 de Junho de 2005 A Chefe de Secção de Gestão de Pessoal (assinatura) (..) – doc. 6 do processo administrativo (=PA) apenso.
VIII - O requerimento do Autor datado de 7.10.2005, entrado na CM de Coruche sob o registo nº 16009 e referido em 4., é do teor que se transcreve:
“(..)
Exmo. Senhor Presidente da Câmara Municipal de Coruche
A..., funcionário dessa Câmara Municipal, vem expor e requerer a V. Exa. o seguinte:
1 - Em Junho de 2004, essa Autarquia reconheceu o direito dos trabalhadores a exercer trabalho por turnos, a receber subsídio de turno no subsídio de férias e de Natal, nos termos do disposto no art° 4° do D.L. 100/99, art° 5° e 11° do D.L. 353-A/89, e art° 19° do D.L. 184/99,
2 - Em claro cumprimento da Jurisprudência fixada pelos nossos mais elevados Tribunais, que já decidiu, em Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo, 1° Juízo-Liquidatário – 1ª Secção (ex.1ª Sub), Proc. N°07100/03, que "... nas situações de restituição e de pagamento de encargos processados nos anos anteriores, o processamento indevido originou um benefício para a Administração e um prejuízo para os administrados, funcionando a prescrição a favor daquela e contra estes. Estamos perante uma arrecadação indevida por parte da Administração e aqui impõe-se ainda reconhecer que a arrecadação da receita foi indevida e proceder ao seu processamento, liquidação e autorização de pagamento.
Em nossa opinião (...) nenhuma destas soluções pode ser aplicada analogicamente à situação de não pagamento remuneração pela Administração, especialmente quando não há nenhum reconhecimento da dívida.
Não tem aplicação o n° 3 do artigo 34° do D.L. n° 155/92, porque não existe qualquer processamento, liquidação e autorização de pagamento ou qualquer outro registo de reconhecimento da existência do encargo no ano económico anterior; e não tem aplicação o n° 3 do artigo 35° do mesmo diploma, porque não entrou nos cofres do Estado qualquer quantia que não devesse ser arrecadada (...)
As razões de segurança e certeza que determinam os prazos curtos de prescrição não podem ter a mesma relevância quando está em causa o direito à retribuição do trabalho reconhecidamente assumido como um direito da natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias que só pode ter restrições taxativamente enunciadas na lei.
Consequentemente (...) a solução passa pelo recurso às regras gerais da prescrição constantes do Código Civil. Ora, como o direito à percepção de remuneração se subjectiva com o efectivo exercício de funções e vence-se à medida desse exercício, a obrigação de retribuir nasce com a prestação de trabalho, que nem sempre tem a mesma quantidade (cfr. Parecer da PG n° 13/82, de 5/4/84, in BMJ n° 341, pág. 21 e Ac. do STA de 22/10/91, rec. N° 29386, in BMJ, n°s 410, pág. 516).
E por aqui se chega à aplicação da regra geral da prescrição constante do artigo 309° do CCv., a qual, atenta a natureza do direito invocado, é aquela que mais se justifica, se é que não deve fazer parte do "núcleo duro” dos direitos constitucionais imprescritíveis (cfr. Paulo Otero, Legalidade e Administração Pública - O Sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade, Almedina, 2003, pág. 1077 e ss.)..."
3 - Neste mesmo sentido, já desde há muito, se pronuncia o Venerando Supremo Tribunal Administrativo, ao considerar que a obrigação da Administração de pagar mensalmente determinado vencimento só prescreve no fim de 20 anos (Ac° de 22/10/91, BMJ 410/516).
4. Porém, até ao momento, não foram processados nem pagos os subsídios de turno no subsídio de férias e de Natal vencidos antes de Janeiro de 2004.
Requer a V.Exa.,
Se digne mandar processar e pagar, os retroactivos correspondentes ao subsídio de turno devido conjuntamente com a percepção do subsídio de férias e de Natal, entre os anos de 1989 e 2003.
Espera deferimento O Requerente (assinatura) (..)” – doc. 7 do PA apenso
IX - A Nota Interna nº 840/2005 de 15.11.2005, referida em 5, é do teor que se transcreve:
“(...)
CÂMARA MUNICIPAL DE CORUCHE
SECÇÃO DE GESTÃO DE PESSOAL
NOTA INTERNA N° 840/2005
AO - Sr. A....
CATEGORIA - Bombeiro de 2ª Classe, Bombeiro Municipal
SERVIÇO - Bombeiros Municipais
ASSUNTO - INCLUSÃO DO SUBSÍDIO DE TURNO NO SUBSÍDIO DE FÉRIAS E DE NATAL
- RETROACTIVOS
Relativamente ao seu requerimento de 07/10/2005 sobre o assunto acima mencionado, informo V. Exª. que foi efectuado em Agosto/2005 o pagamento de retroactivos, com base no parecer jurídico - Informação Interna n° 157, de 14/01/2005, tendo sido pagos os valores respeitantes aos anos de 2000 a 2003.
Sobre o pagamento de retroactivos anteriores o seu requerimento foi indeferido por despacho 31/10/2005 do Presidente da Câmara, com os fundamentos constantes do parecer do jurídico de 19/08/2005, emitido na Informação Interna n° 2710, de 22/08/2005 (cópia em anexo).
Coruche, em 15 de Novembro de 2005 A Chefe da Secção, (assinatura) (..)” – fls. 8 dos autos.
X - A Informação Interna n° 2710 de 22/08/2005, referida na Nota Interna nº 840/2005 é do teor que se transcreve:
“(...)
CÂMARA MUNICIPAL DE CORUCHE
DOCUMENTO INTERNO
INFORMAÇÃO OU PARECER DO SERVIÇO DE: 22.AGO.2005, nº 2710
Gabinete de Apoio ao Vereador
ASSUNTO: Inclusão do Subsídio de turno no subsídio de férias e de Natal - retroactivos - Bombeiros.
Exmo. Senhor Presidente
C/c Sr. Vereador Dr. B... e Sr. Chefe da DAF
Em referência ao assunto em epígrafe, somos a informar como segue.
1 - Por requerimentos entrados nesta autarquia em 29/7/2005 e em 3/8/2005 vêm os funcionários C... e D... exigir que lhes sejam pagos os retroactivos correspondentes ao subsidio de turno, integrado no subsídio de férias e de Natal, desde a data em que os referidos funcionários passaram a auferir tal suplemento remuneratório e não apenas as quantias referentes aos últimos cinco anos como concluiu a autarquia na esteira do nosso parecer jurídico de 14/1/2005 (informação interna n.° 157).
2 - Fundamentam os requerentes a sua posição na decisão do Tribunal Central Administrativo proferido no recurso jurisdicional n.° 07100/03 que correu termos pelo 1° Juízo Liquidatário – 1-ª Secção.
3 - Ora, estamos aqui na presença de uma decisão judicial proferida naquele processo só produzindo obrigatoriedade para as partes nesse mesmo processo.
4 - Aliás, a doutrina e alguns pareceres das CCDR(S) têm-se pronunciado no sentido por nós defendido.
5 - Não vislumbrando razões para alterar o nosso entendimento vertido no parecer de 14/1/2005 (Nota Interna n° 157), mantemos o entendimento aí perfilhado, pelo qual o pagamento de retroactivos deverá incidir apenas sobre os últimos 5 anos, nos termos do n° 3 do art. 35° do Dec. - Lei n.° 155/92.
DATA: 19-08-2005 (...)” – fls. 9 dos autos.

5 – Tendo o recurso sido admitido pelo acórdão interlocutório de 14.02.2008, proferido ao abrigo do disposto no nº 5 do artº 150º do CPTA, cumpre agora, perante a matéria de facto fixada pelo tribunal recorrido, aplicar o regime jurídico julgado adequado (cf. artº 150º/3 do CPTA).
Interessa, antes de mais delimitar o objecto do recurso, sintetizando a questão jurídica que neste momento compete apreciar e decidir.
Pretendia o associado do STAL, com a categoria de bombeiro, exercendo a sua actividade em regime de turnos e por isso beneficiava do correspondente suplemento remuneratório, que a C. M. recorrente considerasse a inclusão desse suplemento de turno, na retribuição relativa ao subsídio de férias e de natal e, em conformidade, que lhe fosse efectuado o pagamento do diferencial durante determinado período em que o subsídio de férias e de natal fora calculado em função da sua remuneração base, ou seja, sem contemplar o montante correspondente ao suplemento devido pelo trabalho executado em regime de turno.
No fundo, entende o administrado, que a retribuição relativa ao suplemento de turno deve integrar o cálculo e abono da remuneração relativa ao subsídio de férias e de Natal.
O Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, em primeira instância, entendeu que o subsídio de férias e de Natal é calculado em função da remuneração base do funcionário e, assim sendo, manteve a decisão administrativa impugnada nos autos.
De forma diferente entendeu o TCA Sul que, em sede de recurso jurisdicional, dando razão ao administrado, considerou, em suma, que “o subsídio de turno concorre para o modo de cálculo das prestações remuneratórias complementares dos subsídios de férias e de Natal” e, em conformidade, revogou a sentença recorrida e anulou o acto impugnado.
Deste modo o objecto do recurso reside unicamente em saber se o montante auferido pelo funcionário a título de suplemento por exercer funções em regime de turno, deve (ou não) relevar para efeitos do cálculo e pagamento ao mesmo funcionário do subsídio de férias e do subsídio de Natal.
É o que seguidamente se irá apurar.
O Dec-Lei nº 184/89, de 2 de Junho (diploma que estabelece princípios gerais de salários e gestão de pessoal da função pública), determina o seguinte:
Artº 15º (componentes do sistema retributivo)
1 - O sistema retributivo da função pública é composto por:
a) - Remuneração base;
b) - Prestações sociais e subsídio de refeição;
c) - Suplementos.
2 – (…)
A estrutura das remunerações base da função pública, nos termos do artº 16º nº 1/c integra as “escalas indiciárias para os corpos especiais”, corpos estes, onde se integram os “bombeiros” (artº 16º nº 2/i).
O artº 17º diz-nos como se fixa a remuneração base ao estabelecer que “a remuneração base é determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente está posicionado” (nº 1).
Estabelece ainda o nº 3 da mesma disposição legal que “a remuneração base anual é abonada em treze mensalidades, uma das quais correspondente ao subsídio de Natal, havendo ainda direito a subsídio de férias nos termos da lei”.
O “subsídio de férias”, nos termos do artº 4º nº 3 do D-L 100/99, de 31.03, é “calculado através da multiplicação da remuneração base diária pelo coeficiente 1,365”.
Refira-se ainda que, no sistema retributivo da função pública o subsídio de turno é, nos termos dos artigos 19º/1/d) do DL nº 184/ 89 de 2/7 e 11º/1 do DL nº 353-A/89, de 16/10, um acréscimo remuneratório “atribuído em função de particularidades específicas da prestação de trabalho”, subsídio este que, como resulta dos artº 15º, e 17º do DL 184/89, não faz parte ou não integra a designada remuneração base.
Assim, face ao estabelecido nos citados preceitos, não restam dúvidas de que o suplemento devido por trabalho em regime de turno, não integra a remuneração base.
Por outra via, resulta das citadas disposições que, quer o subsídio de férias, quer o subsídio de Natal é calculado, tendo como ponto de referência a “remuneração base” do funcionário a qual, nos termos do artº. 17º/1 do DL nº 184/89, é determinada pelo “índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente está posicionado”, não integrando essa remuneração base, como se referiu, o suplemento remuneratório atribuído por “trabalho em regime de turno”.
O mesmo é dizer que, sendo os subsídios de férias e de natal calculados em função da remuneração base do funcionário, o suplemento devido por trabalho em regime de turno não pode ter qualquer relevância no cálculo da remuneração relativa aos aludidos subsídios já que, nos termos do referido e face às citadas disposições, o suplemento por trabalho em regime de turno não integra a designada remuneração base.
No mesmo sentido se decidiu no acórdão deste STA de 25.01.2006, proc. 820/05), onde, apreciando uma questão idêntica à ora em apreço, a determinado passo, se considerou o seguinte:
“(…)
Dito isto, olhemos, então a situação, à luz do regime jurídico geral da função pública, tendo em conta que, no caso em apreço, não se questionam os respectivos direitos e que a discordância dos recorrentes se reporta apenas às regras de cálculo dos montantes dos subsídios de férias e de Natal.
Em relação ao primeiro, determina o art. 4º/3 do DL nº 100/99 de 31 de Março que “o funcionário ou agente tem direito a subsídio de férias nos termos da legislação em vigor, calculado através da multiplicação da remuneração base diária pelo coeficiente 1,365”
Quanto ao segundo, diz o art. 17º/3 do DL nº 184/89, de 2 de Junho, que “a remuneração base anual é abonada em treze mensalidades, uma das quais corresponde ao subsídio de Natal …”
Nenhuma dúvida, portanto, que a única grandeza retributiva relevante para efeitos de cálculo de ambos os subsídios é a remuneração base. Ora, esta é, nos termos previstos no art. 15º/1 do DL nº 184/89 (diploma que estabelece os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública – art. 1º), apenas um dos componentes do sistema retributivo que é composto ainda pelas prestações sociais e subsídio de refeição e pelos suplementos.
Sendo que ambos fazem parte da retribuição, remuneração base e suplemento de turno são figuras distintas. A primeira, de acordo com o critério legal, integra a escala indiciária da carreira e é determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente está posicionado (arts 16º/2 e 17º/1 do DL nº 184/89). O segundo, é atribuído em função de particularidades específicas da prestação de trabalho (art. 19º/1/d) do DL 184/89). E, por mais regular e habitual que seja, a sua natureza não se modifica. Nos termos da lei geral, nem por isso passa a fazer parte da remuneração base.”.

Temos assim de concluir que, ao contrário do decidido no acórdão recorrido, o subsídio de turno, por não fazer parte integrante da “remuneração base” do funcionário, não releva para o cálculo do montante do subsídio de férias e do subsídio de Natal.
Daí a procedência da alegação do recorrente.

5 – Termos em que ACORDAM:
a) – Conceder provimento ao recurso de revista e revogar a decisão do TCA ora recorrida.
b) – Manter o decidido na sentença do TAF de Leiria, com a consequente manutenção da decisão administrativa impugnada nos autos.
c) - Sem custas por delas estar isento o Sindicato recorrido.
Lisboa, 14 de Julho de 2008. – Edmundo Vasco Moscoso (relator) – João Manuel Belchior – António Políbio Ferreira Henriques.