Acórdãos STA

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:0218/18.0BEFUN
Data do Acordão:01/22/2020
Tribunal:2 SECÇÃO
Relator:SUZANA TAVARES DA SILVA
Descritores:DÍVIDA
CONTRATO
EXECUÇÃO FISCAL
TÍTULO EXECUTIVO
Sumário:I - A obrigação pecuniária emergente de um contrato celebrado entre o município Utilizador de um sistema multimunicipal de águas e de resíduos da Região Autónoma da Madeira e a empresa concessionária daquele não tem natureza tributária;
II - Na execução fiscal da obrigação pecuniária emergente de um contrato, que não foi liquidada no prazo contratualmente previsto, e relativamente à qual foi extraída, nos termos legais, certidão com valor de título executivo, os seus requisitos de validade são os que constam das regras legais e contratuais para a validade do título, bem como aqueles que resultam do disposto no artigo 163.º do CPPT, e não os constantes das normas dos artigos 36.º e 39.º, n.º 12, do CPPT;
III - A oposição à execução fiscal não é a via adequada para discutir a legalidade das dívidas emergentes de contratos, mesmo quando essas dívidas sejam, por lei, equiparadas a dívidas ao Estado ou a uma Região Autónoma.
Nº Convencional:JSTA000P25427
Nº do Documento:SA2202001220218/18
Data de Entrada:12/05/2019
Recorrente:MUNICÍPIO DO FUNCHAL
Recorrido 1:ARM - ÁGUAS E RESÍDUOS DA MADEIRA, SA
Votação:UNANIMIDADE
Aditamento:
Texto Integral: Acordam na secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

I – Relatório

1 – O Município do Funchal, com os sinais dos autos, inconformado com a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, que, em 27 de Setembro de 2019, julgou improcedente a oposição à execução fiscal n.º 2810201801054368, instaurada pelo Serviço de Finanças do Funchal 1, para cobrança coerciva de dívidas provenientes da ARM – Águas e Resíduos, apresentou recurso, formulando, para tanto, alegações que concluiu do seguinte modo:
1.ª A douta sentença recorrida, ao decidir como decidiu, fez uma incorreta aplicação do direito aos factos que se encontram documentalmente provados ao considerar a oposição em causa nos autos improcedente, e ao determinar que a ARM, SA. não procedeu à cobrança coerciva de um tributo, mas de um preço contratualmente assumido.
2.ª Ora os supostos créditos da recorrida relativos à prestação destes serviços em “alta” apesar de serem titulados por faturas não deixam de possuir a natureza coactiva, característica de todos os tributos públicos.
3.ª Dado que a ARM é a sociedade concessionária do sistema multimunicipal de águas e de resíduos da Região Autónoma e não se encontra no mercado prestações sucedâneas daquelas e a fixação destas contraprestações pela utilização desses serviços está subtraída à lógica ou às regras do mercado uma vez que é fixada autoritariamente, através de Resoluções, da Presidência do Governo Regional e posteriormente através do contrato de concessão celebrado entre a Região Autónoma da Madeira e a ARM.
4.ª A contraprestação em causa nos autos é uma taxa uma vez que estamos perante uma prestação coativa, com vista à compensação de prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelos sujeitos passivos.
5.ª Apesar da natureza sui generis deste processo de execução fiscal e dos créditos que procura cobrar também se aplicam aqui as regras e formalismos próprios das notificações estabelecidas nos artigos 35.º e seguintes do CPPT e os fundamentos de oposição que se encontram consagrados no art.º 204, n.º 1, do C.P.P.T..
6.ª A sentença recorrida considerou que se aplicava no caso dos autos as situações previstas no art.º 44.º do CPPT, pelo que, na sucessão de atos dirigida à declaração destes créditos incluem-se as regras estabelecidas nos artigos 36.º e 39.°, n.º 12 do CPPT.
7.ª A sentença recorrida concluiu que os formalismos e critérios na fixação/determinação do preço constam do clausulado a que as partes se vincularam, bem como do regime legal, em especial do documento “Bases da Concessão da Exploração e Gestão do Sistema Multimunicipal de Águas e de Resíduos da Região Autónoma da Madeira” anexo ao Decreto-Legislativo Regional n.º 17/2014/M.
8.ª Como tal diploma é omisso sobre qual é a sucessão de atos dirigidos à declaração deste crédito, mesmo através desse raciocínio teria de se concluir que se aplicam os artigos 36.º e 39°, n.º 12 do CPPT.
9.ª Por outro lado, ao aplicar-se a esta execução fiscal as normas referentes à cobrança coerciva de dívidas exigíveis em processo de execução fiscal, sempre se terão de aplicar os fundamentos de oposição previstos no art.º 204.º, n.º 1, do C.P.P. Tributário.
10.ª A sentença recorrida violou os valores constitucionais, ínsitos nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP, ao fazer uma interpretação da alínea g), do n.º 1 do art.º 13.º, da alínea a) do artigo 16.º e do artigo 16º-A do Decreto-Legislativo Regional n.º 17/2014/M, na redação dada pelo Decreto-Legislativo Regional n.º 6/2015/M, de 13 de agosto, manifestamente violadora do princípio da tutela judicial efetiva
11.ª Dado que os regimes adjetivos devem conformar-se com o princípio da proporcionalidade e não criar obstáculos que dificultem ou prejudiquem, arbitrariamente ou de forma desproporcionada, o direito de acesso aos tribunais e a uma tutela jurisdicional efetiva.
12.ª A interpretação que a decisão recorrida fez da alínea g), do n.º 1 do art.º 13.º, da alínea a) do artigo 16.º e do artigo 16º-A do Decreto-Legislativo Regional n.º 17/2014/M, na redação dada pelo Decreto-Legislativo Regional n.º 6/2015/M, de 13 de agosto desprotege gravemente os direitos do recorrente, assim ofendendo os artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP.
13.ª O recorrente na sua oposição invocou a inexigibilidade da dívida, nos termos do art.º 204, nº.1, al.) i), do C.P.P.T., uma vez que a suposta dívida em causa nos autos apesar de não ser exigível está a ser cobrada em processo de execução fiscal.
14.ª Uma vez que a factura que está na base da presente execução fiscal, não contém os elementos previstos no artigo 36.º do CPPT pelo que é ineficaz, em relação ao recorrente conforme resulta dos n.ºs 1 e 2 do artigo 36.º do CPPT.
15.ª Este acto de notificação/fatura é ainda nulo, nos termos do artigo 161.°, n.º 1 do Código de Procedimento Administrativo e do artigo 39°, n.º 12 do CPPT, por não permitir descortinar quem é o órgão autor do ato, dado que apenas tem aposto no topo superior esquerdo o timbre da ARM, sem qualquer assinatura.
16.ª Se assim se não entender, sempre se dirá que, no caso “sub judice”, a Lei que permite à ARM cobrar as taxas e tarifas e demais importâncias devidas pela utilização do sistema de águas e de resíduos através do processo de execução fiscal não assegura meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação que emite.
17.ª Motivo pelo qual neste caso, sempre será fundamento de oposição à execução fiscal a discussão da ilegalidade do acto tributário (liquidação) e da ilegalidade da dívida exequenda, ao abrigo da al) h), do n.º 1, do art.º 204, do C.P.P.Tributário.
18.ª O ato de liquidação desta taxa não teve por base quaisquer elementos fornecidos para o efeito pelo Município do Funchal, pelo que deve entender-se que este deveria ter sido chamado a exercer o seu direito à audição prévia.
19.ª Não o tendo feito, a ARM incorreu num vício de procedimento na liquidação desta taxa, pelo que é anulável, nos termos do artigo 163.º, n.º 1 do CPA, por falta de fundamentação, violando o disposto no artigo 286.º, n.º 3 da CRP e no artigo 77.º da LGT.
20.ª Por outro lado, verifica-se também, que este ato de liquidação é anulável, nos termos do artigo 163.º, n.º 1 do CPA, por falta de fundamentação, violando o disposto no artigo 286.º, n.º 3 da CRP e no artigo 77.º da LGT.
21.ª A sentença recorrida violou os artigos n.ºs 36.º, 39°, n.º 12, 44.º, 204, n.º 1, do C.P.P.T., artigo 163.º, n.º 1 do CPA, artigos 60.º, n.º 1, alínea a) e 77.º da LGT e ainda os artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP, ao fazer uma interpretação da alínea g), do n.º 1 do art.º 13.º, da alínea a) do artigo 16.º e do artigo 16.º-A do Decreto-Legislativo Regional n.º 17/2014/M, na redação dada pelo Decreto-Legislativo Regional n.º 6/2015/M, de 13 de agosto, manifestamente violadora do princípio da tutela judicial efetiva.
Por tudo o que ficou dito e pelo muito que será suprido deverá ser dado provimento ao presente recurso e revogada a sentença recorrida, sendo elaborada nova decisão que declare extinto este processo de execução fiscal, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 204.º do C.P.P.T, tudo com as legais consequências, Como é de JUSTIÇA».


2 A Recorrida apresentou contra-alegações que concluiu da seguinte forma:
A) As decisões contidas na sentença que foram impugnadas pelo Recorrente cingem-se na redacção do próprio Recorrente, à:
i) Inexigibilidade da dívida exequenda – falta de notificação dos elementos essenciais previstos nos artigos 36.º e seguintes do CPPT e nulidade “da notificação do ato tributário (liquidação),” por não identificação do autor do ato, nos termos do n.º 1 do artigo 161.º do CPA e n.º 12 do artigo 39.º do CPPT;
ii) Ilegalidade do ato tributário – liquidação – por preterição do direito de audiência prévia e por violação do dever de fundamentação.
B) Sem razão, porém, uma vez que a sentença recorrida fez uma correta aplicação do Direito aos factos, devendo julgar-se o recurso improcedente, como passamos a demonstrar.
C) No que toca à inexigibilidade, verifica-se que o Recorrente lança mão de um concreto argumento que, anteriormente, jamais havia invocado, a saber a pretensa violação do Princípio da Tutela Jurisdicional Efectiva por suposta impossibilidade de reação, administrativa ou judicial, contra a factura que titula as suas dívidas perante a ARM em execução nos autos.
D) Ora, tais apontadas violações dos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP nunca antes haviam sido invocadas, o que levou a que o Tribunal a quo não se tenha, sobre as mesmas pronunciado.
E) Assim, os vícios de inconstitucionalidades apenas suscitados pelo Recorrente em sede de recurso não podem ser apreciados, devendo dar-se como não escritos, sob pena de violação do disposto nos artigos 268.º do CPC e 108.º, n.º 1, do CPPT.
F) Sem prejuízo, certo é que, conforme resulta dos factos dados como provados, o Recorrente instaurou uma acção administrativa especial de impugnação, que ainda corre termos, através da qual peticionou a desaplicação das resoluções que fixaram os valores das tarifas a aplicar aos serviços de tratamento de resíduos em alta a prestar pela ARM.
G) O que demonstra que existem meios judiciais ao seu alcance – de que o mesmo fez uso – para reagir contra os preços/tarifas definidos e que não está o mesmo limitado no seu direito de acesso aos Tribunais e à Justiça.
H) Se aquilo de que o Recorrente discorda são as tarifas, então reagiu em sede própria e a Justiça não deixará de analisar a sua pretensão.
I) Já sendo a discordância do Recorrente contra a concreta medição e pesagem dos resíduos tratados em alta pela ARM, que depois legitima a realização dos cálculos aritméticos por aplicação das tarifas em vigor, então cumpre frisar que o Recorrente tem acesso, prévio à emissão das facturas, aos documentos onde se contempla a pesagem/contagem das toneladas de resíduos tratados pois o contrato celebrado prevê a forma da sua contabilização.
J) Ora, ao longo de todos estes anos de prestação de serviços pela ARM, jamais o Recorrente pôs em causa, em algum momento, a concreta quantidade de toneladas de resíduos tratadas, a efectiva prestação dos serviços ou a correção do mesmo. Na verdade, sempre optou por nada contestar quanto a tal.
K) Estando-se perante preços de serviços contratualizados, assistiam ao Recorrente os meios judiciais ou outros que entendesse para reagir contra a exigência de pagamento dos mesmos, fosse devolvendo as facturas, fosse impugnando a sua validade, comunicando o não reconhecimento do crédito, ou o não conhecimento da entidade emissora, tudo aquando da respetiva notificação, o que mesmo nunca fez.
L) Mais, defendendo estarmos perante tributos, o Recorrente não poderia ignorar que teria meios próprios de reacção contra os mesmos, fosse por via de reclamação fosse por via de impugnação, meios que optou por nunca utilizar.
M) Acresce que, é inegável que o Tribunal a quo conheceu dos argumentos invocados pelo Recorrente no seu recurso, o que consubstancia a prova de que o mesmo teve ao seu alcance meios de reação contra as faturas, apenas não tendo merecido provimento os seus argumentos.
N) É, assim, forçoso concluir que o Recorrente não foi cerceado nos seus direitos de defesa perante a cobrança das dívidas que contraiu, sendo este processo, também, prova da falsidade desse argumento.
O) Chegados ao âmago da argumentação do Recorrente – que se centra na natureza da dívida exequenda – diremos que o recurso não pode proceder, uma vez que a tese da Recorrente assenta em conclusões que pressupõem factos que não foram dados como provados na sentença recorrida (em rigor, nunca foram alegados pelo Recorrente).
P) De facto, o Recorrente alega que “não se encontram no mercado prestações sucedâneas daquelas que a ARM realiza, pelo que o recorrente se vê por isso verdadeiramente coagido a recorrer aos seus serviços, uma vez que não existe concorrência para que possa optar por outro fornecedor” e que “a fixação destas contraprestações pela utilização desses serviços está subtraída à lógica ou às regras do mercado uma vez que é fixada autoritariamente”.
Q) Salvo melhor opinião, parece-nos que é impossível a este Supremo Tribunal ajuizar e decidir se as conclusões do Recorrente são procedentes, dado que a sentença não deu como provados factos capazes de sustentar essas conclusões, nem o Recorrente impugnou a decisão proferida pelo Tribunal a quo no que diz respeito à matéria de facto.
R) Sem prejuízo, sempre se dirá que à luz do disposto no artigo 4.º, n.º 2, da LGT, o pagamento da taxa corresponde ao cumprimento da obrigação pecuniária de um dos sujeitos (o devedor) desta relação bilateral ou sinalagmática, recaindo em contrapartida sobre o credor da taxa uma obrigação que pode revestir uma das seguintes formas: i) prestação concreta de um serviço público, ii) utilização de um bem do domínio público ou iii) remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.
S) Sucede que no caso dos presentes autos, não estamos perante uma relação jurídica entre um particular e um Município, que nasce de uma imposição legal dirigida à prestação de um serviço público mediante uma contrapartida unilateralmente fixada pela Administração.
T) Trata-se, antes, de uma relação jurídica constituída através de um contrato negociado e celebrado (a 03/10/2005) entre um Município e uma empresa de capitais públicos criada pela Região Autónoma da Madeira e vários Municípios, por via do qual se convencionou que, em contrapartida do serviço prestado, o Município pagará à Exequente ARM um preço fixado de acordo com a trajetória tarifária prevista no contrato de concessão, previamente conhecida de todos os Municípios, incluindo o Recorrente.
U) Além disso, ao contrário do que sucede nessa típica relação de serviço público, no caso dos presentes autos são os próprios Municípios que figuram como acionistas da ARM, aos quais são reservados poderes de controlo e fiscalização da atuação da sociedade.
V) Acresce que as tarifas são diferenciadas e variam de Município para Município, tendo por base as necessidades de cada um deles.
W) O que significa que o sistema multimunicipal de águas e resíduos da RAM e o sistema tarifário respetivo, não foi criado à margem dos Municípios e não lhes foi coativamente imposto, como o Recorrente defende e como sucede nos casos tratados pela doutrina e jurisprudência citada nas alegações de recurso.
X) Verifica-se, igualmente, que o Município Recorrente não é o beneficiário direto do serviço público concedido à Exequente ARM (esses são os cidadãos e empresas do Funchal), mas antes a entidade que contratou a concessionária ARM para, em sua substituição, prestar esse serviço aos cidadãos e empresas do Funchal.
Y) Não é, portanto, concebível que o preço cobrado pela Exequente ARM através da fatura sub judice possa qualificar-se como uma taxa, que, segundo a noção do n.º 2 do artigo 4.º da LGT, assenta na prestação concreta de um serviço público (prestado aos cidadãos e empresas e não propriamente ao Município).
Z) A forma como o Recorrente coloca a questão ignora, nomeadamente, o próprio conteúdo do DLR n.º 17/2014/M, no âmbito de cuja elaboração o Recorrente foi ouvido (como decorre do preâmbulo desse diploma), assim como pretende branquear o facto central de que a adesão dos Municípios ao sistema multimunicipal de gestão de águas e resíduos da RAM é feito por adesão voluntária,
AA) Tendo-se obrigado, através desse contrato, ao pagamento, de acordo com os critérios definidos no contrato de concessão celebrado entre a ARM e a RAM (no âmbito de cuja feitura, reitera-se, o Município do Funchal foi ouvido) dos serviços prestados pela ARM no âmbito do tratamento e recolha de resíduos sólidos.
BB) Ademais, é falso que a sentença diga que considera aplicável aos autos o disposto no artigo 44.º do CPPT, como refere o Recorrente para sustentar a sua argumentação de que estamos perante actos tributários, a que seriam aplicáveis as normas do CPPT.
CC) A sentença diz, sempre, precisamente o inverso (que não é de aplicar à situação em análise as regras do procedimento tributário).
DD) Também é falsa a construção do Recorrente segundo a qual o que legitimaria a desnecessidade de recurso às normas do CPPT – segundo a sentença – seria o regime do DLR 17/2014/M, nomeadamente as Bases da Concessão a ele anexas. A tónica da sentença é sempre colocada na existência do contrato celebrado entre Recorrente e Valor Ambiente, S.A./ARM, o que o mesmo pretende manter oculto apesar de saber bem que é o motivo central da improcedência da sua oposição.
EE) Ora, existindo esse contrato, e decorrendo do mesmo os procedimentos a seguir para cobrança dos preços por parte da ARM, nomeadamente mediante a emissão de facturas, não cabe recorrer a outro mecanismo ou procedimento que não esse mesmo, a que as partes se vincularam, não havendo motivo que legitime: a) a aplicação analógica ou directa das regras do CPPT quanto a tributos ou b) os formalismos de notificação próprios dos actos tributários, nomeadamente os previstos nos artigos 35.º e 36.º do CPPT.
FF) Devem, por tudo quanto acima se deixou expresso, improceder os argumentos do Recorrente que pretende atribuir à dívida exequenda a natureza de tributos, não merecendo a sentença qualquer reparo a tal respeito, estando correctamente sustentada, de facto e de Direito e em conformidade com a jurisprudência e doutrina dominantes.
GG) Já quanto à ilegalidade do alegado ato tributário na tese do Recorrente, e aos demais vícios que lhe são assacados neste recurso, a verdade é que o Recorrente se limitou a repetir toda a argumentação anteriormente expendida em sede de oposição, nada de novo acrescentando.
HH) Por esse motivo e com esse fundamento, deve o recurso, também nesta parte, ser julgado improcedente, dado que não são atribuídos erros ou vícios à sentença neste particular.
II) Sem prejuízo, a verdade é que nenhum dos vícios invocados pelo Recorrente neste recurso se verifica.
JJ) Desde logo porque qualquer dos vícios invocados, poderiam quando muito consubstanciar meras irregularidades, não passíveis de afetar a fatura, além de que a assumida postura de recusa de reação ou resposta à fatura sempre seria de considerar contrária ao princípio da colaboração a que alude o artigo 59.º do CPPT (se, como entende o Recorrente, estivermos perante atos tributários) e que impende sobre o mesmo.
KK) Mais, o Recorrente reconhecimento recebeu as facturas e nada fez, por opção, não tendo recorrido ao mecanismo do artigo 37.º do CPPT quaisquer dos vícios se devem hoje considerar sanados.
LL) Quanto à falta de fundamentação, quer do acto de notificação quer da própria factura, importa realçar que em nenhum caso o mesmo configura fundamento de oposição à execução porquanto a norma do artigo 204.º do CPPT é taxativa e não prevê este vício. Ora, se a Lei não prevê especificamente, não seria nunca por via da alínea residual [i) do n.º 1 de tal preceito] que se poderia abrir a porta ao seu conhecimento, sob pena de desvirtuação completa do preceito.
MM) Mesmo que assim não se entendesse, não nos podemos esquecer que a intervenção prévia do Recorrente – quer quando foi ouvido no âmbito da criação do DLR n.º 17/2014/M, quer quanto aderiu ao sistema multimunicipal por contrato – exclui toda e qualquer necessidade de fundamentação dos actos para lá do mínimo exigível, sendo que as facturas e actos de notificação contém informação mais que suficiente para que o Recorrente possa percepcionar a origem da dívida, a entidade credora e tudo o mais que carece de saber para orientar a sua conduta.
NN) Também a alegação de não indicação do autor do órgão não faz qualquer sentido, porquanto a ARM, S.A., como bem sabe o recorrente não tem órgãos porquanto é uma sociedade comercial de direito privado, pelo que as facturas são emitidas como qualquer outra, com obediência ao disposto no CIVA e nada mais, através de programa de facturação certificado.
OO) Aliás, o Recorrente pagou dezenas de faturas iguais sem nunca as questionar no que toca aos referidos aspectos, tendo inclusivamente pago parte de algumas que depois contestou em sede de oposição à execução fiscal.
PP) Quanto à suposta preterição do direito de participação/audição prévia, os mesmos argumentos já acima expendidos são igualmente válidos a este propósito. Todo o regime legal e contratual vigente e que vincula as partes contém em si a participação do Recorrente que seria exigível, sendo as facturas emitidas apenas por realização de cálculos aritméticos (ou por aplicação de juros a montantes em dívida a partir de certa data previamente acordada como data de pagamento ou por aplicação e uma tarifa fixa que estava definida contratualmente e cujo montante se encontra igualmente definido em tal regime).
QQ) Conforme é jurisprudência dominante, sendo a audiência prévia um direito não absoluto, ela é dispensável sempre que redunde na prática de um acto inútil porque não seria passível de alterar a decisão final, ou quando em causa esteja a prática de actos em massa ou que consistam na mera realização de operações aritméticas, como é manifestamente o caso dos autos. Não ocorre, pois, o vício apontado.
Por todo o exposto, com o douto suprimento de V. Exas., deve a douta decisão proferida pelo TAF do Funchal ser mantida na íntegra, confirmando-se a mesma nesta sede, prosseguindo o processo executivo seus ulteriores termos até cobrança efectiva da dívida exequenda, com o que se fará a esperada JUSTIÇA!».

3 - O Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso. Fundamentou a sua opinião, essencialmente, no seguinte: i) não estamos perante uma taxa “dívida exequenda emerge da relação jurídica contratual estabelecida entre o Município Recorrente e a Recorrida, sendo relativa à remuneração pelo serviço prestado pela concessionária ARM, remuneração essa cujo apuramento obedece aos termos contratualmente fixados, a que as partes se vincularam, em conformidade com os termos e os critérios de fixação de tarifas previstos no contrato de concessão. No caso que nos ocupa o Município Recorrente não é, contudo, como bem salienta a entidade Recorrida nas suas desenvolvidas Contra-Alegações, o beneficiário directo do serviço público concedido à Recorrida (esses são os cidadãos e empresas do Funchal), antes sendo a entidade que contratou a concessionária ARM para, em sua substituição, prestar aquele serviço aos consumidores finais. Daí que não seja concebível que a importância cobrada pela Exequente ARM, ora Recorrida, possa ser qualificada como taxa, tendo em conta a noção que desse tributo nos dá o n.º 2 do art. 4.º da LGT”; ii) não é aplicável o disposto no artigo 36.º do CPPT, quer por não estarmos perante um acto tributário, quer porque, não havendo neste caso possibilidade de utilizar o recurso previsto no artigo 37.º do CPPT, a irregularidade da notificação sempre se teria que considerar sanada, quer ainda porque o documento identifica perfeitamente a proveniência e a origem do montante em dívida; iii) não existe fundamento para a aplicação, neste caso, do disposto na al. h) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, uma vez que o Oponente podia e devia (querendo) ter discutido a legalidade «do apelidado “acto tributário de liquidação”», no momento em que recebeu a factura e, além disso, está pendente no TAF do Funchal acção administrativa onde se discute a legalidade dos pressupostos do acto que determinou o montante em dívida; iv) não se verifica qualquer limitação à garantia fundamental de acesso a tutela jurisdicional efectiva..

4 - Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II – Fundamentação

1. De facto
Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte factualidade concreta:
1. Em 23 de dezembro de 2004, foi celebrado entre a Região Autónoma da Madeira e a Valor Ambiente – Gestão e Administração de Resíduos da Madeira, S.A. “Contrato de Concessão da Exploração e Gestão do Sistema de Transferência, Tratamento, Triagem e Valorização de Resíduos Sólidos da Região Autónoma da Madeira em Regime de Serviço Público e de Exclusividade” – cfr. doc. n.º 2 junto com a contestação, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
2. No dia 03 de outubro de 2005, foi celebrado entre a Valor Ambiente – Gestão e Administração de Resíduos da Madeira, S.A. e o Município do Funchal “Contrato de Entrega e Recepção de Resíduos Sólidos para Valorização, Tratamento e Destino Final”, pelo prazo de vinte anos, tendo ficado clausulado no respetivo artigo 7.º (“Facturação dos RSU”) que “a Valor Ambiente, relativamente aos Resíduos Sólidos processados, emitirá facturas com periodicidade mensal, até ao dia 10 do mês seguinte àquele a que respeitarem as entregas de RSU e equiparados” (n.º 1), sendo que “as facturas serão pagas nos 60 (sessenta) dias de calendário seguintes à data referida no n.º 1, acrescidas de IVA à taxa legal em vigor” (n.º 2) – cfr. doc. n.º 4 junto com a contestação, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
3. A 30 de dezembro de 2014, foi celebrado “Contrato de Concessão da Exploração e Gestão do Sistema Multimunicipal de Águas e de Resíduos da Região Autónoma da Madeira em Regime de Serviço Público e de Exclusividade entre a Região Autónoma da Madeira e a ARM - Águas e Resíduos da Madeira, S.A.” – cfr. doc. n.º 8 junto com a contestação, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
4. Em 11 de fevereiro de 2015, o Oponente Município do Funchal e outros apresentaram ação administrativa contra a Região Autónoma da Madeira e a ARM – Águas e Resíduos da Madeira, S.A. (na qualidade de contrainteressada), a qual se encontra a correr termos neste Tribunal sob o n.º 63/15.4BEFUN, no qual é pedido, para além do mais, que “sejam desaplicadas aos AA., as Resoluções n.ºs 870/2005, de 22 de Junho, 1405/2006, de 19 de Outubro, e 130/2014, todas da Presidência do Governo da Madeira”, que aprovaram um novo sistema de tarifas, como uma componente fixa e uma componente variável em função do tipo e quantidade de resíduos entregues – cfr. consulta SITAF.
5. No dia 07 de janeiro de 2016, foi emitida pela ARM – Águas e Resíduos da Madeira, S.A., em nome do Município do Funchal, a fatura n.º FTB1600007, que apresenta a seguinte forma:





– cfr. doc. n.º 2 junto com a petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
6. A fatura mencionada no ponto antecedente foi rececionada pelo Oponente Município do Funchal em 12 de janeiro de 2016, a que correspondeu a entrada n.º 2016/1623 – cfr. doc. n.º 2 junto com a petição inicial.
7. No dia 16 de abril de 2018, foi emitida pela ARM – Águas e Resíduos da Madeira, S.A., em nome do Município do Funchal, a certidão de dívida n.º 20180403/37, “proveniente de parte da fatura FTB1600007”, no valor de € 230.397,69 (tarifa fixa de valorização/tratamento ETRS no montante de € 219.426,37, acrescida de IVA à taxa de 5%, num total de € 10.971,32), acrescidos de juros de mora, “sendo o valor total em dívida de 265.604,93 €” – cfr. fls. 02 do Processo de Execução Fiscal (PEF) apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
8. Em 18 de abril de 2018, foi instaurado no Serviço de Finanças do Funchal - 1, o processo de execução fiscal n.º 2810201801054414 contra o Oponente, com base na certidão de dívida mencionada no ponto antecedente, com vista à cobrança coerciva de dívida proveniente da ARM – Águas e Resíduos da Madeira, S.A., no montante global de € 265.604,93 – cfr. fls. 01 e 02 do PEF apenso.
9. O Oponente foi citado para a execução fiscal n.º 2810201801054414, por ofício datado de 18 de abril de 2018 – cfr. fls. 03 e 04 do PEF apenso.
10. A presente oposição foi apresentada junto do Serviço de Finanças do Funchal - 1, no dia 15 de maio de 2018 – cfr. fls. 03 dos autos (suporte digital).
11. Por requerimento datado de 16 de maio de 2018, dirigido ao Chefe do Serviço de Finanças do Funchal - 1, o Oponente apresentou pedido de “dispensa da prestação de garantia” no processo de execução fiscal n.º 2810201801054414 – cfr. fls. 05 a 16 do PEF apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
12. Por despacho da Chefe do Serviço de Finanças do Funchal - 1, datado de 22 de maio de 2018, em concordância com informação anterior da mesma data, foi o processo execução fiscal n.º 2810201801054414 suspenso “nos termos do n.º 1 do artigo 216.º do CPPT” – cfr. fls. 27 a 29 do PEF apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.


2. Questões a decidir
Nos presentes autos pretende discutir-se, no âmbito de uma oposição à execução fiscal, a legalidade de uma dívida titulada por factura respeitante a serviços de eliminação de resíduos (incineração e deposição em aterro), emitida pela concessionária da exploração e gestão do sistema de transferência, tratamento, triagem e valorização de resíduos sólidos da Região Autónoma da Madeira em regime de serviço público e de exclusividade em nome do Município do Funchal, que este último não pagou e que, por essa razão, deu lugar à emissão de certidão de dívida por parte da empresa e à instauração de processo de execução fiscal no Serviço de Finanças do Funchal – 1. Importa, por isso, saber:

i) se estamos perante um tributo ou outro tipo de obrigação pecuniária;

ii) se na fase de oposição à execução é ainda possível discutir a legalidade da dívida exequenda; e se

iii) a não se admitir a oposição à execução com este fundamento (discussão da legalidade da dívida), tal consubstanciaria uma violação do princípio fundamental da tutela jurisdicional efectiva.

3 – Do direito

3.1. Da natureza jurídica da dívida

3.1.1. A dívida titulada pela factura n.º FTB1600007 respeita a diversos serviços de processamento de resíduos sólidos urbanos, prestados pela emitente da mesma, a Valor Ambiente – Gestão e Administração de Resíduos da Madeira, S.A., ao Município do Funchal, no âmbito do contrato celebrado entre ambos – o “Contrato de Entrega e Recepção de Resíduos Sólidos para Valorização, Tratamento e Destino Final”. Trata-se de serviços que são prestados ao abrigo de um contrato, cuja celebração é imposta pelo novo regime jurídico de organização dos serviços de gestão de resíduos urbanos na Região Autónoma da Madeira (de ora em diante apenas RAM) e que, por essa razão, aqui cumpre, abreviadamente, analisar e esclarecer.

3.1.2. Com efeito, o modelo orgânico-funcional adoptado na RAM em 2014 em matéria de gestão de resíduos sólidos urbanos (e que está subjacente à factualidade do presente litígio) acaba por seguir, maioritariamente, aquele que vigora em Portugal Continental desde a década de noventa (v. Decreto-Lei n.º 379/93, de 5 de Novembro), quando, por razões estratégicas e tendo em vista assegurar o cumprimento da política europeia em matéria de resíduos (Os princípios da auto-suficiência e da proximidade em matéria de gestão de resíduos, acolhidos, actualmente, no artigo 16.º da Directiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Novembro de 2008, indicam que cada Estado-membro deve organizar o seu sistema de gestão a partir de uma rede concebida de modo a permitir que a Comunidade no seu conjunto se torne auto-suficiente em matéria de eliminação e de valorização dos resíduos, bem como a permitir que os Estados-Membros tendam individualmente para esse objectivo, tomando em consideração as circunstâncias geográficas ou a necessidade de instalações especializadas para determinados tipos de resíduos. A instituição da rede pressupõe níveis de eficiência e escala.), bem como os seus novos e exigentes princípios especiais deste sector (v. artigos 4.º a 10.º—A do então Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, na sua redacção actualizada (Diploma actualizado, por último, pelo Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11 de Dezembro.), regime geral da gestão de resíduos, que transpõe para o direito nacional, primeiro a Directiva n.º 2006/12/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Abril e, posteriormente, a Directiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Novembro de 2008), se procedeu à estatização parcial das atribuições municipais em matéria de ambiente e saneamento básico (Lembramos que as atribuições municipais ― embora se reconduzam à densificação da autonomia do poder local (poder autónomo, no plano administrativo, para a prossecução de interesses próprios das populações respectivas) constitucionalmente garantida pelo artigo 235.º da CRP ― são definidas pelo legislador, nos termos dos artigos 237.º e 165.º, n.º 1 al. q da CRP.), ou seja, se até então esses serviços vinham sendo prestados pelos municípios, esta reforma legislativa deu lugar a um modelo de parceria estatal-municipal, no território do Continente, correspondente a um modelo de parceria regional-municipal, na RAM, assente em instrumentos contratuais e regulatórios.

Em termos resumidos, a nova gestão e organização dos serviços públicos de gestão de resíduos sólidos urbanos em Portugal passou a assentar no seguinte:

i) instituição de um sistema em alta, de âmbito multimunicipal e titularidade estatal (no território do Continente) ou regional no caso das Regiões Autónomas, baseado em concessões, as quais, a partir de 2014 (com a aprovação do Decreto Legislativo Regional n.º 17/2014/M, de 16 de Dezembro, no que respeita ao exercício da actividade na RAM (No território do Continente o exercício da actividade encontra-se regulado no Decreto-Lei n.º 96/2014, de 25 de Junho.), foram financeiramente estruturadas na lei segundo princípios de sustentabilidade económico-financeira, ou seja, as concessões contemplam regras que permitem que a actividade seja explorada por empresas públicas ou privadas (no caso da RAM a opção do Governo Regional é no sentido de manter a concessionária como uma sociedade de capitais exclusivamente públicos, como resulta do artigo 1.º, n.º 1 do Decreto Legislativo Regional n.º 17/2014/M), o que significa que, independentemente da estrutura do capital que a concessionária venha a ter, a actividade concessionada será sempre exercida em condições de rentabilidade e segundo critérios de mercado (neste sentido, expressamente, o n.º 4 do artigo 13.º do Decreto Legislativo Regional n.º 28/2004/M, de 24 de Agosto, que instituiu o “sistema em alta” através da criação do sistema de transferência, triagem, valorização e tratamento de resíduos sólidos da RAM). Esta nova forma de organização do serviço de gestão de resíduos, com a instituição de um sistema em alta de âmbito estatal ou regional, pressupõe, também, a reorganização financeira de um serviço público até então exclusivamente municipal, que passa a ser co-gerido (gerido em rede) pelos municípios e pela Região Autónoma, e que passa também a estruturar-se, financeiramente, segundo condições de mercado (condições que não são as de um “mercado real”, mas sim de um mercado recreado mediante regulação financeira externa (No âmbito do território do continente a regulação financeira do serviço em alta é assegurada por uma entidade reguladora (a qual integra a categoria legal das entidades administrativas independentes com funções de regulação da actividade económica dos sectores privado, público e cooperativo v. artigo 3.º, n.º 3, al. h da Lei n.º 60/2013, de 28 de Agosto e o artigo 1.º, n.º 3 dos Estatutos da ERSAR, aprovados pela Lei n.º 10/2014, de 6 de Março) – a ERSAR – que tem competência para, entre outras coisas, fixar as tarifas para os sistemas de titularidade estatal, ou seja, o serviço em alta (v. artigo 5.º, n.º 3, al. a dos Estatutos da ERSAR, aprovados pela Lei n.º 10/2014, de 6 de Março) e para regulamentar, avaliar e auditar a fixação e aplicação de tarifas nos sistemas de titularidade municipal, ou seja, o serviço em baixa (v. artigo 5.º, n.º 3, al. b dos Estatutos da ERSAR, aprovados pela Lei n.º 10/2014, de 6 de Março).
Já no território das Regiões Autónomas, a regulação financeira do sector em alta cabe aos órgãos de Governo próprios da própria Região Autónoma, designadamente aos que exercem a competência no âmbito da concessão do sistema (v. artigos 13.º, n.º 1, al. f, 15.º, n.º 4 e 19.º, n.º 2, al. b, do Decreto Legislativo Regional 17/2014/M, de 16 de Dezembro, e ainda as Bases XIII, XIV e XXIII, n.º 2, al. a da Concessão da Exploração e Gestão e de Resíduos da Região Autónoma da Madeira do Sistema Multimunicipal de Águas, aprovadas em anexo ao referido diploma legislativo regional). E embora no contrato celebrado entre a RAM e a concessionária se preveja que a mesma fixará as tarifas pelos serviços a cobrar aos municípios, nos termos e segundo os critérios que o concedente determinou nas bases da concessão, tendo em conta a trajectória tarifária (ou seja, os órgãos de Governo da Região limitar-se-iam a determinar os critérios para a fixação das tarifas e a fiscalizar o respectivo cumprimento por parte da concessionária), no contrato que veio depois a ser celebrado com o Município do Funchal resulta que as tarifas são fixadas por despacho conjunto dos membros do Governo Regional com a tutela dos sectores das Finanças e do Ambiente, o que mostra que aquelas entidades públicas regionais assumem o papel de reguladores financeiros externos. ) sem descurar o cumprimento dos objectivos de serviço público;
ii) outra parte das actividades do serviço mantêm-se na titularidade municipal, passando a denominar-se “serviço em baixa”, neste nível o serviço fica agora limitado às actividades que podem ser exercidas com eficiência e eficácia (tendo em vista os anteriormente mencionados objectivos estratégicos desta política) à escala municipal; o que, no caso dos resíduos, se circunscreve, maioritariamente, à organização e gestão da recolha e do transporte para entrega nos sistemas multimunicipais, podendo também estas actividades ser exploradas pelos municípios em regime de gestão directa, delegada (em empresas do sector empresarial local ou em empresas de capitais mistos municipais e estaduais) ou mediante concessão de serviço (artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 194/2009, na sua redacção actualizada, diploma que estabelece o regime jurídico dos serviços municipais de abastecimento público de água, saneamento e resíduos urbanos e que se aplica, também, aos municípios das Regiões Autónomas).

iii) o diploma que institui a gestão em alta e as respectivas concessões (interessa, neste caso, o Decreto-Lei n.º 17/2014/M, por ser o que regula a matéria na RAM relativamente ao caso em apreço), impõe também a adesão obrigatória, por via contratual, das entidades que exploram os sistemas em baixa (de titularidade municipal) aos sistemas multimunicipais, pois só assim é possível implementar a solução legal em rede desenhada para a nova gestão do sector, a qual é considerada adequada para executar os objectivos da política pública em questão (v. artigo 5.º d o Decreto-Lei n.º 17/2014/M).

Para o caso em apreço importa ainda dizer que a instituição na RAM de uma divisão do sistema de gestão de resíduos em “alta” e em “baixa” resultou, inicialmente, da aprovação do já mencionado Decreto Legislativo Regional n.º 28/2004/M, de 24 de Agosto, que criou o sistema de transferência, triagem, valorização e tratamento de resíduos sólidos da RAM. A instituição deste modelo ― que, como resulta do preambulo Decreto Legislativo Regional n.º 28/2004/M, visava instituir na RAM, com as devidas adaptações às suas especificidades, um sistema equiparável ao que já vigorava no Continente desde a aprovação do Decreto-Lei n.º 379/93 ― é uma expressão do poder legislativo próprio daquela Região Autónoma (cfr. artigo 228.º da CRP e artigo 37.º, n.º 1, al. j do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira).

E é também uma expressão do poder legislativo próprio das Regiões Autónomas a reestruturação do sector público empresarial regional na área da gestão das águas e dos resíduos, mediante a fusão das empresas concessionárias e a criação de um único sistema multimunicipal naquela Região Autónoma, concessionado à aqui Recorrida, que foi aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 17/2014/M, de 16 de Dezembro.

3.1.3. De tudo quanto antes dissemos, resulta, portanto, que a factura que está na origem do litígio subjacente à oposição à execução fiscal e ao presente recurso, respeita à actividade de gestão de resíduos em alta, ou seja, às tarefas de tratamento, triagem e valorização de resíduos sólidos com aproveitamento energético e envio a destino final, que foram efectuadas pela empresa emitente da mesma e aqui Recorrida, no âmbito da concessão que lhe foi outorgada pelo Governo Regional da RAM, e, contratualmente, corresponde à prestação de um serviço ao Município do Funchal, no contexto das atribuições partilhadas ou exercidas em rede (entre a Região e os Municípios) em matéria de gestão de resíduos.

Assim, o objecto do contrato que subjaz ao litígio e ao recurso aqui em apreço não se confunde nem contende com a actividade de gestão de resíduos em baixa, onde se inclui a recolha selectiva e indiferenciada, bem como a transferência de recicláveis e que consubstanciam serviços prestados pelos municípios (ou por quem estes tenham incumbido de os realizar) aos munícipes.

Esta diferenciação é relevante para afastar a aplicação in casu da inúmera jurisprudência desta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal de Conflitos a respeito da natureza jurídica das facturas (tarifas) dos serviços de água e de saneamento que são emitidas no âmbito da exploração dos serviços em baixa [referimo-nos, por exemplo, aos acórdãos sobre a tarifa de fornecimento de água à população, por todos, acórdão do Tribunal de conflitos, de 29 de Janeiro de 2014 (proc. 45/13) e aos acórdãos sobre a tarifa de saneamento da ADC – Águas da Covilhã, por todos, acórdão de 8 de Novembro de 2017 (proc. 764/17)].

Naquela jurisprudência discutia-se, antes da entrada em vigor da nova redacção do artigo 4.º do ETAF (Com a nova redacção da alínea e) do n.º 4 do artigo 4.º do ETAF, aprovada pela Lei n.º 114/2019, de 12 de Setembro, onde se estipula que: “[E]stão igualmente excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal (…) a apreciação de litígios emergentes das relações de consumo relativas à prestação de serviços públicos essenciais, incluindo a respectiva cobrança coerciva”, a questão perdeu relevância.), se as dívidas emergentes dos serviços municipais de abastecimento de água às populações deveriam ter natureza tributária (ser qualificadas como taxas) ou comercial (ser qualificadas como preços), para o que era relevante determinar se estávamos perante a prestação de um serviço público municipal às populações, no contexto da tradicional actividade administrativa económica, ou perante uma relação jurídica de consumo. Ora, não é isso que está aqui em apreço. A factura respeitante à dívida cuja natureza jurídica temos de qualificar emerge de uma relação jurídica contratual entre a concessionária regional do serviço em alta e o município, Utilizador do sistema. E é esta relação jurídica que temos, primeiramente, que qualificar, afastando-se, desde logo, a sua recondução a uma relação jurídica no âmbito do direito do consumo.

3.1.4. Para qualificar a relação jurídica que, por via do contrato, se estabelece entre a concessionária Regional do serviço em alta e o município do Funchal, cabe destacar que a primeira (a concessionária), no cumprimento das suas obrigações contratuais perante a RAM, que é a entidade concedente, está vinculada à celebração de contratos com os municípios Utilizadores do sistema. Trata-se de um contrato interadministrativo (ou seja, um contrato entre contraentes públicos, enquadrável no artigo 338.º do Código dos Contratos Públicos), vinculado para ambas as partes e que consubstancia uma parte do próprio objecto da concessão, sendo a mesma ― já o dissemos ― a expressão da regionalização (em linha com a estatização que teve lugar no território do Continente) de uma atribuição que antes era inteiramente municipal, com o intuito de assim instituir um modelo de co-gestão (gestão em rede) de uma actividade de interesse público. No fundo, trata-se de um contrato sui generis de implementação da nova política de gestão de resíduos sólidos urbanos, que institui e regula uma forma de gestão conjunta e em rede daquela actividade entre as entidades que, em nome dos titulares das atribuições, estão incumbidas da respectiva execução (Veja-se que no artigo 8.º do contrato celebrado entre a Valor Ambiente (a concessionária regional do sistema em alta e aqui Recorrida) e o Município do Funchal (aqui Recorrente) se prevê a possibilidade de concessão da actividade em baixa pelo Município do Funchal, caso em que se aceita a transmissão da posição contratual que daí resulte.).

Com efeito, de acordo com o disposto no ponto 2. da Base V (referimo-nos às Bases da Concessão da Exploração e Gestão e de Resíduos da Região Autónoma da Madeira do Sistema Multimunicipal de Águas, aprovadas em anexo ao referido Decreto Legislativo Regional n.º 17/2014/M), cujo conteúdo é depois reproduzido na cláusula 15.2 do contrato celebrado entre a RAM e a Recorrida, “os Utilizadores [leia-se, os Municípios] são obrigados a entregar à Concessionária todos os resíduos sólidos urbanos e especiais gerados nas suas respectivas áreas”, sendo esta obrigação materializada no contrato celebrado entre a empresa concessionária regional e o município, o denominado contrato de entrega e recepção de resíduos sólidos para valorização, tratamento e destino final.

Através deste contrato o Município Utilizador do sistema obriga-se, grosso modo, a entregar à Valor Ambiente, nos locais por esta indicados, os resíduos sólidos urbanos e equiparados, gerados no seu território e por si removidos e transportados, directa ou indirectamente (artigo 5.º, n.º 1) e a pagar àquela empresa as facturas correspondentes ao serviço por ela prestado no processamento dos resíduos entregues (artigo 7.º, n.º 1). Já a empresa concessionária obriga-se a receber e proceder ao tratamento dos resíduos entregues pelo Município Utilizador (artigo 4.º) (No caso da recolha selectiva – e testemunho paradigmático do tipo de co-gestão em rede a que temos vindo a fazer referência – existe também uma obrigação de entrega desses resíduos à Valor Ambiente por parte do Município, cabendo depois à empresa entregar ao Município a receita obtida com a venda desses bens, descontada a compensação devida à Valor Ambiente, calculada nos termos do disposto no n.º 6 do artigo 5.º do contrato.).

Os montantes que o Município deve à Valor Ambiente pelo tratamento dos Resíduos Sólidos (i. e. a contraprestação contratual pela aquisição do serviço) são, segundo o disposto no n.º 1 do artigo 10.º do contrato, fixados por despacho conjunto dos membros do Governo Regional que detenham a tutela dos sectores das Finanças e do Ambiente, nos termos do Regulamento de Utilização da ETRS indicadas no contrato ou de quaisquer infra-estruturas a integrar no sistema de gestão de resíduos sólidos daquela Região Autónoma e abrangidos pela concessão da Valor Ambiente, o mesmo sucedendo com a actualização anual dos respectivos valores. Trata-se, por conseguinte, de uma forma de remuneração do serviço prestado no âmbito da co-gestão da atribuição em matéria de política pública de resíduos assente em tarifas reguladas, de modo externo ao contrato, i. e., por via regulamentar regional.

3.1.5. Assim, a dívida subjacente à factura que o Recorrente pretende, em sede de oposição à execução, que seja discutida a respectiva legalidade, não se reconduz a nenhuma espécie tributária, uma vez que subjacente a ela não está nenhuma relação jurídica tributária do tipo de prestação de serviço público económico em sentido tradicional. Trata-se de uma prestação financeira de origem contratual – decorrente do já mencionado contrato interadministrativo, sui generis, de implementação da nova política de gestão de resíduos sólidos urbanos – reconduzível a uma tarifa (preço regulado), que é fixada por um regulador heterónomo face às partes contratuais (no caso os órgãos do poder político regional sectorialmente competentes) e segundo critérios de recriação de mercado, ou seja, assente no pressuposto da rentabilidade de um serviço de interesse público geral de co-titularidade regional e municipal.

3.1.6. É certo que no contrato de concessão celebrado entre a RAM e a Valor Ambiente são delegados nesta empresa poderes públicos para cobrar as referidas tarifas (que para efeitos legais constituem créditos equiparados aos créditos do Estado) e conferir a força de título executivo às respectivas facturas, certidões de dívida ou documentos equivalentes (v. artigo 13.º, n.º 1, al. g do Decreto Legislativo Regional n.º 17/2014/M). Quer isto dizer que, para efeitos legais, antes mesmo da alteração legislativa inserida pelo Decreto Legislativo Regional n.º 6/2015/M, de 14 de Agosto, já as facturas emitidas pela aqui Recorrida constituíam títulos executivos de dívidas ao Estado e que, por essa razão, apesar de consubstanciarem obrigações pecuniárias de natureza contratual (emergentes, neste caso, de um contrato entre entidades públicas), eram passíveis de execução fiscal nos termos do disposto no n.º 2, al. a do artigo 148.º do CPPT, por força do disposto no artigo 22.º do Regime da Tesouraria do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de Junho.

Com a referida alteração legislativa introduzida pelo Decreto Legislativo Regional n.º 6/2015/M, a cobrança coerciva destas obrigações pecuniárias passou também a poder ser efectuada através da Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira (AT-RAM). Segundo a nova redacção da alínea g) do n.º 1 do artigo 13.º do Decreto Legislativo Regional n.º 17/2014/M, a cobrança daquelas facturas seria realizada nos termos do então aditado artigo 16.º-A onde se consagrou o seguinte:

Artigo 16.º-A [...]

1. Os créditos da ARM, S.A., relativos a taxas e tarifas e demais importâncias devidas pela utilização do sistema de águas e de resíduos, bem como por serviços prestados a entidades públicas ou privadas, provenientes de contratos escritos ou verbais e/ou de outros documentos, cuja manutenção e utilização lhe foi conferida em regime de serviço público com poderes e prerrogativas de autoridade, encontram-se sujeitos à cobrança coerciva nos termos do processo de execução fiscal regulado no Código de Procedimento e de Processo Tributário, através da Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira (AT-RAM), sendo tais créditos equiparados, para todos os efeitos legais, a créditos da Região Autónoma da Madeira

2. Para efeitos de aplicação do disposto no número anterior, é emitida certidão com valor de título executivo, conforme o disposto nos artigos 162.º e 163.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

3.1.7. Tratando-se, como se trata neste caso, de uma obrigação pecuniária emergente de um contrato, que não foi liquidada no prazo contratualmente previsto, e relativamente à qual foi extraída, nos termos legais, certidão com valor de título executivo, os seus requisitos de validade são os que constam das regras legais e contratuais para a validade do título, bem como aqueles que resultam do disposto no artigo 163.º do CPPT, e não, como alega a Recorrente, os constantes das normas dos artigos 36.º e 39.º, n.º 12, do CPPT.

Em suma, tem por isso razão a sentença do TAF do Funchal quando afirma que: “a contrapartida a que se vinculou o Oponente perante a concessionária ARM - Águas e Resíduos da Madeira, S.A. pela prestação do serviço público de recolha e tratamento de resíduos sólidos tem a natureza de um preço, não se subsumindo, assim, no elenco dos tributos.

Deste modo, a Exequente não procedeu à cobrança coerciva de um tributo, mas, isso sim, de um preço contratualmente assumido, não sendo, assim, de aplicar as regras enformadoras do procedimento tributário (as quais apenas são extensíveis aos casos compreendidos no art. 44.º do CPPT), como sejam as formalidades inerentes às notificações previstas nos artigos 35.º e ss. do CPPT - ainda para mais num caso como o dos autos em que os formalismos para a determinação do preço a pagar pela prestação dos serviços e os termos em que se processam as respetivas faturas para pagamento se encontram contratualizados e legalmente regulados. Por último, refira-se que o facto dos créditos da Exequente relativos à prestação de serviços aos respetivos utilizadores (municípios) se encontrarem sujeitos à cobrança coerciva nos termos do processo de execução fiscal regulado no CPPT - artigos 148.º e ss. do referido diploma legal -, sendo equiparados a créditos da Região Autónoma da Madeira (cfr. n.º 1 do art. 16.º-A do Decreto-Legislativo Regional n.º 17/2014/M), não os transmuta em créditos provenientes de atos tributários (i.e. em liquidações de determinado tributo), mantendo, pois, a sua natureza de preços titulados por faturas, sendo apenas de aplicar as normas referentes à cobrança coerciva de dívidas exigíveis em processo de execução fiscal. Pelo exposto, improcede a alegação do Oponente tendente à inexigibilidade da dívida exequenda”.

3.2. Da possibilidade de discutir em sede de execução fiscal a legalidade da dívida

3.2.1. Alega também a recorrente que “a Lei que permite à ARM cobrar as taxas e tarifas e demais importâncias devidas pela utilização do sistema de águas e de resíduos através do processo de execução fiscal não assegura meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação que emite”, razão pela qual, em seu entender, essa legalidade pode ser discutida em sede de oposição à execução ex vi da alínea h) do n.º 1 do art. 204.º do CPPT.

Mas também quanto a este argumento não tem razão a Recorrente e é de reiterar o que a este propósito se disse na sentença recorrida a respeito dos diferentes meios de defesa ao dispor do Município do Funchal no âmbito desta relação jurídica contratual com a concessionária da RAM quando aí se afirma que “a fatura n.º FTB1600007 foi emitida na sequência de um procedimento convencionado pelas partes e legalmente regulado, tendo por base os concretos serviços prestados pela Exequente ao Oponente e uma “Tarifa fixa de Valorização/Tratamento ETRS”, tal como aprovado pelo sistema de tarifas resultante da Resolução da Presidência do Governo Regional da Madeira n.º 870/2005, de 22 de junho, e posteriormente alterado pelas Resoluções da Presidência do Governo Regional da Madeira n.ºs 1405/2006, de 19 de outubro, e 130/2014, de 14 de março. Assim sendo, qualquer dissenso no que se refere às apontadas resoluções era suscetível de impugnação autónoma, como aliás sucedeu com a interposição da ação administrativa n.º 63/15.4BEFUN, na qual é pedido, para além do mais, que “sejam desaplicadas aos AA., as Resoluções n.ºs 870/2005, de 22 de Junho, 1405/2006, de 19 de Outubro, e 130/2014, todas da Presidência do Governo da Madeira” [cfr. ponto 4. dos factos provados].

Por outro lado, se o Oponente pretendia reagir à fatura n.º FTB1600007, assacando vícios ao procedimento que lhe esteve na génese (como a alegada preterição da formalidade de audiência prévia) ou à qualificação e quantificação da obrigação pecuniária liquidada como contrapartida pelos serviços prestados pela concessionária, deveria ter reagido em conformidade a partir da receção da mesma, ocorrida em 12 de janeiro de 2016 [cfr. ponto 6. da matéria assente], o que não fez.

E, assim sendo, não pode pretender, agora, através da oposição à execução, a apreciação da legalidade da dívida exequenda, improcedendo, pois, a alegação do Oponente no que a este aspeto diz respeito”.

3.3. Da alegada violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva

3.3.1. Alega, derradeiramente, o Município Recorrente que “a Lei que permite à ARM cobrar as taxas e tarifas e demais importâncias devidas pela utilização do sistema de águas e de resíduos através do processo de execução fiscal” afecta a sua tutela jurisdicional efectiva.

Um argumento que igualmente tem de improceder, pois, como vimos anteriormente, no âmbito desta relação jurídica contratual existem diversas vias de protecção dos direitos e interesses da Recorrente, seja por via arbitral quando esteja em causa a interpretação ou execução do contrato (artigo 13.º do contrato celebrado entre o Recorrente e a empresa Recorrida), seja por via do contencioso administrativo relativamente aos actos administrativos e regulamentares respeitantes à fixação das tarifas, seja no âmbito da oposição à execução fiscal quando estejam em causa questões respeitantes à legalidade dos actos de cobrança daqueles créditos.

Não existe, por isso, défice de tutela jurisdicional efectiva na solução legislativa adoptada pela RAM que possa aqui consubstanciar qualquer ilegalidade abstracta que afecte a legalidade dos títulos executivos em crise no âmbito da presente oposição à execução.

Conclusões
Assim, podemos concluir, relativamente à questão em apreço, que:
- a obrigação pecuniária emergente de um contrato celebrado entre o município Utilizador de um sistema multimunicipal de águas e de resíduos da Região Autónoma da Madeira e a empresa concessionária daquele não tem natureza tributária;
- na execução fiscal da obrigação pecuniária emergente de um contrato, que não foi liquidada no prazo contratualmente previsto, e relativamente à qual foi extraída, nos termos legais, certidão com valor de título executivo, os seus requisitos de validade são os que constam das regras legais e contratuais para a validade do título, bem como aqueles que resultam do disposto no artigo 163.º do CPPT, e não os constantes das normas dos artigos 36.º e 39.º, n.º 12, do CPPT;
- a oposição à execução fiscal não é a via adequada para discutir a legalidade das dívidas emergentes de contratos, mesmo quando essas dívidas sejam, por lei, equiparadas a dívidas ao Estado ou a uma Região Autónoma.

Pelo exposto, acordam os juízes que compõem esta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso.

Custas pelo Recorrente [nos termos dos n.ºs 1 e 2 do artigo 527.º do Código de Processo Civil, aplicável ex vi a alínea e), do artigo 2.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário].


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Lisboa, 22 de Janeiro de 2020. - Suzana Tavares da Silva (relatora) – Aníbal Ferraz – Francisco Rothes.