| Texto Integral: | Acordam, em conferência, nesta Secção do contencioso tributário do Supremo Tribunal Administrativo
1 – RELATÓRIO:
Município de Cascais, vem recorrer para este Supremo Tribunal da decisão do TAF de Sintra que julgou procedente a impugnação deduzida por A…………, S.A., melhor identificada nos autos, contra o acto de liquidação de taxa municipal de publicidade relativa ao ano de 2013, no montante de 4.961,50€.
Inconformada com o assim decidido, apresentou o Município de Cascais as respectivas alegações que resumiu nas seguintes conclusões:
«1. O presente recurso é interposto da douta sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra em 28.01.2016, que veio julgar procedente a impugnação intentada por A…………, S.A., anulando, em consequência, o ato de liquidação proveniente da liquidação de taxas de publicidade referentes ao ano de 2013, relativas ao processo n.º 5229.
2. Para concluir pela procedência da impugnação a sentença recorrida baseou-se na falta de fundamentação económica e financeira no regulamento de taxas pelos valores cobrados pela afixação de mensagens publicitárias face ao novo enquadramento jurídico do licenciamento dos suportes publicitários, considerando, por isso, nulo nessa parte, o regulamento de taxas do município conforme o previsto no n.º 2 do artigo 8º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, doravante RGTAL.
3. O erro de julgamento gerador da violação de lei substantiva pode resultar de erro de interpretação e de aplicação do direito.
4. O vício que a lei considera violação de lei substantiva advém de uma interpretação e enquadramento jurídicos incorretos que acabam por afetar o conteúdo da decisão, dando origem a erro de julgamento.
5. Entende a Recorrente que no caso sub judice o erro de julgamento resulta da aplicação do regime previsto no Decreto-lei n.º 48/2001, de 1 de abril, que apenas operou efeitos, em data posterior à ocorrência dos factos tributários objetos dos presentes autos de impugnação.
6. A douta sentença proferida merece censura, requerendo-se, desde já, a V. Exas. a respetiva revogação e substituição por outra, que mantenha os atos de liquidação em apreço, no período o compreendido entre 1 de janeiro e 1 de maio de 2013.
7. Da sentença recorrida resultou provado que as taxas liquidadas nos presentes autos respeitam a renovação da licença de afixação de publicidade com fins económicos em espaço privado.
8. Na douta sentença recorrida pode ler-se ainda que “a partir de 02.05.2013 passou a vigorar em pleno a dispensa de licenciamento para a manutenção daqueles espaços publicitários e inclusive da necessária simples comunicação prévia quanto à afixação e inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial em domínio privado, ainda que visíveis (ou não) a partir do espaço público, nos termos do disposto nas alíneas a) e b) do n.º 3, do art. 1º da Lei n.º 97/88, alterado em resultado do disposto no art. 31° do referido Decreto-Lei, pelo que, a partir daquela data impõe-se que os municípios que pretendam cobrar tais taxas procedam à respectiva fundamentação económica e financeira relativa ao valor da taxa, o qual se terá de aferir por outros critérios que não os referenciados ao licenciamento de tais suportes publicitários, face ao novo enquadramento jurídico da fixação de mensagens publicitárias. Assim, não constando dos autos aquela fundamentação das taxas devidas por aquela actividade, nem vindo alegada a sua existência, será de considerar como nulo o regulamento nessa parte, conforme alínea c) do nº 2 do art.8° do RTL “ (sublinhado nosso)
9. O Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, doravante LIZ, em particular os artigos 31° e 32°, introduziu importantes alterações legislativas ao regime de afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial.
10. Estabeleceram-se isenções de pagamento de taxas relativas a mensagens publicitárias que sendo visíveis do espaço público se limitam a publicitar sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou que esteja relacionada com os bens ou serviços aí comercializados;
11. Os efeitos jurídicos derivados do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril não produziram efeitos imediatos com a sua publicação.
12. O artigo 42º deste Decreto-Lei estabeleceu que alguns dos seus efeitos jurídicos se processariam de forma faseada dependente da publicação da necessária portaria ou da existência do «Balcão do Empreendedor», cujo regime é aplicável às taxas em discussão nos presentes autos.
13. O Decreto-Lei n.º 141/2012, de 11 de julho, introduziu no articulado da LIZ a seguinte alteração ao artigo 42° do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, “2— A aplicação das disposições do presente decreto-lei que pressupõem a existência do «Balcão do Empreendedor» (...) deve ocorrer até ao termo do prazo de dois anos a contar da data da sua entrada em vigor”.
14. De acordo com o artigo 1° da Portaria n.º 284/2012, de 20 de setembro: “O Decreto-lei n.º 48/2011, de 1 de abril, produz efeitos a partir de 2 de maio de 2013, nomeadamente para as seguintes matérias: (...) b) Eliminação do licenciamento das mensagens publicitárias nas alíneas b) e c) do n.º 3 do artigo 1° da Lei n.º 97/98, de 17 de agosto, na redação conferida pelo artigo 31° do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril”.
21. As disposições da LIZ que pressupõem o integral funcionamento e existência do «Balcão do Empreendedor» só se tornaram vinculativas para os Municípios a partir de 2 de maio de 2013.
22. A Jurisprudência também tem assim entendido, veja-se a título exemplificativo o Acórdão do STA de 25.02.2015, Proc. n.º 0702/14.
23. A Recorrente sufraga o entendimento do Tribunal a quo de que os efeitos do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, só operaram a partir de 02.05.2013, sendo precisamente por essa razão que considera que houve erro na interpretação e aplicação do direito, uma vez que o regime de isenção de licenciamento não se aplica às taxas liquidadas nos presentes autos.
24. Resulta documentalmente provado que a renovação das taxas de publicidade objeto de impugnação nos presentes autos operou em 31.12.2012, pelo que, nesta data, data da ocorrência dos factos tributários o regime de isenção de licenciamento de publicidade estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 48/2011 não se aplicava às taxas objeto da presente impugnação, uma vez que os seus efeitos não estavam em vigor na data de ocorrência dos factos tributários.
25. O Regulamento de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais do Município de Cascais para o ano de 2013, publicado no Diário da República, 2ª Série, n.º 4, de 7 de janeiro de 2013, doravante RCTTLRM 2013, no artigo 24° relativo a taxas de publicidade, dispõe que estas taxas são cobradas antecipadamente e que “a sua renovação é automática, sendo a cobrança efetuada pelo valor do ano em curso, com pagamento em março do mesmo ano”.
26. As taxas objeto de impugnação renovaram-se em 31.12.2012 tendo a Recorrida sido notificada da respetiva liquidação através do ofício n.º 007178 — Ref.ª DLEC/PUB, datado de 28.02.2013 conforme documentalmente provado nos autos e expressamente admitido pela Recorrida no artigo 1° da impugnação judicial.
27. Fica assim demonstrado que os factos tributários e respetiva liquidação ocorreram antes de 02.05.2013 data da produção de efeitos das disposições contidas no Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, não se aplicando por isso os critérios de fundamentação económica e financeira impostos por este diploma legal.
28. A Lei nº 53-E/2006 de 29 de dezembro, que aprovou o Regime Geral de Taxas das Autarquias Locais, doravante RGTAL, no seu artigo 8, n° 2, estabelece que os regulamentos relativos às taxas municipais, a obrigatoriedade destes conterem a indicação de base de incidência objetiva e subjetiva das taxas, o seu valor ou a fórmula de cálculo e a sua fundamentação económico-financeira, designadamente, os custos diretos e indiretos os encargos financeiros e amortizações e futuros investimentos a realizados ou a realizar pela autarquia local, sob pena de nulidade.
29. No que a esta matéria concerne, a Jurisprudência tem entendido que “o artigo 8º n.º 2 do RGTAL contém exigências precisas para a edição dos regulamentos locais de taxas. A norma em causa obriga as autarquias à enunciação clara da base de incidência, da base de cálculo, das isenções e modo de pagamento das taxas locais, mais exigindo, a par destes elementos, que se explicite a fundamentação económica e financeira das taxas criadas, tudo sob pena de nulidade do diploma em causa.
4. Especificamente, no que respeita à fundamentação económica e financeira das taxas criadas refere a norma (cfr. art°. 8, nº. 2, al. c), do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais), que o valor dos tributos deve levar em consideração, designadamente, os custos directos e indirectos, os encargos financeiros, as amortizações e os investimentos realizados, ou a realizar, pela autarquia local. Na estruturação da fundamentação económico-financeira da taxa criada a autarquia deve levar em consideração, desde logo, o princípio da equivalência jurídica consagrado no art°. 4, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais.” (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo Sul de 17.04.2012 Proc. n.º 04796/11).
30. No artigo 6º do Regulamento de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para o ano de 2013 encontra-se a fundamentação económica e financeira das taxas e em obediência ao exigido pelo artigo 8° do RGTAL.
31. As taxas liquidadas e objeto de impugnação se encontram fundamentadas de acordo com o exigido no artigo 8º do RGTAL, designadamente, o disposto na alínea c) do seu n.º 2.
32. As taxas de publicidade objeto dos presentes autos previstas no artigo 70° do RCTTLRM 2013 encontram-se devidamente fundamentadas por referência ao critério do artigo 6º e em conformidade com o exigido no artigo 8° do RGTAL.
33. O enquadramento legal subjacente à criação, liquidação e cobrança das taxas devidas pela renovação do licenciamento de publicidade em discussão nos presentes autos obedecia ao seguinte regime, à data a que se reportam os atos tributários.
34. Até 2 de maio de 2013, o procedimento de licenciamento da ocupação do espaço público e de suportes e afixação da publicidade visíveis do espaço público conforme previsto no Regulamento Municipal de Publicidade no Município de Cascais e bem como a cobrança das respetivas taxas pela aplicação do Regulamento de Cobrança, Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para o ano de 2013 se manteve inalterado.
35. Fica assim demonstrado que as taxas objeto de impugnação nos presentes foram liquidadas ao abrigo das disposições aplicáveis, nomeadamente, a sua fundamentação económica e financeira encontra-se em conformidade com o disposto no artigo 6° do Regulamento de Cobrança, Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para o ano de 2013 e com o exigido na alínea c) do n.º 2 do no artigo 8° do RGTAL, não padecendo o regulamento de nulidade conforme entendido na sentença recorrida.
36. Em síntese, a douta sentença comete um erro de interpretação legal, padecendo por conseguinte de erro de julgamento, não podendo ser anulados os atos tributários e, em consequência, manterem-se na ordem jurídica por julgamento, pelo menos, até maio de 2013, por não padecerem de vício de violação de lei nos termos dos artigos 161º e 163° do CPA.
Termos e com o douto suprimento de Vossas Exas., deve ser dado provimento ao presente recurso e, nessa medida, a douta sentença ser revogada, mantendo-se por conseguinte os atos de tributários em apreço pelo menos até maio de 2013 prosseguindo os processos de execução fiscal os seus termos até efetiva cobrança da dívida exequenda. Assim se fazendo a costumada justiça.»
A recorrida, A…………, SA apresentou as suas contra alegações com as seguintes conclusões:
«1ª O acto de liquidação objecto de impugnação respeita a taxas de publicidade relativas ao ano de 2013, no montante de 4961,50€ (quatro mil e novecentos e sessenta e um euros e cinquenta cêntimos) e reporta-se à renovação das respectivas licenças.
2ª Consiste essa publicidade em mensagens de natureza comercial afixadas ou inscritas em edifícios e equipamentos pertença da impugnante, existentes num posto de abastecimento de combustíveis, de que ela é dona e legítima possuidora, sito na Estrada Nacional 6 - km …, na freguesia de ………, concelho de Cascais (Alvará n.º 5229), e visando assinalar esse mesmo posto, identificar os produtos e os serviços nele comercializados e informar sobre a qualidade destes e os seus preços.
3ª Os “factos tributários” — as situações de facto concretas, porventura geradoras do direito ao tributo liquidado pelo recorrente — existiriam ao longo do ano de 2013, se se mostrassem verificados todos os pressupostos legalmente previstos para tal.
4ª De entre as situações contempladas no art.°1.°/3 e 4 da Lei nº 97/88, na redacção do art.° 31 do Decreto-Lei n.º 48/2011, em que, “(n)o caso dos bens imóveis, a afixação e a inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial não estão sujeitas a licenciamento, a autorização, a autenticação, a validação, a certificação, a actos emitidos na sequência de comunicações prévias com prazo, a registo ou a qualquer outro acto permissivo, nem a mera comunicação prévia”, o citado art.° 1.°/3-b) e 4 abrange aquelas em que, como no caso das que deram causa à liquidação, as mensagens e informações se encontram afixadas e inscritas em bens de que a impugnante é proprietária, publicitam os sinais distintivos do comércio do seu estabelecimento e estão relacionadas com os bens e os serviços aí comercializados.
5ª O “regime de isenção de licenciamento de publicidade estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 48/2011” não podia deixar de aplicar-se às taxas objecto da presente impugnação, pelos factos tributários ocorridos no domínio da sua vigência, em 2013.
6ª Não estando sujeita a licenciamento, a licença de publicidade emitida pelo recorrente para o ano de 2012 não carecia de renovação com referência, sequer, ao período posterior a 2 de Maio de 2013, pelo que se verificava uma impossibilidade legal de tal acto, com referência ao período posterior a 2 de Maio de 2013.
7ª Respeitando ao acto de liquidação, no seu todo, pelo município de Cascais, de taxas de publicidade relativas ao ano de 2013, a declaração de nulidade, pela sentença recorrida, não podia restringir-se aos factos tributários ocorridos no período do ano de 2013 durante o qual o Decreto-Lei n.º 48/2011 produziu efeitos isto é, a partir de 2 de Maio de 2013.
8ª E o Tribunal não podia substituir-se ao município de Cascais na liquidação das taxas de publicidade relativas ao ano de 2013, que o mesmo é dizer na formulação de valorações próprias da função tributária, com referência ao período em que o Decreto-Lei n.º 48/2011 não produziu efeitos isto é, até 1 de Maio de 2013.
9ª As mensagens e informações — afixadas e inscritas em bens de que a impugnante é proprietária, publicitando os sinais distintivos do comércio do estabelecimento dela e relacionadas com os bens e os serviços aí comercializados — enquadram-se na previsão do art.° 1.°/3-b) da Lei n.º 97/88, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 48/2011, não estando sujeitas a licenciamento.
10ª Não sujeitas a licenciamento, a anterior licença não carece de renovação, pelo que se verifica uma “impossibilidade” de a renovar com referência ao período posterior a 2 de Maio de 2013.
11ª Decidindo como decidiu, a sentença recorrida conformou-se plenamente com as disposições legais citadas anteriormente, não merecendo qualquer censura.»
O Ministério Público emitiu parecer no sentido de o recurso merecer provimento, considerando quanto à questão essencial de saber, a partir de que data se produziram os efeitos das alterações introduzidas pelo artº 31º do D.L. 48/2011 de 01/04 ao artº 1º da Lei nº 97/88 de 17 /08, que tais efeitos só se produziram a partir de 02/05/2013 apresentando fundamentação que nesta parte se entende dever espelhar pela utilidade da laboriosa análise da legislação em causa.”
(…) 3.1 A questão que se coloca é a de saber se a afixação de “placas, anúncios luminosos, chapas e bandeirolas” em estabelecimento pertença da recorrida estão ou não sujeitos a licenciamento e designadamente a partir de que data se produziram os efeitos das alterações introduzidas pelo artigo 31° do Dec.-Lei n° 48/2011 ao artigo 1° da Lei n° 97/88, de 17 de Agosto, na parte que aqui nos interessa.
Dispunha o artigo 1º da lei nº 97/88, na sua versão inicial, que a fixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, das câmaras municipais, na área do respetivo concelho.
Com decorre do preâmbulo do Dec.-Lei n° 48/2011, de 1 de Abril, este diploma legal criou, em primeiro lugar, «um regime simplificado para a instalação e a modificação de estabelecimentos de restauração ou de bebidas, de comércio de bens, de prestação de serviços ou de armazenagem», sendo «substituída a permissão administrativa destes estabelecimentos por uma mera comunicação prévia, num balcão único electrónico, da informação necessária à verificação do cumprimento dos requisitos legais». E em segundo lugar simplificaram-se ou eliminaram-se licenciamentos habitualmente conexos com aquele tipo de atividades económicas, concentrando eventuais obrigações de mera comunicação prévia no mesmo balcão eletrónico, tais como «afixação e inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial, em determinados casos relacionados com a actividade do estabelecimento, sem prejuízo das regras sobre ocupação do domínio público».
Imbuído de tal propósito de simplificação do regime de exercício de tais atividades económicas, o n° 2 do artigo 1° do DL 48/2011, adotou entre outras medidas, a simplificação do regime da afixação e da inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial, mediante, designadamente:
Alínea c) (...) a eliminação do licenciamento da afixação e da inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial em determinadas situações;
Por sua vez o artigo 31° do mesmo diploma introduziu alterações aos artigos 1°, 2° e 4° da Lei n° 97/88, de 17 de Agosto, tendo o artigo 1°, n° 3 passado a considerar que a afixação e a inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial não estão sujeitas a licenciamento, nos casos em que:
(...)
a) ...as mensagens publicitárias de natureza comercial são afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias ou legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e não são visíveis ou audíveis a partir do espaço público;
b) …as mensagens publicitárias de natureza comercial são afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias ou legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e a mensagem publicita os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou está relacionada com bens ou serviços comercializados no prédio em que se situam, ainda que sejam visíveis ou audíveis a partir do espaço público;
c) as mensagens publicitárias de natureza comercial ocupam o espaço público contíguo à fachada do estabelecimento e publicitam os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou estão relacionadas com bens ou serviços comercializados no estabelecimento.
Por outro lado, nos n° 1 e 2 do artigo 42° do mesmo diploma legal, o legislador determinou que a produção dos efeitos do regime aprovado era efetuada de forma faseada, no que respeita às “disposições … que pressuponham a existência do «Balcão do empreendedor»”, sendo que a sua aplicação devia ocorrer até ao termo do prazo de um ano, a contar da data da sua entrada em vigor, prazo esse que foi posteriormente alargado para 2 anos (art. 2° do Dec. Lei n° 141/2012, de 11 de Julho).
Essa forma faseada quanto à produção de efeitos daquele diploma foi regulada inicialmente pela portaria nº 131/2011, de 4 de Abril, que criou o balcão único eletrónico, designado por “balcão do empreendedor”, e em cujo artigo 7° se estabeleceu a produção de efeitos do Dec.-Lei n°48/2011 a partir de 2 de Maio de 2012 posteriormente alterada para o dia 2 de Maio de 2013 pela Portaria n° 48/2012.
Ainda de acordo com o n° 3 do artigo 7° da referida Portaria n° 131/2011, as disposições do Dec.-Lei n°48/2011 que não pressuponham a existência do “balcão do empreendedor” produzem efeitos a partir de 2 de maio de 2011.
Ora, será que a afixação de publicidade comercial pressupõe a existência desse balcão do empreendedor?
Como decorre do n° 5 do artigo 1° do Dec.-Lei n° 97/88, na redação que lhe foi dada pelo Dec.-Lei n° 48/2011, a lei deferiu aos municípios, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a competência para a definição dos critérios que devem ser observados na afixação e inscrição de mensagens publicitárias não sujeitas a licenciamento nos termos das alíneas b) e c) do n.º 3, ou seja, aquelas que sejam visíveis ou audíveis a partir do espaço público ou que ocupem o espaço público contiguo à fachada do estabelecimento.
E atento o disposto no n° 7 do artigo 1° da Lei n° 97/88, na redação que lhe foi dada pelo Dec.-Lei n° 48/2011, tais critérios só produzem efeitos quando divulgados no “balcão do empreendedor”, aplicando-se subsidiariamente o disposto no Anexo IV, quando tal não suceder.
Podia, assim, entender-se que pese embora a competência atribuída aos municípios nessa matéria, nada obstava à aplicação imediata do disposto nas alíneas a), b) e c) do n° 3 do artigo 1° da Lei n° 97/88, por aparentemente não pressupor a existência do balcão do empreendedor, já que se aplicariam os critérios definidos no Anexo IV do Dec.-Lei n°48/2011, como defendeu a impugnante na sua petição inicial.
Todavia, o legislador aparentemente entendeu que essa aplicação subsidiária só produzia efeitos a partir do momento em que os municípios tivessem a oportunidade de definir os seus critérios através do balcão do empreendedor. É o que parece resultar do n° 3 do artigo 7° da portaria n° 131/2011, de 4 de Abril, mas expressamente resulta do mesmo preceito, na redação introduzida pela Portaria n° 284/2012, de 20 de Setembro e segundo o qual o Dec.-lei n°48/2011 apenas produz efeitos a partir de 2 de Maio de 2013, no que se refere à [ b)] «Eliminação do licenciamento das mensagens publicitárias referidas nas alíneas b) e e) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de agosto, na redação conferida pelo artigo 31.º do Decreto -Lei n.º 48/2011, de 1 de abril;».
Dispondo, por sua vez, o n° 3 do art. 7° da citada Portaria, que a produção de efeitos do Dec.-Lei n° 48/2011 a partir de 2 de maio de 2011 era apenas restrito aos casos da afixação de publicidade que não fossem visíveis ou audíveis a partir do espaço público - previsão da alínea a) do n° 3 do artigo 1° da Lei n° 97/88.
Dispondo o Dec.-Lei nº 48/2011 que a produção de efeitos seria faseada e regulada por portaria, mostra-se assim, evidente que em face da redação introduzida pela portaria nº 284/2012, a eliminação do licenciamento das mensagens publicitárias referidas nas alíneas b) e c) do nº 3 do artigo 1º da Lei nº 97/88, de 17 de agosto, na redação conferida pelo artigo 31 do Decreto-Lei nº 48/2011, de 1 de abril, só produziu efeitos a partir de 2 de Maio de 2013.(…)”
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2 - Fundamentação
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte matéria de facto com interesse para a decisão:
1- Pela renovação de licença de afixação de publicidade com fins comerciais em espaço privado foi emitida pelo Município de Cascais, com referência ao ano de 2013, em nome da Impugnante, a liquidação de taxa ao abrigo do art. 24.º do Regulamento e “Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais” aprovada pela respectiva assembleia municipal;
2- Da liquidação referida em 1 a Impugnante deduziu reclamação graciosa nos termos do disposto no n.º 2, do art. 16.º, do R.T.L., em 02.04.2013, cujo conteúdo se dá aqui por reproduzido, a qual não foi decidida.
DECIDINDO NESTE STA
A questão genérica que se coloca a este Tribunal é a enunciada no parecer do Mº Pº consistente em saber se a afixação de “placas e anúncios luminosos (no caso dos autos) estão ou não sujeitos a licenciamento e designadamente a partir de que data se produziram os efeitos das alterações introduzidas pelo artigo 31° do Dec.-Lei n° 48/2011 ao artigo 1° da Lei n° 97/88, de 17 de Agosto.
Sendo pelas conclusões de recurso que se delimita o objecto do recurso e dando atenção às mesmas cumprirá ainda esclarecer o seguinte:
1) Saber se é nulo o regulamento de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais do Município de Cascais para o ano de 2013, publicado no Diário da República, 2° Série, n.º 4, de 7 de janeiro de 2013, por falta de fundamentação económica e financeira no mesmo regulamento de taxas pelos valores cobrados pela afixação de mensagens publicitárias face ao novo enquadramento jurídico do licenciamento dos suportes publicitários.
2) Saber se, ao caso dos autos, se aplica já o regime previsto no Decreto-lei n.º 48/2001, de 1 de Abril, que (adiantamos) entrou em vigor em 02/05/2013, a taxas objecto da presente impugnação que se renovaram em 31/12/2012.
O Município recorrente concorda com a sentença recorrida que os efeitos do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, só operaram a partir de 02.05.2013, mas porque considera provado que a renovação das taxas de publicidade objecto de impugnação nos presentes autos se operou em 31.12.2012, entende que nesta data, que é a seu ver a da ocorrência dos factos tributários o regime de isenção de licenciamento de publicidade estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 48/2011 ainda não se aplicava às taxas objecto da presente impugnação e daí que considere que houve erro na interpretação e aplicação do direito, uma vez que o regime de isenção de licenciamento não se aplica às taxas liquidadas nos presentes autos. E, quanto à fundamentação económica – financeira da taxa considera que se encontra em conformidade com o disposto no artigo 6° do Regulamento de Cobrança, Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para o ano de 2013 e com o exigido na alínea c) do n.º 2 do no artigo 8° do RGTAL, não padecendo o regulamento de nulidade ao invés do entendido pela sentença recorrida.
Esta julgou procedente a impugnação por considerar que:
“o carácter anual daquele licenciamento e da necessária emissão de título de renovação da licença, o que se deixou de observar desde a transposição da directiva Comunitária 2006/123/CE e da data de entrada em vigor das disposições contidas no Dec.- Lei n° 48/2011, de 01.04., o qual se reporta ao dia 02.05.2011, tendo sido diferida a produção dos seus efeitos para o termo do prazo de dois anos, ao abrigo do referido art. 2.° do Dec.-Lei n.º 141/2012, pelo que desde o dia 02.05.2013, passou a vigorar em pleno a dispensa de licenciamento para a manutenção daqueles espaços publicitários e inclusive da necessária simples comunicação prévia quanto à afixação e inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial em domínio privado, ainda que visíveis (ou não) a partir do espaço público, nos termos do disposto nas alíneas a) e b), do n.º 3, do art. 1.º da Lei n.º 97/88, alterado em resultado do disposto no art. 31.º do referido Decreto-Lei, pelo que a partir daquela data impõe-se que os municípios que pretendam cobrar tais taxas procedam à respectiva fundamentação económica e financeira relativa ao valor da taxa, o qual se terá de aferir por outros critérios que não os referenciados ao licenciamento de tais suportes publicitários, face ao novo enquadramento jurídico da afixação de mensagens publicitarias. Assim, não constando dos autos aquela fundamentação das taxas devidas por aquela actividade, nem vindo alegada a sua existência, será de considerar como nulo o regulamento nessa parte. — cfr. alínea c), do n.º 2, do art. 8.º do R.T.L..(…)”
Quid Juris?
Em primeiro lugar impõe-se esclarecer se é ou não de aplicar ao caso dos autos o D. L. 48/2011. Se for de aplicar procederá a impugnação pois que tal regulamento dispensa de licenciamento a situação dos autos e se chegarmos à conclusão negativa impõe-se verificar ainda assim se o regulamento do Município de Cascais para o ano de 2013, publicado no Diário da República, 2ª Série, n.º 4, de 7 de Janeiro de 2013, satisfez os critérios económico financeiros consagrados na lei.
O objectivo do chamado do “licenciamento ZERO” foi fixado no artigo 1.º DL n.º 48/2011, de 1/4, alterado pelo DL 141/2012, de 11/7. Pretendeu-se a eliminação de actos permissivos, de remoção de um obstáculo jurídico deixando de existir controlo relativamente a certas actividades (artigo 1.º-2- d), e) e f) e alteração ao artigo 31.º à Lei n.º 97/88, de 17/8), constantes do DL n.º 48/2011, de 1/4, alterado pelo DL 141/2012, de 11/7) como por exemplo licenças para agências de venda de bilhetes para espectáculos; licenciamento da actividade de realização de leilões e licenciamento de mensagens publicitárias (que é o caso dos autos).
A questão nuclear de saber se, em caso como o dos autos, é ou não de aplicar o D. L. nº 48/2001 já obteve, em parte, resposta no ac. deste STA de 25/02/2015 tirado no rec.0702/14 disponível no site da DGSI, embora numa situação um pouco distinta da do presente processo, na qual foi entendido em primeira instância que este diploma não era de aplicar também a taxas por afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial em terrenos privados do ano de 2012, o que determinou a improcedência da impugnação, sendo ali recorrente, a sociedade sujeito passivo do tributo. Expendeu–se a seguinte argumentação:
Resta então decidir da terceira questão que é a de decidir se ao caso é de aplicar o DL 48/2011 que versa sobre o regime de dispensa de licenciamento.
(…)
Efectivamente muito embora os artigos 31 e 32 do Decreto Lei 48/2011 tenham fixado as situações de isenção de pagamento das mensagens publicitárias que sendo visíveis a partir do espaço público se limitam a publicitar os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou esteja relacionada com bens e serviços comercializados naquele «estabelecimento», o certo é que a produção dos efeitos jurídicos derivados do Decreto Lei nº 48/2011 em relação a esta situação, face ao disposto no artigo 42 do mesmo Decreto lei não entraram em produção de imediato ou de modo automático por força da publicação do diploma legal em causa.
E isto porque o artigo 42 deste diploma legal estabeleceu que em relação de alguns dos seus efeitos jurídicos a sua produção se processaria de forma faseada dependente da publicação da necessária portaria ou da existência do “balcão do empreendedor”.
E foi este o regime adoptado para a situação dos autos.
Donde o Decreto-Lei 48/2011 no que ao caso interessa apenas é aplicável a partir de 03 de Junho de 2013 por força Portaria 284/2012 de 20 Setembro.
Tendo em conta esta jurisprudência e dando atenção à especialidade do caso dos presentes autos temos que, uma vez que a taxa impugnada (da mesma natureza) foi renovada em 31/12/2012 e o facto tributário e a liquidação ocorreram, também, antes da produção de efeitos das disposições do Dec.-lei n° 48/2011, de 1 de Abril a mesma será válida a menos que o regulamento ao abrigo da qual foi liquidada seja nulo, ou não tenha sido aplicado integralmente.
Não colhe no entanto a argumentação contida na sentença recorrida a qual não obstante reconhecer que (só) “desde o dia 02/05/2013 passou a vigorar em pleno a dispensa de licenciamento para a manutenção daqueles espaços publicitários …”
logo de seguida expressa:
“a partir daquela data impõe-se que os municípios que pretendam cobrar tais taxas procedam à respectiva fundamentação económica e financeira relativa ao valor da taxa a qual terá de se aferir por outros critérios que não os referenciados ao licenciamento de tais suportes publicitários, face ao novo enquadramento jurídico da afixação de mensagens publicitárias. Assim não constando dos autos aquela fundamentação das taxas devidas por aquela actividade nem vindo alegada a sua existência será de considerar como nulo o regulamento nessa parte- cfr alínea c) do nº 2 do artº 8º do RTL”
Esta argumentação acolheu a que está contida nos articulados 40 a 43 da petição inicial onde se conclui que: “O município de Cascais não definiu os critérios nos termos do artº 1º nº 5 da Lei 97/88. Aplicam-se assim subsidiariamente os critérios referidos no anexo IV do Decreto-Lei nº 48/2011”; mas salvo o devido respeito a mesma não colhe. Por um lado há que considerar que vigorando os efeitos do referido decreto lei apenas depois de 02/05/2013 ou seja depois do facto e acto tributários que determinaram a liquidação e não contendo o mesmo qualquer cláusula de aplicação retroactiva, então temos de considerar o disposto no artº 103º nº 3 da CRP para afirmar a inaplicabilidade de critérios determinados por este diploma legal à liquidação da licença em causa.
A nosso ver, ao invés, para aquilatar da invocada nulidade do regulamento do Município de Cascais que determinou a procedência da impugnação em 1ª instância, temos de nos socorrer dos normativos em vigor à data da liquidação. E esses normativos eram os referidos pelo Sr. Procurador Geral Adjunto neste STA, quando na parte final do seu parecer expressa:
“Por outro lado e como refere o Recorrente, o Regulamento de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para 2013 do município de Cascais, publicado no D.R., II série, de 7 de Janeiro, respeita o disposto no nº 2 do artigo 8º do RGTAL, como se infere do seu artigo 6º, o qual, sob a epígrafe “fundamentação económica e financeira”, estabelece os critérios económicos subjacentes às taxas fixadas.
Do que se deixa exposto resulta que incumbindo ao município de Cascais o licenciamento dos painéis e placas, ao abrigo do disposto no artigo 1 da Lei nº 97/88, mostra-se justificada a liquidação da taxa que vem sindicada, ao abrigo do Regulamento municipal.
Aqui chegados, e considerando a matéria dada como provada com a consideração complementar necessária do teor do documento junto a fls. 21, emitido em 28/02/2013, o qual consubstancia a liquidação e documento de cobrança em causa, decorre que a taxa sindicada, no valor de € 4.961,50 euros, a pagar no decurso do mês de Março de 2013, se refere a “placas, e anúncios luminosos” existentes na Estrada Nacional 6 KM …, afixados em espaço que as partes atribuem como sendo pertença da recorrida.
E, de acordo com o referido documento remetido à impugnante (aqui recorrida), a taxa foi fixada ao abrigo do artigo 24° do Regulamento de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para 2013 onde se estipula:
«Artigo 24º
Publicidade 1 — As taxas anuais previstas neste capítulo são cobradas antecipadamente, no correspondente à fração do respetivo ano civil, e pagas até ao último dia anterior ao início do período da licença. A sua renovação é automática, sendo a cobrança efetuada pelo valor do ano em curso, com pagamento em março do mesmo ano.
2 — Para efeitos da determinação do valor da taxa, considera-se que as frações de metro quadrado arredondam-se, por excesso, para a unidade imediatamente superior de metro quadrado.
3 — O sujeito passivo pode solicitar o pagamento em prestações de acordo com o disposto no artigo 12.
4 — Os Clubes Desportivos e Grupos Recreativos com sede no Concelho de Cascais beneficiam de uma redução de 50% nas taxas de publicidade relativas a suportes publicitários colocados nas suas instalações desde que comprovem que se trata de publicidade alusiva a patrocinadores.» - o qual foi publicado no DR., II série, de 7 de Janeiro, com entrada em vigor 15 dias após a sua publicação, nos termos do artigo 29° do mesmo Regulamento – «Artigo 29.º
Entrada em vigor As disposições do presente Regulamento e Tabela de Taxas, Licenças e outras Receitas Municipais entram em vigor 15 dias após a sua publicação no Diário da República. 28 de dezembro de 2012.
— O Presidente da Câmara Municipal, ……….»
Resulta, assim, que a taxa municipal exigida à Recorrida respeita a afixação de publicidade de natureza comercial em estabelecimento de sua pertença, foi liquidada ao abrigo de Regulamento Municipal válido, ainda antes da entrada em vigor dos efeitos jurídicos do D. L. 48/2011 pelo que a mesma é legal, cabendo destacar que não são suscitadas na petição inicial quaisquer questões atinentes à renovação da licença com referência, ao período posterior a 2 de Maio de 2013, ou à impossibilidade legal de liquidação com referência ao período posterior a 2 de Maio de 2013 como sustenta, agora, a recorrida em contra-alegações.
Aqui chegados, cumpre concluir que carece de relevância a circunstância de a partir de 2 de Maio de 2013 ter sido eliminado o prévio licenciamento, uma vez que ainda que referente a todo o período anual de 2013; o fato tributário - remoção de um obstáculo jurídico à actividade da recorrida — ocorreu em data anterior ao abrigo do Regulamento de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para 2013 que previa de forma calendarizada a prática do ato de renovação da licença, incluindo quanto aos termos da liquidação e prazo de pagamento, sendo que a liquidação tinha a sustentá-la critérios económico-financeiros contidos no artº 6º do mesmo Regulamento. Estes critérios eram os exigíveis à data e não os previstos pelo Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, pelo que, o referido regulamento, com este fundamento, não está ferido de nulidade.
Preparando a decisão formulam-se as seguintes proposições:
1) Os efeitos do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, só operaram a partir de 02.05.2013,
2) Resultando demonstrado que a renovação das taxas de publicidade objecto de impugnação nos presentes autos se operou em 31.12.2012, nesta data, da ocorrência dos factos tributários o regime de isenção de licenciamento de publicidade estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 48/2011 ainda não se aplicava às taxas objecto da presente impugnação.
3) Não sofre de nulidade o Regulamento de Cobrança e Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais para 2013 derivada de falta de critérios económico-financeiros porque os contém devidamente definidos no seu artº 6º.
Em consequência o recurso merece provimento, não podendo manter-se a decisão recorrida.
4- DECISÃO:
Pelo exposto, acordam os Juízes deste STA em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e conhecendo em substituição, julgam improcedente a impugnação.
Custas a cargo da sociedade impugnante em ambas as instâncias.
(*) Lisboa, 8 de Fevereiro de 2017. – Ascensão Lopes (relator) – Ana Paula Lobo – Dulce Neto (Vencida, conforme declaração de voto em anexo)
(*) Este acórdão já tem a retificação constante do despacho proferido em 13/02/2017 e que se encontra no final deste acórdão.
Voto de vencida.
O presente recurso vem interposto da sentença que julgou procedente a impugnação deduzida contra a liquidação de taxas pela renovação de licenciamento municipal devido pela afixação de publicidade relativamente ao ano de 2013.
Conforme resulta da sentença - e é, aliás, reconhecido pela recorrente (cfr. conclusões 1ª e 2ª) - o motivo determinante dessa procedência e consequente anulação das taxas consistiu unicamente na falta de fundamentação económica e financeira do regulamento de taxas do município, que o julgador considerou nulo em conformidade com o disposto no n° 2, alínea c), do art.° 8° do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29.12. Como nela se deixou rematado «... não constando dos autos aquela fundamentação das taxas devidas por aquela actividade, nem vindo alegada a sua existência, será de considerar como nulo o regulamento nessa parte - cfr. alínea c), do n.º 2, do art. 8º do R.T.L. // Decisão // Termos em que se julga totalmente procedente a impugnação (...)».
Ou seja, se bem compreendemos a fundamentação jurídica da sentença (cuja redação não é nada feliz, contendo uma única oração que se estende por 3 folhas, sem qualquer ponto final, o que dificulta a sua leitura e compreensão), a motivação que determinou a decisão anulatória foi a violação do art.° 8° da Lei n° 53-E/2006 pelo regulamento de taxas do município de Cascais, na medida em que ele não contém a fundamentação económica e financeira relativa ao valor dessas taxas, como lhe era imposto pelo referido art. 8° da Lei nº 53-E/2006.
Julgamento que tem, por pressuposto implícito, que o julgador entendeu que não se está perante um caso de isenção ou dispensa de taxa pelo licenciamento face ao regime do D.L 48/2011, de 1 de Abril, pois se assim fosse não faria sentido que tivesse anulado a liquidação com base na falta de fundamentação económico-financeira do regulamento que tem de servir de suporte normativo à liquidação de taxas quando estas são legalmente permitidas. (Note-se que, mesmo após o D.L n.º 48/2011, de 1 de abril, que entrou plenamente em vigor em 2.05.2013, muitas situações de afixação de publicidade continuaram a estar sujeitas a licenciamento, sendo para estes casos que vale a imposição de os regulamentos conterem a fundamentação económico-financeira do valor das taxas a cobrar por tal licenciamento, em consonância com o que fora imposto pela Lei n.º 53-E/2006, plenamente em vigor desde 2010 em face da alteração introduzida pela Lei 117/ 2009, de 29.12.)
Com efeito, a Lei n.º 53-E/2006, que aprovou o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, e que se encontrava em pleno vigor desde 2010, impôs aos municípios a obrigatoriedade de adequação dos regulamentos em vigor ao regime jurídico nele definido, dispondo, no seu artigo 8°, o seguinte:
«2 - O regulamento que crie taxas municipais ou taxas das freguesias contém obrigatoriamente, sob pena de nulidade:
a) A indicação da base de incidência objetiva e subjetiva;
b) O valor ou a fórmula de cálculo do valor das taxas a cobrar;
c) A fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas, designadamente os custos diretos e indiretos, os encargos financeiros, amortizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pela autarquia local;
d) As isenções e sua fundamentação;
e) O modo de pagamento e outras formas de extinção da prestação tributária admitidas;
f) A admissibilidade do pagamento em prestações.».
Posto isto, e sabido que os recursos jurisdicionais se destinam a reapreciar questões sobre as quais se tenha debruçado a sentença, examinando se ela padece de erro de julgamento à luz da motivação factual e jurídica que suporta a decisão proferida, a questão que este Tribunal tem de apreciar é apenas a de saber se a sentença padece de erro de julgamento por ter anulado a liquidação das taxas com fundamento na nulidade do regulamento do município do Cascais.
E aqui reside o problema: é que não está fixado no probatório em que data foi efectuada a liquidação nem em que regulamento ela se apoiou.
Segundo a recorrente a liquidação foi efectuada em 31/12/2012 e teve por base o regulamento elaborado pelo município de Cascais para o ano de 2013, o qual conterá, segundo afirma, a fundamentação económico-financeira do valor das taxas a cobrar. Todavia, para além de se tratar de matéria que não se encontra fixada (como provada ou não provada) na decisão recorrida, ela sempre integraria uma situação paradoxal que se impõe explicar, uma vez que em Dez/2012 ainda não fora sequer publicado o regulamento do município de Cascais para o ano de 2013, o qual só foi publicado no D.R. de 7 de Janeiro de 2013.
Pelo que este tribunal de recurso não pode deixar de questionar se a liquidação terá sido realizada em 2012 ou em 2013, e se terá sido aplicado o regulamento vigente para 2012 ou o vigente para 2013. Razão por que, além do mais, não aceito que neste acórdão se afirme que o ato de liquidação foi realizado em Dez/2012 e que se “presuma” que nele foi aplicado o regulamento do município de Cascais para o ano de 2013.
Neste contexto, e considerando que este tribunal não dispõe de base factual para decidir o recurso - uma vez que ele pressupõe uma realidade de facto que não está pré-estabelecida nem aqui pode estabelecer-se, por virtude de o STA, como tribunal de revista, carecer de poderes de cognição em sede de facto - torna-se essencial que o tribunal “a quo” amplie a matéria de facto de modo a fixar o quadro factual suficiente para o julgamento da causa.
Termos em que concederia provimento ao recurso, revogaria a sentença e determinaria a baixa dos autos ao tribunal “a quo” para que decidisse após ampliação da base factual necessária para a aplicação do direito.
Dulce Neto
(*) Este acórdão já tem a retificação constante do despacho proferido em 13/02/2017 cuja cópia se junta.
Cópia Dactilografada do Despacho
Proferido a Folhas 228 em 13/02/2017
* No acórdão a fls. 12 da decisão e fls. 219 dos autos escreveu-se “Lisboa 08/01/2017” quando se deveria ter escrito “Lisboa 08/02/2017”.
Trata-se de erro material, suprido desde logo pela “acta de sessão e julgamento” de fls. 223 dos autos.
Ainda assim determino a rectificação do erro material cometido passando a figurar no local indicado do acórdão a data de “08/02/2017”.
Diligências necessárias.
Notifique as partes.*
Lisboa, d. s.
ass) Ascensão Lopes |
