| Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO:
1 – A..., S.A., id. a fls. 2, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho de 05.09.96 do SECRETÁRIO REGIONAL DE FINANÇAS DO GOVERNO REGIONAL DA REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA que lhe indeferiu o recurso hierárquico interposto “no âmbito do concurso público internacional no âmbito da união europeia para «Fornecimento de Equipamento Informático e de Comunicações, respectivo software de sistema e aplicacional, destinado à criação de uma Base de Dados Atlântica, no domínio das Ciências Sociais e Humanas, nomeadamente a História das Ilhas e respectiva assistência técnica”.
Imputa ao acto recorrido violação do disposto no Ponto 17 do Programa do Concurso e do artº 61º/a) do DL nº 55/95, de 29 de Março.
2 – Na resposta diz, em síntese, a entidade recorrida:
a) – Ilegitimidade:
Por razões várias a proposta da recorrente nunca poderia ser admitida e, em qualquer caso, nunca poderia ser objecto de adjudicação.
O concurso em causa foi objecto de deliberação de adjudicação do Governo Regional da Madeira, de 14.04.96, que não foi impugnada, designadamente pela recorrente, pelo que se tornou um acto definitivo e executório consolidado, criando direitos adquiridos a terceiros, não sendo passível de qualquer alteração ou impugnação.
Pelo que a recorrente não pode lograr obter qualquer efeito útil do presente recurso, pelo que é parte ilegítima.
b) – Intempestividade do recurso:
De harmonia com o disposto no artº 64º do DL 55/95, os recursos hierárquicos das deliberações da Comissão de Análise devem ser interpostos no prazo de 5 dias a contar da notificação do indeferimento, notificação esta que, de harmonia com a própria acta junta pela recorrente com a petição como doc. 4, foi feita de imediato, no próprio acto de abertura do concurso, na pessoa do representante da recorrente ali presente, que declarou para os legais efeitos a intenção de interpor o respectivo recurso hierárquico e o conhecimento integral da deliberação, dada a sua simplicidade.
Mesmo descontando o próprio dia da deliberação (13/08) e os feriados, sábados e domingos (15 – feriado e 17 e 18, respectivamente sábado e domingo), temos que tal prazo de 5 dias, terminaria no dia 22.08.96, porquanto dia 21 foi feriado na Região.
Sucede que o requerimento de interposição de recurso deu entrada na Secretaria Regional das Finanças a quem foi dirigido e a quem foi entregue, no dia 23/08/96, ou seja, manifestamente fora de prazo, o que seria suficiente para a sua rejeição liminar (al. d) do artº 123º do CPA).
E, a intempestividade da interposição do “recurso hierárquico necessário”, faz precludir o direito de impugnação contenciosa do acto que venha a ser proferido na sequência daquele recurso gracioso, gerando à luz do artº 34º do DL 267/85, de 16 de Julho a extemporaneidade do recurso contencioso.
c) – Inimpugnabilidade do acto recorrido:
Sendo intempestivo o recurso hierárquico, significa que a deliberação da Comissão de Análise, objecto daquele recurso, tornou-se um acto consolidado na ordem jurídica, pelo que o despacho que recaiu sobre o recurso hierárquico, que manteve igualmente a referida deliberação, é meramente confirmativo daquela e, por isso, não é contenciosamente sindicável.
Acresce que o recurso hierárquico em causa, além de intempestivo, foi interposto para entidade incompetente para o efeito, sendo que, no caso o contrato resultante do concurso público é celebrado com a Região Autónoma da Madeira, que é assim a entidade pública contratante, para quem, nos termos do artº 64º/1 do DL 55/95, deveria ter sido dirigido o recurso hierárquico.
Daqui decorre que o recurso hierárquico foi dirigido para órgão não competente - Secretário Regional das Finanças – e tratando-se de uma decisão da competência exclusiva do Governo Regional, cabendo a última palavra ao Plenário do Governo Regional, o despacho recorrido nunca poderia assumir a natureza de acto definitivo e executório, pelo que sempre seria irrecorrível.
d) – Quanto à questão de fundo, a entidade recorrida sustenta a improcedência do recurso.
4 – Notificada, a recorrente sustenta a improcedência das questões suscitadas pela entidade recorrida.
5 – O Mº Pº emitiu parecer (fls. 163/167 cujo conteúdo se dá por inteiramente reproduzido), no sentido “que o recurso contencioso deve ser rejeitado, por extemporaneidade da sua interposição, decorrente da intempestividade de apresentação do recurso hierárquico que o antecedeu: artº 64º do DL 55/95, de 29 de Março; 173º/d) do C.P.A. e 34º/1/a) da LPTA e 57º § 4º do RSTA)”. Caso assim se não entenda, sustenta o Mº Pº a improcedência das demais questões prévias, com o consequente prosseguimento do recurso.+ Cumpre desde já decidir as suscitadas questões que, a procederem, inviabilizam o prosseguimento do recurso (cfr. artº 54º da LPTA).
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6 – Com interesse para decisão das suscitadas questões, resulta dos autos o seguinte:
A – Pela Secretaria Regional das Finanças do Governo RAM foi aberto concurso para «Fornecimento de Equipamento Informático e de Comunicações, respectivo software de sistema e aplicacional, destinado à criação de uma Base de Dados Atlântica, no domínio das Ciências Sociais e Humanas, nomeadamente a História das Ilhas e respectiva assistência técnica”, nos termos do ”anúncio” constante a fls. 14/17 dos autos.
B – O “Programa de Concurso”, no ponto 2.1 refere o seguinte: “as reclamações e pedidos de esclarecimento sobre a interpretação das peças patenteadas devem ser apresentadas, por escrito, à Secretaria Regional das Finanças, através do Gabinete do Pólo Científico e Tecnológico da Madeira” – doc. de fls. 18/32 cujo conteúdo se reproduz.
C – No acto público que decorreu no dia 13.08.1996, apenas a “PROPOSTA” da concorrente ..., LDA foi admitida, tendo sido excluída a proposta apresentada pela ora recorrente por a Comissão encarregada da Abertura do Concurso “ter verificado que esta vem assinada por procurador não tendo sido junta procuração, conforme exigido na alínea e), do ponto 11.1 do Programa de Concurso” – cf. acta constante de fls. 83/86 cujo conteúdo se reproduz.
D – Consta na acta a que se alude em C), além do mais o seguinte:
“O representante da Firma A... reclamou da deliberação, considerando que lhe deveria ser concedido um prazo para a apresentação do documento em falta.
Após sessão reservada da Comissão, foi a reclamação indeferida com base no ponto 17 do Programa de Concurso e na al. a), do artº 61º do DL nº 55/95. Posto isto, o concorrente manifestou intenção de propor recurso hierárquico da deliberação.”.
E – O recorrente em 23.08.96 dirigiu ao Secretário Regional das Finanças recurso hierárquico, onde se insurgia contra a decisão que excluiu a proposta que apresentara, recurso esse que acabou por ser indeferido por despacho do Secretário Regional das Finanças, datado de 05.09.96, despacho este que constitui o objecto do presente recurso contencioso (doc. de fls. 87/89).
F – O presente recurso deu entrada no TAC em 04.11.96 (cf. carimbo aposto na petição de recurso).+ 7 – DIREITO:
7.a) – Ilegitimidade:
No tocante a tal questão, argumenta fundamentalmente a entidade recorrida que a proposta da recorrente nunca poderia ser admitida e, em qualquer caso, nunca poderia ser objecto de adjudicação. Por outro lado e ainda na tese da entidade recorrida, o concurso em causa foi objecto de deliberação de adjudicação do Governo Regional da Madeira, de 14.04.96, que não foi impugnada, designadamente pela recorrente, pelo que se tornou um acto definitivo e executório consolidado, criando direitos adquiridos a terceiros, não sendo passível de qualquer alteração ou impugnação.
Pelo que a recorrente não pode lograr obter qualquer efeito útil do presente recurso, pelo que é parte ilegítima.
Afigura-se-nos não assistir razão à entidade recorrida como seguidamente se irá demonstrar.
Nos termos do disposto no art. 46º do RSTA, aplicável por força do art. 24º, al. b) da LPTA, tem legitimidade para interpor recurso contencioso de anulação o titular de um interesse directo, pessoal e legítimo na anulação ou declaração de nulidade do acto administrativo lesivo.
Esse interesse deverá, em princípio, aferir-se pela titularidade da relação jurídica tal como é apresentada pela recorrente. Se a recorrente, na petição de recurso e em termos de probabilidade, deu uma certa configuração à lesão do direito a que se arroga, será em função dessa argumentação traçada na petição ou em função das vantagens que eventualmente poderão advir-lhe da anulação do acto, configurado como lesivo, que a sua legitimidade deve ser aferida.
Por conseguinte, a recorrente terá legitimidade activa sempre que o acto impugnado seja apto a produzir lesão de um interesse ou direito na sua esfera jurídica.
Vem impugnado nos presentes autos o despacho do Secretário Regional das Finanças que indeferiu recurso hierárquico que o aqui recorrente lhe dirigira onde se insurgia contra a decisão da Comissão encarregada da Abertura do Concurso que decidiu excluir a proposta que apresentara por ter verificado que essa proposta não estava assinada “por procurador não tendo sido junta procuração, conforme exigido na alínea e), do ponto 11.1 do Programa de Concurso”.
Apenas a exclusão da recorrente com aquele concreto fundamento está em questão no presente recurso contencioso e não qualquer outro argumento ou alegado fundamento invocado pela Administração em momento posterior à data da prática do acto recorrido, nomeadamente na resposta que deduziu no presente recurso.
A recorrente dirigiu à administração um requerimento onde, invocando determinado circunstancialismo, dele acabou por retirar determinadas consequências jurídicas e por pedir que e em conformidade lhes fosse reconhecido um determinado direito, direito esse que se traduz em prosseguir no concurso, em igualdade de circunstâncias com os demais concorrentes admitidos, bem como em ver posteriormente apreciada a proposta que apresentara.
Com o deferimento daquela pretensão, naturalmente pretendia a ora recorrente obter uma determinada vantagem que considera ter cobertura legal, sendo certo que essa pretensão veio a ser indeferida, acabando por lhe não ser reconhecido o direito a ver a sua proposta admitida e a prosseguir até final no concurso o que, naturalmente, é susceptível de lhe poder causar prejuízo.
Ou seja, caso no presente recurso contencioso a recorrente venha a obter a anulação do acto impugnado, através dessa anulação ter-lhe-á sido removido um obstáculo impeditivo da satisfação do seu interesse, com a consequente obtenção da vantagem ou do benefício que esperavam alcançar caso tivesse sido deferida a pretensão que dirigira à administração.
E, seria estranho que a recorrente, ao ser-lhe indeferida uma determinada pretensão, ficasse impedida de poder, contenciosamente, questionar esse indeferimento.
Ao ser negado o direito que considera ser-lhe devido, daí que tenha o exigido interesse directo, pessoal e legítimo na anulação do acto que lhe negou tal direito e daí a legitimidade para requerer a sua anulação.
E caso o acto contenciosamente impugnado venha a ser anulado, ainda que em sede de execução de sentença não sejam já alcançáveis os efeitos directos típicos do julgado anulatório (o que não está demonstrada nos autos) a lide manteria ainda assim a sua “utilidade relevante para eliminação jurídica do acto e satisfação de pretensões secundárias do recorrente, mormente para efeitos de fixação de indemnização de natureza substitutiva” (cfr. nomeadamente Acórdão deste STA de 07.10.03, Rec. 1.014/03 e de 20.08.03, Rec. 1.371/03).
Ou seja, ainda que e na situação não seja possível a reconstituição natural da situação actual hipotética (o que neste momento não compete apurar) como se entendeu no Ac. deste STA de 05.04.05, Rec. 289/04 “a solução do litígio pode interessar a uma eventual indemnização decorrente da ilegalidade do acto recorrido, a efectivar na execução do julgado anulatório, sendo caso”.
Improcede por conseguinte a suscitada questão.
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7.b) – Intempestividade do recurso:
Sustenta seguidamente a entidade recorrida a extemporaneidade do recurso hierárquico já que, devendo o mesmo ser interposto no prazo de 5 dias a contar da notificação do indeferimento nos termos do artº 64º do DL 55/95, notificação essa que foi feita no próprio acto de abertura do concurso (13/08), na pessoa do representante da recorrente ali presente, tal prazo de 5 dias terminava no dia 22.08.96, porquanto dia 21 foi feriado na Região (descontando o próprio dia da deliberação e os feriados, sábados e domingos (15 – feriado e 17 e 18, respectivamente sábado e domingo).
O requerimento de interposição do recurso hierárquico deu no entanto entrada na Secretaria Regional das Finanças a quem foi dirigido, no dia 23/08/96, ou seja manifestamente fora de prazo, o que seria suficiente para a sua rejeição liminar (al. d) do artº 123º do CPA).
E, a intempestividade da interposição do “recurso hierárquico necessário”, no entender da entidade recorrida, faz precludir o direito de impugnação contenciosa do acto que venha a ser proferido na sequência daquele recurso gracioso, gerando à luz do artº 34º do DL 267/85, de 16 de Julho a extemporaneidade do recurso contencioso, como se entendeu em determinada jurisprudência que invoca.
Tentando contrariar a argumentação da entidade recorrida, diz a recorrente fundamentalmente o seguinte:
Nos termos do artº 64º nº 1 do DL 55/95, o prazo para a impugnação hierárquica das deliberações proferidas no acto público do concurso conta-se da notificação do indeferimento ou da entrega da certidão da acta onde conste tal acto.
Conforme cópia que junta, apenas foi notificada da acta do acto público do concurso em 14/08/96.
Pelo que o prazo para apresentar o recurso hierárquico apenas terminou em 23/08/96, data em que o recurso deu entrada na Secretaria Regional de Finanças.
Além disso o recurso hierárquico foi recebido pelo recorrido, que dele conheceu, sem que tenha levantado a questão da respectiva intempestividade.
Assim, ainda que tivesse havido extemporaneidade, a mesma deve considerar-se sanada, pois não pode a entidade recorrida vir invocar uma circunstância que obstaria ao conhecimento do recurso hierárquico, quando o não fez em devido tempo.
Vejamos:
Independentemente de se saber se o recurso hierárquico foi ou não apresentado tempestivamente, o certo é que o mesmo acabou por ser apreciado pela entidade contenciosamente recorrida, que o indeferiu sem suscitar qualquer objecção ou questão obstativa ao conhecimento do respectivo objecto.
O presente recurso contencioso de anulação vem assim dirigido contra o despacho do Secretário Regional das Finanças, datado de 05.09.96 que, apreciando de mérito, indeferiu o recurso hierárquico que o recorrente em 23.08.96 lhe dirigira, onde se insurgia contra a decisão que excluiu a proposta que apresentara ao concurso supra referenciado.
Dizer que o recurso contencioso é extemporâneo significa que o mesmo não foi interposto dentro do prazo legalmente previsto.
E, no que respeita aos prazos para interposição do recurso contencioso de anulação é aplicável o disposto no artº 28º da LPTA que e tendo em consideração o caso em apreço, estabelece que o recurso contencioso de acto anulável deve ser interposto no “prazo de dois meses” (nº 1/a), a contar da notificação do acto impugnado (artº 29º nº 1).
Ainda que o acto administrativo impugnado nos autos tivesse sido notificado à recorrente no próprio dia em que foi proferido (05.09.96) é manifesto que, considerando a data em que a petição de recurso deu entrada no TAC (04.11.96), nessa altura ainda não haviam decorrido os dois meses dentro dos quais, como a lei determina, o recurso tinha obrigatoriamente de ser interposto.
É certo que o § 3 do artigo 52º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo (aprovado pelo DL nº 41.234, de 20 de Agosto de 1957) determinava que “sempre que o recurso contencioso seja interposto de acto proferido em resolução de recurso hierárquico necessário para cuja interposição a lei não fixe prazo, considerar-se-á aquele extemporâneo se o recurso não tiver sido introduzido junto da autoridade competente no prazo de 30 dias”.
Em conformidade, vinha a jurisprudência deste STA decidindo no sentido de que a tempestividade da interposição do recurso hierárquico necessário era determinante da tempestividade do recurso contencioso da decisão proferida em resolução daquele. E que a extemporaneidade do recurso hierárquico determinava a extemporaneidade do recurso contencioso interposto da decisão proferida sobre o recurso hierárquico (cfr. nomeadamente Acórdão do Pleno de. 23.02.88, Rec. 15.461).
Já no caso decidido no acórdão do STA de 15.04.86, Rec. 21.440, como resulta do respectivo sumário, entendeu-se ser o recurso “extemporâneo, nos termos do paragrafo 3 do artigo 52 do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo” por se considerar que esta norma ainda vigorava à “data da interposição do recurso...”.
Só que, como anteriormente se referiu, quando haja decisão expressa sobre o recurso hierárquico, quer essa decisão conheça de mérito, quer acabe por rejeitar o recurso hierárquico nos precisos termos do permitido pelo artº 173º do CPA, o recurso contencioso que dessa decisão venha a ser interposto, tem de respeitar os prazos previstos no artº 28º da LPTA (aprovada pelo DL 267/85, de 16 de Julho), sob pena de extemporaneidade.
Se o recurso contencioso interposto de acto que decida o recurso hierárquico (quer conheça de mérito quer decida rejeitar o recurso hierárquico por qualquer das razões referenciadas no artº 173º do CPA) tiver sido interposto dentro dos prazos previstos no artº 28º da LPTA esse recurso contencioso terá de ser considerado tempestivo.
O que significa que aquela disposição do RSTA após a aprovação da LPTA, por incompatível, nesse preciso aspecto, com o regime fixado no artº 28º da LPTA, deverá considerar-se revogada, nos termos do artº 134º da LPTA.
Improcede assim a arguida extemporaneidade.+ 7.c) – Inimpugnabilidade do acto recorrido:
No tocante a tal questão argumenta a entidade recorrida que, sendo intempestivo o recurso hierárquico, significa que a deliberação da Comissão de Análise, objecto daquele recurso, tornou-se um acto consolidado na ordem jurídica, pelo que o despacho que recaiu sobre o recurso hierárquico, que manteve igualmente a referida deliberação, é meramente confirmativo daquela e, por isso, não é contenciosamente sindicável.
Por outro lado o recurso hierárquico em causa, além de intempestivo, foi interposto para entidade incompetente para o efeito, sendo que, no caso o contrato resultante do concurso público é celebrado com a Região Autónoma da Madeira, que é assim a entidade pública contratante para quem, nos termos do artº 64º/1 do DL 55/95, deveria ter sido dirigido o recurso hierárquico.
Daqui decorre que o recurso hierárquico foi dirigido para órgão não competente - Secretário Regional das Finanças – e tratando-se de uma decisão da competência exclusiva do Governo Regional, cabendo a última palavra ao Plenário do Governo Regional, o despacho recorrido nunca poderia assumir a natureza de acto definitivo e executório, pelo que sempre seria irrecorrível.
Também não lhe assiste razão.
O recurso hierárquico foi dirigido à entidade recorrida em conformidade com o estabelecido no ponto 2.1 do Programa do Concurso onde expressamente se fez constar que as reclamações, onde se inclui a reclamação ou o recurso hierárquico, devem ser apresentadas na “Secretaria Regional das Finanças, através do Gabinete do Pólo Científico e Tecnológico da Madeira”.
O que, aliás, está de acordo com o disposto no artº 64º nº 1 do DL 55/95 que determina que o recurso hierárquico é interposto “para o membro do Governo competente, quando o contrato for para ser celebrado pelo Estado” ou, como acontece no caso em apreço, pelo Governo Regional.
E, sendo assim, tendo o despacho contenciosamente impugnado confirmado o despacho administrativamente recorrido, será do despacho do membro do Governo Regional, nomeadamente por constituir a última palavra da Administração neste capítulo, de que cabe recurso contencioso de anulação.
Assim e sem necessidade de qualquer outra consideração, temos de concluir no sentido da improcedência das questões suscitadas pela entidade recorrida na resposta.+ 8 - Termos em que ACORDAM:
a) - Julgar improcedentes as questões suscitadas pela entidade recorrida na resposta.
b) - Sem custas.
Lisboa, 3 de Maio de 2005. – Edmundo Moscoso (relator) – Jorge de Sousa – São Pedro. |
