Acórdãos STA

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:0643/18
Data do Acordão:07/12/2018
Tribunal:2 SECÇÃO
Relator:ASCENSÃO LOPES
Descritores:LISTA DE DEVEDORES
LEI GERAL TRIBUTÁRIA
NOTIFICAÇÃO
REQUISITOS
Sumário:Nos termos do artigo 60º nº 5 da LGT, no procedimento de inclusão do executado na lista de devedores a publicitar e no âmbito do direito de audiência, deve o mesmo ser notificado para se pronunciar sobre os valores pecuniários em dívida, a indicação do imposto em causa, a data em que o mesmo se tornou exigível e o número do processo instaurado para cobrança dos referidos impostos.
Nº Convencional:JSTA000P23525
Nº do Documento:SA2201807120643
Data de Entrada:06/26/2018
Recorrente:AT - AUTORIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA
Recorrido 1:A....
Votação:UNANIMIDADE
Aditamento:
Texto Integral: Acordam, em conferência, nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo
1 - RELATÓRIO
Vem a representante da Fazenda Pública recorrer para este Supremo Tribunal da decisão do TAF de Leiria que julgou procedente a reclamação apresentada por A……………, com os demais sinais dos autos, contra o despacho proferido pelo Chefe de serviço de finanças de Leiria datado de 26-09-2017, que determinou a inserção do seu nome na lista de devedores tributários para efeitos de publicitação.
Inconformada com o assim decidido, apresentou as respectivas alegações que resumiu nas seguintes conclusões:
«A. O presente processo teve origem remota em declaração m/3 de IRS entregue pela ora recorrida, de que resultou imposto a pagar no valor de €23.848,10;
B. Aquele imposto não foi pago no prazo de cobrança voluntária, pelo que foi instaurado o correspondente processo executivo — processo 1384201601090194 — sendo este o único processo instaurado contra a ora recorrida, e, relativamente ao qual interpôs processo de oposição - processo 1424/16.7BELRA;
C. No procedimento de publicitação de devedores, a recorrida pronunciou-se, em sede de audição prévia, com perfeito conhecimento dos factos que justificavam a posição da Administração Tributária relativamente a esta publicitação;
D. Ao atender apenas ao aspeto formal de não identificação concreta da dívida - origem e montante -, a sentença recorrida não atendeu ao disposto no artigo 99° n° 1 do CPPT quanto ao valor da verdade material na boa decisão em matéria tributária;
E. A mesma sentença, e pelas mesmas razões, não fez boa aplicação do princípio da proporcionalidade, descrito no artigo 46º do CPPT, quanto à adequação dos meios aos fins a atingir e à eficiência e simplicidade de que se deve revestir o procedimento tributário;
F. E, por fim, não atendeu, igualmente, quanto à respetiva implicação e efeitos, ao alegado pela RFP relativamente à pendência de um processo de oposição interposto pela ora recorrida, no conhecimento da respetiva situação tributária — artigo 125º, n° 1 do CPPT.
Termos em que, com o douto suprimento de V. Exas., deverá ser concedido provimento ao presente, revogando-se a decisão recorrida e/ou isentando a Fazenda Pública do pagamento de custas, com o que será feita a costumada JUSTIÇA.»
Não foram apresentadas contra alegações.

O Ministério Público, neste STA, emitiu extenso parecer que se apresenta por extracto, destacando a sua fundamentação mais relevante:
Para se decidir pela procedência da reclamação considerou o tribunal “a quo” que embora a Recorrida tenha sido notificada para exercer o direito de audição, aquando da respetiva notificação não lhe foram fornecidos quaisquer elementos que lhe permitissem exercer de forma cabal o referido direito de participação, motivo pelo qual entendeu ter sido violado o disposto nos artigos 60°, n°5, da LGT, e 121°, n°1, e 122°, n°2, do CPA.
III. Análise do Recurso.
A questão que vem colocada pela Recorrente consiste em saber se no âmbito do procedimento realizado pela AT para efeitos de publicitação de lista de devedores à Fazenda Pública, a Recorrida foi impedida de exercer cabalmente o seu direito de audição, por a notificação efetuada pela AT para esse efeito ser omissa sobre os elementos relativos às suas dívidas ao Fisco
Resulta da matéria assente na sentença recorrida que contra a Recorrida foi instaurado processo de execução fiscal para cobrança da quantia de € 24.068,42 euros, relativa a IRS, no âmbito do qual foi aquela citada, tendo pela mesma sido deduzida oposição à execução.
Mais se deu como assente que a Recorrida foi notificada para exercer o seu direito de audição sobre a intenção da AT de inseri-la numa lista de devedores, publicitada na internet por dívida superior a € 7.500 euros, tendo aquela exercido o direito de audição, no âmbito do qual se insurgiu contra tal medida, invocando que embora não lhe tivessem sido remetidos quaisquer elementos sobre a dívida, tinha conhecimento da pendência de um processo executivo, contra o qual deduzira oposição, motivo pelo qual não estavam reunidos os pressupostos legais de inserção em tal lista de devedores, devendo o procedimento ser findo.
A questão que a Recorrente suscita consiste em saber se tendo a Recorrida conhecimento da pendência do processo executivo e do respetivo montante em cobrança na sequência da sua citação, ainda assim é necessário fazer constar da notificação para o exercício do direito de audição os elementos respeitantes a essa dívida, sob pena de pôr em causa o exercício cabal desse direito.
(…) Daí que esse procedimento não dispense a comunicação de todos os elementos que fundamentam essa publicitação, designadamente a indicação dos valores pecuniários em dívida e o número de processos instaurados para cobrança dos mesmos.
(…)
Ora, não bastando apenas a verificação de dívida fiscal pendente, mas concomitantemente a verificação de outros pressupostos atinentes à contestação da legalidade e exigibilidade da dívida e à prestação de garantia, importa que na notificação dirigida ao contribuinte para efeitos do procedimento de inserção na lista de devedores e respetiva publicitação, seja o mesmo advertido que em relação a determinada dívida se mostram reunidos esses pressupostos, de modo a permitir que o mesmo se pronuncie adequadamente sobre cada situação.
Ora, não foi esse o procedimento que a Administração Tributária cumpriu no caso concreto, sendo certo que não satisfaz tal propósito o ato de citação em sede de execução fiscal, pois este ato processual tem apenas por função chamar o devedor ao processo de execução fiscal para responder por determinada dívida.
(…)
Entendemos, assim, que a sentença recorrida fez uma correta apreciação da factualidade dada como provada e uma correta aplicação da lei, motivo pelo qual se impõe a sua confirmação e o recurso ser julgado improcedente.»

Com dispensa de vistos atenta a natureza urgente do recurso cumpre decidir.

2 - Fundamentação
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte matéria de facto:
1. Em 01-07-2016 foi instaurado contra a Reclamante, pelo Serviço de Finanças de Leiria — 1, o processo de execução fiscal n.º 1384201601090194, para cobrança de dívida de IRS do ano de 2013, no valor de € 23.848,10 (cfr. fls. 21 a 23 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
2. Em 03-07-2016, foi emitida em nome da Reclamante citação a dar conhecimento da instauração do processo de execução fiscal identificado no número antecedente (cfr. fls. 24 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
3. Em 04-07-2017 foi emitida em nome da Reclamante notificação, enviada sob registo postal n.º RQ684149889PT, com o seguinte teor:



4. Em 27-07-2017, a RecIamante apresentou junto do Serviço de Finanças de Leiria — requerimento a pronunciar-se sobre a notificação identificada no número antecedente (cfr. fls. 27 e 28 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
5. Em 26-09-2017, na sequência de informação elaborada pelo Serviço de Finanças, foi proferido pelo Chefe do Serviço de Finanças de Leiria - 1 despacho com o seguinte teor:



6. O despacho identificado no número antecedente foi remetido à Reclamante em 28-09-2017, através do ofício n. 2.305/03, o qual foi entregue em 02-10-2017 (cfr. fls. 31, frente e verso dos autos);
7. A presente Reclamação foi remetida, via fax, ao Serviço de Finanças de Leiria —1 em 12-10-2017, tendo dado entrada neste Tribunal em 22-11-2017 (cfr. fls. 1 e 30 dos autos).
3- DO DIREITO
Para se decidir pela procedência da reclamação expressou a decisão recorrida a seguinte fundamentação jurídica que se apresenta por extracto.

(…) A questão a decidir na presente Reclamação consiste em saber se foi ou não violado o direito de audição prévia sobre o projecto de inclusão do nome da Reclamante na lista de devedores tributários.
Cumpre apreciar e decidir.
A Reclamante alega que a decisão de inserir o seu nome na lista de devedores é ilegal, uma vez que, apesar de lhe ter sido concedido o direito de audição sobre o projecto de decisão, na medida em que esse projecto de decisão não se encontrava devidamente fundamentado, nomeadamente não continha todos os elementos, nomeadamente não indicando o número de qualquer processo de execução fiscal, o valor em concreto da dívida, nem o termo inicial da exigibilidade da mesma, não lhe permitindo pronunciar-se de forma cabal sobre o mesmo.
Vejamos então.
A Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra, no seu artigo 267.º n.º 5, o direito de todos os cidadãos participarem na formação das decisões ou deliberações da Administração que lhes disserem respeito. Na lei ordinária, este direito encontra-se consagrado no artigo 121.º e 122.º n.º 2 do Código do Procedimento Administrativo (CPA), estando também tal direito expressamente previsto no artigo 60º. da Lei Geral Tributária (LGT).
O direito de audiência prévia de que goza o administrado incide sobre o objecto do procedimento, tal como ele surge após a instrução e antes da decisão.
Assim, estando a Administração a preparar uma decisão, a comunicação feita ao interessado para o exercício do direito de audiência deve dar-lhe conhecimento do projecto da mesma decisão, a sua fundamentação, o prazo em que o mesmo direito pode ser exercido e a informação relativa à possibilidade de exercício do citado direito por forma oral ou escrita (neste sentido, Diogo Leite de Campos, Benjamim Silva Rodrigues e Jorge Lopes de Sousa, Lei Geral Tributária Anotada e Comentada, Encontro da Escrita, 4ª Edição, 2012, pág. 502 e seguintes).
A violação do direito de audição prévia do contribuinte, nos casos em que é obrigatória, constitui um vício de forma do procedimento tributário susceptível de conduzir à anulação da decisão que vier a ser tomada.
Na verdade, o direito de audiência previsto nas citadas normas, além de constituir uma importante garantia de defesa dos direitos do administrado constitui também uma manifestação do princípio do contraditório, pois que lhe possibilita a participação na formação da vontade da Administração.
E, além disso, simultaneamente, contribui para melhorar os resultados da actividade da Administração e, dessa forma, para o incremento do interesse público, uma vez que a observância de uma tal formalidade permite a reunião de novos e pertinentes elementos dos quais pode resultar a formação de uma mais correcta e adequada decisão final (neste sentido acórdão do STA de 02-06-2005, proc. n.º 0170/05, disponível em www.dgsi.pt).
E para que qualquer administrado possa exercer de forma cabal o direito de audiência prévia, a notificação para a mesma deve fornecer todos os elementos necessários para o interessado avaliar a intenção decisória que por essa via lhe é comunicada e seus fundamentos, ou seja, a fundamentação que deve constar do projecto de decisão tem de conter, ainda que de forma sucinta a referência às razões de facto e de direito, devendo a mesma ser suficiente, clara, lógica e congruente, só assim se podendo considerar devidamente fundamentada.
Assim, a notificação deve conter, para além do projecto de decisão, a motivação de facto e de direito necessária para que o contribuinte possa exercer o seu direito de audição, de forma cabal e completa, pois só tendo conhecimento de todos os motivos, factuais e jurídicos, poderá o contribuinte exercer o seu direito de audição de forma plena.
A audição não pode por isso ser um dever (da Administração) e um direito (do contribuinte) administrativo de natureza meramente formal e abstracto, devendo ser sempre acautelado de forma a garantir em todos os casos sem excepção o seu escopo e substância. Nestes casos em que tal desiderato não é atingido parecem-nos violados os comandos constitucionais, quer numa perspectiva do princípio do contraditório e da participação, quer do princípio da proporcionalidade.
Regressando ao caso dos autos, conforme resulta do probatório, e tal como a Reclamante alega, na notificação efectuada para o exercício do direito de audição que contém a proposta de inclusão do seu nome da lista devedores, não consta a natureza das dívidas, o valor das mesmas, ou o respectivo número de execução fiscal em que as mesmas se encontram a ser cobradas coercivamente (cfr. n.º 3 do probatório).
O que nos leva a concluir que o direito de audição prévia foi formalmente cumprido, mas não materialmente, ou seja, foi formalmente concedido esse direito à Reclamante, mas atendendo a que o projecto de decisão não continha todos os elementos que permitissem à Reclamante exercer esse direito, o mesmo acabou por ser materialmente violado.
Ou seja, o exercício do direito de audição apenas foi garantido e cumprido no aspecto meramente formal. E o exercício do direito de audição prévia, nos termos em que está contemplado no artigos 60º. n.º 5 da LGT, 121.º n.º 1 e 122.º n.º 2 do CPA, não se esgota como formalidade em si mesma, não podendo ser encarado como um mero ritual, desprovido de qualquer sentido útil. Que foi o que efectivamente sucedeu.
Aliás, numa situação em tudo idêntica à dos presentes autos, já se pronunciou o Supremo Tribunal Administrativo, no seu recente acórdão de 06-12-2017, proferido no processo n.º 01278/17, o qual refere precisamente que «[n]os termos do artigo 60º nº 5 da LGT, no procedimento de inclusão do executado na lista de devedores a publicitar e no âmbito do direito de audiência, deve o mesmo ser notificado para se pronunciar sobre os valores pecuniários em dívida, a indicação do imposto em causa, a data em que o mesmo se tornou exigível e o número do processo instaurado para cobrança dos referidos impostos» (disponível em www.dgsi.pt).
O direito de audição só poderá ser cabalmente exercido pelo contribuinte se a notificação fornecer todos os elementos — de facto e de direito — que levaram, neste caso, à projectada inclusão na lista de devedores. A omissão, deficiência, obscuridades de quaisquer dos referidos elementos conduzirá inevitavelmente que o contribuinte não se possa pronunciar, o que originará um vício procedimental de preterição de formalidade essencial, ou seja, é como se o exercício do direito de audição não fosse concedido ao contribuinte.
E a violação do disposto nos artigos 60.º, n.º 5 da LGT e 121.º n.º 1 e 122.º n.º 2 do CPA, na medida em que inviabilizaram de forma substantiva o direito de audiência prévia, consubstancia vício de forma por preterição de formalidade essencial, a qual leva à anulação do respectivo acto administrativo (cfr. artigo 163.º do CPA e 161.º do CPA).
E nem se argumente com o princípio do aproveitamento do acto com vista a retirar efeitos invalidantes ao vício de preterição da referida formalidade, pois o mesmo só poderá ser aplicado nos casos em que não se suscitem quaisquer dúvidas acerca da irrelevância do exercício do direito de audiência prévia na conformação do conteúdo decisório do acto.
O que manifestamente não sucede no caso dos autos. Com efeito, só com o conhecimento de quais os processos em causa e o valor das dívidas que iriam ser objecto de publicitação é que a Reclamante podia confirmar se o valor se encontra correcto, bem como poderia ter tomado a opção de ter procedido ao seu pagamento durante o decurso do prazo para o exercício do direito de audição, de forma a obstar à inclusão do seu nome na referida lista.
Portanto, não se pode afirmar de forma taxativa e peremptória que a participação da Reclamante seria irrelevante e que sempre conduziria à decisão que, a final, veio a ser tomada pela Administração Tributária.
Ou seja, a formalidade da audição, no caso dos autos, não pode degradar-se em não essencial, pois, como se viu, havia a probabilidade de a Reclamante poder influenciar a decisão tomada, bastava para isso pagar a dívida em causa, para obstar à sua inclusão na lista de devedores.
Como tem reiteradamente decidido a jurisprudência dos nossos tribunais superiores, sempre que exista a possibilidade de os interessados, através da audiência prévia, influírem na determinação do sentido da decisão final, não haverá que retirar efeitos invalidantes ao vício de preterição da referida formalidade (cfr. entre outros, acórdãos do STA de 28-11-2001, proc. n.º 46.586, de 23-05-2006, proc. n.º 01618/02, disponíveis em www.dgsi.pt).
Em suma, e sem necessidade de mais amplas considerações e ponderações, procedem as alegações da Reclamante, devendo o acto reclamado ser anulado, por preterição do direito de audição prévia, em violação do disposto nos artigos 60º, n.º 5 da LGT e 121º, n.º 1 e 122º, n.º 2 do CPA, conforme infra se determinará.
(…).
DECIDINDO NESTE STA
Questiona a recorrente Fazenda Pública o acerto da decisão recorrida com o argumento nuclear consistente em que, no procedimento de publicitação de devedores, a recorrida pronunciou-se, em sede de audição prévia, com perfeito conhecimento dos factos que justificavam a posição da Administração Tributária relativamente a esta publicitação e que a sentença recorrida ao atender apenas ao aspecto formal de não identificação concreta da dívida - origem e montante -, não atendeu ao disposto no artigo 99° n° 1 do CPPT quanto ao valor da verdade material na boa decisão em matéria tributária pedindo por consequência que seja concedido provimento ao presente, revogando-se a decisão recorrida e isentando a Fazenda Pública do pagamento de custas, com o que será feita a costumada JUSTIÇA.
Adiantamos já que se nos afigura que não assiste razão à recorrente sendo de confirmar a decisão recorrida que julgou procedente a reclamação e anulou o acto reclamado por concluir que embora o direito de audição do sujeito passivo tenha sido formalmente cumprido não o foi materialmente pois que o projecto de decisão não continha todos os elementos que permitissem o exercício desse direito pelo que o mesmo acabou por ser materialmente violado.
Vem provado que contra a Recorrida foi instaurado processo de execução fiscal para cobrança da quantia de € 24.068,42 euros, relativa a IRS, no âmbito do qual foi aquela citada, tendo pela mesma sido deduzida oposição à execução.
Mais se deu como assente que a Recorrida foi notificada para exercer o seu direito de audição sobre a intenção da AT de inseri-la numa lista de devedores, publicitada na internet por dívida superior a € 7.500 euros, tendo aquela exercido o direito de audição, no âmbito do qual se insurgiu contra tal medida, invocando que embora não lhe tivessem sido remetidos quaisquer elementos sobre a dívida, tinha conhecimento da pendência de um processo executivo, contra o qual deduzira oposição, motivo pelo qual não estavam reunidos os pressupostos legais de inserção em tal lista de devedores, devendo o procedimento ser findo.
A questão que a Recorrente Fazenda Pública suscita está bem identificada no parecer do Mº Pº, junto deste STA e consiste em saber se tendo a Recorrida conhecimento da pendência do processo executivo e do respectivo montante em cobrança na sequência da sua citação para os termos do processo executivo fiscal, ainda assim é necessário fazer constar da notificação para o exercício do direito de audição os elementos respeitantes a essa dívida, sob pena de pôr em causa o exercício cabal desse direito. Está portanto em causa o conteúdo e alcance/extensão/suficiência do teor da notificação efectuada para o contribuinte se opor à inserção do seu nome na lista de contribuintes devedores.
Como se sabe a publicitação da lista de devedores no site da DGCI por parte da ATA é, como se deixou exarado no acórdão do STA de 18/04/2007, recurso nº 242/07, “(…) É inquestionável que a inclusão dos devedores nas mencionadas lista interfere com os direitos do executado que não podem deixar de ser garantidos.
Estabelece o artigo 60º nº 5 da LGT que “para efeitos do direito de audição, deve a administração tributária comunicar ao sujeito passivo o projeto de decisão e a sua fundamentação”.
Por isso entende-se que o correspondente procedimento exige a comunicação dos elementos que fundamentam essa publicitação, nomeadamente dos valores pecuniários em dívida, a indicação do imposto em causa, a data em que o mesmo se tornou exigível e o número do processo instaurado para cobrança dos referidos impostos.
Como se escreveu na sentença recorrida se o reclamante “tivesse tomado conhecimento de quais as dívidas que iriam ser objeto de publicitação, poderia ter tomado a opção de ter procedido ao seu pagamento durante o decurso do prazo para o exercício do direito de audição, ou sindicado a validade dessa decisão, o que não lhe foi possível fazer(…)”.
Ora, também no caso dos presentes autos se aligeirou a notificação do sujeito passivo. Esta notificação dirigida ao contribuinte para efeitos do procedimento de inserção na lista de devedores e respectiva publicitação, deveria expressar, a advertência do mesmo que em relação a determinada dívida se mostram reunidos os pressupostos da publicitação, de modo a permitir-lhe pronuncia adequadamente sobre cada situação.
Conforme defende o MP neste STA no seu parecer, tal desiderato não foi observado. E, tal contendeu com os direitos de defesa do reclamante, e no seu direito de participar na formação das decisões ou deliberações da Administração que lhes disserem respeito consagrado no artigo 267.º n.º 5, da CRP, no que não se pode consentir.
Pelo exposto, entende-se que a sentença recorrida não merece censura devendo ser confirmada.

A terminar formula-se a seguinte proposição:
Nos termos do artigo 60º nº 5 da LGT, no procedimento de inclusão do executado na lista de devedores a publicitar e no âmbito do direito de audiência, deve o mesmo ser notificado para se pronunciar sobre os valores pecuniários em dívida, a indicação do imposto em causa, a data em que o mesmo se tornou exigível e o número do processo instaurado para cobrança dos referidos impostos.

4- DECISÃO:
Termos em que, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, FP.

Lisboa, 12 de Julho de 2018. - Ascensão Lopes (relator) - Ana Paula Lobo - António Pimpão.