| Texto Integral: | Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo
1 – O Município de Estarreja recorreu para o Tribunal Central Administrativo Norte da decisão do TAF de Aveiro, que julgou procedente a impugnação judicial deduzida pela A…………….., S.A., melhor identificada nos autos contra as liquidações de taxas relativas às licenças de bombas abastecedoras de combustíveis e de ar e água do posto de abastecimento da área de serviço de ……….., km 262, referentes aos anos de 2009 a 2012, no total de € 10.868,18.
Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:
«1 - O princípio da igualdade impõe que se trate de maneira diferente o que for essencialmente diferente. Gerando a recorrida com a sua actividade riscos para o ambiente deve pagar as despesas originadas pela prevenção dos riscos que gera, pagamento que faz através da taxa em questão.
2 - A taxa cobrada pelo recorrente valora aspectos não contidos no licenciamento emitido pela entidade nacional nomeadamente a obrigação passiva do recorrente em ter de suportar uma actividade nociva ao ambiente e que nem sequer foi o responsável pelo seu licenciamento, uma vez que estamos a tratar dum posto de abastecimento de combustíveis, numa via nacional e como tal o seu licenciamento compete à Direção de Energia;
3 - A taxa pode também prosseguir objectivos, não financeiros desincentivado determinadas práticas (artigo 4°-2 do RGTAL), bem como podem as autarquias criar taxas pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da protecção civil. Ora, o recorrente possui serviços de protecção civil e no plano de emergência estão previstos os riscos criados pelo posto de abastecimento da recorrida e bem assim do transporte de combustíveis que para aí é realizado periodicamente.
4 - A taxa para além de se destinar ao pagamento dos serviços de protecção civil contem, como consta expressamente da sua fundamentação, uma componente de desincentivo. Tal componente observando o princípio da proporcionalidade distingue as situações nomeadamente quando os postos de combustíveis prestem abastecimento na via pública ou em prédio privado taxando-os de maneira distinta em cumprimento do seu objetivo de desincentivo de atividades poluidoras e perigosas mas em consonância com o seu grau de perigosidade/poluição.
Verifica-se pois que a taxa em questão não viola qualquer norma legal ou principio nomeadamente o invocado na douta sentença recorrida pelo que deve esta ser revogada julgando-se improcedente a impugnação.»
2 – A recorrida A……….., S.A. apresentou as suas contra alegações, tendo concluído da seguinte forma:
a) Analisando o tributo em questão nos presentes autos, fácil se mostra concluir que o mesmo não apresenta a natureza de taxa, já que não se vislumbra qualquer “(...) prestação concreta de um serviço do domínio público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares”
b) Com efeito, os postos de abastecimento em questão nem utilizam para o seu funcionamento, quaisquer bens do domínio público ou semi-público da autarquia, inexistindo qualquer contraprestação da Câmara Municipal de Estarreja face ao pagamento da referida “taxa” pela ora recorrente, resultante da utilização privada de bens do domínio público e/ou privado camarário.
c) E nem se diga, como faz o recorrente, que a mencionada taxa se mostra justificada, por força da prestação de serviços públicos locais no domínio da prevenção de riscos e da protecção civil.
d) É certo que, entre o enunciado exemplificativo das taxas municipais, a Lei n° 53-E/2006, de 29 de dezembro, figura a «prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil» (artigo 6°, n.º 1, alínea f)) Mas não é menos certo que estes serviços têm de assentar na prestação concreta de um serviço (artigo 3°). É que o serviço concreto exige utilidades divisíveis (artigo 5º n.º 2).
e) Porém, tal como retamente faz notar a douta sentença recorrida, “o Município de Estarreja não logrou provar a existência de qualquer acção concreta e individualizada de análise ou inspecção, de formação ou aconselhamento ou qualquer outra prestação administrativa causada ou aproveitada individualmente pela Impugnante” (sublinhado nosso).
f) Nem se diga, que o tributo em questão possui a natureza de taxa, porquanto se integra no conceito de “poluidor/pagador”.
g) Com efeito, a ser admitido tal entendimento, não poderia deixar de se considerar que a norma contida nos pontos 7.1.2 e 7.2.2 do citado regulamento violaria os princípios do exclusivismo e da determinação a que se encontram sujeitas as taxas, porquanto não se mostram, plena e cabalmente, definidos todos os elementos do tributo.
h) Na verdade, se o valor do tributo se encontra dependente do desgaste ambiental produzido, a verdade é que a partir do teor da supra referida norma o contribuinte não se mostra capaz de conseguir perceber de que forma é medido o alegado desgaste ambiental por parte da Edilidade (v.g., considerando a dimensão do posto ou o n° de automóveis diário), nem tão pouco o modo pelo qual o proprietário pagador poderá exigir a realização concreta de despesas, designadamente de conservação dos troços por si utilizados.
i) De todo o modo, não poderá deixar de se referir que o impacto ambiental de um posto de abastecimento de combustíveis não é especial nem gravemente intenso. Se fosse de outro modo, a instalação de postos de revenda de combustíveis encontrar-se-ia sujeita a avaliação do impacto ambiental, nos termos do Decreto n.º 69/2000, de 3 de maio e a verdade é que não está.
j) A que acresce que o cumprimento das múltiplas regras técnicas a que devem obedecer os postos de abastecimento de combustíveis, no essencial, as da Portaria n.º 131/2002, de 9 de fevereiro, permite justamente que a lesão dos recursos naturais tenha uma expressão mínima, razoável e sustentável.
k) O recorrente aponta genérica e difusamente a contaminação atmosférica, mas não se registou que os postos são obrigados a ter um sistema de recuperação de vapores (artigo 10.º e Portaria n.º 646/97, de 11 de agosto), tal como resultou provado no ponto 17 da matéria assente, sendo certo que não resultou provada a prestação de serviços efectivos por parte do Município relacionados com este facto, vg. realização de análises ao ar.
i) Imputa-se a esta atividade uma especial contaminação dos solos e águas subterrâneas, mas a verdade é que os postos são obrigados a dispor de um sistema próprio de tratamento das águas residuais contaminadas com hidrocarbonetos e pela sua descarga é devida aos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento a taxa municipal própria sobre a descarga de águas residuais industriais, a somar à taxa de recursos hídricos, destinada à Agência Portuguesa do Ambiente, IP (Decreto-lei n.º 97/2008, de 11 de junho), tal como resultou igualmente provado nos pontos 12 e 13 da matéria assente,
m) Também os óleos usados são objeto de cuidados específicos que remontam ao Decreto-lei n° 216/85, de 28 de junho, depois ao Decreto-lei n.º 88/91, de 23 de fevereiro, e são hoje disciplinados na sua guarda, recolha, depósito, transporte e reciclagem pelo Decreto-lei n.º 153/2003, de 11 de julho (regime jurídico de gestão de óleos novos e usados,
n) Termos, pois, que o cumprimento destas e de muitas outras especificações representa um encargo nada despiciendo, mas que contém adequadamente os possíveis riscos de lesão ambiental para níveis reduzidos, sendo igualmente certo que se mostra legalmente a existência de um seguro de responsabilidade ambiental (cfr. ponto da matéria de facto assente).
o) Por outro lado, no caso em apreço, a recorrida não beneficiou da remoção de qualquer obstáculo jurídico à actividade por si desenvolvida, bastando, para tanto, atentar na própria previsão do tributo.
p) Conforme se deixou acima dito, a Câmara Municipal de Estarreja não possui qualquer competência no que toca ao licenciamento para exploração do mencionado posto de abastecimento, porquanto o mesmo não se acha implantado numa rede viária municipal (não tendo, como tal, aquela Edilidade quaisquer poderes de licenciamento e/ou fiscalização), nem tão pouco em terreno do domínio público camarário.
r) E nem se diga, como faz o recorrente, que a taxa impugnada integra uma componente de desincentivo às actividades poluidoras, componente essa que respeita o princípio da proporcionalidade porquanto distingue os postos de abastecimento que prestam abastecimento na via pública ou em prédio privado.
s) É certo que a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, veio admitir que, embora o valor da taxa esteja condicionado pelo custo da atividade pública ou pelo benefício auferido pelo particular (artigo 4°, n.º 1), possa «ser fixado com base em critérios de desincentivo à prática de certos atos ou operações» (n°2).
t) Algo que o município de Estarreja parece a aplicar não apenas ao cálculo do valor da taxa, como também aos pressupostos da criação da taxa - tal qual mais um novo pressuposto numa interpretação desconforme com a reserva constitucional do regime geral das taxas à lei parlamentar (artigo 165. °, n.º 2, da Constituição).
u) Importa, no entanto, reforçar o cuidado na da conformidade constitucional da norma contida no artigo 4º, nº2 da Lei n° 53-E/2006 - demasiado aberta, quando aplicada sem mais - para evitar o arbítrio e não perder de vista o pressuposto necessário das taxas: a bilateralidade.
v) Quando estas mesmas atividades de impacto ambiental já se encontram sujeitas à remoção de um obstáculo jurídico e a uma taxa devida por essa remoção - como sucede no caso dos presentes autos nada consente ao regulamento presumir um especial impacto ambiental negativo (ao contrário do que sucede com as normas legislativas de incidência dos Impostos).
x) Não deve, pois, ser tratada como possuindo um impacto ambiental negativo a tributar, pois o que é de presumir é que a licença ou a autorização só foram deferidas, depois de garantido o cumprimento das prescrições que minimizam o impacto ambiental negativo e que já foi liquidada uma taxa pela licença ou autorização, cujo valor compreende o cálculo de externalidades ambientais a suportar pelo município.
z) Em suma, não poderá deixar de se concluir, como fez a douta sentença recorrida que a norma que consagra o tributo em discussão (pontos 7.1.2 e 7.2.2 da tabela de taxas do Regulamento Municipal de Taxas, Licenças e Outras Receitas do Município de Estarreja) não estabelece uma “taxa”, mas antes enquadra a previsão de um verdadeiro imposto.
aa) Pelo que, em face do supra exposto, outra conclusão não poderá retirar que não seja a de que a norma regulamentar aplicada pela Câmara Municipal de Sintra (pontos 7.1.2 e 7.2.2 da tabela de/taxas do Regulamento Municipal de Taxas, Licenças e Outras Receitas do Município de Estarreja), aplicável a postos de combustível inteiramente instalados em domínio privado (ou domínio público do Estado) padece de inconstitucionalidade orgânica e formal, por violação do disposto nos artigos 103°, 2 e 165°, n.º 1, alínea i) da Constituição da República Portuguesa.
bb) O que significa que, sofrendo os referidos pontos 7.1.2 e 7.2.2 da tabela de taxas do Regulamento Municipal de Taxas, Licenças e Outras Receitas do Município de Estarreja (em que se fundaram as liquidações impugnadas) de inconstitucionalidade orgânica, não poderão deixar de se reputar de ilegais as liquidações efectuadas à sua sombra.
Sem Conceder:
cc) Caso venha a ser julgado procedente o fundamento de recurso apresentado pelo recorrido, desde já se requer, subsidiariamente, a ampliação do objecto do presente recurso, devendo ser igualmente analisado o fundamento de direito em que decaiu a ora recorrida.
dd) Por força do contrato de concessão celebrado entre o Estado Português e a B…………, S.A. (cfr. ponto 1 da matéria assente), o Estado concedeu à B……….., S.A. a concessão de exploração de um bem do domínio público (cfr. artigo 84°/1, alínea d) da CRP), o qual passou a ser gerido pelo concessionário no lugar e em vez da Administração, mas o particular não é pago pela Administração: paga-se, antes, pela cobrança de taxas ao público (se se tratar de um bem no uso directo do público) ou pela exploração económica do bem (nos casos em que o bem não é usado directamente pelo público).
ee) Por contrato celebrado, em 28/10/1985, ao abrigo a Base I, anexa ao D.L. n. ° 467/72, de 22/11, na redacção dada pelo Decreto- Regulamentar n.º 5181, de 23/01, a B…………, S.A. cedeu à aqui impugnante, mediante o pagamento de uma remuneração, a exploração da área de serviço da ……………., cabendo àquela, enquanto entidade concessionária das auto-estradas, fiscalizar os serviços a prestar pela impugnante naquela área de serviço (cfr. ponto 2 da matéria assente).
ff) Pelo que, outra conclusão não poderá extrair-se que não seja a de que o posto de abastecimento da área de serviço onde se encontram instaladas as bombas de abastecimento de combustíveis e as tomadas de ar e água em apreço, incluindo os imóveis nele implantados, pertencem ao domínio público do Estado e integram o estabelecimento da concessão à B………….
gg) Assim, constituindo prerrogativa da entidade concessionária a cedência de exploração das áreas de serviço a outra entidade e sendo as auto-estradas bens do domínio público, do Estado e não das autarquias locais, não compete ao Município de Estarreja a cobrança de taxas pela instalação de bombas de abastecimento de combustíveis em áreas de serviço, como sucede nos presentes autos.
hh) Donde resulta que todas as competências em matéria de licenciamento, fiscalização ou outras sobre a área de serviço em referência, pertencente ao domínio público do Estado, são da competência exclusiva da B…………, S.A. enquanto entidade concessionária
ii) Pelo que, atento acima exposto, fácil se torna concluir que os actos de liquidação de taxa impugnados se mostram feridos do vício de incompetência absoluta, sancionado com o desvalor da nulidade (cfr. art. 103°/2 do CPA).
jj) Ao não ter assim concluído, incorreu a douta sentença em violação do disposto no citado artigo 103°/2 do CPA.»
3 – O recurso foi interposto no TCA Norte, este por acórdão constante a fls. 515/542, veio a declarar-se incompetente em razão da hierarquia para conhecer do recurso por considerar que tem por fundamento exclusivamente matéria de direito e declarou competente para esse efeito, a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo.
4 – Remetidos os autos a este Supremo Tribunal, o Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer a fls. 553/555, o qual, na pare relevante, se transcreve:
«(……)A nosso ver, pelas razões constantes da sentença recorrida, e bem assim das alegações da recorrida, no que à classificação do tributo sindicado diz respeito, cujo discurso fundamentador se subscreve, o recurso não merece provimento.
Vejamos, pois, a alegada inconstitucionalidade orgânica do normativo que prevê o tributo sindicado, a saber, os pontos/artigos 7.1.2 e 7.2.2 do RMTLORM do Município de Estarreja.
De acordo com o estatuído no artigo 238.°/4 da CRP, artigo 15.º da LFL, Lei 7/2007, de 15/1 (actualmente artigo 20.º da Lei 13/2013, de 3/9), as autarquias locais podem criar taxas, nos termos da Lei, RGTAL, Lei 53-E/2006, de 29/12.
Nos termos do estatuído nos artigos 4.° e 3.º do RGTAL, enquanto que os impostos assentam essencialmente na capacidade produtiva, revelada, nos termos da lei, através do rendimento ou da sua utilização e do património, as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.
Na primeira modalidade de taxas, denominadas de taxas administrativas, a prestação pública traduz-se na utilização pelo particular de um serviço público individualizável.
Será o caso clássico da taxa exigida pela recolha do lixo.
Na segunda modalidade referida, as taxas de utilização, a prestação pública traduz-se na utilização de um bem do domínio público. Para o enquadramento nesta categoria não releva se a utilização se traduz num serviço privativo ou num uso comum ou indiferenciado. (Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, 1974, páginas 50/51).
Na terceira modalidade, as chamadas taxas de licenciamento, a prestação pública traduz-se na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.
Todavia, apenas serão de qualificar como taxas aquelas cujo pagamento dá lugar à remoção de obstáculo real ou substantivo e já não aquelas em que está em causa um obstáculo criado artificialmente, com o intuito de exigir do particular um pagamento pela sua remoção (Casalta Nabais, O dever Fundamental de Pagar Impostos, Coimbra 1998, páginas 262/263).
Como é sabido ao conceito de sinalagma não importa a equivalência económica, mas a equivalência jurídica (Teixeira Ribeiro, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 117º, página 294).
Todavia, a taxa pressupõe uma ideia de proporcionalidade entre o montante cobrado e a prestação pública disponibilizada.
Efectivamente, o valor da taxa terá de aferir-se em razão do custo dos serviços ou actos da administração e não, como acontece nos impostos, em função da capacidade contributiva.
O tributo em causa nos presentes autos, uma vez que as bombas de abastecimento de combustíveis, ar e água não estão implantados no domínio público do município, nem se trata de uma licença para remoção de um obstáculo jurídico, apenas poderia consubstanciar uma taxa administrativa, como contrapartida da prestação de um concreto serviço público local.
Vejamos, pois, se o tributo sindicado tem como contrapartida a prestação de um concreto serviço público local.
O artigo 6º/1/f) 2 do RGTAL prevê a criação de taxas pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da protecção civil e sobre a realização de actividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo.
Como bem se refere na sentença recorrida “… no caso dos autos, está em causa uma suposta utilidade, provocada ou que o sujeito passivo Impugnante aproveita ou beneficia, prestada em resultado da actividade do Município de Estarreja. Tal utilidade consistiria na «prestação» de segurança, resultante da existência dos planos de protecção civil e da respectiva organização de meios (bombeiros, polícia, serviços de saúde, infra- estruturas viárias e outras.”
A verdade é que, como resulta do probatório, não se provou a prestação de qualquer serviço concreto por banda do Município de Estarreja, causado ou aproveitado individualmente pela impugnante/ recorrida.
Como bem se diz na decisão recorrida, o que se pretende tributar com a presente taxa sobre as bombas de combustível e tomadas de ar ou água é uma hipotética prestação de serviços de protecção civil, originada pela especial perigosidade inerente à actividade de venda de combustíveis.
A verdade é que, em função do probatório, tal prestação é indivisível, meramente provável, não efectivada, nem se mostra justificadamente quantificada, pelo que não poderá ser qualificada como uma taxa, por ausência de bilateralidade.
Com efeito, apenas os encargos públicos adicionais, directa e proporcionalmente imputados ao posto de abastecimento de combustíveis em causa poderiam ser comparticipados pela impugnante/recorrida, na justa media em que a eles deu causa, numa relação de bilateralidade.
Ora, o recorrente, não justifica nem quantifica, em concreto, esse acréscimo de encargos públicos.
Assim sendo, o tributo em causa, por ausência de bilateralidade, é um imposto e não uma taxa.
E certo que nos termos da Lei de Bases da Protecção Civil, aprovada pela Lei 27/2006, de 3 de Julho, a protecção civil é a actividade desenvolvida pelo Estado, Regiões, Autónomas e Autarquias Locais, pelos cidadãos e por todas as entidades públicas e privadas com a finalidade de prevenir riscos colectivos inerentes a situações de acidente grave ou catástrofe, de atenuar os seus efeitos e socorrer as pessoas e bens em perigo quando aquelas situações ocorrerem.
Por força da Lei 65/2007, de 12 de Novembro, são objectivos da protecção civil municipal, prevenir os riscos colectivos e a ocorrência de acidente grave ou catástrofe deles resultante; atenuar riscos colectivos e limitar os seus efeitos; socorrer e assistir as pessoas e outros seres vivos em perigo; proteger bens e valores culturais, ambientais e de elevado interesse público e apoiar a reposição da normalidade da vida das pessoas em áreas afectadas por acidente grave e catástrofe.
O cidadão tem, pois, direito a ter à sua disposição informações concretas sobre os riscos colectivos e como os prevenir e minimizar os seus efeitos caso ocorrem, tal como tem direito a ser prontamente socorrido sempre que aconteça um acidente ou catástrofe.
Em contrapartida tem o dever de comparticipar na despesa pública local gerada com a protecção civil na área do seu Município, nomeadamente, através de uma taxa de protecção civil, verificados os pressupostos legais (artigo 6.°/1/ f) do RGTAL).
Assim poderão ser sujeitos passivos de tal tributo as pessoas singulares ou colectivas proprietárias de prédios urbanos ou rústicos, entidades gestoras de infra- estruturas instaladas, total ou parcialmente no Município, nomeadamente, ferroviárias, rodoviárias, de gás, electricidade, telecomunicações, portuárias.
Ora, como já se referiu e se repete, o que o recorrente pretende é tributar uma hipotética prestação de serviços de protecção civil, que terá na sua génese a especial perigosidade inerente à actividade de venda de combustíveis.
Todavia, como resulta da factualidade apurada, essa prestação é indivisível, meramente provável, não concretizada, sendo certo que não se mostra justificadamente quantificada.
Efectivamente, o impugnante não justifica nem quantifica em concreto, os encargos públicos adicionais directa e proporcionalmente imputados à recorrida.
Portanto, a nosso ver e ressalvado melhor juízo, não estamos perante um tributo bilateral.
Logo, os normativos do Regulamento Municipal no qual o tributo em questão se baseia são organicamente inconstitucionais, uma vez que consubstanciam a criação de um imposto, violando a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República (artigos 165.°/l i) e 103.° da CRP).
O tributo sindicado, como bem decidiu a decisão recorrida, sofre, pois, de vício de violação de lei, dado que se trata de um verdadeiro imposto criado por um regulamento inconstitucional, sendo, pois, anulável.
Termos em que, ressalvado melhor juízo, deve negar-se provimento ao presente recurso jurisdicional e manter-se a sentença recorrida na ordem jurídica.»
5 - Colhidos os vistos legais, cabe decidir.
6 – O Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro fixou a seguinte matéria de facto:
1. Mediante contrato celebrado entre o Estado Português e a B………, SA, o Estado atribuiu à B……… a concessão da construção e exploração, em regime de portagem, da auto-estrada do norte (A1), desde Vila Franca de Xira até aos Carvalhos — alínea a) do n° 1 do Base I do Decreto n° 467/72, de 22 de Novembro, cujas bases foram sucessivamente alteradas pelo Decreto Regulamentar n.º 5/81, de 23 de Janeiro, pelo Decreto-Lei n.º 458/85, de 30 de Outubro, e pelo Decreto-Lei n.º 315/91, de 20 de Agosto, e Decreto-Lei n° 294/97, de 24 de Outubro;
2. Por contrato celebrado em 28/10/1985, posteriormente sujeito a alterações, a B…………… SA cedeu à C………….., SARL, que posteriormente cedeu à agora Impugnante, mediante pagamento de uma remuneração, a exploração da área de serviço da ……….., situada ao quilómetro 262 da auto-estrada do norte (……….), freguesia de Salreu de Estarreja — fls. 133 a 154 dos e testemunhas;
3. As instalações da área de serviço de ……….. situam-se/em terreno pertencente à concessão da B………., em regime de subconcessão à A…………, e não ocupam qualquer porção de território integrado no domínio público ou semi-público do Município de Estarreja — acordo e fls. 123 a 132 dos autos;
4. A área de serviço de ……….. está localizado fora dos aglomerados urbanos mais próximos — testemunhas;
5. A área de serviço de ………… presta serviços 24 horas por dia — testemunhas;
6. À área de serviço de ……….. acedem diariamente vários milhares de veículos, cujos condutores e ocupantes utilizam as bombas de combustível, restaurantes, casas de banho e zonas de descanso, consomem água e geram lixos, efluentes e poluição —acordo e facto público e notório;
7. Ao serviço da Impugnante, trabalham na área de serviço de ……….. 8 a 10 pessoas por cada turno — testemunhas;
8. Esses trabalhadores entram e saem da área de serviço pela auto-estrada ou pelo acesso exterior que dá para a rede viária municipal — testemunhas;
9. Ao posto de abastecimento de …………. não, foram concretamente efectuadas, durante os anos 2009 a 2012, quaisquer diligências de fiscalização ou inspecção por parte dos serviços do Município de Estarreja, que não tenham como contrapartida outras taxas que não as discutidas nos presentes autos - testemunhas;
10. No mesmo período e às mesmas instalações não foram feitas inspecções pelos bombeiros ou pela Protecção Civil — testemunhas;
11. Não foram efectuadas alterações no plano de tráfego ou acessibilidades aos postos de abastecimento de ………… - testemunhas;/
12. Existe uma unidade de tratamento de resíduos de abastecimentos e outra de tratamento de águas sanitárias, licenciada pela APA — Agência Portuguesa de Ambiente — testemunhas;
13. Na área do posto de abastecimento usa-se água para rega dos jardins proveniente de furo próprio e usa-se água da rede pública, mediante pagamento de retribuição específica diversa da taxa em causa nos presentes autos testemunhas;
14. Os resíduos sólidos gerados na estação de serviços, incluindo a área de restauração e outras, são recolhidos pelos serviços do Município mediante retribuição específica diversa da taxa em causa nos presentes autos testemunhas;
15. O posto de abastecimento de ………… vende anualmente vários milhões de litros de combustível e é abastecido por camiões cisterna que lá vão regularmente de 3 em 3 dias — testemunhas;
16. Os camiões cisterna de abastecimento do posto de combustível circulam pela autoestrada - testemunhas;
17. Os vapores de combustível são geralmente recuperados pela Impugnante e transformados novamente em combustível - testemunhas;
18. Os reservatórios de combustível têm paredes duplas, com sensores que detectam fugas, e sujeitos a inspecção e manutenção regular testemunhas;
19. A inspecção ao funcionamento e aferição das bombas de abastecimento é feita pela Direcção Geral da Energia — testemunhas;
20. No Município de Estarreja existe um plano de protecção civil — testemunhas;
21. Do Plano Municipal de Emergência de Estarreja extracta-se:
“3. IDENTIFICAÇÃO E CARACTERÍSTICAS DOS RISCOS
3.1. RISCOS DE ORIGEM NATURAL (...)
3.2. RISCOS PROVOCADOS PELO HOMEM
3.2.1. ACIDENTE INDUSTRIAL
A perigosidade pode revelar-se pela emissão de substâncias tóxicas, inflamáveis ou de outra forma contaminantes, bem como por incêndios ou explosões susceptíveis de desenvolvimento encadeado.
Em Estarreja o tecido industrial é composto maioritariamente por pequenas/médias empresas inseridas em áreas industriais, e outras, pelas suas características, inseridas na malha urbana, não constituindo um risco elevado.
Existem ainda pontos sensíveis ao nível do comércio e serviços que constituem pontos de risco de acidente, como por exemplo os postos de abastecimento de combustíveis.
Para além do referido, a presença de um conjunto de empresas do Sector de Química de Base no Complexo Industrial de Estarreja, constitui um risco de importância considerável.
A descrição deste risco encontra-se expressa em plano específico - Plano de Emergência Externo de Estarreja (PEEE).
3.2.2. TRANSPORTE DE MATÉRIAS PERIGOSAS
O intenso tráfego rodo e ferroviário de transporte de mercadorias perigosas na área do Município obriga a uma atenção específica inerente ao risco, meios envolvidos e às zonas de circulação, algumas delas em locais de considerável densidade populacional. O perigo pode revelar-se pela emissão de substâncias tóxicas, inflamáveis ou contaminantes do ar, água e solo, bem como por incêndios ou explosões susceptíveis de desenvolvimento encadeado.
O risco de transporte de mercadorias perigosas de e para o Complexo Químico de Estarreja está abrangido pelo Plano de Emergência Externo de Estarreja (PEEE).
3.2.3. ACIDENTES GRAVES DE TRÁFEGO
O Concelho é atravessado por várias vias importantes (especialmente a A1, A29, E.N.109 e linha de Caminho de Ferro do Norte), pelo que existe risco de ocorrência de acidentes graves de tráfego, rodoviário e/ou ferroviário.” — disponível ao público em hffp://www.emestarreja. pt/pdf/PMEE-SECUR-RiaVersão on-line.pdf;
22. Do referido Plano de Emergência Externo de Estarreja extracta-se:
“3-IDENTIFICAÇÃO E CARACTERÍSTICAS DOS RISCOS
3.1 - COMPLEXO INDUSTRIAL
A presença de um conjunto de empresas do Sector de Química de Base no complexo Industrial de Estarreja constitui um risco que, desde cedo, começou a ser equacionado. Os perigos resultantes da presença deste Complexo Industrial estão directamente relacionados com a quantidade e características químicas, físicas e toxicológicas dos produtos armazenados e processados.
Da análise destes produtos, evidenciam-se alguns que, pelas suas características e atendendo também à sua distância das zonas habitadas, podem, em caso de acidente no complexo, ter um impacto adverso na população e, como tal, exigir medidas de emergência junto desta.
Os riscos resultantes para a população podem ser caracterizados em duas situações tipo:
- Emissão acidental de gás(es) tóxico(s), resultante da rotura de equipamento ou de um incêndio no Complexo Industrial;
- Emissão de produto inflamável, tendo como possíveis consequências:
• Asfixia, quando priva o organismo do oxigénio do ar, atacando ou não as vias respiratórias.
• Envenenamento, quando absorvido pelo organismo, por ingestão ou contacto, paralisa ou destrói os centros vitais.
Explosão, quando em mistura com o ar, em determinadas proporções, provoca um rebentamento, normalmente seguido de incêndios.
Vesicação quando em contacto com a pele, provoca a sua destruição ou graves de difícil cicatrização.
As acções a desenvolver junto da população devem ter em consideração as concentrações verificadas junto desta, as quais são resultantes da quantidade de produto emitido, das condições de dispersão e da duração do evento. (...)
3.2 - TRANSPORTE DE MATÉRIAS PERIGOSAS
3.2.1 - TRANSPORTE VIÁRIO DE MATÉRIAS PERIGOSAS
Pela existência de um Complexo Químico Industrial, o acidente com transporte de matérias perigosas é um risco importante a considerar. Os acidentes decorrentes do transporte de matérias perigosas são, na sua natureza, idênticos aos que podem ocorrer no Complexo Químico de Estarreja:
- Derrame de produtos tóxicos;
-Fuga de gás;
- Incêndio e/ou explosão.
O que diferencia este tipo de risco dos do Complexo é a variabilidade do local onde pode ocorrer o acidente, com consequências ambientais e impacto sobre as populações muito diferentes para o mesmo produto e uma resposta mais demorada das forças de socorro. Tentando minimizar as consequências de um acidente deste género, os percursos dos produtos manipulados no Complexo estão pré estabelecidos, tendo em conta o afastamento das populações e a probabilidade de acidente. Para os transportes rodoviários de e para o Complexo Industrial, o itinerário seguido é o de acesso à auto - estrada. (...)
4 ORGANIZAÇÃO DE EMERGÊNCIA
O Centro Municipal de Operações de Emergência de Protecção Civil de Estarreja (C.M.O.E.P.C.) é organizado da seguinte forma:
 (…) disponível ao público em
http://www.pacopar.org/index.php?optioncomcontent&view=article&id=21 4&itemíd 69,”
23. No posto de abastecimento há extintores de incêndio e o pessoal tem formação para o seu uso, para combate a incêndios e para de primeiros socorros - testemunhas;
24. A Impugnante tem seguro de responsabilidade civil e de responsabilidade ambiental - testemunhas;
25. Por ofícios datados de 13/7/2013 foi a agora Impugnante notificada, por carta registada cujo aviso de recepção foi assinado em 16/7/2012, para proceder aos pagamentos das seguintes quantias:
a) € 2.293,68, referente a “taxa” alegadamente devida pelas licenças de bombas abastecedoras de carburantes líquidos, tomadas de ar e água, relativa ao ano de 2009, instaladas no posto de abastecimento sito na área de serviço de ….., auto-estrada ………., sentido Norte/Sul e Sul/Norte;
h) € 2781,93, referente a “taxa” alegadamente devida pelas licenças de bombas abastecedoras de carburantes líquidos, tomadas de ar e água, relativa ao ano de 2010, instaladas no posto de abastecimento sito na área de serviço de …………, auto-estrada ……….., sentido Norte/Sul e Sul/Norte;
c) € 2.845,92, referente a “taxa” alegadamente devida pelas licenças de bombas abastecedoras de carburantes líquidos, tomadas de ar e água, relativa ao ano de 2011, instaladas no posto de abastecimento sito na área de serviço de ……, auto—estrada ………, sentido Norte/Sul e Sul/Norte;
d) € 2.946,65, referente a “taxa” alegadamente devida pelas licenças de bombas abastecedoras de carburantes líquidos, tomadas de ar e água, relativa ao ano de 2012, instaladas no posto de abastecimento sito na área de serviço de …., auto—estrada ……, sentido Norte/Sul e Sul/Norte;
-fls. 41 a 73 dos autos e fls. 1 a 10 do PA;
26. De acordo com o teor dos referidos ofícios tais quantias correspondem às taxas devidas por força do disposto nos números, 7.1.2 e 7.2.2 da Tabela Geral de Taxas, Licenças e Outras Receitas constante do Regulamento Municipal de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais do Município de Estarreja — fls. 41, 51, 61 e 71 dos autos;
27. O Município de Estarreja liquidou o tributo em causa com base em normas (verba 7.1.2 e 7.2.2 da Tabela Geral das Taxas. Licenças e Outras Receitas do Município de Estarreja) que incidem sobre:
“Instalações abastecedoras de carburantes líquidos, ar e água:
7.1 - Bombas de carburantes líquidos:
7.1.1 — Bombas ou aparelhos abastecedores de carburantes instalados ou abastecendo na via pública (...)
7.1.2 — Instaladas em propriedade particular e abastecendo no interior dela - por cada por ano ou fracção -— valor €;
7.2— Bombas de ar ou água:
7.2.1 — Bombas, aparelhos ou tornadas de ar ou de água, instaladas ou abastecendo na via pública
(...)
7.2.2 — Instaladas inteiramente em propriedade particular e abastecendo no interior dela — por cada uma e por ano ou fracção Valor € - fls. 236 a 350 dos autos;
28. Em 16/8/2012 a agora Impugnante reclamou graciosamente das referidas liquidações, alegando incompetência e inconstitucionalidade — fls. 74 a 122 dos autos;
29. Por ofícios datados de 5/9/2012 e recebidos em 6/9/2012 foi a agora Impugnante notificada da decisão de indeferimento expresso das reclamações graciosas acima referidas - fls. 123 a 132 dos autos;
30. Das referidas notificações das decisões de indeferimento consta:
“Tendo por base o despacho do Senhor Presidente datado de 30 de Agosto de 2012, somos a notificar V Exa:
A reclamação apresentada pela A…………., SA, é tempestiva/pois sendo o ofício desta Câmara a reclamar o pagamento da taxa em questão datado de 13/07/2012 e tendo a reclamação dado entrada nesta Câmara Municipal em 17/08/2012 está dentro do prazo de 30 dias prescrito no artigo 16° da Lei n° 53-E/2006. Nesta medida e respondendo à reclamação apresentada tomo desde já a liberdade de recordar que esta Autarquia já tomou decisões sobre casos iguais de cobrança de taxas à A…….. e que tais casos já mereceram decisões judiciais, como é do vosso conhecimento (Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte), que se junta.
Impendendo sobre o Município um dever legal de atuação e prevenção no que toca à poluição e proteção civil e tendo o município de Estarreja serviços organizados que prestam tal apoio e têm previstas atuações em caso de acidente na estação de serviço da recorrida, devem tais serviços ser pagos por quem deles beneficia. Mesmo ocorrendo o abastecimento integralmente em terreno privado, essa atividade não deixa de gerar os riscos que o plano de emergência de Estarreja procura acautelar, que o serviço municipal de proteção civil deve prever e responder. Mais gerando poluição que o serviço municipal de ambiente previne e combate. Para além dos serviços disponibilizados outros há, tal como os bombeiros locais, que são financiados pelo município e que se integram na cadeia de serviços prestados à reclamante
A Lei n° 159/99 prevê expressamente nos seus artigos 13° - 1 alíneas g.), j.), l) e 25º alíneas b.), c) e d) a atuação da autarquia, sendo que a Lei n° 65/2007 faz recair no município a obrigação de prevenir os riscos, de fazer o levantamento, previsão, avaliação e prevenção dos riscos coletivos, o planeamento de situações de emergência, a criação do serviço de proteção civil. O atual Regime geral das taxas das autarquias: Lei n° 53-E/2006 vem expressamente traduzir os princípios constitucionais já supra abordados prevendo a criação de tais taxas.
Pelo exposto, resulta que a contrapartida que município presta e que está na origem da cobrança da taxa, se traduz fluiu dever legal de atuação e prevenção no que toca à poluição e proteção civil.
a) A cobrança da taxa reporta -se ao ano de 2009/2010/2011/2012;
b,) A base em que assenta a referida taxa é o Regulamento Municipal de Taxas licenças e outras receitas desta Câmara;
Em conclusão e face ao supra exposto considera-se improcedente e como tal indeferida a reclamação apresentada no ato de liquidação” — fls. 123 a 132 dos autos;
31. A presente Impugnação foi apresentada, via fax, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro em 5/11/2012 — fls. 2 dos autos;
7. Do objecto do recurso
Da análise decisão recorrida e dos fundamentos invocados pelo Município de Estarreja para pedir a sua alteração, podemos concluir que a questão objecto do recurso é a da constitucionalidade (na perspectiva de saber se foi lesada a reserva parlamentar fixada no artº 165º, nº1, al. i) da CRP) das taxas previstas nos pontos 7.1.2 e 7.2.2 do Regulamento Municipal da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais do Município de Estarreja (RMTLORMME), relativas a licenças de bombas abastecedoras de combustíveis, ar e água.
A sentença recorrida julgou procedente impugnação judicial interposta contra o indeferimento de reclamações graciosas, por sua vez deduzidas contra as liquidações de taxas, ao abrigo do disposto nos pontos 7.1.2 e 7.2.2 do Regulamento Municipal da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais do Município de Estarreja RMTLORMME), dos anos de 2009 a 2012, relativas a licenças de bombas abastecedoras de combustíveis, ar e água da área de serviço de ………….., no entendimento de que o Município não presta qualquer serviço concreto à recorrente, pelo que o tributo em causa é um imposto e não uma taxa, sendo organicamente inconstitucionais os normativos dos pontos 7.1.2 e 7.2.2 do RMTLORMME, por violação do disposto nos artigos 165, nº 1, al. i) e 103.° nº 2 da CRP.
Para tanto, considerou a sentença que a suposta utilidade da referida taxa (pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos de poluição e da protecção civil) cobrada pelo município de Estarreja consistiria num dever geral de proteção à comunidade da autarquia que aproveita a generalidade dos munícipes dessa mesma autarquia, a qual “…não logrou provar a existência de uma acção concreta e individualizada de análise ou inspecção, de formação ou aconselhamento ou qualquer outra prestação administrativa causada ou aproveitada individualmente pela impugnante.”
Em suma considerou que a prestação em causa não é divisível, efectiva e concreta, pelo que não poderá ser qualificada como taxa, por ausência de bilateralidade.
Não conformado com o assim decidido o Município de Estarreja alega neste recurso que a taxa por si cobrada valora aspectos não contidos no licenciamento emitido pela entidade nacional nomeadamente a obrigação passiva do recorrente em ter de suportar uma actividade nociva ao ambiente;
Mais alega que a taxa em causa pode também prosseguir objectivos, não financeiros desincentivado determinadas práticas (artigo 4°-2 do RGTAL), bem como podem as autarquias criar taxas pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da protecção civil. E que a entidade recorrente possui serviços de protecção civil e no plano de emergência estão previstos os riscos criados pelo posto de abastecimento da recorrida e bem assim do transporte de combustíveis que para aí é realizado periodicamente.
Conclui que «a taxa em questão não viola qualquer norma legal ou principio nomeadamente o invocado na douta sentença recorrida».
7.1 Da invocada inconstitucionalidade das taxas previstas nos pontos 7.1.2 e 7.2.2 do RMTLORMME, por violação do disposto nos artigos 165, nº 1, al. i) e 103.º nº 2 da CRP.
Como decorre da fundamentação da sentença recorrida a questão da inconstitucionalidade das taxas em causa foi analisada sob a perspectiva do princípio da equivalência jurídica ou seja pretendeu-se apurar a relação comutativa que nas referidas taxas se estabelece entre a obrigação tributária e a provocação ou o aproveitamento de uma prestação administrativa, tendo em vista a saber se foi lesada a reserva parlamentar fixada no artº 165º, nº 1 da CRP.
A questão suscitada pela recorrente pressupõe assim, antes de mais, a análise do conceito de taxa e do seu carácter bilateral e sinalagmático.
Segundo a doutrina fiscal enquanto que os “impostos são prestações pecuniárias, coactivas, unilaterais e definitivas, sem carácter de sanção, exigidas a detentores de capacidade contributiva por entes que exercem funções públicas, com vista à realização destas”, nas taxas, “à prestação do particular corresponde uma contraprestação específica, uma actividade do Estado ou de outros entes públicos especialmente dirigida ao respectivo obrigado, actividade esta que se há-de concretizar na prestação de um serviço público, no acesso à utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares” (veja-se José Casalta Nabais, in “Contratos Fiscais”, Coimbra, 1994, pág. 236).
Refere Nuno Sá Gomes, no seu Manual de Direito Fiscal, vol. I, pag. 76, que «a única característica distintiva das taxas em face ao imposto não está na utilidade, nem na voluntariedade nem na solicitação dos serviços pelos particulares, mas apenas no carácter sinalagmático das primeiras em termos de equivalência jurídica mas não também económica da prestação devida».
Essa relação sinalagmática, como se sublinha no Acórdão Tribunal Constitucional 365/03 «há-de ter um carácter substancial ou material, e não meramente formal; isso não implica, porém, que se exija uma equivalência económica rigorosa entre ambos, não sendo incompatível com a natureza sinalagmática da taxa o facto de o seu montante ser “superior (e, porventura, até consideravelmente superior) ao custo do serviço prestado»”.
O que não pode é ocorrer uma «desproporção intolerável» (Acórdão do Tribunal Constitucional nº 1140/96, in DR II Série, de 10/2/97)”, ou seja, “manifesta” e comprometedora, “de modo inequívoco, da correspectividade pressuposta na relação sinalagmática”, sendo certo que a sua aferição há-de tomar em conta, não apenas o valor da quantia a pagar, mas também a utilidade do serviço prestado».
É assim pela natureza da contraprestação da entidade pública que se há-de aferir a correspectividade característica da taxa.
Ora vista a questão sob a perspectiva do princípio da equivalência jurídica, que é o que está em causa no presente recurso, importa proceder à análise das taxas em causa sob os seguintes aspectos:
a) Incidência objectiva
b) Estrutura e montante das taxas, nomeadamente apurar se adequam tanto quanto possível ao custo e ao valor das prestações do município ou do benefício auferido pelo particular e se não se verifica excesso.
As taxas impugnadas são as previstas nos pontos 7.1.2 e 7.2.2 do Regulamento Municipal da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais do Município de Estarreja (RMTLORMME), publicado no DR, IIª série de 26 de Março de 2010), o qual indica como diplomas habilitantes o artigo 241.º da Constituição da República Portuguesa, o n.º 1 do artigo 8.° da Lei nº 53-E/2006, de 29 de Dezembro (Lei das Taxas das Autarquias Locais), as alíneas a), e) eh) do nº 2 do artigo 53.º e da alínea j) do n.º 1 do artigo 64.° da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, na redacção dada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro, e os artigos 10.°, 11.°, 12.°, 15.°, 16.°, 55.° e 56.° da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro (Lei das Finanças Locais).
No caso vertente resulta dos autos que o posto de abastecimento (área de serviço de …………..) se situa em terreno pertencente à concessão da B………, em regime de subconcessão à A………., e não ocupa qualquer porção de território integrado no domínio público ou semi-público do Município de Estarreja – vide ponto 2 do probatório.
Por outro lado dispõe o artº 5º, nº 1, al. b) do Decreto-lei 267/2002 que apenas é da competência das Câmaras Municipais o licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis não localizados nas redes viárias regional e nacional. Sendo que o licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias regional e nacional é da competência das Direcções Regionais de Economia – artº 6º, nº 3, al. a) do referido diploma legal.
Assim, uma vez que as bombas de abastecimento de combustíveis, ar e água não estão implantados no domínio público do município, nem se trata de uma licença para remoção de um obstáculo jurídico, porque o licenciamento do referido posto abastecedor não compete à Câmara Municipal mas sim à Administração Central, o tributo em causa apenas poderia consubstanciar uma taxa administrativa, como contrapartida da prestação de um concreto serviço público local – na redacção da al. a) do referido artº 4, nº 1 do Regulamento.
Importa também sublinhar que pese embora se refira no probatório (ponto 25) que a impugnante foi notificada para proceder aos pagamentos de taxas alegadamente devidas pelas licenças de bombas abastecedoras de carburantes líquidos, tomadas de ar e água, não está aqui em causa a remoção a um obstáculo jurídico, no sentido de se licenciar o funcionamento ou a instalação dos postos de abastecimento.
Não é isso que está em causa nem é esse o fundamento das taxas impugnadas.
Na fundamentação das taxas em análise, constante da tabela geral de taxas, licenças e outras receitas, publicada no DR, IIª série de 26 de Março de 2010, e que consta de fls. 317/325 dos presentes autos, a designação/descrição adoptada é a de “instalações abastecedoras de carburantes líquidos, ar e água”
No ponto 7.1.2 prevê-se a taxa devida por “bombas abastecedoras de carburantes líquidos: instaladas inteiramente em propriedade particular e abastecendo no interior dela, no montante de 241,29, especificando-se que corresponde ao critério de incentivo desincentivo o valor de 220,00 € e ao «referencial superior (€), Lei 53-E/2006 de 29.12, artº 4º nº 1», o valor de 21,29 €.
No ponto 7.2.2 prevê-se a taxa devida por «bombas de ar ou de água: bombas ou aparelhos abastecedores de ar ou de água instaladas inteiramente em propriedade particular e abastecendo no interior dela”, no montante de 21,29 €, especificando-se como «referencial superior (€), Lei 53-E/2006 de 29.12, artº 4º nº 1», o valor de 21,29 €.
No que concerne ao enquadramento legal das taxas em questão há ainda que ter em conta as seguintes disposições legais:
- o artigo 4º, nº 1 do referido regulamento que, fundado na redacção do artº 3.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro, dispõe que as «taxas são tributos fixados no âmbito das atribuições das autarquias locais, de acordo com os princípios previstos na lei que aprovou o Regime das Taxas das Autarquias Locais e na Lei das Finanças Locais, que, traduzindo o custo da actividade pública, incidem sobre as utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela actividade do Município: (a) na prestação concreta de um serviço público local; (b) na utilização privada de bens do domínio público e privado das autarquias locais; ou (c) na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.
- e o artº 6º do RGTAL (Lei 53-E/2006 de 29 de Dezembro) que dispõe que as taxas municipais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela actividade dos municípios, designadamente pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da protecção civil ( al. f) do nº 1) ou sobre a realização de actividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo ( nº 2 do mesmo normativo).
Na tese da entidade recorrente o tributo é uma taxa porque o Município presta um serviço, independentemente da vontade do sujeito passivo, que consiste em planear e organizar a protecção civil em caso de acidente no posto de abastecimento de combustíveis da área de serviço de ………….. Portanto, tal bilateralidade resulta do “dever legal de atuação e prevenção no que toca à poluição e protecção civil” que recai sobre o Município e que esta cumpre efectivamente através da implementação dos planos municipais de emergência civil, sendo certo que tem competência e atribuições na área da protecção da saúde, protecção civil e protecção do ambiente que lhe exigem investimentos para prevenção dos riscos colectivos, no território municipal, que de outro modo não teria de suportar.
Em suma, não estando em causa a invocação formal de uma licença tendo em vista a remoção de uma obstáculo jurídico, ou a utilização de um bem público ou semi-público, a questão que cumpre analisar – tendo em conta os fundamentos da decisão recorrida e as razões de discordância alinhadas pela recorrente, como contraponto a tal fundamentação - é a de saber se o tributo em causa tem como contrapartida a prestação concreta de um serviço público.
O Tribunal Constitucional já se pronunciou expressamente, e por diversas vezes, sobre a constitucionalidade de disposições análogas, emanadas de outros Municípios, em que estavam em causa normas que impunham a cobrança de “taxas” a postos de abastecimento de combustíveis totalmente localizados em propriedade privada, e noutros casos, em que o posto de abastecimento, por qualquer dos seus elementos, se serve de terrenos públicos.
Em conformidade com tal jurisprudência constitucional, aquela diferença é essencial, pois o tributo em causa aplica-se a todos os postos independentemente da sua localização.
Assim, nos casos em que haja ocupação do domínio público, tem o Tribunal Constitucional decidido que a previsão genérica da norma permite sustentar que se trata de uma taxa, no entendimento de que “o tributo devido resulta da utilização individualizável do domínio público viário, estando nessa medida, preenchido o núcleo essencial do conceito de taxa” – neste sentido se decidiu nos Acórdãos 20/2003, 204/2003 e 441/2003
Pelo contrário, quando o posto abastecedor de combustível se situar em propriedade privada já o Tribunal Constitucional decidiu pela sua inconstitucionalidade, por não serem divisáveis os elementos constitutivos da taxa – assim se decidiu assim nos acórdãos n.ºs 515/2000, 113/2004, 339/2004, 536/2005 e 24/09.
Porém, mais recentemente, em revisão da anterior jurisprudência, os Acórdãos 581/12 de 05.12.2012 e 316/14, de 01.04.2014 (Do Plenário do Tribunal Constitucional), julgaram não inconstitucional, mesmo quando aplicável a equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos inteiramente localizados em propriedade privada, a taxa prevista no artigo 70.º, n.º 1, 1.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para 2008, no entendimento de que o que releva é o tipo de instalação e não a natureza pública ou privada em que a mesma se encontra instalada.
No caso em apreço o posto de abastecimento (área de serviço de ………..) situa-se em terreno pertencente à concessão da B………… em regime de subconcessão à A………., e não ocupa qualquer porção de território integrado no domínio público ou semi-público do Município de Estarreja.
E o Tribunal recorrido considerou que o Município de Estarreja não logrou provar a existência de qualquer acção concreta e individualizada de análise ou inspecção, de formação ou de aconselhamento ou qualquer outra prestação administrativa causada ou aproveitada individualmente pela Impugnante.
Ponderando por um lado que «os "planos" de protecção civil resultam dum dever geral de protecção à comunidade da autarquia, cuja prestação é uma incumbência do Estado enquanto garante da segurança dos cidadãos (artigo 27°, alínea d) do artigo 9° e n° 1 do artigo 12° da CRP) que aproveita à generalidade dos cidadãos desse município ou visitantes dele, não divisível, e que deve ser, em regra, financiada - num "Estado tributário" como o português - através de verbas do Orçamento Geral do Estado obtidas essencialmente da cobrança de impostos».
E que, por outro lado “é irrelevante, para o caso, que na área de serviço seja gerado impacto ambiental negativo em resultado da concentração anormal de gases dos veículos dos clientes.” (….) Até porque os resíduos e efluentes desses serviços são tributados por outro meio que não está em discussão nos presentes autos. Só poderia não ser assim se o Município alegasse e provasse que presta serviços efectivos relacionados com esse facto fazendo, por exemplo, análises do ar.»
Mas será que é exactamente assim?
Será que estando em causa a exploração de posto de abastecimento de combustível, que implica o armazenamento e o manuseamento de materiais altamente inflamáveis e que envolve inequivocamente riscos para a segurança e para a saúde das pessoas e, além do mais, interfere com a qualidade do ambiente, sendo as taxas impugnadas fundamentadas pelo dever que incumbe aos municípios de prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da protecção civil e de defesa do ambiente, se justifica e é razoável impor aos municípios que estes, para cobrarem tais taxas, tenham de fazer a prova de todas e cada uma das acções realizadas em cumprimento de tal dever.
A resposta, a nosso ver, deve ser negativa.
De facto a jurisprudência do Tribunal Constitucional tem admitido que possa não existir um acto concreto de prestação a justificar a cobrança da taxa, desde que os índices ou presunções em que a mesma assenta sejam razoáveis e permitam identificar a ocorrência da prestação de um serviço provocado ou aproveitado pelo seu sujeito passivo.
Como se evidencia no Acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional proferido no recurso 316/2014, «o simples funcionamento e a exploração de postos de abastecimento de combustíveis envolve riscos para a segurança e a saúde das pessoas e interfere com a «qualidade do ambiente» (no sentido dado a esta expressão no artigo 5.º, n.º 2, alínea e), da Lei n.º 11/87, de 7 de abril – a Lei de Bases do Ambiente: “a adequabilidade de todos os seus [do ambiente] componentes às necessidades do homem”), razões que levaram o legislador a estabelecer um quadro normativo técnico com caráter preventivo e a consagrar um sistema de fiscalização destinado a fazê-lo respeitar. Estas ações do legislador configuram por isso – ao menos, também – uma concretização do dever de proteção do ambiente. Na verdade, os postos de abastecimento de combustíveis, em si mesmos enquanto depósitos, e o seu funcionamento, representam uma fonte de poluição, em especial para os componentes ambientais ar, água, solo e subsolo nas suas imediações (cfr. o artigo 21.º da Lei de Bases do Ambiente). É também a proibição de poluir que justifica os condicionamentos normativos e os termos concretos da ação fiscalizadora a desenvolver (cfr. o artigo 26.º da Lei de Bases do Ambiente).
A partir do início de vigência do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro, os municípios adquiriram um papel central na operacionalização do sistema de fiscalização (cfr. o respetivo artigo 25.º). A importância dos municípios e da fiscalização por eles exercida é tanto mais de sublinhar, desde logo, porque é o ambiente de cada município em que se localizam postos de abastecimento de combustíveis que é degradado. Por outro lado, atenta a duração longa das licenças de exploração deste tipo de instalações – até 20 anos, sendo esta a situação normal, de modo a amortizar os investimentos vultosos realizados pelos seus promotores (cfr. o artigo 15.º do Decreto n.º 29034, de 1 de outubro de 1938 e o artigo 15.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro) – frequentemente é apenas ao nível da fiscalização que os municípios podem intervir em defesa dos seus interesses e dos seus munícipes.
(…) Ou seja, incumbe aos municípios o dever de proteção dos interesses acautelados na legislação e regulamentação própria dos postos de abastecimento de combustíveis. E esse dever legal é permanente e específico, porque dirigido à garantia de regras especiais, de modo a, por exemplo, detetar situações de “perigo grave para a saúde, a segurança de pessoas e bens, a higiene e a segurança dos locais de trabalho e o ambiente” e “tomar imediatamente as providências que em cada caso se justifiquem para prevenir ou eliminar a situação de perigo” (cfr. o artigo 20.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro); ou situações de infração às regras de exploração de postos de abastecimento (cfr. o artigo 45.º e seguintes do Regulamento de Construção e Exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis).
Há aqui manifestamente um plus, relativamente aos deveres gerais de polícia administrativa. Com efeito, não é indiferente para um qualquer município, ter ou não ter postos de abastecimento de combustíveis localizados na sua circunscrição, já que, em caso de acidente, a omissão de uma fiscalização diligente pode ser considerada como tendo contribuído para o mesmo e, assim, ser causa de danos para o próprio município e fonte de obrigações de indemnização de danos de terceiros (Sublinhado nosso.)
É a existência deste dever legal de fiscalização especificamente imposto às câmaras municipais com referência aos postos de abastecimento de combustíveis, para mais pautado por requisitos técnicos especiais previstos em legislação própria, que torna menos plausível – para não dizer completamente implausível – a inexistência de atividades de fiscalização e a adaptação das estruturas e serviços municipais nos planos da proteção civil e da defesa do ambiente.»
Ora é indubitável que a exploração de um posto de abastecimento de combustível, como o que está em causa nos autos, configura por si só, e independentemente da natureza pública ou privada do local onde se encontre, uma situação de risco e geradora de impactos ambientais negativos.
Implicando, necessariamente, a utilização de recursos naturais (ar, solo e água), ocasionando forte desgaste ambiental, determinando condicionantes urbanísticas e de aproveitamento dos solos, causando riscos ambientais, que incumbe à autarquia inspecionar, fiscalizar e prevenir, para além de colocar delicados problemas de planeamento e prevenção em termos de segurança civil. Isto tudo, para além de implicar o armazenamento e manipulação de materiais altamente inflamáveis (Cf. Acórdão 581/12 do Tribunal Constitucional, de 05.12.2012.) .
E, como se disse no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 329/03, mesmo no que concerne a bombas de ar ou água, não deixam de existir factores incidentes sobre o meio ambiente, comos os derivados do ruído de compressores e infiltrações ou gasto inútil de um líquido essencial à vida e que deve ser preservado e racionalmente gerido.
Riscos que o município é obrigado a prever e a avaliar estando igualmente obrigado a um planeamento e soluções de emergência no âmbito da protecção civil e do ambiente.
Com efeito, nos termos da Lei 159/99, de 14 de Setembro (Em vigor à data dos factos e posteriormente revogada pela Lei 75/2013 de 12 de Setembro,), diploma que na data definia as atribuições e competências das autarquias locais, eram atribuições dos municípios os domínios da saúde, protecção civil, ambiente e saneamento básico (artº 13º, nº 1, als. g), j) e l)), sendo que no âmbito da protecção civil competia aos órgãos municipais a realização de investimentos nos seguintes domínios: a) Criação de corpos de bombeiros municipais; b) Construção e manutenção de quartéis de bombeiros voluntários e municipais, no âmbito da tipificação em vigor; c) Apoio à aquisição de equipamentos para bombeiros voluntários, no âmbito da tipificação em vigor; d) Construção, manutenção e gestão de instalações e centros municipais de protecção civil.
Ainda, no âmbito da protecção civil, a Lei 65/2007 de 12 de Novembro, que define o enquadramento institucional e operacional da protecção civil no âmbito municipal, estabelece a organização dos serviços municipais de protecção civil e determina as competências do comandante operacional municipal, identificando como domínios e objectivos de actuação, entre outros, os seguintes: Prevenir no território municipal os riscos colectivos e a ocorrência de acidente grave ou catástrofe deles resultante; Levantamento, previsão, avaliação e prevenção dos riscos colectivos do município; Planeamento de soluções de emergência, visando a busca, o salvamento, a prestação de socorro e de assistência, bem como a evacuação, alojamento e abastecimento das populações presentes no município; g) Previsão e planeamento de acções atinentes à eventualidade de isolamento de áreas afectadas por riscos no território municipal; (artº 2º, nº 1, al. a) e 2, als. a) d) e g)).
Isso mesmo é referido pela entidade recorrente ao invocar e alegar que:
- as instalações de abastecimento de combustíveis líquidos constituem «um factor de potencial desgaste ambiental e risco de uma vida humana sadia e ecologicamente equilibrada»;
- À área de serviço de ……….. acedem diariamente vários milhares de veículos, cujos condutores e ocupantes utilizam as bombas de combustível, restaurantes, casas de banho e zonas de descanso, consomem água e geram lixos, efluentes e poluição (ponto 6 do probatório);
- O posto de abastecimento de ………..vende anualmente vários milhões de litros de combustível e é abastecido por camiões cisterna que lá vão regularmente de 3 em 3 dias — (ponto 15, probatório);
- o serviço de protecção civil, beneficiando a generalidade dos cidadãos, prevê riscos específicos dos postos de abastecimento e equaciona medidas de resposta a esses riscos;
- no município de Estarreja existe um plano de Emergência e Protecção Civil onde foram tidos em consideração os postos de abastecimento de combustíveis e os riscos que os mesmos geram para a comunidade (pontos 20 a 23 do probatório);
- e ainda que impende sobre o município o dever legal de actuação e prevenção no que toca à poluição e protecção civil, tendo o município de Estarreja serviços organizados que prestam tal apoio;
Ora é precisamente considerando estes domínios de actuação, atribuídos por lei aos municípios, que o Tribunal Constitucional sublinha, no já citado aresto, que « (…..) o dever legal de fiscalização dos postos de abastecimento de combustíveis por parte das câmaras municipais cria uma presunção suficientemente forte no sentido de que a simples localização daqueles postos em determinada circunscrição concelhia é causa de uma atividade de vigilância e de ações de prevenção por parte do município correspondente, não só para dar cumprimento à lei, como principalmente para evitar que os riscos quanto à segurança de pessoas e bens, os riscos para a saúde pública e os riscos ambientais associados à existência e funcionamento daquelas instalações se materializem (Sublinhado nosso.). É, pelo menos «normal», e é seguramente expectável da parte de autoridades públicas jurídica, social e ambientalmente responsáveis, que o significado e importância dos bens postos em perigo pela existência e funcionamento de postos de abastecimento de combustíveis, em articulação com as obrigações legais dos municípios, que estes desenvolvam em relação aos postos de abastecimento localizados nas respetivas circunscrições todas as ações a que legalmente estão obrigados, entre as quais se inclui a mencionada vigilância permanente com intuitos de prevenção. Assim sendo, não parece que lhes deva ser exigido que, para justificar a fixação de uma taxa como contrapartida de tais ações realizadas em cumprimento da lei, façam prova de cada uma dessas ações junto dos destinatários das mesmas.»
Estas considerações, que se reiteram, são perfeitamente transponíveis para o caso vertente.
É certo que na hipótese ao Acórdão 316/2014 estava em causa o pagamento de uma taxa municipal como contrapartida da implantação de instalações de abastecimento de combustíveis situada em terreno particular, cujo licenciamento era da competência da Câmara Municipal, o que não sucede no caso subjudice, em que o licenciamento cabe à Direcção Regional de Energia.
Mas, como igualmente se refere naquele aresto, mesmo em relação aos postos cuja exploração foi licenciada pela Administração central há que sublinhar a circunstância de, serem afectados pela prossecução do interesse económico particular do titular da licença os bens da «segurança» e «qualidade ambiental» do Município e dos seus munícipes, e mais em geral, todo do «espaço público municipal».
Há, pois, todo um conjunto de bens ambientais e de riscos colectivos inerentes à actividade de exploração do posto e combustíveis, que são afectados pelo interesse económico particular da recorrida e que ao Município incumbe proteger.
Sendo que é todo este conjunto de actividades no domínio da prevenção de riscos e da protecção civil ou do ambiente do município, não valorado no quadro do licenciamento, que justifica e confere legitimidade às taxas impugnadas.
Acresce que, como igualmente sublinha o Tribunal Constitucional, «não se justifica distinguir, para efeitos de taxação referente aos condicionamentos do tráfego e acessibilidades e aos impactes ambientais negativos nos recursos naturais – ou seja, relativamente à obrigação do município de suportar atividades que interferem permanentemente com aqueles bens – entre a emissão de licenças de exploração ou suas renovações pela Administração central e a emissão de licenças de exploração ou suas renovações pela câmara municipal. Com efeito, tanto num caso, como no outro, as atividades licenciadas projetam-se da mesma forma e de modo negativo sobre o espaço público municipal»
Mas há, ainda, outro aspecto relevante a considerar.
É que o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis, quer pela Câmara Municipal quer pelas Direcções Regionais de Economia, removendo embora um obstáculo jurídico, não toma em consideração a obrigação passiva do Município de se conformar com a influência modeladora da actividade licenciada.
E este aspecto é determinante: existe um comportamento sujeito a licenciamento que constitui o Município numa dada obrigação de suportar impactes negativos da actividade licenciada que pura e simplesmente não são considerados na licença.
E a taxa em causa é também a contrapartida específica de tal obrigação passiva- ( cf. Acórdão 316/2014 do Tribunal Constitucional)
Neste contexto poderemos concluir que os tributos impugnados resultam do dever legal, que recai sobre o Município, de actuação e prevenção no que toca à protecção civil e ao ambiente, e que derivam das suas competências e atribuições naquelas áreas de actuação, os quais lhe exigem investimentos para prevenção dos riscos colectivos no território municipal.
O que confere legitimidade à cobrança das taxas em questão e conduz à procedência dos argumentos invocados pelo Município de Estarreja no sentido de que não se verifica a carência de sinalagma.
Daí que, com base em tal fundamentação se conclua, que as taxas previstas no disposto nos pontos 7.1.2 e 7.2.2 do Regulamento Municipal da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais do Município de Estarreja RMTLORMME), são legitimas à luz do artº 3º do RGTAL, e não padecem de inconstitucionalidade por violação do princípio da legalidade tributária no sentido de reserva de lei formal, ínsito nos artigos 165.º, n.º 1, alínea i) e 103.º, n.º 2 da CRP e também no artigo 8.º da LGT.
7.2 Da ampliação do objecto do recurso
A possibilidade de ampliação do objecto do recurso, prevista no art.º 636º, n.º 1, do CPC, visa permitir ao recorrido a reabertura da discussão sobre determinados pontos (fundamentos) que foram por si invocados na acção (e julgados improcedentes) - (cf. neste sentido Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 1ª secção de 12.04.2007, recurso 1207/06, e de 23.9.99, recurso 41187, e acórdão STJ de 17.6.99 no recurso 98B1051, entre muitos outros).
Assim, tendo sido julgado procedente o recurso, o pedido de ampliação do objecto do recurso deve restringir-se à apreciação dos demais fundamentos que foram invocados pela recorrida na impugnação e que foram julgados improcedentes.
No caso, e como se constata da petição inicial e da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, a impugnante invocava com fundamento da impugnação, para além da inconstitucionalidade orgânica por falta de bilateralidade, a incompetência do Município para liquidar as taxas em causa, vício esse julgado improcedente pela decisão sindicada.
Alega a Recorrida que o posto de abastecimento da área de serviço onde se encontram instaladas as bombas de abastecimento de combustíveis e as tomadas de ar e água em apreço, incluindo os imóveis nele implantados, pertencem ao domínio público do Estado e integram o estabelecimento da concessão à B……….
E que, constituindo prerrogativa da entidade concessionária a cedência de exploração das áreas de serviço a outra entidade e sendo as auto-estradas bens do domínio público, do Estado e não das autarquias locais, não compete ao Município de Estarreja a cobrança de taxas pela instalação de bombas de abastecimento de combustíveis em áreas de serviço.
Conclui que todas as competências em matéria de licenciamento, fiscalização ou outras sobre a área de serviço em referência, pertencente ao domínio público do Estado cabem à B………….., S.A. enquanto entidade concessionária, pelo que os actos de liquidação de taxa impugnados se mostram feridos do vício de incompetência absoluta.
Desde já se adiantará que, face à concreta situação dos autos, não deve proceder esta argumentação.
Como bem se evidencia na sentença recorrida é manifesto que o Município de Estarreja não se arroga o direito de licenciar o funcionamento ou instalação dos postos de abastecimento em geral. Não é isso que está em causa nem é esse o fundamento das taxas impugnadas.
Os tributos impugnados resultam do dever legal, que recai sobre o Município, de actuação e prevenção no que toca à poluição e proteção civil e que derivam das suas competências e atribuições na área da protecção da saúde, protecção civil e protecção do ambiente.
Ora como vimos tais taxas, que constituem contrapartida destes aspectos não valorados no quadro do licenciamento, colhem fundamento legal Regulamento Municipal da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais do Município de Estarreja e no RGTAL (Lei 53-E/2006 de 29 de Dezembro), nomeadamente no seu artº 6º que dispõe que as taxas municipais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela actividade dos municípios, designadamente pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da protecção civil (al. f) do nº 1) ou sobre a realização de actividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo (nº 2 do mesmo normativo).
As taxas impugnadas não assentam, pois, em qualquer atribuição ou competência para licenciar o posto de abastecimento de combustíveis, a que a entidade recorrida não se arroga, mas, antes, no poder de tributar os particulares beneficiários de utilidades prestadas ou geradas pela actividade do município, designadamente pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da protecção civil ou sobre a realização de actividades dos particulares que oneram permanentemente o ambiente do município, aspectos estes não valorados no quadro do licenciamento
Sendo que, como bem decidiu o Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, o Município de Estarreja tinha competência para cobrar as taxas em causa – arts. 238º, nº 4 da CRP, 15º da então aplicável Lei das Finanças Locais (Lei nº 2/2007, de 15 e Janeiro), e arts. 3º e 6º, ns. 1 e 2 do RGTAL).
Resta, pois, concluir que não se verifica o invocado vício de incompetência absoluta, pelo que improcede o pedido de ampliação do objecto do recurso.
Pelo que fica dito improcedem as alegações da recorrida.
8. Decisão
Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em julgar procedente o recurso e improcedente a ampliação do recurso requerida pela recorrida, revogando a sentença na parte em que julgou procedente a impugnação e mantendo consequentemente, a liquidação sindicada na ordem jurídica.
Custas pela recorrida.
Lisboa, 15 de Novembro de 2017. – Pedro Delgado (relator) – Ascensão Lopes (votei a decisão pela consideração do julgamento de constitucionalidade de normas “idênticas” efectuado pelo Ac. do T.C. nº 316/14. Porém não subscrevo a fundamentação na parte relativa à “inexigibilidade” de uma contraprestação individualizada. Parece-me também que o licenciamento (por outra entidade) já considera os riscos ambientais) - Isabel Marques da Silva. |
