| Texto Integral: | Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
1. RELATÓRIO
A…… e B……., devidamente identificados nos autos, requereram ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra que intimasse o Município de Sintra a remover as barreiras que limitam a circulação da Praceta, sita na Rua da …….., que integra a Área Urbana de Génese Ilegal de ……. .
A providência foi recusada pela sentença do TAF de Sintra de fls.448-473.
Apreciando recurso interposto pelos requerentes, o Tribunal Central Administrativo Sul, pelo acórdão proferido a fls. 576 - 586, revogou a sentença da 1ª instância e decretou a providência requerida intimando o Município de Sintra a, com reporte à AUGI em reconversão pelo Plano de Pormenor e Loteamento do Bairro da ……. e no prazo de 10 dias úteis, remover a rede de arame revestida a plástico que se encontra a dividir a Praceta que serve de acesso aos lotes 888,889, 889-A e 890, sita na Rua da ……. ”
Inconformado, o Município de Sintra recorre para este Supremo Tribunal, ao abrigo do disposto no art. 150º/ 1 do CPTA.
Apresenta alegações com as seguintes conclusões:
1) Embora nos termos do disposto no art. 150º do CPTA o recurso de revista seja excepcional no nosso sistema jurídico-administrativo, o mesmo deve ser admitido no presente caso.
2) Estão em causa a apreciação de questões que, pela sua relevância jurídica, se revestem de importância fundamental, sendo a admissão de revista claramente necessária para uma melhor aplicação do direito e objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema.
3) Assim, o Venerando Supremo Tribunal Administrativo deve pronunciar-se no sentido de conhecer da questão prévia da caducidade da providência cautelar, excepção que se considera ter ocorrido.
4) Considerando que a presente providência cautelar deu entrada a 23 de Setembro de 2010 e que até à data ainda não foi interposta a respectiva acção principal, por aplicação do disposto no art. 58º, 2, b) e 123º, 1 a) do CPTA, ocorreu a caducidade da providência.
5) O Requerente não fez uso, no prazo de que dispunha para tal, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção da providência cautelar se destinava.
6) Porque se trata de uma questão prévia, a caducidade do direito, impede o conhecimento do objecto da providência, e nessa medida não deveria o Tribunal ter apreciado dos pressupostos de que depende o decretamento da mesma como fez.
7) A caducidade é declarada pelo Tribunal oficiosamente ou a pedido de qualquer interessado com audição das partes, todavia, no caso concreto, o Tribunal Central Administrativo do Sul, não só não conheceu da alegada questão prévia, como não procedeu à audição das partes, que se lhe seguiria, violando norma de natureza adjectiva no caso do disposto no nº 1 do art. 123º do CPTA, e igualmente o princípio do contraditório encerrado no nº 3 deste mesmo artigo, sendo que mesmo que tal não se encontrasse previsto em norma especial, sempre violaria o disposto no art. 3º do CPC aplicável ex vi art. 1º do CPTA.
8) Igualmente o Venerando Supremo Tribunal Administrativo deve pronunciar-se no sentido de saber, se o acórdão do TCA Sul condenou para além do peticionado, sem audição das partes, violando expressamente norma processual, no caso o disposto no nº 3 do art. 120º do CPTA, o que também se julga ter ocorrido.
9) Ainda que, ao abrigo do disposto no art. 120º do CPTA, o Tribunal possa adoptar outra providência em acumulação ou em substituição das requeridas, também é verdade que tal depende da audição das partes e quando tal se revele adequado a evitar a lesão dos interesses e seja menos gravoso para os demais interesses públicos ou privados em presença.
10) No caso concreto, o acórdão do TCA Sul de 17.11.2011, sem ouvir as partes, condena de forma substancialmente distinta da peticionada inicialmente.
11) O pedido inicial da providência cautelar em referência é o de que, o ora recorrente ordene a remoção de barreiras existentes no local identificado nos autos, ao particular que as ali colocara, quando o acórdão do TCA Sul, cuja revista se requer, intima o Município a proceder a essa retirada, através dos seus recursos humanos e materiais e consequentemente a expensas suas.
12) O acórdão do TCA sul de 17.11.2011, viola a lei processual, por um lado o disposto no art. 123º nº 3 do CPTA, no que toca à questão prévia da caducidade, bem como viola o disposto no nº 3 do art. 120º do mesmo diploma legal, ao condenar de forma substancialmente diferente do pedido inicial e sem que para tal tenha procedido à audição das partes.
13) O acórdão que merece revisão para uma melhor aplicação do direito viola ainda o princípio do contraditório encerrado especialmente no nº 3 dos arts. 120º e 123º do CPTA, o qual se encontra também previsto no art. 3º do CPC aplicável ex vi do art. 1º do CPTA.
14) Quanto ao prazo concedido para a execução do acórdão e nos termos estabelecidos no mesmo, considera-se que o cumprimento do mesmo implica antes de mais cabimentação em termos orçamentais, a qual depende de prévio levantamento no local e toda uma gestão de meios humanos e materiais inexequível em tão curto espaço de tempo.
15) Embora o presente recurso de revisão tenha efeito meramente devolutivo, requer-se que ao mesmo seja atribuído efeito suspensivo, na medida em que, a execução imediata dos termos do acórdão, tornará a acção principal destituída de objecto, tornando-se a providência, que se pretende cautelar e provisória, numa verdadeira acção principal.
Os Requerentes, ora Recorridos, contra-alegaram, concluindo:
A. Vem o Recurso de Revista interposto pelo Recorrente do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 17 de Novembro de 2011 (proferido já em segunda instância), que julgou procedente o recurso jurisdicional interposto pelos ora Recorridos da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra de 28 de Abril de 2011, que julgou improcedente a providência cautelar de intimação do Município de Sintra a adoptar conduta que determine a remoção das barreiras que se encontram colocadas na Praceta da Rua da ……, sita no Bairro da ……. .
B Expõe o Recorrente o seu entendimento quanto aos pontos que diz que o Tribunal a quo decidiu mal e que são, em súmula, os seguintes:
i. Não se pronunciou relativamente à alegada verificação da caducidade da providência cautelar quando o deveria ter feito em violação do disposto no art. 3º do art. 123º do CPTA, nem se providenciou pela audição das partes, pelo que, a decisão é nula nos termos do disposto na alínea a) do nº 1 do art. 668º do CPC,
ii. Passou maias de um ano desde a entrada em juízo da referia providência cautelar sem terem os ora Recorridos intentado a necessária acção principal;
iii. A decisão é substancialmente diferente da que constava peticionada em violação do disposto no nº 3 do artigo 120º do CPTA.
C. Alegação que os Recorridos não podem concordar, é que:
D. Quanto à alegação de que o Tribunal a quo não se pronunciou relativamente à alegada verificação da caducidade da providência cautelar quando o deveria ter feito em violação do disposto no nº 3 do art. 123º do CPTA, nem providenciou pela audição das partes, pelo que, a decisão é nula nos termos do disposto na alínea a) do nº 1 do art. 668º do CPC, sempre se dirá que não assiste razão ao Recorrente, porquanto o Tribunal a quo nunca o poderia ter feito.
E. Primeiramente, porque a caducidade da providência cautelar a que alude o artigo 123º do CPTA, só abrange as situações em que as providências foram decretadas e esta ainda não havia sido decretada.
F. Por outra via, mesmo que o Tribunal a quo tivesse verificado a alegada caducidade do direito dos ora Recorridos de instaurar a acção principal, também aí, a consequência não seria a caducidade da providência cautelar, nos termos do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 123º do CPTA, mas a improcedência pela não verificação do requisito da Aparência do Bom Direito, previsto na parte final da alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA.
G. Parece-nos que, é exactamente neste ponto que, com o devido respeito, o Recorrente está manifestamente em erro.
H. E foi por isso que o Tribunal a quo decidiu bem, quando não apreciou a excepção invocada, porque não estávamos, como não estamos, em sede e no momento próprios. O Tribunal a quo limitou-se sim à verificação do requisito do fumus boni iuris, limitou-se, como devia, a um juízo de aparência do bom direito, nada mais.
I. É que, caso o Tribunal a quo tivesse analisado a questão da caducidade, nos moldes que o Recorrente invoca, sem ser por mera análise perfunctória, teria incorrido em erro de julgamento, como é entendimento desse Alto Tribunal, Ac. do STA de 24.05.2011 Proc. 0253/11, “Nas providências cautelares conservatórias apenas é necessário, no que respeita à existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito da acção principal, que não seja evidente a falta de preenchimento dos pressupostos dos quais dependa a obtenção de uma pronúncia sobre o mesmo nessa acção [artigo 120º, nº 1, alínea b) do CPTA].
J. No mesmo Acórdão, poderá ler-se, “Tendo o acórdão recorrido considerado verificar-se essa caducidade, nos moldes expendidos em III, através de uma análise profunda e complexa como se da acção principal se tratasse, que, indiscutivelmente, não era evidente em face da análise perfunctória que deve orientar o juízo cautelar no âmbito desta matéria, incorreu em erro de julgamento, violando o disposto no artigo 120º, nº 1 alínea b) – parte final – do CPTA”
K. A questão suscitada deverá sempre e em primeiro lugar passar pelo tratamento de outra questão que se prende com o tipo de acção que iria ser intentada pelos Recorridos, decorrente dos vícios dos actos administrativos ou suas omissões e das invalidades que culminam esses vícios, cuja apreciação será efectuada em sede própria, ou seja, no processo principal, o que nos leva ao segundo ponto das alegações do Recorrente.
L. Quanto ao facto de ter passado mais de um ano desde a entrada em juízo da referia providência cautelar sem terem os ora Recorridos intentado a necessária acção principal, também os Recorridos com esta alegação podem concordar.
M. É que, só nos casos em que a tutela principal seja sujeita a prazo é que a acção principal deverá dar entrada no prazo legal, prazo esse que até poderá ser prévio à decisão da providência cautelar.
N. No caso da acção principal não estar sujeita a prazo, que é o caso dos autos, só após o trânsito em julgado da decisão que decretou a providência cautelar se inicia a contagem do prazo para intentar a acção principal nos termos do disposto no nº 2 do artigo 123º do CPTA.
O. Em cumprimento do disposto na alínea e) do nº 3 do art.114º do CPTA, os ora recorridos no requerimento inicial da providência cautelar, artigos 47º a 62º indicaram a acção da qual o processo iria depender e bem assim o que se pretende provar na acção principal, ao contrário do que é alegado pelo Recorrente, ou seja, já na providência cautelar e por imposição legal, foi dito que os Recorridos iriam intentar “(…) acção administrativa comum de condenação da Entidade Demandada à adopção das medidas necessárias à reposição da legalidade urbanística, uma vez que, a evocada omissa viola os interesses de todos os proprietários dos lotes compreendidos no perímetro abrangido pelo Plano de Pormenor e Loteamento de ……., comprometendo a reconversão urbanística da respectiva AUGI ao violar os parâmetros aí consagrados e ainda viola o direito à circulação de peões e veículos na Praceta de utilização colectiva, fundamentos que irão constituir a acção principal de que o presente processo irá depender. …)”
P. Ora, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 41ºo CPTA, esta acção pode ser proposta a todo o tempo.
Q. Pelo que, decretada a providência cautelar, esta apenas caducará se a acção principal não for proposta no prazo de 3 meses contados do trânsito em julgado da decisão que a decretou, assim dispõe o nº 2 do artigo 123º do CPTA, não obstante os Recorridos entenderem que não é esta a sede para debater esta questão, a verdade é que não assiste razão ao Recorrente quando afirma que a providência cautelar deu entrada, há cerca de 1 ano, e que, por esse facto, caducou.
R. Mais uma vez, com o devido respeito, o Recorrente, confunde o regime previsto na alínea a) do nº 1 do art. 123º e o regime expresso no nº 2 do mesmo artigo do CPTA. Pode ler-se no Ac. do TCAN de 10.01.2009 Processo 761/08.9EPNF, “(…) A única decorrência que resulta do nº 2 do artigo 123º do CPTA é a de que, uma vez instaurado processo cautelar em que se vise obter tutela preventiva relativa a direitos/interesses não sujeitos a prazo, o interessado que beneficie de decisão judicial que decrete providência cautelar terá de propor a acção administrativa principal no prazo ali fixado sob pena de caducidade daquela decisão cautelar prolatada, sem que com isso o mesmo fique inibido ou impedido de a vir a instaurar para além daquele prazo. Atente-se, por fim, que a caducidade da providência decretada que se mostra prevista na al. a) do nº 1 do art. 123º do CPTA se reporta às situações de tutela judicial principal sujeita a prazo de instauração, com aquelas que se mostram sujeitas aos prazos previstos nos artigos 58º a 69º do CPTA, do que decorre que em situação na qual sejam invocadas ilegalidades susceptíveis de gerar a nulidade ou inexistência o julgador cautelar, de harmonia com a concatenação dos artigos 113º; 114º; 123º nºs 1 al. a) e 2 do CPTA, não poderá previamente a ter existido decisão de mérito sobre a pretensão cautelar vir a indeferir ou a julgar extinta a instância por impossibilidade da lide com fundamento no facto da acção principal não haver sido deduzida. É que apenas nas situações em que já houve decretamento da providência cautelar se impõe, para beneficiar do efeito da tutela cautelar obtida, o respeito do prazo de propositura da acção principal visto estando-se perante meio processual principal não sujeito a prazo o titular do direito ou interesse a tutelar através daquela via contenciosa não sujeita a prazo e, nessa medida, o julgador cautelar não poderá omitir a pronúncia sobre o mérito da pretensão cautelar com fundamento no facto de haver decorrido o prazo para a instauração da acção principal porquanto o regime legal decorrente dos citados normativos e ainda o próprio 389º, nº 1, al. e) do CPC “a contrario” impõe-lhe essa pronúncia (…)”.
S. Refere ainda o Ac do TCAS de 29.09.2011 Processo 7973/11 que “Deve-se referir, antes de mais, que a caducidade da providência cautelar a que alude o artigo 123º do CPTA só abrange as situações em que já foi decretada. (…) Assim, a entender-se, como a sentença, que se verificava a caducidade do direito de instaurar a acção principal, a consequência nunca poderia ser a da caducidade da providência ao abrigo da línea a) nº 1 do artigo 123º do CPTA, nem a da impossibilidade superveniente da lide nos termos do artigo 287º, al. e) do CPC, mas a da sua improcedência por não estar verificado o requisito do “fumus boni iuris” aludido na parte final da al. b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA (por existir uma circunstância que obstava ao conhecimento do mérito da acção principal). Para averiguar se, no caso em apreço, se verificava a caducidade do direito de instaurar a acção principal importava desde logo saber qual o tipo de acção que iria ser instaurada (acção administrativa comum ou especial de impugnação de actos administrativos ou para a condenação à prática de acto devido), por serem distintos os prazos em que elas devem ser intentadas. E para esse efeito teria de se atender à indicação constante do requerimento inicial a que o requerente da providência cautelar estava obrigado, nos termos do artigo 114º, nº 3, al. e) do CPTA. (…)”
T. Pelo exposto, não procede o argumento a que aludem as alegações do Recorrente quanto à data da instauração da providência cautelar e quanto ao facto de, à data da entrada do presente recurso ainda não ter sido proposta a acção principal de que este procedimento depende.
U. Quanto à alegada decisão substancialmente diferente da que constava peticionada em violação do disposto no nº 3 do artigo 120º do CPTA, na verdade não existe qualquer decisão substancialmente diferente da que consta peticionada, alas, o Tribunal a quo interpretou bem o pedido, na esteira do que já havia sido a interpretação do Tribunal de 1ª instância.
V. Poderá ler-se na sentença do Tribunal de 1ª instância que “(…) Com os fundamentos expostos, o Tribunal recusa a providência de intimação do Município de Sintra a adoptar conduta que determine a remoção das Barreiras que se encontram colocadas na Praceta da Rua da ……., sita no Bairro da …….. (…)”.
W. Quando se lê no pedido constante do Requerimento inicial, “…) determinando-se à Entidade Demandada que ordene a remoção das barreiras que limitam a circulação da Praceta sita na Rua da ……. que integra a AUGI de ……. até à decisão da acção principal”, significa isto que o que se pretende ver provisoriamente removido é a barreira implantada na Praceta objecto dos Autos e quem a deve remover é a Entidade Demandada, pois o procedimento foi instaurado contra o Recorrente, pelo que, será o Município de Sintra que deve ordenar aos serviços que pratiquem os actos provisórios que o Tribunal decidiu aplicar e não devem ser quaisquer outros particulares contra quem o procedimento não foi instaurado, a cumprir a decisão do Douto Tribunal a quo, como parece ser esse o interesse do Recorrente.
X. Mas se dúvidas poderiam eventualmente existir no espírito do Recorrente quanto ao que se quis dizer no pedido feito pelos Recorridos no Requerimento Inicial – dúvidas que o Tribunal de 1ª instância não revelou, nem a Entidade Demandada, à data – o que é facto é que, os ora Recorridos, nas suas alegações de Recurso ao Tribunal a quo, pedem “que o Recurso seja julgado provado e procedente alterando-se a sentença e determinando-se a remoção das barreiras que limitam a circulação na Praceta sita na Rua da ……. até decisão na acção principal”. E nessa altura a Entidade Demandada nada disse.
Y. Ou seja, o pedido constante do Requerimento inicial, os termos da decisão em 1ª instância, o pedido dos ora Recorridos nas alegações de recurso no qual eram Recorrentes junto do tribunal a quo, nenhum foi objecto de qualquer menção por parte do Recorrente, só após a decisão do Tribunal a quo, é que o Recorrente vem alegar esta questão, em nosso entender sem qualquer fundamento a não ser o de tentar por qualquer via arranjar fundamentos para a presente Revista.
Z. Em boa verdade, a presente alegação não tem qualquer fundamento legal pelo que, também esta não procede.
AA. Alega ainda o Recorrente que, o cumprimento do Acórdão ora recorrido consubstancia a necessidade de cabimento orçamental dos custos, prévia fiscalização ao local e agendamento de meios humanos e materiais para a remoção de uma simples rede de arame revestida a plástico que ocupa parte da praceta, a fim de justificar a necessidade de não ser o Recorrente a cumprir a decisão e assim poder notificar terceiros à acção a cumprirem aquela, o que os Recorridos não podem concordar.
BB. Até porque, os Recorridos e bem assim todos os que são proprietários dos lotes que integram a AUGI da ……. já suportaram 70% das despesas com as infra-estruturas e o Recorrente suportou 30% destas, para além dos meios humanos e técnicos dispendidos com a elaboração e reconversão do Plano – “H” e M” factos provados – despesas elevadíssimas suportadas pelo Recorrente e Recorridos, não se compreendendo as razões porque agora o Recorrido pondera os encargos com a remoção de uma rede em arame, num total desrespeito pelo investimento que foi feito por todos e por ele próprio em violação completa do princípio da legalidade a que está legalmente adstrito.
CC. O Recorrente esquece-se que os Recorridos face à sua inércia já foram impedidos de sair da sua casa, porquanto a ocupação já ocorreu quanto à totalidade da Praceta – ponto “U” dos factos provados -.
DD. Pelo que, o pedido dos Recorridos respeita às medidas que forem necessárias tomar para que tal não venha novamente a ocorrer até à decisão da acção principal, cabendo ao Recorrente, Entidade Demandada, nos autos de providência cautelar, remover a rede de arame revestida a plástico que limita o direito dos Recorridos e de todos os proprietários e habitantes da AUGI em causa.
EE. Quanto ao pedido de alteração do efeito do recurso, o nº 2 do art. 143º do CPTA prevê que os recursos interpostos de “decisões respeitantes à adopção de providências cautelares têm efeito meramente devolutivo”. Esta norma tem como campo de aplicação as decisões respeitantes à adopção de providências cautelares “que são todos os tipos de decisões que podem ser adoptadas em processos cautelares, como sejam as que concedam ou deneguem providencias cautelares, as que declarem a caducidade da providência decretada ou a sua alteração ou revogação” (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, pág. 713)
FF. Não procede assim o pedido de alteração do efeito do recurso, como é também entendimento desse alto Tribunal, Ac STA de 09.06.2011 Processo 0551/11 e Ac. STA de 25.11.2009 Processo 01127/09.
GG. Por fim e não obstante ser uma questão prévia, entendem os Recorridos, que o presente Recurso de Revista não deverá ser admitido.
HH. O Recorrente qualificou o recurso ora apresentado nos termos do disposto no artigo 150º do CPTA, nos termos do disposto no seu nº 1, o recurso de revista para este Alto Tribunal poderá ter lugar, excepcionalmente, das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo (TCA) quando esteja em causa (i) a apreciação de uma questão – substantiva ou processual – que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou (ii) quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.
II Como tem sido assinalado e continuamente reiterado pela Jurisprudência desse Alto Tribunal, a sua intervenção só se justifica em matérias de maior importância sob pena de se generalizar este recurso de revista, o que, a acontecer, será desconforme com os fins obtidos em vista pelo legislador (cfr. “Exposição de Motivos” do CPTA).
JJ. Ora, a questão do objecto do presente recurso não ultrapassa o grau comum das questões sujeitas as tribunais administrativos, pelo que, salvo melhor opinião, se mostra desnecessária a intervenção desse Alto Tribunal, no âmbito de um recurso de natureza marcadamente excepcional, em que a regra é o duplo grau de jurisdição.
KK. A invocação e demonstração desses pressupostos, cabia ao Recorrente (Cfr. Ac do STA de 02.06.2010 Processo 418/10, mas, a verdade é que, ao interpor o presente recurso, o Recorrente não juntou requerimento de recurso nos termos previstos no nº 2 do art. 144º do CPTA; nem aí nem nas respectivas alegações identificou alguma questão com relevância jurídica ou social de importância fundamental, por contender com interesses especialmente importantes da comunidade, ou particularmente complexa do ponto de vista jurídico, melhor dizendo, o Recorrente não demonstrou o preenchimento dos pressupostos necessários à admissibilidade do recurso.
LL. Em matéria de providências cautelares, a jurisprudência desse Alto Tribunal tem sido muitíssimo restritiva quanto à admissão de recurso de revista, como se poderá verificar pelo Ac. do STA de 20.10.2011 Processo 0810/11, onde se lê: “Não se justifica, à luz da apontada disposição legal, a admissão de revista excepcional de um acórdão do TCA que se pronunciou sobre a verificação, em concreto, dos pressupostos de concessão de uma providência cautelar (…), e em que está em causa uma discordância sobre a verificação dos respectivos requisitos, concretamente do “fumus malus iuris” a que se reporta a al. b) 2 parte, do artigo 120º do CPTA, face à matéria de facto provada, cuja reapreciação está vedada ao tribunal de revista”.
MM. Outros são os acórdãos desse Alto Tribunal que espelham a referida orientação, Ac STA 02.02.2006 Processo 06606; Ac. STA 22.09.2011 Processo 0735/11; Ac. STA 20.10.2011 Processo 0811/11; Ac. STA 07.12.2011 Processo 0744/11.
NN. Por fim parece-nos, salvo melhor juízo, que o Acórdão recorrido aderiu à orientação desse Alto Tribunal quanto às questões suscitadas no presente recurso.
OO. Pelo que, deve esse Alto Tribunal considerar que não se encontram preenchidos os pressupostos a que alude o nº 1 do art. 150º do CPTA.
Nestes termos e nos mais de Direito, com o douto suprimento de V. Exas. que se impetra, deve o presente recurso jurisdicional de revista ser rejeitado nos termos invocados nas conclusões, ou, em todo o caso, ser julgado não provado e absolutamente improcedente.
1.3. A formação prevista no art. 150º/5 do CPTA admitiu a revista, justificando a sua decisão, no essencial, do seguinte modo, passando a citar:
“Na situação em análise (…) entendemos que se verificam os pressupostos de admissão do recurso de revista excepcional.
Não se olvida que a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, que, como se disse já, aponta o recurso de revista previsto no art. 150º do CPTA como uma “válvula de escape do sistema”, reservada a matérias de especial relevância, assim sublinhado a excepcionalidade do mesmo, tem reiteradamente decidido que estes princípios “assumem, ainda, maior acuidade em matéria de providências cautelares, onde a jurisprudência do STA tem sido muito restritiva quanto à admissão de recursos de revista”, considerando, a tal propósito, que se trata de “regulação provisória da situação, destinada a vigorar apenas durante a pendência do processo principal, “pelo que a intervenção de um meio excepcional não é conforme com a precariedade da definição jurídica já efectuada em duas instâncias jurisdicionais”, ao que acresceria a circunstância de, neste tipo de processos, estar essencialmente em causa a ponderação e valoração da matéria de facto, para determinar a solução dada ao litígio, sendo certo que “o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objecto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa da lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova (artº 150º, nº. 4 do CPTA)”.” (Ac. de 03.02.2010 – Rec. nº 41/10).
E não se ignora tão pouco que o acórdão recorrido, ao decretar a providência de intimação do Município, considerou verificados os pressupostos do fumus boni juris e do periculum in mora, tendo igualmente empreendido o juízo de ponderação de interesses previsto no nº 2 do art. 120º do CPTA, tarefas que este Supremo Tribunal tem entendido vedadas à reapreciação do tribunal de revista, por se prenderem com a apreciação da matéria de facto fixada e consubstanciarem verdadeiros juízos de facto.
Importa, porém, referir que não é isso que aqui está em causa, ou seja, não se trata aqui de sindicar a verificação dos requisitos de concessão da providência cautelar requerida.
O que vem submetido pela entidade recorrente ao tribunal de revista é a questão do alegado não conhecimento pelo TCA da excepção da caducidade da providência cautelar por não instauração atempada da acção principal, questão que foi suscitada em alegações de recurso para aquele Tribunal [art. 123º, nº 1, al. a) do CPTA], bem como a questão da alegada condenação para além do peticionado, sem audição das partes, em violação do disposto no art. 120º, nº 3 do CPTA.
Questões que, não contendendo com a apreciação dos requisitos de concessão da providência cautelar, são alheias aos motivos determinantes da jurisprudência restritiva atrás invocada.
E se uma das questões suscitadas (da alegada condenação ultra petita) se afigura não revestir uma relevância ou complexidade superior ao normal, já a outra questão (do alegado não conhecimento pelo TCA da excepção da caducidade da providência cautelar) se afigura plenamente justificativa, pela sua relevância e complexidade jurídica, da apreciação em sede de revista, em ordem a uma clarificação de tal matéria com vista a uma melhor aplicação do direito.
O Tribunal a quo, na decisão que indeferiu o pedido de reforma do acórdão recorrido, e relativamente ao alegado não conhecimento da caducidade da providência cautelar, afirmou que “aos Tribunais de recurso não cabe conhecer de questões novas (o chamado ius novorum), mas apenas reapreciar a decisão do Tribunal a quo, com vista a confirmá-la ou revoga-la, isto sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso evidenciadas do teor dos actos jurídicos documentados no processo (…). O que significa que a eventual ocorrência da caducidade da providência cumpre ser levada aos autos em 1ª Instância, em ordem a ser declarada pelo Tribunal em causa se assim se verificar, e não em via de recurso, dado que nem a sentença sob recurso se lhe refere nem ao Tribunal de 2ª Instância cumpre desenvolver diligências de prova na matéria, na exacta medida em que tal não se mostra determinado no âmbito adjectivo”.
O recorrente sustenta, na sua alegação para este STA, que competia ao tribunal a quo conhecer oficiosamente da invocada excepção, por si suscitada nas alegações de recurso, por força do disposto no nº 3 do art. 123º do CPTA, onde se prevê que a caducidade da providência cautelar é declarada pelo tribunal, oficiosamente ou a pedido de qualquer interessado, com audição das partes.
Os recorridos, por seu lado, sustentam que não assiste razão ao recorrente em tal matéria, primeiro porque a caducidade da providência cautelar a que alude o art. 123º do CPTA só abrange as situações em que a providência foi já efectivamente decretada, e esta ainda o não foi; e, além disso, mesmo que o tribunal tivesse declarado a caducidade do direito de instauração da acção principal, a consequência não seria a caducidade da providência cautelar, mas a sua improcedência por falta do requisito “aparência do bom direito”.
A matéria em causa não é isenta de dúvidas, exigindo um labor exegético assinalável na apreciação do disposto no nº 1 do art. 123º do CPTA, assinalando alguma doutrina que, ao invés do que sucede no processo civil com o homólogo art. 389º do CPCivil, este artigo do CPTA não prevê a caducidade do processo cautelar, quando alguma das circunstâncias ali previstas ocorra ainda na pendência deste processo, ou seja, em momento anterior ao da adopção efectiva da providência. O que significaria que a caducidade prevista no CPTA é a caducidade da providência já adoptada (cfr. Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao CPTA).
Mas este STA já proferiu decisão a considerar que “o processo cautelar se extingue se, antes da providência cautelar ter sido decidida, já se verificam os pressupostos que determinam a caducidade da causa da qual a providência depende”, situação em que se verificaria uma inutilidade superveniente da lide, podendo fazer-se apelo ao art. 389º do CPCivil (Ac. STA de 09.08.2006 – Rec. 528/06).
E cumpre sublinhar que o eventual trânsito da decisão impugnada poderá colocar o recorrente Município na situação de ter que proceder à remoção a que foi intimado antes da eventual decisão do tribunal de 1ª instância de decretamento da caducidade da providência cautelar.
A tudo isto acresce que o citado nº 3 do art. 123º do CPTA prevê a declaração oficiosa, pelo tribunal, da caducidade da providência cautelar, podendo questionar-se se o preceito se aplica também ao tribunal de recurso, no caso de tal excepção ter sido suscitada na respectiva alegação”.
A Exmª Procuradora Geral – Adjunta emitiu douto parecer, nos seguintes termos:
“Vêm submetidas à apreciação do Tribunal pelo ora Recorrente, Município de Sintra, as seguintes questões:
- O não conhecimento pelo TCA da excepção da caducidade da providência cautelar por não instauração atempada da acção principal, caducidade que tinha sido invocada pelo Recorrido, Município de Sintra, na Contra-Alegação.
- Existência de condenação para além do pedido, sem audição das partes, com violação do disposto no art. 12º, nº 3, do CPTA.
Vejamos se assiste razão ao Recorrente.
O ora Recorrente invocou perante o TCA, na Contra-Alegação (conclusão ‘B”), que o recurso interposto devia, antes de mais ser rejeitado, por inutilidade do mesmo, em virtude da caducidade da providência cautelar, na medida em que esta deu entrada em juízo em 23.09.2010 e à data da Contra-Alegação (04.07.2011) ainda não tinha sido proposta a acção principal (art.s 58º, nº2, al. b), e 123º, nº 1, al a), do CPTA).
Esta questão não foi conhecida no Acórdão recorrido, tendo, na sequência de reclamação deduzida pelo ora Recorrente, o Tribunal «a quo» considerado que nada havia a esclarecer quanto à mesma, dado que «aos Tribunais de recurso não cabe conhecer de questões novas mas apenas apreciar a decisão do Tribunal a quo, com vista a confirmá-la ou a revogá-la», isto sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso evidenciadas do teor dos actos jurídicos documentados no processo.
Considerou ainda o Tribunal que «a eventual ocorrência da caducidade da providência cumpre ser levada aos autos em 1ª Instância, em ordem a ser declarada pelo Tribunal da causa se assim se verificar e não em via de recurso, dado que nem a sentença sob recurso se lhe refere nem ao Tribunal de 2ª Instância cumpre desenvolver diligências de prova na matéria».
Somos de parecer que assiste razão ao Recorrente no que concerne ao dever de conhecimento da alegada inutilidade superveniente da lide.
Conforme bem entendeu este STA, no seu Ac. de 09.08.2006, proferido no Proc. nº 0528/06, «As providências cautelares caducam “se o requerente não fizer uso, no respectivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção de providência se destinou” (art. 123º/l/a) do CPTA). Do mesmo modo, terá de se entender que o processo cautelar se extingue se, antes da providência cautelar ter sido decidida, já se verificam os pressupostos que determinam a caducidade da causa da qual a providência depende (cfr. ainda, art. 389/1/a) do CPC “ex vi” do art. 1º do CPTA). Em tal situação a apreciação da providência não teria qualquer efeito útil uma vez que, mesmo que eventualmente viessem a ser decretadas as providências requeridas, teria de se considerar que as mesmas haviam caducado» (sumário, nº IV) (sublinhado nosso).
No mesmo sentido se pronunciou, também, o Ac. neste Tribunal de 03.10.2006, proferido no Proc. nº 0598/06.
Em conformidade com o entendimento supra referido, deverá ser conhecida a invocada inutilidade superveniente que decorre do facto de não ter sido proposta a acção destinada a tutelar o interesse em causa na providência (art. 287º, al. e), do CPC).
Assim, o Tribunal recorrido, cujo entendimento, ao invés do TAF de Sintra, ia no sentido de se encontrarem verificados os requisitos para que fosse decretada a providência, devia, antes de mais, ter conhecido da alegada caducidade, pelo decurso do prazo para a propositura da acção, a qual podia ser susceptível de conduzir à inutilidade superveniente da lide.
Afigura-se-nos que, uma vez invocados fundamentos dos quais possa decorrer a inutilidade superveniente da lide, deve o Tribunal dela conhecer, ainda que necessite efectuar alguma diligência, atento o princípio da economia processual ínsito no art. 137º, do CPC e o facto de estar em equação a extinção da instância ou desenvolvimento de toda a actividade processual ulterior.
No caso dos autos, pelas razões que se encontram aduzidas pelos Recorridos nas conclusões da Contra-Alegação, somos de parecer que não ocorre a alegada inutilidade da lide.
E não se verifica, também, pelos fundamentos aí invocados, que a decisão recorrida viole os limites da decisão.
Pelo que, em consequência, deverá ser negado provimento ao recurso.”
Cumpre decidir.
2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1. OS FACTOS
No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:
A. Os requerentes são proprietários de 601/2480 do prédio denominado «…….», «……», sito em ………, descrito na 2ª Conservatória do Registo Predial de Sintra sob o nº 6213, por extracção da descrição 19954, inscrito na matriz predial sob o art 124-S - ver doc. junto aos autos em 25.1.2011. (fls. 334)
B. Os contra-interessados C……., D…….. e E…….. são proprietários do prédio inscrito na matriz predial sob o art 69 Secção S, o qual confronta com o art 124-S de que foi desanexado o lote 890 dos requerentes - ver doc. nº 1 junto com a oposição dos contra-interessados e doc. junto aos autos em 21.l.2011.
C. O local onde estão implantados os prédios encontra-se em Área Urbana de Génese Ilegal de ……… (AUGI084) - ver doc nº 3 junto com o requerimento inicial.
D. Com vista à Reconversão da AUGÍ, a entidade requerida elaborou Plano de Pormenor e Loteamento do Bairro de ………, que tem anexo uma planta com a atribuição dos lotes - processo nº 60/88/DRLI - de acordo com o disposto no art 9º do DL nº 804/76, de 5.11 - ver doc. nº 3 junto com o requerimento inicial.
E. O Plano de Pormenor e Loteamento do Bairro de …….., doravante Plano, foi aprovado por deliberação e Câmara de 9.2.1989 - ver doc. nº 4 junto com o requerimento inicial.
F. O Plano foi submetido a Inquérito Público por 30 dias - edital nº 35/89 - com início em 17.2.1989, para que os proprietários dos terrenos por ele abrangidos se pudessem pronunciar sobre a proposta da entidade requerida ali constante - ver doc. nº 5 junto com o requerimento inicial.
G. Do Inquérito Público foi elaborado, pela entidade requerida, relatório de apreciação e despacho que incidiu sobre a aceitação ou não das referidas reclamações, remetido em 10.1.1990 à Associação de Moradores e Proprietários de …….. - ver doc. nº 6 junto com o requerimento inicial.
H. Em 3.10.1990, no seguimento da aprovação do Plano, a entidade requerida tornou público – por edital nº 184/90 - a base de cálculo das comparticipações dos proprietários para as obras de urbanização - ver doc. nº 7 junto com o requerimento inicial.
I. Em 4.6.1992 a entidade requerida deliberou aprovar rectificações ao Plano - ver doc nº 4 junto com o requerimento inicial.
J. Essas alterações deram origem a nova submissão a Inquérito Público - Edital nº 230/92, de 15.7.1992 - ver doc. nº 8 junto com o requerimento inicial.
K. O Plano foi colocado em curso e foi definida a fórmula de cálculo das comparticipações dos proprietários dos lotes para pagamento do Plano, Projectos, obras de Infra-estruturas e despesas de gestão - ver doc. nº 9 junto com o requerimento inicial.
L. A rede de abastecimento de água foi aprovada por deliberação de Câmara de 8.2.1995-ver doc. nº 10 junto com o requerimento inicial.
M. Em 15.91998 foi aprovada por deliberação camarária a rede de esgotos e arruamentos e ainda que a entidade requerida comparticiparia em 30% em todos os trabalhos, tendo por base um lote ou fogo por proprietário - ver doc. nº 10 junto com o requerimento inicial.
N. Por Edital nº 146/96, em cumprimento do disposto no art 1º da Lei nº 91/95, de 2.9, encontram-se delimitados os perímetros das Áreas Urbanas de Génese Ilegal do concelho e fixada a modalidade de reconversão - ver doc. nº 11 junto com o requerimento inicial.
O. Em 26.9.2001 a Junta de Freguesia de …….. certificou que a Rua da …… e (...), todos situados no Bairro de …….., da freguesia de …….., do concelho de Sintra são arruamentos abertos e utilizados pelo público em geral há mais de 20 anos - ver doc. nº 12 junto com o requerimento inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
P. Na Rua da …… existe uma Praceta que serve de acesso aos lotes 888, 889, 889-A, 890, este último, propriedade dos requerentes - depoimento de F……., G…….., H…….. e ver doc. nº 29 junto com o requerimento inicial.
Q. Praceta que consta de todas as plantas de localização dos Serviços da entidade requerida e bem assim do Plano - ver docs nº 14 a 17 juntos com o requerimento inicial.
R. A referida Praceta, tal como a Rua da ……., encontra-se devidamente pavimentada e infra-estruturada pela Associação de Proprietários e Moradores de ……. - depoimento de F……., G’……., H…….. .
S. Praceta que foi utilizada pelos serviços da entidade requerida para implantar as estruturas de águas e esgotos do lote dos requerentes e ainda onde se encontrava implantado um poste de fornecimento de electricidade e rede telefónica - depoimento de G’…….., H……...
T. No final de 2001, um dos proprietários dos lotes cujo acesso se faz pela Praceta - lote 888 e 889 - ocupou parte desta, colocando uma rede de arame revestida a plástico a dividir fisicamente a Praceta, utilizando o referido espaço para o seu estacionamento privativo - depoimento de F…….., G…….., H…….., I…….., J……...
U. Em 2010 os proprietários dos lotes 888 e 889 chegaram a ocupar a totalidade da Praceta, tendo posteriormente removido voluntária e parcialmente a referida vedação - ver doc. nº 18 junto com o requerimento inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
V. A ocupação foi comunicada à entidade requerida - ver docs nº 19 e 20 juntos com o requerimento inicial.
W. Em 22.01.2003 a Contra-interessada C……. e D…….. celebraram, no 1º Cartório Notarial de Sintra, com L…….., Escritura Pública de Compra e Venda de 44m2, por destaque do prédio rústico denominado «…….» ou «.......», sito em …….., freguesia de ………, concelho de Sintra, descrito na 1ª Conservatória do Registo Predial de Sintra, sob o nº4769 e inscrito na matriz sob o nº 69 - Secção S), pelo preço de €: 500,00 - ver doc. nº 22 junto com o requerimento inicial.
X. No dia 24.2.2003 a Associação de Moradores e Proprietários do Bairro de …….. enviou uma carta à Contra-interessada C…….., cuja cópia foi junta como doc nº 21 com o requerimento inicial e aqui se dá por integralmente reproduzida, com o objectivo de informar que não poderia alienar parte da parcela que constava da área sobrante do artigo cadastral, artº 69 - Secção S, por corresponder à área de cedência ao domínio público - ver doc. nº 21 junto com o requerimento inicial.
Y. Em 28.7.2003 a Associação de Moradores e Proprietários do Bairro ……. solicita à entidade requerida que reconheça, de direito e de facto, a aprovação do Plano de Pormenor e Loteamento do Bairro de ……. com as alterações propostas e aprovadas nos termos constantes das reuniões camarárias de 15.2.1989 e de 18.2.1993 - ver doc. nº 23 junto com o requerimento inicial.
Z. Em resposta, foi remetido um parecer jurídico da Assessoria do Gabinete da Presidência da entidade requerida que, nas conclusões, refere que:
l - O Plano de Pormenor e Loteamento do Bairro de ……. consiste num plano de legalização de área clandestina, elaborado ao abrigo do DL nº 804/76, de 6.11 (ainda que exista um «excesso» de forma e de substância face à sua designação e conteúdos material e documental, que o aproxima dos instrumentos previstos no DL nº 560/71, de 17.12, que deriva da sua génese inicial), eficaz;
2 - O nº 4 do art 89º do PDM de Sintra excepciona os projectos de urbanização de reconversão das áreas urbanas de génese ilegal neste indicadas da sujeição ao PDM;
3 - O processo de reconversão da AUGI de …… deve continuar a reger-se, de facto e de direito, pelo Plano de Pormenor e Loteamento do Bairro de ……., mesmo que se verifiquem desconformidades ou incompatibilidades com o Plano Director Municipal de Sintra - ver doc. nº 23 junto com o requerimento inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
AA. Em 2004 os proprietários do lote 889 submetem à apreciação da entidade requerida pedido de edificação de um muro de vedação a ser implantado na Praceta, local que delimitaram com rede plastificada - processo camarário nº OB/713/2004 - que veio a ser indeferido por despacho de 18.8.2008 - ver doc. nº 26 junto com o requerimento inicial.
BB. Em 23.5.2005, os requerentes, uma vez mais, expõem à requerida toda a situação que envolve a ocupação da Praceta - ver doc. nº 25 junto com o requerimento inicial.
CC. Em Janeiro de 2007 a Associação de Moradores e Proprietários de …… solicitou à requerida a reposição da legalidade com a eliminação de barreiras existentes e manutenção da Praceta da …… com a sua área original - ver doc. nº 24 junto com o requerimento inicial.
DD. Quanto ao pedido de reposição da legalidade com a eliminação de barreiras existentes e manutenção da praceta da…. Liberdade com a sua área original, formulado pela Associação de Moradores e Proprietários de …….. e bem assim quanto ao pedido formulado para edificação de muro pela proprietária do lote que ocupou parte da Praceta, a equipa técnica da requerida, através de informação nº 35/2007, de 9.3, informa e propõe no ponto 6 da referida informação o seguinte:
6.a) Solicitar esclarecimentos ao Notário do 1º Cartório Notarial de Sintra, Doutor M……., sobre os elementos que conduziram à outorga da escritura datada de 22.1.2003, em que se destaca e transmite uma parcela de 44m2, sem que tenha sido identificado qualquer processo camarário de destaque ao abrigo do DL nº 555/99, de 16.12, alterado pelo DL nº 177/2001, de 4.6 (fls 182 a 186 do OB/713/2004).
6.b) Solicitar esclarecimentos à Conservatória do Registo Predial de ……. sobre a anexação dos prédios nº 9349, fls 8v do livro B -27 e 05338/………, que resultou no prédio 05339/200302040 de ……., equacionando-se a sua possível anulação, dado que viola o disposto no DL nº 555/99, de 16.12, alterado pelo DL nº 177/2001, e 4.6, que impõe o licenciamento de operação urbanística antes do acto jurídico em causa, e viola ainda o disposto no Plano de Pormenor e Loteamento de ……, que define os parâmetros urbanísticos a considerar na reconversão urbanística da AUGI de ……...
6. c) Indeferir o OB/713/2004 dado que não respeita o desenho urbano preconizado pelo Plano de Pormenor e Loteamento de ………, ao eliminar a bolsa de utilização pública, não salvaguardando o acesso público ao lote contíguo (890). Salienta-se que o projecto de edificação em causa inicialmente tem como pretensão o licenciamento de muro de vedação, e, posteriormente, apresenta pretensão de anexação de dois prédios contíguos e legalização de construções, sem apresentar legitimidade para ambos e sem sujeitar a licenciamento de emparcelamento ao abrigo do RJUE.
6.d) Juntar o registo referido em epígrafe e a presente informação ao OB/713/2004.
6.e) informar a Associação de Moradores e Proprietários de …….. sobre os procedimentos encetados - ver doc. nº 26 junto com o requerimento inicial.
EE. Com base no referido parecer, a entidade requerida, em 18.8.2008, proferiu despacho de indeferimento do pedido de construção do muro para vedação de parte da área da Praceta -Processo OB/713/2004 - e ainda ordenou diligenciar os respectivos procedimentos de legalidade urbanística com comunicação à Associação de Proprietários e Moradores de …… - ver doc. nº 26 junto com o requerimento inicial
FF. Em 28.08.2009, os contra-interessados N…….. e D……. voltaram a destacar e a alienar outra parcela de terreno com a área de 34,61 m2, do mesmo prédio, a L…….., pelo valor de €: l.000,00 - ver doc. nº 27 junto com o requerimento inicial.
GG. Actualmente os proprietários do lote 889 só estão a ocupar parte da Praceta - por confissão.
HH. Em 24.2.2010 os requerentes expuseram todos estes factos em reunião pública de Câmara Municipal - por acordo e ver doc. nº l junto com a oposição do Município.
II. A rede de arame revestida a plástico que se encontra a dividir fisicamente a Praceta não impede o acesso ao lote dos requerentes - depoimento de G………, H……, I…….., J…….. .
JJ. A área vedada pelos proprietários do lote 889 serve de parqueamento ao veículo destes, mas os mesmos possuem uma garagem - depoimento de F……., G……., H……., I……., J……… .
KK. A 23.2.2010 os serviços da requerida, em deslocação ao local, verificaram a existência da vedação em rede - ver doc. nº 2 junto com a oposição da entidade requerida
LL. Em 24.4.2010, os serviços da requerida informaram ainda que, relativamente à dominialidade da parcela de terreno aqui em referência, não foi encontrado nenhum processo de loteamento para o terreno em análise pelo que ... se houve cedência deste terreno ao Município de Sintra, esta cedência não foi feita tendo em consideração o condicionamento de um processo de loteamento -ver doc. nº 4 junto com a oposição da entidade requerida.
MM. Em reunião pública da Câmara Municipal de dia 26.5.2010 foi agendada uma reunião com elementos dos serviços do Urbanismo e da Divisão de Património da entidade requerida - ver doc. nº 5 junto com a oposição da requerida.
NN. Em 14.6.2010 foi elaborado parecer e por despacho de 18.6.2010 foi determinado ao Departamento de Polícia Municipal para dar continuidade às operações de fiscalização tidas por adequadas e a devida conclusão procedimental à luz do Código de Procedimento Administrativo -ver doc. nº 6 junto com a oposição do Município.
OO. O parecer de 14.6.2010, junto como doc. nº 7 com a oposição do Município, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, conclui no sentido de que os serviços devem acompanhar a situação do ponto de vista do cumprimento do regime legal a que toda e qualquer operação urbanística ou de edificação deve respeitar, atendendo a que as especifícidades decorrentes de a zona estar abrangida por plano de pormenor - ver doc. nº 7 junto com a oposição do Município.
2. 2. O DIREITO
No presente processo cautelar, intentado no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, os requerentes, ora recorridos, formularam o seu pedido, nos seguintes termos, passando a transcrever:
“Termos em que se requer, com o douto suprimento de V. Exa, sejam considerados provados e procedentes os fundamentos deste pedido, determinando-se à Entidade Demandada que ordene a remoção das barreiras que limitam a circulação da Praceta sita na Rua da …… que integra a AUGI da …….. até à decisão da Acção Principal.”
O TAF de Sintra julgou “improcedente o pedido cautelar”. O Tribunal Central Administrativo Sul, apreciando o recurso interposto da decisão de 1ª instância, revogou a sentença e intimou o Município de Sintra a, no prazo de 10 dias, “remover a rede de arame revestida a plástico que se encontra a dividir a Praceta que serve de acesso aos lotes 888, 889, 889 – A e 890, sita na Rua da ……..”.
2.2.1. Antes de mais, cumpre decidir sobre o efeito a atribuir ao presente recurso que foi admitido com efeito meramente devolutivo.
O recorrente requer que lhe seja conferido efeito suspensivo, alegando que “a execução imediata dos termos do acórdão tornará inútil a respectiva acção principal, a qual ficará destituída de objecto, tornando-se a providência que se quer cautelar e provisória numa verdadeira acção principal.”
Ora, esta alegação não procede, pelas razões abaixo mencionadas no ponto 2.2.2., para cuja fundamentação remetemos.
E, dito isto, não vemos razões para modificar a decisão do tribunal a quo sobre os efeitos do presente recurso de revista.
Na verdade, como se disse no acórdão STA de 2012.09.13 – rec. nº 0628/12, passando a citar
“ O CPTA estabelece, no respectivo art. 143, que «2 – Os recursos interpostos de … decisões respeitantes à adopção de providências cautelares têm efeito meramente devolutivo».
Não obstante a redacção desta norma permitir a dúvida sobre se não reservaria para a «adopção» das providências o efeito devolutivo, valendo o efeito suspensivo – que é a regra (vd. nº 1, do mesmo preceito) – para a denegação das mesmas providências, deverá entender-se que impõe a atribuição de efeito meramente devolutivo às decisões tomadas em processos cautelares, seja as que concedam seja as recusem a adopção das providências requeridas. Pois que só assim se dissuade o interessado de interpor recurso de decisão desfavorável, apenas no intuito de continuar a beneficiar da proibição de executar o acto administrativo durante a pendência do recurso (vd. art. 128/1 CPTA).
Pelo que atribuiremos à revista efeito meramente devolutivo” ( Neste sentido, veja-se o recente acórdão, desta 1ª Subsecção, de 24.5.2012 (Rº 225/12) e de 5.9.2011 (Rº470/12), e na doutrina, M. Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Liv. Almedina 2005, 347 e M. Aroso de Almeida/A. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Liv. Almedina, 3ª ed. ver. 2010, 855 e 940, ss.).)
2.2.2. Na revista, a entidade demandada, ora recorrente, não censurou o acórdão recorrido pela apreciação que fez relativamente aos requisitos de procedência da providência cautelar.
Atacou-o por outras razões, a saber: (i) por não ter conhecido, como se impunha, julgando-a procedente, a questão da caducidade da providência, nos termos previstos no art. 123º/1/a) do CPTA, por falta de instauração atempada da acção principal; (ii) por ter condenado, sem audição prévia das partes, de “forma substancialmente diferente do pedido inicial”, violando o disposto no art. 120º/3 do CPTA.
Tendo os autos baixado ao TCA-Sul para os efeitos previstos no art. 670º/1 CPC, o tribunal a quo proferiu o acórdão de fls. 775, pelo qual julgou não estar verificada a excepção da caducidade, considerando, em síntese, que a acção principal a instaurar será uma acção administrativa comum, não sujeita a prazo, razão pela qual, de acordo com o previsto no art. 123º/2 do CPTA, a providência cautelar só caducará se aquela não for instaurada no prazo de 3 meses contados do prazo do trânsito em julgado da decisão que concedeu a providência.
O recorrente, ao abrigo do disposto no artigo 670º/3 do CPC, alargou o âmbito do recurso a esta pronúncia alegando, no essencial, que o decretamento da providência extravasará o âmbito da tutela cautelar, uma vez que os requerentes, ora recorridos, terão a sua pretensão definitivamente tutelada, obtendo um efeito que corresponde ao provimento antecipado do pedido de mérito na acção principal.
Mas não lhe assiste razão.
Como se diz no aresto recorrido, o dissídio respeita à dominialidade da Praceta sita na Rua da …., mais precisamente, à questão de saber se a mesma faz parte de lote urbano à luz do RJUE ou integra a infra-estrutura viária da Área Urbana de Génese Ilegal (AUGI) em reconversão pelo Plano de Pormenor e Loteamento do Bairro da …… . E é claro que esse litígio não fica definitivamente decidido pela decisão cautelar que decrete a remoção da rede que se encontra a dividir a Praceta e a limitar a circulação nesse espaço.
Deste modo, a revista improcede nesta parte.
2.2.3. Resta apreciar a questão da alegada violação do disposto no art. 120º/3 do CPTA, com fundamento em o acórdão recorrido ter condenado, sem audição prévia das partes, de “forma substancialmente diferente do pedido inicial”.
Para o Recorrente, “estamos face a uma decisão substancialmente diferente da do pedido inicialmente formulada”, tomada sem prévia audição das partes, porquanto “o Requerente pede que o Município de Sintra ordene a remoção das barreiras (ao particular que ali as colocou e exercendo uma posição de autoridade) enquanto que o acórdão do TCA-Sul, intima o município de Sintra a proceder a essa retirada, por sua conta, através dos seus recursos humanos e materiais e a expensas suas”.
Vejamos.
Na petição inicial, repete-se os requerentes formularam o seu pedido, nos seguintes termos:
“Termos em que se requer, com o douto suprimento de V. Exa, sejam considerados provados e procedentes os fundamentos deste pedido, determinando-se à Entidade Demandada que ordene a remoção das barreiras que limitam a circulação da Praceta sita na Rua da …….. que integra a AUGI da ……. até à decisão da Acção Principal.”
Ora, nesta pretensão, os requerentes não pedem que a ordem de remoção da rede seja dada aos particulares, nem que sejam estes a suportar os respectivos custos.
Assim, não consideramos errada a interpretação do pedido feita pelo tribunal a quo com o sentido que os requerentes pretendem ver provisoriamente removida a barreira colocada na Praceta e que quem a deve remover é a entidade demandada.
O mesmo é dizer que a intimação do Município de Sintra a, “no prazo de dez dias úteis, remover a rede de arame revestida a plástico que se encontra a dividir a Praceta que serve de acesso aos lotes 888, 889, 889-A e 890, sita na Rua da …….”, não consubstancia decisão substancialmente diferente da medida requerida que, para ser decretada, carecesse da prévia audição das partes exigida pelo art. 120º/3 do CPTA.
Improcede, pois, a alegação do Recorrente também nesta outra parte.
3. DECISÃO
Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso de revista.
Custas pela entidade demandada, em todas as instâncias.
Lisboa, 5 de Março de 2013. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Américo Joaquim Pires Esteves - Alberto Augusto Andrade de Oliveira. |
