| Texto Integral: | Acordam, em conferência, nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo
1 – RELATÓRIO
A………, melhor identificada nos autos, vem recorrer para este Supremo Tribunal da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga que indeferiu liminarmente a presente reclamação por manifesta improcedência.
Inconformada com o assim decidido, apresentou as respectivas alegações que resumiu nas seguintes conclusões:
«i. Vem o presente recurso interposto da nova sentença proferida, que julgou a reclamação apresentada pela ora Recorrente contra o acto do Director de Finanças de Viana do Castelo, de 06-04-2019, notificado em 12-04-2019, pelo qual foi determinada a «PENHORA» de «Vencimentos e Salários» (cfr. doc. n.º 1 junto com a petição de reclamação), determinado:
«(…) indefiro liminarmente a presente reclamação por manifesta improcedência.» (sic).
ii. Para assim decidir, em suma, invoca-se na sentença recorrida:
«Assim, a resolução da questão colocada na presente reclamação passa por saber a quem compete apreciar e decidir o pedido de dispensa de prestação de garantia com vista a obter a suspensão da execução fiscal face à instauração de processo de oposição a essa execução: se ao tribunal tributário, se ao órgão da execução fiscal.
Segundo a autora, essa competência cabe em exclusivo ao Tribunal, o que não sufragamos, sendo nosso entendimento que o pedido formulado no processo executivo cuja suspensão se pretende e aí ser apreciado e decidido pelo órgão da execução.
O facto de ter apresentado em sede de oposição, dirigido ao Juiz do processo, em nada vincula o SF onde corre o PEF, e a ser assim a penhora aqui em causa não sofre de qualquer ilegalidade determinada pelo facto da autora ter formulado um pedido de suspensão da execução fiscal no final da PI de oposição à execução, porque não se alcança como poderia tal pedido obstar que o OEF prosseguisse com a execução, pois a mesma não está suspensa.
Isto porque o n.º 4 do artigo 52.º da Lei Geral Tributária dispõe que a administração tributária pode, a requerimento do executado, «isentá-lo da prestação de garantia nos casos de a sua prestação lhe causar prejuízo irreparável ou manifesta falta de meios económicos revelada pela insuficiência de bens penhoráveis para o pagamento da dívida exequenda e acrescido, desde que em qualquer dos casos a insuficiência ou inexistência de bens não seja da responsabilidade do executado.». E o artigo 170.º do CPPT estabelece, no seu n.º 1, que «Quando a garantia possa ser dispensada nos termos previstos na lei, deve o executado requerer a dispensa ao órgão da execução fiscal (…)».
Donde se depreende que a administração tributária tem competência, através do órgão da execução fiscal, para a apreciação e decisão do pedido de prestação de garantia e de dispensa dessa prestação.
Todavia, o artigo 183.º, n.º 1, do CPPT dispõe que se houver lugar a qualquer forma de garantia, ela será sempre prestada junto do tribunal tributário competente ou do órgão da execução fiscal «onde pender o processo respectivo, assim, se depreendendo que tanto o tribunal como o órgão da execução fiscal poderão deter competência para a decisão do pedido de prestação de garantia.
Neste contexto, torna-se necessário apurar onde deve ser deduzido e apreciado o pedido naqueles casos, como aquele que ora nos ocupa, em que existem processos simultaneamente pendentes perante o tribunal e perante o órgão da execução fiscal.
Tal questão já foi por diversas vezes analisada e decidida pelo STA, tendo-se firmado o entendimento, que subscrevemos e aqui deixamos acolhido, no sentido de que a competência para a decisão do pedido de prestação de garantia ou de dispensa dessa prestação, quando formulado no âmbito de oposição à execução e visando a suspensão desta, cabe ao órgão da execução e não ao tribunal – cfr. os acórdãos proferidos em 7/12/2010, no recurso n.º 0910/10 e em 16/12/2010, no recurso n.º 0907/10.
[…]
No caso em apreço, o pedido de dispensa de garantia foi solicitado no âmbito do processo de oposição à execução fiscal, e não de impugnação judicial, mas com a finalidade de a reclamante, obter efeito suspensivo no processo de execução fiscal.
E assim sendo, será neste caso o órgão da execução fiscal o competente para apreciar tal pedido.» (sic).
«Em face do exposto e atento o pedido formulado na petição inicial, impõe-se concluir que o fundamento invocado na presente Reclamação, para revogar o acto de penhora aqui em causa, é manifestamente improcedente, o que necessariamente conduz à rejeição liminar da PI, nos termos das disposições legais citadas.» (sic).
iii. Com todo o respeito que é devido, e é muito, o Tribunal a quo não alcançou o que estava em causa nos autos, pelo que a sentença proferida não se pode manter na ordem jurídica, pois que, como se vê dos autos, desde logo da petição de reclamação, não está em causa qualquer pedido de dispensa de prestação de garantia, como não está em causa qualquer pedido de dispensa de garantia formulado no âmbito da oposição.
iv. Está sim em causa (i) a circunstância da Recorrente, no âmbito da oposição que apresentou previamente à prática do acto reclamado, ter invocado expressamente que os autos de execução fiscal em que a reversão foi operada deveriam estar suspensos ao abrigo do disposto no art. 23.º nº 3 da LGT, tendo, por isso, concluído na oposição, além do mais, pelo pedido de que fosse determinada essa suspensão ao abrigo daquela mesma norma, e, de que, (ii) sem que o Tribunal se tivesse pronunciado, no âmbito da oposição, quanto àquele pedido de suspensão da execução por aplicação do art. 23.º n.º 3 da LGT (e já não qualquer dispensa de garantia), a Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), prosseguiu com a execução penhorando bens e direitos à Recorrente.
v. Isto é, o pedido formulado na oposição, de que fosse determinada a suspensão da execução, tem como fundamento para o efeito o disposto no art 23.º n.º 3 da LGT – e já não qualquer pedido de dispensa de prestação de garantia como previsto no art 52.º da LGT.
vi. Daí que a Recorrente, na sua petição de reclamação, tenha atacado o acto reclamado invocando:
a. Que o acto de penhora aqui reclamado, por corresponder, implicitamente a uma decisão da própria AT de não suspender a execução, constitui usurpação poderes que cabem em exclusivo ao Tribunal (212.º/3 da CRP e 208.º/1 do CPPT), do que decorre a nulidade do acto reclamado (art. 161.º/2/a do CPA ex vi art. 2.º d) do CPPT);
b. Que, paralelamente, o acto de penhora em causa é nulo por violação do princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva (arts. 20.º e 268.º/4 da CRP), ou pelo menos anulável, com fundamento da violação daquele direito previsto naquelas normas constitucionais e bem assim por violação do art. 23.º n.º 3 da LGT;
c. Que, pelo menos, o acto reclamado foi praticado sem que o seu autor disponha de competência para tal, na medida em que a questão que pretendeu decidir estava, e está, sob apreciação judicial, do que decorre a anulabilidade do acto reclamado (art. 99.º/b) do CPPT e art. 163.º do CPA ex vi art. 2.º d) do CPPT).
vii. Ora, como se vê da sentença recorrida, nenhum dos vícios expressamente invocados pela Recorrente no âmbito da reclamação obteve apreciação pelo Tribunal a quo, o que determina que a sentença proferida seja nula por vício de omissão de pronúncia, porquanto os arts. 125.º do CPPT e 615.º n.º 1 d) e n.º 4 do CPC determinam que constituiu fundamento de nulidade da sentença a falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar ou a pronúncia sobre questões que não deva conhecer.
SEM PRESCINDIR
viii. A Recorrente foi citada para os autos de execução fiscal supra identificados, com o n.º 2348201801027581, instaurados pelo Serviço de Finanças de Viana do Castelo, por reversão, para cobrança coerciva da quantia de €125.122,82 (cento e vinte e cinco mil cento e vinte e dois euros e oitenta e dois cêntimos), originariamente instaurados contra a sociedade B………. LDA., titular do NIF………...
ix. Nessa sequência a Reclamante apresentou, em 04-02-2019, oposição àquela reversão em que requereu, a final, expressamente:
«Termos em que deve a presente oposição ser julgada provada e procedente e, em consequência, ser declarada extinta a execução fiscal relativamente à oponente, mais se determinando, no entretanto, a suspensão da presente instância executiva.» (sic doc. n.º 2 junto com a petição de reclamação) (sublinhado destacado nosso).
x. A Recorrente invocou expressamente na oposição à reversão: «243. Para que a presente oposição constitua fundamento à suspensão da presente instância executiva seria ainda necessário que fosse prestada garantia no âmbito dos presentes autos,
244. ou que no âmbito destes seja determinada a dispensa da sua prestação.
245. No entanto, prevê expressamente o art. 23.º nº 3 da LGT que:
«Caso, no momento da reversão, não seja possível determinar a suficiência dos bens penhorados por não estar definido com precisão o montante a pagar pelo responsável subsidiário, o processo de execução fiscal fica suspenso desde o termo do prazo de oposição até à completa excussão do património do executado, sem prejuízo da possibilidade de adopção das medidas cautelares adequadas nos termos da lei.»,
246. Nestes termos, por tudo quanto a este respeito se expôs, não é na presente data conhecida a insuficiência do património da responsável originária, ou eventualmente em que medida o será,
247. pelo que sempre deverá a presente instância executiva ser suspensa até que se encontre integralmente esgotado o património daquela.» (sic doc. n.º 2 junto com a reclamação)
xi. O Tribunal a que cabe decidir da oposição à reversão apresentada pela Reclamante – oposição que foi distribuída à Unidade Orgânica 2 deste Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, sob o número de processo 265/19.4BEBRG no qual se encontra formulado aquele pedido de suspensão da execução – ainda não se pronunciou, por decisão definitiva, quanto à requerida suspensão.
xii. Foi a Recorrente notificada do acto de penhora aqui reclamado, determinado pelo Director de Finanças de Viana do Castelo, em 06-04-2019, notificado em 12-04-2019 (cfr. doc. n.º 1 junto com a petição de reclamação).
xiii. Porque a Recorrente requereu a suspensão do processo de execução fiscal, ao abrigo do disposto no art.º 23.º n.º 3 da LGT, no âmbito da oposição à execução que apresentou na sequência da citação que lhe foi feita, como revertida, perante o Tribunal Administrativo e Fiscal que haverá de julgar tal oposição (cfr. doc. n.º 2 junto com a petição de reclamação), e o Tribunal, no âmbito daqueles autos de oposição ainda não se pronunciou quanto a tal pedido, é, em exclusivo, a este Tribunal que cabe decidir do mesmo.
xiv. Sendo que, o autor do acto reclamado, com a prática de tal acto de penhora, veda, ou torna inútil, a apreciação pelo Tribunal daquele pedido formulado perante este, pois que constituiu, implicitamente, uma decisão dessa mesma questão pela própria AT, quando tal questão foi submetida a apreciação judicial.
xv. Assim sendo, como é, a AT praticando o acto reclamado, porque tem implícita uma decisão da AT quanto à não suspensão da execução, constitui usurpação de poderes que cabem em exclusivo ao Tribunal (212.º/3 da CRP e 208.º/1 do CPPT), do que decorre a nulidade do acto reclamado (art. 161.º/2/a do CPA ex vi art. 2.º d) do CPPT).
xvi. E a sentença recorrida, ao assim não entender, incorre em erro de julgamento por violação daquelas mesmas normas.
xvii. Paralelamente, o acto de penhora em causa é nulo por violação do princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva (arts. 20.º e 268.º/4 da CRP), ou pelo menos anulável, com fundamento da violação daquele direito previsto naquelas normas constitucionais e bem assim por violação do art. 23.º n.º 3 da LGT.
xviii. E a sentença recorrida, ao assim não entender, incorre em erro de julgamento por violação daquelas mesmas normas.
Sempre SEM PRESCINDIR
xix. Pelo menos, o acto reclamado foi praticado sem que o seu autor disponha de competência para tal, na medida em que a questão que pretendeu decidir estava, e está, sob apreciação judicial, do que decorre a anulabilidade do acto reclamado (art. 99.º/b) do CPPT e art. 163.º do CPA ex vi art. 2.º d) do CPPT).
xx. E a sentença recorrida, ao assim não entender, incorre em erro de julgamento por violação daquelas mesmas normas.
xxi. E não se diga que não cabe no âmbito da oposição a apreciação da suspensão da execução fiscal, para afastar os efeitos do pedido formulado pela Recorrente no âmbito da oposição, dirigida ao Tribunal, de que seja determinada a suspensão da execução, pois que é hoje jurisprudência pacífica que o pedido de suspensão da execução cabe no objecto da oposição à reversão («I - Pese embora, em regra, a oposição tenha como finalidade a extinção, total ou parcial, da execução fiscal, pode também visar outros fins que se revelem adequados à sua função de contestação à pretensão executiva, quais sejam a suspensão da execução fiscal ou a absolvição da instância executiva.» (sic Ac. do STA de 10-10-2012, dado no proc. n.º 0726/12 – no mesmo sentido pode ver-se, por exemplo, Ac. do STA de 16-12-2015, dado no proc. n.º 0361/14) (sublinhado e destaque nossos);
Ainda e sempre SEM PRESCINDIR
xxii. Efectivamente, a regra vigente no nosso ordenamento jurídico é a de que o processo de execução fiscal apenas se suspende em virtude de pagamento em prestações ou reclamação, impugnação judicial, oposição à execução ou recurso judicial que tenham por objeto a ilegalidade ou inexigibilidade da dívida exequenda, desde que acompanhados da prestação de garantia idónea, penhora efetuada ou a efetuar (conforme decorre dos arts. 169.° e 199.° do CPPT e 52.°, n.°s 1, 2 e 4, da LGT).
xxiii. No entanto, esta exigência não é absoluta, existindo situações em que a prestação de garantia não é exigida, como no caso previsto no art. 92.°, n.º 8, da LGT ou da autorização para dispensa de prestação de garantia (arts. 170.° do CPPT e 52.°, n.º 4, da LGT) - cf. Ac. do STA de 25/9/2013, in processo n.º 01377/13.
xxiv. Também o artigo 23.° da LGT, no seu n.º 3, se refere à suspensão da execução, prevendo que, caso, no momento da reversão, não seja possível determinar a suficiência dos bens penhorados por não estar definido com precisão o montante a pagar pelo responsável subsidiário, o processo de execução fiscal deverá ficar suspenso desde o termo do prazo de oposição até à completa excussão do património do executado.
xxv. Prevê aquela norma:
«Artigo 23. - Responsabilidade tributária subsidiária»
1- A responsabilidade subsidiária efectiva-se por reversão do processo de execução fiscal.
2- A reversão contra o responsável subsidiário depende da fundada insuficiência dos bens penhoráveis do devedor principal e dos responsáveis solidários, sem prejuízo do benefício da excussão.
3- Caso, no momento da reversão, não seja possível determinar a suficiência dos bens penhorados por não estar definido com precisão o montante a pagar pelo responsável subsidiário, o processo de execução fiscal fica suspenso desde o termo do prazo de oposição até à completa excussão do património do executado, sem prejuízo da possibilidade de adopção das medidas cautelares adequadas nos termos da lei.» (sic).
xxvi. Foi exactamente a circunstância que determina a suspensão da execução nos termos previstos no n.º 3 daquele art. 23.º da LGT que foi invocado pela Recorrente no âmbito da oposição para a concluir pelo pedido, ali também formulado, de suspensão da mesma.
Ora:
xxvii. Segundo Diogo Leite de Campos et. al. (in CAMPOS, Diogo Leite de, RODRIGUES, Benjamim Silva e SOUSA, Jorge Lopes de, Lei Geral Tributária comentada e anotada, 3ª edição, Vislis, 2003, p. 135), «[o] número 2 do artigo 23.° consagra o benefício da excussão. Este beneficio já decorria do direito anterior, embora não em termos expressos, pelo que o actual número 2 tem um significado interpretativo. O benefício da excussão significa que antes de revertida a execução contra o responsável subsidiário, devem ter sido penhorados e vendidos os bens do devedor principal e dos responsáveis solidários. (...) O número 3 do artigo 23° deve ser lido em conjunto com o número 2. O ponto de partida é necessariamente a salvaguarda do benefício da excussão. De modo que, em qualquer caso, embora a reversão da execução fiscal contra o responsável subsidiário possa ser decidida antes dessa excussão, o prosseguimento do processo contra o revertido, após o prazo da oposição, só pode operar-se depois de excutidos os bens do devedor principal e dos responsáveis solidários. Uma vez penhorados os bens do responsável subsidiário, e faltando ainda definir com precisão o montante a pagar por este, suspende-se o processo de execução fiscal desde o termo do prazo de oposição até à completa excussão do património do executado. Isto sem prejuízo da possibilidade de adopção das medidas cautelares adequadas nos termos da lei.
Dados os termos do n.º 2, a dúvida sobre o montante a pagar pelo responsável subsidiário deve ser uma dúvida "residual" em termos de manifesta insuficiência de bens do devedor principal. Caso contrário, estaria em causa a própria subsidiariedade da responsabilidade.».
xxviii. Segundo Nina Aguiar (in anotação ao artigo 23.° da LGT disponível em www.lexit.pt) devemos ter em conta que «a reversão da execução contra o responsável subsidiário anteriormente à liquidação do património do devedor originário efectua-se «sem prejuízo do benefício de excussão».
xxix. O benefício da excussão, neste contexto, significa que, embora a reversão da execução fiscal contra o responsável subsidiário possa efetuar-se em momento anterior à venda e inclusivamente à penhora dos bens penhoráveis do devedor principal desde que este se mostrem insuficientes para o pagamento da dívida exequenda e acrescido (artigos 23.° n.º 2 da LGT e 153.° n.° 2 do CPPT), o responsável subsidiário goza do direito de se opor a que a execução dos seus bens se efetue enquanto não forem penhorados e vendidos todos os bens do devedor principal (STA, 2.ª secção, acórdão de 25-01-2017, proc. n.° 286/16; STA, 2.ª secção, acórdão de 22-06-2011, proc. n.º 167/11; TCAS/CT, acórdão de 26-01-2017, proc. n.º 6647/13).
xxx. Desta forma, concluindo-se pela «fundada insuficiência» de bens penhoráveis do devedor originário, pode ser decidida a reversão, embora a possibilidade de cobrança da dívida através dos bens do responsável subsidiário esteja dependente da prévia excussão dos bens do devedor originário.
xxxi. Na prática, o benefício da excussão prévia traduz-se no direito à suspensão do processo executivo, no que ao revertido respeita, até à excussão do património do devedor originário (TCAS/CT, acórdão de 26-01-2017, proc. n.º 6647/13; Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário: anotado e comentado, 6.a ed., 2011, anotação ao art. 153.°).
xxxii. Jorge Lopes de Sousa (in Código de Procedimento e de Processo Tributário:
anotado e comentado, 3.º volume, 6.a ed., Áreas Editora, 2011, p. 65) esclarece que nos casos do artigo 23.°, n.º 3 da LGT «o processo de execução fiscal fica suspenso, já com a reversão efectuada, em relação ao revertido, pois, obviamente, quanto ao devedor originário o processo prossegue para concretizar a excussão de que depende o prosseguimento contra o revertido».
xxxiii. Atendendo ao exposto, decorre do artigo 23.°, n.º 3 da LGT, nos casos nele previstos, um direito à suspensão do processo executivo quanto ao revertido.
xxxiv. Ora, no caso dos autos, como resulta da factualidade supra exposta:
a. A Recorrente apresentou oposição à execução na qual suscitou pedido de suspensão do processo executivo com base no artigo 23.° n.º 3 da LGT;
b. Essa pretensão não se encontra ainda decidida.
xxxv. Assim sendo, como é, o pedido formulado no processo de oposição à execução fiscal, atendendo à sua natureza, obsta à prossecução do processo de execução fiscal quanto ao revertido porquanto se encontra ainda em fase de apreciação judicial.
xxxvi. Nestes termos, o processo de execução fiscal não poderá prosseguir contra a Recorrente até trânsito em julgado da decisão que ocorra no processo de oposição à execução fiscal sobre a questão da suspensão do processo de execução fiscal contra a mesma, sob pena de inutilidade da apreciação judicial a efetuar e, como tal, violação do direito à tutela jurisdicional efetiva (artigo 20.°, n.º 1 da CRP).
xxxvii. Deste modo, o acto reclamado, que determina a penhora, por pressupor a não suspensão da execução do processo de execução fiscal em causa, é ilegal por violação do artigo 23.°, n.º 3 da LGT e artigo 20.°, n.º 1 da CRP, e, como tal, anulável, e por essa via, a sentença proferida padece de erro de julgamento por violação também daquelas normas do art 23.º n.º 3 da LGT e art. 20.º, n.º 1 da CRP.
TERMOS EM QUE, com o douto suprimento de V.Exas., julgando procedente o presente recurso, farão V.Exas. cumprir a LEI E JUSTIÇA !»
Não foram apresentadas contra alegações
O Ministério Público emitiu parecer com o seguinte conteúdo que se apresenta por súmula:
«1.OBJETO.
Decisão do TAF de Braga, que rejeitou liminarmente RAOEF deduzida contra o ato de penhora de vencimentos, de 06/04/2009, no entendimento de que os fundamentos alegados, que, em síntese, se traduzem no facto de ter requerido a suspensão do PEF no âmbito da deduzida oposição judicial sem que existisse, ainda decisão sobre esse pedido, não constitui fundamento de anulação do ato de penhora, pois que é certo que a entidade competente para decretar a suspensão do PEF é a AT e não o tribunal, pelo que a pretensão é, manifestamente, improcedente.
2.FUNDAMENTAÇÃO.
2.1. DA ALEGADA NULIDADE DA DECISÃO RECORRIDA POR OMISSÃO DE PRONÚNCIA.
A recorrente sustenta, também, que se verifica o vício de omissão de pronúncia, uma vez que a decisão recorrida (não poderia sic) não conheceu nenhum dos vícios que teria arguido e que identifica na conclusão vi-a.b.c. das conclusões das alegações de recurso.
Vejamos.
Existe omissão de pronúncia quando (…)
Ora, atenta a solução dada à causa, rejeição liminar por manifesta improcedência do pedido, uma vez que a competência para a suspensão do PEF é da AT e não do Tribunal, ficou prejudicado o conhecimento de quaisquer outras questões, pelo que, a nosso ver, não ocorre a alegada nulidade formal da decisão recorrida.
2.2.DO MÉRITO DO RECURSO.
Nos termos do disposto no artigo 590.º/1 do CPC, ex vi do artigo 2.º/e) do CPPT a RAOF deve ser rejeitada liminarmente se o pedido for, manifestamente, improcedente, ou ocorrerem, de forma evidente, outras exceções dilatórias insupríveis e de que o juiz deva conhecer oficiosamente.
Em qualquer caso para haver rejeição liminar da oposição tem de se verificar um motivo evidente, indiscutível em termos de razoabilidade e que permita considerar dispensável a audição das partes, nos termos do estatuído no artigo 3.º do CPC.
Como ensinava o Professor Alberto dos Reis (CPC Anotado, volume II, página 385) “ o juiz só deve indeferir liminarmente a petição inicial…quando a improcedência da pretensão do autor seja de tal forma evidente que se torne inútil qualquer instrução e discussão posterior, isto é, quando o seguimento do processo não tenha razão alguma de ser, seja desperdício manifesto de atividade judicial”.
O recorrente invoca como fundamento da reclamação do ato de penhora, o facto de ter requerido, no âmbito do incidente de oposição judicial, a suspensão do PEF, por se verificarem os pressupostos do artigo 23.º/3 da LGT, pelo que cabendo tal decisão ao tribunal tributário não podia o OEF proceder à penhora do vencimento, enquanto essa questão não estivesse decidida.
Vejamos.
Parece certo que compete à AT a suspensão oficiosa do PEF ao abrigo do disposto no artigo 23.º/3 da LGT, sem prejuízo do controlo jurisdicional do Tribunal. (LGT, anotada, página 133, António Lima Guerreiro)
No caso sub judice, o OEF reconheceu, implicitamente, que não se verificam os pressupostos dessa suspensão oficiosa, pelo que avançou com a penhora do vencimento.
Mas daí, salvo melhor juízo, parece não ser de afastar a hipótese de o Tribunal poder sindicar a verificação ou não desses pressupostos, a pretexto da apreciação da legalidade da ordenada penhora de vencimentos (Veja-se o acórdão do STA, de 12/04/2012-P. 0257/12, disponível em www.dgsi.pt, em que o reclamante sindicava a decisão do OEF que determinou a prestação de garantia, tendo em vista a suspensão do PEF, com fundamento no facto de, alegadamente, se verificar a situação de “suspensão legal” do PEF, nos termos do estatuído no artigo 23.º/3 da LGT):
Assim sendo, ressalvado melhor juízo, parece ser prematura a rejeição liminar da PI.
3.CONCLUSÃO.
Deve dar-se provimento ao recurso e revogar-se a decisão recorrida, que deverá ser substituída por outra que não seja de rejeição liminar, prosseguindo os autos para apreciação do mérito da ação, se a tal nada mais obstar.»
2 - Fundamentação
A decisão sob recurso, do Tribunal Administrativo de Braga tem o seguinte conteúdo:
“(…)
Cumpre apreciar liminarmente.
A reclamação de actos de órgão de execução fiscal deve ser indeferida liminarmente se o pedido for manifestamente improcedente ou ocorrerem de forma evidente excepções dilatórias insupríveis e de que o juiz deva conhecer oficiosamente (cfr. artigo 590º, nº 1 do CPC, ex vi artigo 2º, al. e) do CPPT).
No caso em apreço, da leitura da petição inicial resulta que a Reclamante se insurge contra a penhora de vencimentos e salários realizada no âmbito da execução fiscal nº 2348201801027581 e aps., em que é executada por reversão, peticionando a anulação do acto de penhora, com todas as consequências legais.
Como fundamentos da pretensão deduzida, alega, em suma, que o OEF avançou para a penhora de vencimentos e salários da aqui reclamante sem antes o Tribunal, a quem cabe decidir da oposição à reversão apresentada pela reclamante, se pronunciar, por decisão definitiva, quanto à requerida suspensão da execução. É ao TAF que cabe decidir, em exclusivo, o pedido de suspensão da execução, pelo que o OEF ao praticar o acto de penhora, torna inútil a apreciação pelo Tribunal daquele pedido, consubstanciando tal acto uma usurpação de poderes que cabem em exclusivo ao Tribunal [n.º 3 do art. 212.º, da CRP e n.º 1 do art. 208.º do CPPT], determinando a nulidade do acto reclamado [al. a) do n,º 2 do art. 161.º do CPA ex vi al. d) do art. 2.º do CPPT].
Com o devido respeito, oferece-nos dizer, desde logo que a reclamante lavra em erro quanto às competências para decidir a suspensão da execução fiscal, quando existe uma execução fiscal já a decorrer, como é o caso, sem prejuízo, como é óbvio do Tribunal sindicar a decisão do OEF sobre o pedido de suspensão do PEF.
A competência para a decisão do pedido de prestação de garantia ou de dispensa dessa prestação, quando formulado no âmbito de oposição à execução fiscal e visando a suspensão desta, cabe ao órgão da execução fiscal e não ao tribunal (Neste sentido o Ac. do STA de 28-03-2012, proc. n.º 01145/11, in www.dgsi.pt.).
Aprofundando.
O art.º 103.º da Lei Geral Tributária (LGT) determina, de forma expressa, que o processo de execução fiscal tem natureza judicial.
Já antes da entrada em vigor da LGT, o Tribunal Constitucional sempre se pronunciou sobre a constitucionalidade material e orgânica das normas que atribuíam à Administração competência para a prática de actos no processo executivo, na consideração de que estes não tinham natureza jurisdicional, não havendo, por consequência, violação do princípio da reserva da função jurisdicional – a título exemplificativo, os Acórdãos nº 332/2001, n.º 152/2002 e n.º 80/2003.
Por conseguinte, apesar de até à entrada em vigor da Lei Geral Tributária não existir norma expressa a determinar a natureza judicial do processo de execução fiscal, o certo é que a jurisprudência do STA já se pronunciava nesse sentido.
E assim surge o art.º 103.º da Lei Geral Tributária (LGT), que determina, de forma expressa, a natureza judicial do processo de execução fiscal, reafirmando a opção pelo sistema de tutela judicial.
Todavia, o nosso ordenamento jurídico tributário continuou a atribuir a órgãos da Administração a competência para a prática, na execução fiscal, de todos os actos sem natureza jurisdicional, como resulta à evidência do disposto nos artigos 150.º e 151.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT). Pelo que se a intenção do legislador era clarificar e diminuir a litigância nesta matéria, o resultado foi o inverso. A aparente incongruência entre a natureza judicial que a LGT quis expressamente atribuir ao processo de execução fiscal, e a essência organicamente administrativa deste processo (que resulta da natureza administrativa da entidade que o tramita), aliada ao facto de o n.º 2 do art.º 103º se referir a actos materialmente administrativos, intensificou a controvérsia doutrinal e jurisprudencial.
Através do disposto no n° 4 do artº. 103° do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) o legislador permitiu ao cidadão a possibilidade de, na Impugnação, mediante prestação de garantia, obstar a que seja instaurada execução fiscal. Esta situação só ocorre se a impugnação judicial for deduzida antes do termo do prazo de pagamento voluntário do tributo, pois, decorrido este prazo, é extraída certidão da dívida para efeitos de instauração de execução — arts. 88° n.ºs 1 e 4, 162°, 103°, n° 4 e 199°, todos do CPPT. Se a garantia for prestada após a instauração do processo de execução esta suspende-se, cfr. o disposto no artº. 169° do CPPT. Vejam-se a este propósito as anotações de Jorge Lopes de Sousa in CPPT anotado, 3ª edição, 2002.
Depois de instaurada a execução fiscal, o pedido de suspensão da execução fiscal é, e deve ser, a bem da tutela jurisdicional efectiva, porque se garante maior eficácia/celeridade, requerido no processo executivo.
A propósito vejam-se os art°s. 103° n° 4 que remete para o art°. 199°, o qual se insere no título da Execução fiscal. Do artigo 199°, n° 5 resulta que a garantia é calculada/prestada pelo valor da dívida exequenda; ora não existindo execução o cálculo/prestação tem de ser aferido, excepcionalmente, pelo valor atribuído pelo autor à Impugnação.
Quem, melhor que o Órgão de Execução Fiscal (adiante OEF) para averiguar e decidir, em primeira linha, nos termos e para os efeitos do n° 9 do art°. 1990 da diminuição significativa do valor dos bens que constituem a garantia.
Como compatibilizar a celeridade que se impõe, com a necessidade de obter a concordância da administração tributária sobre a idoneidade da garantia nos termos do n° 2 do 199°. Sempre que haja, durante a existência da garantia, algum facto originador de alterações (cessação da garantia; diminuição ou reforço) é necessário que haja, sempre ou quase sempre, a audição/intervenção da Administração Tributária.
Também se insere no Título da execução fiscal o artº 151º, n°1, que define "à contrário" a competência do OEF, nesta se integrando a da decisão, em primeira linha, sobre a prestação, cálculo e demais incidentes da garantia.
O que se vem de dizer da prestação da garantia deve entender-se como extensível, por razões facilmente compreensíveis, à situação do pedido de dispensa de garantia e de suspensão da execução fiscal. No caso presente é inequívoco, porque estamos perante autos de oposição, incidente da execução fiscal, que esta não só existe como é pressuposto destes autos.
Assim, a resolução da questão colocada na presente reclamação passa por saber a quem compete apreciar e decidir o pedido de dispensa de prestação de garantia com vista a obter a suspensão da execução fiscal face à instauração de processo de oposição a essa execução: se ao tribunal tributário, se ao órgão da execução fiscal.
Segundo a autora, essa competência cabe em exclusivo ao Tribunal, o que não sufragamos, sendo nosso entendimento que o pedido ser formulado no processo executivo cuja suspensão se pretende e aí ser apreciado e decidido pelo órgão da execução.
O facto de ter apresentado em sede de oposição, dirigido ao Juiz do processo, em nada vincula o SF onde corre o PEF, e a ser assim a penhora aqui em causa não sofre de qualquer ilegalidade determinada pelo facto da autora ter formulado um pedido de suspensão da execução fiscal no final da PI de oposição à execução, porque não se alcança como poderia tal pedido obstar que o OEF prosseguisse com a execução, pois a mesma não está suspensa.
Isto porque o n.º 4 do artigo 52.º da Lei Geral Tributária dispõe que a administração tributária pode, a requerimento do executado «isentá-lo da prestação de garantia nos casos de a sua prestação lhe causar prejuízo irreparável ou manifesta falta de meios económicos revelada pela insuficiência de bens penhoráveis para o pagamento da dívida exequenda e acrescido, desde que em qualquer dos casos a insuficiência ou inexistência de bens não seja da responsabilidade do executado.». E o artigo 170.º do CPPT estabelece, no seu n.º 1, que «Quando a garantia possa ser dispensada nos termos previstos na lei, deve o executado requerer a dispensa ao órgão da execução fiscal (...)».
Donde se depreende que a administração tributária tem competência, através do órgão da execução fiscal, para a apreciação e decisão do pedido de prestação de garantia e de dispensa dessa prestação.
Todavia, o artigo 183.º, n.º 1, do CPPT dispõe que se houver lugar a qualquer forma de garantia, ela será prestada junto do tribunal tributário competente ou do órgão da execução fiscal «onde pender o processo respectivo», assim se depreendendo que tanto o tribunal como o órgão da execução poderão deter competência para a decisão do pedido de prestação de garantia.
Neste contexto, torna-se necessário apurar onde deve ser deduzido e apreciado o pedido naqueles casos, como aquele que ora nos ocupa, em que existem processos simultaneamente pendentes perante o tribunal e perante o órgão da execução fiscal.
Tal questão foi já por diversas vezes analisada e decidida pelo STA, tendo-se firmado o entendimento, que subscrevemos e aqui deixamos acolhido, no sentido de que a competência para a decisão do pedido de prestação de garantia ou de dispensa dessa prestação, quando formulado no âmbito de oposição à execução fiscal e visando a suspensão desta, cabe ao órgão da execução fiscal e não ao tribunal – cfr. os acórdãos proferidos em 7/12/2010, no recurso n.º 0910/10 e em 16/12/2010, no recurso n.º 0907/10.
Como consta naquele primeiro aresto, «o processo em que se deverá requerer a prestação de garantia deverá ser aquele em que se pretende que se produza o efeito suspensivo que a sua prestação produz, ou seja, visando a prestação de garantia suspender a executoriedade do acto de liquidação, obstando ao prosseguimento do processo de execução fiscal, parece que deverá ser nesta execução, perante o órgão da execução fiscal.
É este, aliás, o entendimento que se pode sintonizar com o poder atribuído à administração tributária, e não ao tribunal, de, a requerimento do executado, o isentar de prestação de garantia (artigos 52.°, n.° 4, da LGT e 170.°, n.° 1, do CPPT) - v. autor e obra citada.
É certo que o n.° 4 do artigo 103.° do CPPT vem lançar dúvidas sobre a correcção desta conclusão, nos casos de impugnação judicial, como salienta Jorge Lopes de Sousa, porquanto, na verdade, aí se estabelece, com uma redacção pouco feliz, que «a impugnação tem efeito suspensivo quando, a requerimento do contribuinte, for prestada garantia adequada, no prazo de 10 dias após a notificação para o efeito pelo tribunal, com respeito pelos critérios e termos referidos nos n.ºs 1 a 5 e 9 do artigo 199.°».
Ora, esta disposição, ao referir que é o tribunal quem notifica o interessado para prestar garantia, parece pressupor que é perante o próprio tribunal que a garantia tem de ser prestada; por outro lado, ao fixar-se aqui um prazo de 10 dias, em vez do prazo de 15 dias previsto no n.º 2 do artigo 169.° do CPPT para a prestação de garantia perante a AT, parece não se poder deixar de concluir que não se está a remeter o interessado para o procedimento de prestação de garantia perante a AT previsto nesse artigo.
Aliás, essa remissão era feita no n.º 3 deste artigo 103.°, na redacção original, em que se referia que «a impugnação tem efeito suspensivo mediante garantia adequada a solicitar, conceder e prestar nos termos do artigo 199.°», pelo que o facto de o n.º 4 do artigo 103.°, na redacção dada pela Lei n.º 15/2001, de 5 de Junho, ter substituído esta norma pelo actual n.º 4 parece conduzir à conclusão de que se pretendeu criar um regime próprio para a impugnação judicial, sendo a garantia prestada perante o tribunal e no prazo mais curto de 10 dias. E, a ser assim, o tribunal terá de averiguar previamente, através da AT, qual é o montante da garantia, pois ela tem de cobrir «o valor da dívida exequenda, juros de mora até ao termo do prazo de pagamento limite de 5 anos e custas a contar até à data do pedido, acrescida de 25% da soma daqueles valores» (artigo 199.°, n.º 5) e nem todos estes elementos serão do conhecimento ou poderão ser calculados pelo tribunal (designadamente as custas devidas no processo de execução fiscal, que devem ser contadas até à data do pedido de prestação de garantia) - Jorge Lopes de Sousa, in obra citada.
No caso em apreço, o pedido de dispensa de garantia foi solicitado no âmbito de processo de oposição à execução fiscal, e não de impugnação judicial, mas com a finalidade de a reclamante, obter efeito suspensivo no processo de execução fiscal.
E, assim sendo, será neste caso o órgão da execução fiscal o competente para apreciar tal pedido.
Em face do exposto e atento o pedido formulado na petição inicial, impõe-se concluir que o fundamento invocado na presente Reclamação, para revogar o acto de penhora aqui em causa, é manifestamente improcedente, o que necessariamente conduz à rejeição liminar da PI, nos termos das disposições legais citadas.
As custas devem ficar a cargo da Reclamante, sem prejuízo do eventual benefício de apoio judiciário - cf. n.º 1 e n.º 2 do art. 527.º do CPC ex vi al. e) do art. 2.º do CPPT.
Fixo à presente acção o valor de € 125.123,00.
DECISÃO:
Nos termos e com os fundamentos expostos, indefiro liminarmente a presente reclamação por manifesta improcedência”.
DECIDINDO NESTE STA
A questão objecto do presente recurso consiste em saber se incorreu em erro de julgamento a decisão recorrida ao indeferir liminarmente a reclamação do acto praticado pelo OEF no entendimento de que não foram apresentados fundamentos (válidos) para anulação do ato de penhora, pois que é certo que a entidade competente para decretar a suspensão do PEF é a AT e não o tribunal, pelo que a pretensão é, manifestamente, improcedente.
Vejamos do acerto de tal decisão agora sindicada
Dispõe o artº 23º da LGT quanto à prévia excussão do património do executado originário:
Artigo 23.º
Responsabilidade tributária subsidiária
1 – A responsabilidade subsidiária efetiva-se por reversão do processo de execução fiscal.
2 – A reversão contra o responsável subsidiário depende da fundada insuficiência dos bens penhoráveis do devedor principal e dos responsáveis solidários, sem prejuízo do benefício da excussão.
3 – Caso, no momento da reversão, não seja possível determinar a suficiência dos bens penhorados por não estar definido com precisão o montante a pagar pelo responsável subsidiário, o processo de execução fiscal fica suspenso desde o termo do prazo de oposição até à completa excussão do património do executado, sem prejuízo da possibilidade de adoção das medidas cautelares adequadas nos termos da lei.
(…)
Foi com base no nº 3 deste preceito legal que a ora recorrente, depois de invocar diversos fundamentos de oposição acabou por pedir, que fosse “declarada extinta a execução fiscal relativamente à oponente, mais se determinando, no entretanto, a suspensão da presente instância executiva” (vide articulados 243 a 247 da petição de oposição e pedido final, cuja cópia consta dos presentes autos).
A mesma, questiona agora o indeferimento liminar da sua reclamação incidente sobre a decisão do OEF de penhorar o seu vencimento porquanto alega estar ainda pendente, o processo de oposição que intentou, sendo que atribui ainda ao despacho sob recurso, o vício de omissão de pronúncia.
A reclamação que deduziu contra o acto de penhora com diversos fundamentos entre os quais o da ilegalidade de tal acto, assenta na consideração de que a pretensão deduzida na oposição não se mostra ainda decidida e no entendimento de que o pedido formulado no processo de oposição à execução fiscal, obsta à prossecução do processo de execução fiscal quanto à revertida porquanto se encontra ainda em fase de apreciação judicial, sob pena de inutilidade da apreciação judicial a efectuar e, como tal, violação do direito à tutela jurisdicional efectiva (artigo 20.°, n.º 1 da CRP) (vide conclusões XXXV a XXXVII).
Apreciando e, começando pelo invocado vício de omissão de pronúncia.
Entendemos e concordamos que não ocorre a alegada omissão de pronúncia, sendo patente que o conhecimento das diversas questões elencadas nas conclusões de recurso, ficou prejudicado atenta a solução dada à causa: rejeição liminar por manifesta improcedência do pedido, na consideração de que a competência para a suspensão do PEF é da AT e não do Tribunal.
Quanto ao acerto desta decisão de indeferimento liminar da petição de reclamação que visa atacar o acto de penhora de vencimentos decretado pelo OEF na pendência do processo de oposição no qual a ora reclamante, revertida no processo de execução fiscal, pediu além do mais a suspensão do processo de execução até à excussão do património da devedora originária:
Dispõe o artº 209º, nº 1, als. b) e c) do Código de Procedimento e Processo Tributário (rejeição liminar da oposição) que, recebido o processo, o juiz rejeitará logo a oposição por não ter sido alegado algum dos fundamentos admitidos no n.º 1 do artigo 204.º e por ser manifesta a improcedência.
Assim, o despacho de indeferimento liminar só é admissível quando a improcedência da pretensão do autor for tão evidente e, razoavelmente, indiscutível, que torne dispensável assegurar o contraditório (art. 3.º, n.º 3, do CPC (Redacção então em vigor.)) e inútil qualquer instrução e discussão posterior.
Por isso a jurisprudência uniforme deste STA tem vindo a afirmar que o indeferimento liminar enquanto despacho radical que é, só terá lugar quando for de todo em todo impossível o aproveitamento da petição inicial, isto tendo em atenção que o princípio da pronúncia sobre o mérito se sobrepõe a questões formais que não interfiram e ponham em causa o mesmo, pelo que tal despacho só é admissível quando a improcedência da pretensão do autor for tão evidente e, razoavelmente, indiscutível, que torne dispensável assegurar o contraditório e inútil qualquer instrução e discussão posterior, constituindo desperdício manifesto de actividade judicial (neste sentido e por todos os acs. deste STA de 21/05/2014 tirado no recurso nº 069/14 e de 14/08/2019 no processo 997/2019).
No caso dos autos o despacho agora sob recurso considerou que a reclamação do despacho do OEF que decidiu a penhora de vencimentos da ora recorrente não podia prosseguir por os fundamentos alegados, (que, em síntese, se traduzem no facto de ter sido requerida a suspensão do PEF no âmbito da deduzida oposição judicial sem que existisse, ainda decisão sobre esse pedido), não constituírem fundamento de anulação do acto de penhora, pois que é certo que a entidade competente para decretar a suspensão do PEF é a AT e não o tribunal, pelo que a pretensão é, manifestamente, improcedente.
Sendo exacto que já foi afirmado por este STA que:
“O pedido de suspensão da execução fiscal deve ser formulado junto do órgão de execução fiscal competente dado que é ele que nos termos do artigo 52 da LGT e 169 do CPPT tem competência para aferir da idoneidade da garantia oferecida ou da eventual isenção da sua prestação.
III - Da eventual decisão de indeferimento caberá reclamação para o tribunal tributário de 1ª instância nos termos do artigo 276 e segs do CPPT.
(….)”
(Vide Ac. de 12/10/2016 tirado no recurso nº 0624/16)
Ainda assim, não podemos sancionar o entendimento da decisão de indeferimento recorrida pois que os presentes autos encerram especificidades em relação aqueles outros objecto de pronúncia pelo acórdão acabado de citar, sendo que as diversas razões que sustentam a presente reclamação e designadamente a relativa à necessidade de pronúncia com trânsito em julgado sobre a pedida suspensão da execução em sede da oposição deduzida pela ora recorrente, sob pena de esta decisão perder o seu efeito útil, têm toda a pertinência uma vez que a oposição foi aceite e se encontra pendente de decisão, devendo destacar-se que este STA já expressou no sentido de que o pedido de suspensão da execução também constitui fundamento de oposição. Vide acórdãos de 10/10/2012 rec. 0726/12; de 16/12/2015 recurso nº 0361/14,e de 11/01/2017 tirado no recurso nº 01332/16.
Ainda que o pedido de suspensão da execução deduzido na oposição possa ter especificidades próprias, tal como expresso no parecer do Sr. Procurador Geral Adjunto neste STA, cuja fundamentação merece a nossa concordância e para aqui se aporta, entendemos que no caso em apreço a improcedência da pretensão do oponente não é tão clara e, razoavelmente indiscutível, que justifique um despacho de indeferimento liminar.
Em face do exposto haveremos de concluir que, pese embora a reclamação possa, eventualmente, vir a merecer a improcedência, a mesma não é manifesta de molde a ser liminarmente indeferida, nos termos do disposto no artigo 209.º, nº 1, al. c) do CPPT.
A decisão recorrida que assim não entendeu, não pode, pois, ser confirmada, pelo que procede o recurso devendo os autos baixar à primeira instância para conhecimento dos fundamentos da reclamação, se a tal nada mais obstar.
4- Decisão:
Termos em que, face ao exposto, acordam os Juízes da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, em conceder provimento ao recurso, e anular o despacho recorrido, ordenando a baixa dos autos à 1ª instância para prosseguimento dos autos nos termos supra referidos.
Sem custas.
Lisboa, 21 de Novembro de 2019. - Ascensão Lopes (relator) - José Gomes Correia - Joaquim Manuel Charneca Condesso. |
