| Texto Integral: | Acordam no Supremo Tribunal Administrativo
1. Relatório
FENPROF – FEDERAÇÃO NACIONAL DE PROFESSORES e FNE – FEDERAÇÃO NACIONAL DOS SINDICATOS DA EDUCAÇÃO, interpuseram recurso de revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul que negou provimento ao recurso oportunamente interposto da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que, na ACÇÃO DE INTIMAÇÃO PARA PROTECÇÃO DE DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS (com a tramitação prevista nos artigos 109º e seguintes do CPTA) absolveu do pedido o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO e o MINISTÉRIO DO TRABALHO E DA SOLIDARIEDADE SOCIAL.
A argumentação das recorrentes, no Tribunal Central Administrativo, quanto ao mérito do recurso foi a seguinte :
As recorrentes entendem que a sentença de 1ª instância não fez correcta aplicação do direito em matéria de especial delicadeza, por estarem causa situações de limitação dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, e que os actos dos recorridos ao qualificar a greve de ilícita por ter sido declarada com inobservância da tramitação legal exigida, são ilícitos e violam a Constituição da República Portuguesa (conclusão 1ª, a fls. 143).
Segundo as recorrentes, o sector do ensino não se enquadra em nenhuma das alíneas do nº 2 do artigo 598º do Código do Trabalho, para efeitos de necessidade do aviso prévio de greve a que alude o nº 2 do artigo 595º do Código do Trabalho (conclusão 4ª).
E o mesmo se deve entender em relação à proposta de serviços mínimos, que só tem de existir quando a greve se realize em empresa ou estabelecimento destinado à satisfação de necessidades sociais impreteríveis (artº 595º nº 3 do Código do Trabalho), sendo certo que o sector de ensino não tipifica este género de necessidades, como aliás já o entendeu, em 1983, o Comité de Peritos da Organização Internacional do Trabalho (conclusões 5ª a 12ª).
Por outro lado, o direito à greve é um direito fundamental, não sacrificável em absoluto aos interesses de terceiros e da comunidade, e a interrupção das actividades de ensino não determina uma situação impreterível, maxime no caso de exames, pois são actividades sempre susceptíveis de repetição. Não havia, pois, no caso dos presentes autos, lugar a uma intervenção lícita do Governo à luz do artigo 199º, alíneas f) e g) da Constituição, por não se tratar de acautelar a satisfação de necessidades sociais impreteríveis (conclusões 14ª e 15ª).
Acresce que, no caso dos exames nacionais do 12º ano, os mesmos teriam lugar em estabelecimentos de ensino públicos, o que obrigava a que os serviços mínimos fossem estabelecidos por colégio arbitral a constituir pelo Conselho Económico e Social, nos termos previstos no artigo 599º nº 4 do Código do Trabalho e 493º e seguintes do Regulamento do Código do Trabalho, não possuindo os recorridos competência para a fixação de tais serviços (cfr. conclusões 18ª e 19ª).
E não é por demais recordar que estamos no âmbito do artigo 57º nº 2 da C.R.P. e 18º nº 2 do mesmo diploma fundamental, razão porque não é lícito ao intérprete suprir uma lacuna da lei (a de não estar ainda completa a lista de árbitros do Conselho Económico e Social), com o recurso a uma previsão normativa que o legislador quis expressamente afastar (conclusão 24ª).
A douta sentença recorrida, ao considerar válidos os actos recorridos, por haver necessidade de restringir o exercício do direito à greve de forma a conciliar o seu exercício para evitar a colisão do direito ao ensino, violou os artigos 595º, números 2 e 3, e 599º, números 4 e 6 do Código do Trabalho, o artigo 133º, alíneas a), b) e d) do Código do Procedimento Administrativo e o artigo 57º da Constituição, ao fazer uma interpretação excessiva da protecção do direito ao ensino quando confrontado com o exercício do direito à greve, e que conduziu à limitação deste último direito, não consentida pelo artigo 18º nº 2 da Constituição e pela legislação a que este último normativo deu execução (conclusão 34ª).
O Tribunal Central Administrativo manteve a decisão proferida na 1ª instância, argumentando, na parte que agora interessa destacar:
“Considerando que o direito à greve é susceptível de restrição ou limitação pela necessidade de tutela de outros valores presentes no ordenamento jurídico, observou o Mmo. Juiz “a quo” que, no caso concreto estão em conflito dois direitos fundamentais (a greve e o ensino), podendo o governo, no caso as requeridas, preencher o conceito de necessidades sociais impreteríveis, conceito esse que não pode ser cristalizado (sublinhado nosso). No caso em análise, concluiu a decisão recorrida, os serviços mínimos decretados não violam o princípio da proporcionalidade, e o núcleo fundamental do direito à greve foi garantido.
Analisando a questão mais concreto, desde logo verificamos que a enumeração legal dos sectores que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, constante do artigo 598º nº 2 do Código do Trabalho, é meramente exemplificativa, como deriva do uso da expressão nomeadamente.
A nosso ver, o conceito de necessidades sociais impreteríveis é um conceito indeterminado, que deve ser integrado com recurso às circunstâncias concretas do caso, podendo ser considerados outros sectores vitais, para além dos expressamente consignados no artigo 598º do Código do Trabalho.
Ora, ninguém duvida de que o sector do ensino é um sector vital para qualquer sociedade democrática e evoluída, que não pode ficar desprovido da tutela conferida pelo conceito de necessidades sociais impreteríveis, sobretudo quando, como sucede no caso concreto, estão em causa exames finais nacionais (9º e 12º anos de escolaridade) cuja eventual repetição se afigura difícil. Sem menosprezar a importância do direito à greve como direito fundamental, parece-nos que, no caso concreto, o Governo detinha competência para a definição dos serviços mínimos a observar no decurso da greve decretada pelas estruturas sindicais e que coincidiu com as datas dos exames nacionais do 9º e 12º ano.
Dada a impossibilidade de funcionamento do colégio arbitral previsto no nº 4 do artigo 599º do Código do Trabalho, nada impedia, a nosso ver, que a definição de serviços mínimos fosse efectuada pelo Governo, nos termos do nº 3 do mesmo artigo 599º do Código do Trabalho, como efectivamente foi, assim se concluindo que o despacho conjunto de 16.06.2005 não padece de qualquer ilegalidade ou incompetência. Assim teve de se proceder uma vez que o aviso prévio da greve convocada pelas estruturas sindicais era completamente omisso quanto à definição de serviços mínimos, nem os mesmos puderam ser definidos por acordo. Ou seja, verificando-se a impossibilidade de aplicação do disposto no nº 4 do artigo 599º do Código do Trabalho (arbitragem dos serviços mínimos no âmbito do Conselho Económico e Social), tornou-se inevitável o recurso à aplicação da norma geral prevista no número 3 do mesmo artigo, sob pena de grave lesão do interesse público.
E, no tocante à ponderação relativa de valores (direito à greve e direito ao ensino), em abstracto trata-se de valores equivalentes e igualmente essenciais, e apenas numa circunstância concreta se poderá, a nosso ver, optar pela prevalência de qualquer deles. E embora o direito à greve constitua um direito fundamental, não possui carácter absoluto, podendo colidir com outros direitos fundamentais.
Na específica situação dos autos, o direito ao ensino derivava da realização dos exames nacionais do 9º e 12º anos, envolvendo milhares de alunos e a generalidade dos estabelecimentos de ensino. Tais exames dependem de complexas medidas de preparação e segurança, para além de posteriores operações materiais de correcção, sendo óbvia a dificuldade da sua repetição, que apenas poderia ser efectuada no mês de Agosto, que coincide com as férias escolares e é tradicional época de repouso. Ou seja, os autos evidenciam uma situação em que a não realização de exames acarretaria perturbações e instabilidade a nível familiar e pedagógico, que num sistema educativo já tão debilitado como é o nosso, não podem deixar de ser qualificadas como potencialmente graves. Além disso, nada garante que no mês de Agosto não viesse a ser decretada nova greve, nas mesmas condições.
Em face destas considerações, nada há a censurar à decisão recorrida, quando esta dá prevalência, no caso concreto, ao direito ao ensino, reconhecendo a competência dos recorridos, no âmbito da alínea g) do artigo 199º da C.R.P., para o preenchimento do conceito indeterminado de necessidades sociais impreteríveis e possibilidade de determinação de serviços mínimos (cfr. a propósito desta questão os Acs. STA (Pleno da 1ª secção) de 20.03.2002, Proc. nº 42 934, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 42, p. 22, e o Ac. TCA Sul de 31.03.04, Rec. nº 452/04).”
Inconformadas com o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul as recorrentes retomam a argumentação aí defendida, destacando-se o seguinte:
- é ilícito o acto do Ministério do Trabalho que qualificou de ilícita a greve declarada pelas recorrentes por não ter sido respeitado o prazo de 10 dias de aviso prévio, sendo incorrecta a interpretação do n.º 2 do art. 595º do Código do Trabalho, uma vez que a norma do art. 598º se destinava a prevenir que necessidades sociais impreteríveis deixassem de ser satisfeitas (conclusões 1ª a 10ª);
- não se pode entender que o sector do ensino integre “os sectores afectos à satisfação de necessidades sociais impreteríveis”, pelo que não havia, no presente caso, lugar à intervenção lícita do Governo à luz do art. 199º, al. f) e g) da Constituição (conclusão 11ª a 17ª);
- não foi observada a tramitação legalmente prevista na definição dos serviços mínimos, tendo as recorridas actuado em manifesta usurpação de poder. Ao contrário do decidido no acórdão recorrido, a fixação dos serviços mínimos pelo Ministério da área laboral e o Ministério do sector de actividade não é a “regra geral” (conclusão 18ª a 26ª);
- também não foi observada a forma legalmente exigida para a requisição civil e a mesma não era permitida no sector em causa (conclusões 27ª a 29ª);
- o Ministério da Educação determinou ainda que nos dias da anunciada greve fossem convocados todos os docentes para comparecerem nas Escolas tendo em vista assegurar o seu normal funcionamento. Com essa convocatória foi violado o art. 599º, 6 do Código do Trabalho ao definir serviços mínimos ainda antes da reunião destinada à obtenção do acordo sobre tais serviços (conclusões 30ª e 31ª).
Consideram, em conclusão, que o acórdão do TCA Sul ao considerar válidos os actos dos recorridos impugnados, por haver necessidade de restringir o exercício do direito à greve de forma a conciliar o seu exercício de forma a não colidir com o direito ao ensino, violou os artigos 595º, n.º 2 e 3 e 599º, n.ºs 4 e 6 do C do Trabalho, o art. 133 al. a), b) e d) do C.P.Adm. e violou o art. 57º da CRP ao fazer uma interpretação excessiva da protecção do direito ao ensino quando confrontado com o exercício do direito à greve e que conduziu à limitação deste último não consentida pelo art. 18º, n.º 2 da Constituição.
O MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO respondeu pugnado pela manutenção do acórdão por entender, em síntese:
- a realização dos exames nacionais dos 9º e 12º anos nas datas previamente programadas pelo Ministério da Educação, consubstanciando-se uma fase de um processo complexo de Educação, com a natureza de direito social fundamental, assume a natureza de uma “necessidade social impreterível”, integrando-se na previsão normativa do n.º 1 do art. 598º do C. do Trabalho.
- o n º 2 do mesmo art. é exemplificativo quanto aos sectores que se dediquem à satisfação de necessidades sociais impreteríveis;
- compete ao Governo nos termos das alíneas f) e g) do art. 199º da CRP “Defender a legalidade democrática” e “Praticar os actos e tomar as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades colectivas”, sendo no âmbito desta competência que o Governo, através do Ministério da Educação e do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social definiu os serviços mínimos para os dias da greve, tendo agido lícita e legalmente;
- quando estão em causa dois ou mais direitos fundamentais (como no caso sub judice, o direito à greve e o direito à Educação consubstanciado no caso concreto na realização de exames nacionais) há que harmonizar esses dois direitos, de forma a coordenar e combinar os bens jurídicos em conflito, evitando o sacrifício total de um em relação ao outro e, desta forma, minimizarem-se os custos sociais (que abrangem não só os custos materiais mas sim toda a desutilidade que a sua não realização na data previamente estabelecida geraria).
O MINISTÉRIO DO TRABALHO E DA SEGURANÇA SOCIAL respondeu ao recurso pugnado pela manutenção do acórdão recorrido, levantando, antes de mais, duas questões que obstem ao conhecimento de parte do pedido formulado no recurso de revista.
- em primeiro lugar, aquilo a que os recorrentes denominam de “ilicitude do acto do recorrido Ministério do Trabalho, no dia 16 de Junho de 2005, ao considerar a greve ilegal”, não foi objecto de qualquer decisão, nem na 1ª instância, nem no TCA Sul. O pedido inicial (e que veio a ser efectivamente apreciado) circunscreveu-se ao “pedido de suspensão de eficácia do acto conjunto dos Ministros do Trabalho e da Solidariedade Social e da Educação e fixaram os serviços mínimos a observar na greve dos Professores, Educadores e Investigadores para os dias 20, 21, 22 e 23 de Junho de 2005”. Não sendo tal matéria de conhecimento oficioso, o presente recurso visa apenas o reestudo da questão já vista e resolvida pelo tribunal qual e não a pronúncia sobre questões novas;
- em segundo lugar, e pelas mesmas razões, aquilo a que os recorrentes chamam “ilicitude do despacho do recorrido Ministério da Educação de 14 de Junho de 2005” também não foi uma questão apreciada e decidida no TAF e no TCA. Toda a lide versou, desde a apresentação da medida cautelar até à respectiva decisão, sobre a legalidade do Despacho Conjunto de 16 de Junho de 2005, que definiu os serviços mínimos a assegurar durante a greve.
Quanto ao mérito entendem que uma das questões fulcrais do processo se prende com a possibilidade ou competência do Governo em fixar os serviços mínimos e de os determinar no sector da educação e que nenhuma censura merece o acórdão recorrido ao confirmar anterior decisão judicial.
A definição de serviços mínimos é feita de diversos modos previstos no Código do Trabalho. Em primeiro lugar devem ser definidos por instrumento de regulamentação colectiva de trabalho ou por acordo com os representantes dos trabalhadores – art. 599º, n.º 1 do C. Trabalho. Contudo, na área de actuação em apreço, não existe qualquer regulamentação colectiva de trabalho que regule os serviços mínimos.
Por outro lado, o aviso prévio deve conter uma proposta de definição de serviços mínimos – art. 595º, 3 do mesmo Código. Ora, o aviso prévio da greve era omisso quanto a tal proposta. Nessas circunstâncias e uma vez que não houve acordo anterior ao aviso prévio sobre a definição dos serviços mínimos, os serviços competentes do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social e o Ministério da Educação, tendo em vista a negociação de um acordo sobre os serviços mínimos, promoveram uma reunião entre os Sindicatos (ora recorrentes) e o Ministério da Educação, em cumprimento do n.º 2 do citado art. 599º do C. Trabalho.
Em tal reunião não foi possível, todavia, chegar a acordo sobre os serviços mínimos a prestar, como resulta da acta de 16 de Junho de 2005, junta ao processo. Nessa sequência e perante a falta de um acordo, procedeu-se à definição daqueles serviços mínimos e dos meios necessários para os assegurar, mediante a emissão, em 16 de Junho de 2005, de um despacho conjunto do ministro responsável pela área laboral e do ministro responsável pelo sector de actividade, conforme previsto no art. 599º, n.º 3 do C. Trabalho.
Incluindo-se os estabelecimentos de ensino em causa nos serviços da administração directa do Estado e na falta do mencionado acordo, o n.º 4 do art. 599º do C. trabalho prevê que a definição dos serviços mínimos seja efectuada por um colégio arbitral composto por três árbitros constantes das listas previstas no art. 570º do C. Trabalho, “nos termos previstos em legislação especial”. Legislação especial essa que consta da Lei 35/2004, de 29 de Junho, que regulamenta o Código do Trabalho, mais concretamente os artigos 439º a 449º, que regulam o n.º 4 do citado art. 599º do Código do Trabalho. Todavia, verificava-se, naquele momento, uma impossibilidade absoluta e objectiva de recorrer àquele procedimento, por ainda não estarem elaboradas e concluídas as referidas listas de árbitros, no âmbito do Conselho Económico e Social.
Assim sendo, a definição dos serviços mínimos impugnada pelos ora recorrentes teve forçosamente de ser emitida no âmbito do regime geral, previsto no n.º 3 do citado art. 599º, sob pena de, face à impossibilidade de aplicação do art. 4º do mesmo preceito, se verificar uma situação grave e lesiva do interesse público ao não serem definidos os serviços mínimos que deviam ser assegurados para recorrer à satisfação de necessidades impreteríveis.
A outra questão essencial é a de saber se no sector da educação, e no caso concreto dos autos, estamos perante necessidades sociais impreteríveis. A entidade recorrida defende que sim atendendo, no essencial, à importância dos exames em causa que envolviam milhares de alunos (204.644 alunos no 12º ano e 167.315 alunos do 9º ano). Só no plano dos princípios seria de admitir a eventual repetição dos exames, envolvendo milhares de alunos, a generalidade dos estabelecimentos de ensino, a inerentes operações logísticas e de gestão de recursos materiais e humanos, pois, em termos práticos e dentro dos limites temporais disponíveis tal não seria possível. De resto, sempre seria possível antever uma hipotética marcação de greve. Assim, em seu entender, o acórdão recorrido não merece qualquer censura.
O Ministério Público, junto deste Supremo Tribunal, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Por acórdão de 12 de Julho de 2007, proferido no âmbito do disposto no art. 150º, n.º 3 do CPTA este Supremo Tribunal Administrativo admitiu a revista.
Sem vistos – por se tratar de processo urgente a correr termos nas férias judiciais – foram os autos submetidos à conferência para julgamento.
2. Fundamentação
2.1. Matéria de facto
Os factos dados como provados, no Tribunal Central Administrativo, foram os seguintes:
a) Por “Pré-Aviso” de 8 de Junho de 2005, da Fenprof e da FNE, foi convocada uma greve nacional de Professores, Educadores e Investigadores, entre as zero horas do dia 20 de Junho de 2005 e as vinte e quatro horas do dia 23 de Junho de 2005;
b) Por despacho da Ministra da Educação de 14 de Junho de 2005, foi determinado que “durante os períodos de interrupção de actividades lectivas a que se referem os números anteriores, todos os docentes dos estabelecimentos de ensino abrangidos por esta medida, incluindo os docentes dispensados da componente lectiva, devem ser obrigatoriamente convocados para a realização do serviço de exames (...)” (cfr. doc. de fls. 64 e 65, que se dá por integralmente reproduzido);
c) Pelo despacho conjunto de 16 de Junho de 2005, das requeridas foi determinado que (cfr. doc. fls. 6768, o qual se dá por integralmente reproduzido):
“Considerando a urgência de definir os serviços mínimos a assegurar em caso de greve que afecte a satisfação de necessidades sociais impreteríveis, como é o caso, por conjugação dos artigos 43º, 73º e 74º da Constituição da República Portuguesa com os números 1 e 2 do artigo 698 do Código do Trabalho (...);
Nos termos dos artigos 598º e 599º do Código do Trabalho, determina-se: Os serviços mínimos necessários à satisfação da necessidade social impreterível que é a realização dos Exames Nacionais do 9º e 12º anos, são os seguintes:
Assegurar a abertura da escola, a recepção e guarda dos enunciados e das provas de exame em condições de segurança e confidencialidade;
Assegurar a vigilância rigorosa da realização dos exames sendo, para tal, necessária a presença de dois vigilantes por sala”;
d) O despacho referido em c) produz efeitos imediatos após a sua notificação aos representantes dos trabalhadores;
e) Foram registadas em diversos órgãos de comunicação social declarações de dirigentes das requerentes, referindo que a adesão à paralisação foi grande (cfr. SIC Noticias, Edição da Noite, de 21 de Junho de 2005, Público online e TSF online de hoje, constituindo facto público e notório);
f) Relacionadas com o assunto da greve, em 28 de Abril de 2006, deram entrada no TAF de Leiria, duas acções judiciais intentadas pelas Professoras ... e ...;
g) Pelos TAFS de Sintra e de Lisboa, correm termos os Processos 15/06.5 BESNT e 96.06.1 BELS, cujas petições se mostram juntas aos autos com as alegações de recurso oferecidas por correio electrónico no dia 1 de Agosto de 2006;
h) No âmbito da Direcção Regional de Educação do Centro foi marcada uma falta injustificada a um docente convocado para o serviço de exames nacionais, e que faltou a esse serviço (cfr. fls. 768);
i) No âmbito da Direcção Regional de Educação do Alentejo foram marcadas 46 (quarenta e seis) faltas injustificadas por motivo de adesão à greve, 13 no Agrupamento de Escolas nº 2 de Portalegre e 33 na Escola Secundária S. Lourenço (fls. 768).
2.2. Matéria de Direito
i) Objecto do recurso
A decisão proferida na 1ª instância, confirmada pelo Tribunal Central Administrativo Sul, apreciou apenas as questões sobre a validade do Despacho Conjunto dos ora recorridos (Ministério da Educação e Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social) que em 16 de Junho de 2005 determinou os serviços mínimos a realizar durante a greve decretada para os dias 20, 21, 22 e 23 de Junho.
Só nas alegações do recurso de revista os recorrentes colocam, em concreto, a questão a validade de uma deliberação considerando “ilícita” a marcação da greve por não ter sido respeitado o prazo de dez dias de aviso prévio e uma outra deliberação, de 14 de Junho de 2005, da Ministra da Educação ordenando, além do mais, que “todos os docentes dos estabelecimentos de ensino abrangidos por esta medida, incluindo os docentes dispensados da componente lectiva, devem ser obrigatoriamente convocados para a realização do serviço de exames…”.
Estas duas questões não fazem parte do objecto do presente recurso, uma vez que não foram apreciadas nas decisões da 1ª instância e do Tribunal Central Administrativo. Na 1ª instância, como se vê de fls. 91 e seguintes foi apreciada apenas a questão de saber se o Despacho Conjunto que definiu os serviços mínimos da greve era válido, decisão que veio a ser mantida pelo Tribunal Central Administrativo.
Dado que o recurso tem como objecto a decisão recorrida e os seus vícios, deve o recorrente na sua alegação indicar os fundamentos “por que pede a alteração ou anulação da decisão” (art. 690º, 1 do CPC). Como decorre, por outro lado, do disposto no artº 676º/1 do C. P. Civil, na interpretação firme e pacífica deste Supremo Tribunal, o recurso jurisdicional versa sobre as concretas decisões judiciais impugnadas, estando fora do seu âmbito, salvo as que forem de conhecimento oficioso, decidir questões novas que não tenham sido previamente apreciadas pelo tribunal a quo - vide, por todos, os acórdãos de 2003.01.28 – rec. nº 48 363 e de 2004.10.06 – rec. nº 722/04 e demais jurisprudência neles citada.
Não tendo sido alegada qualquer omissão de pronúncia, nem sendo este vício de conhecimento oficioso, e não sendo as questões agora colocadas de conhecimento oficioso, apenas podemos apreciar neste recurso as questões que foram efectivamente conhecidas pois só essas podem fazer parte do objecto do recurso.
Impõe-se, deste modo, apreciar apenas as questão relativas à validade do Despacho Conjunto do Ministério da Educação e do Ministério do Trabalho e da Segurança Social que determinaram os serviços mínimos necessários à satisfação da necessidade impreterível que é a realização dos Exames Nacionais do 9º e 12º ano”. A validade de tal Despacho Conjunto, como decorre das posições das partes expostas no relatório, envolve por seu turno a apreciação de duas questões diferentes:
(i) em primeiro lugar, a questão de saber se a realização dos exames configura uma necessidade impreterível, pois só neste caso haverá lugar à prestação de serviços mínimos;
(ii) em segundo lugar, e apenas se a questão anterior tiver uma resposta afirmativa, saber se, perante o quadro legal vigente no momento da sua prática, e a circunstância de não haver ainda um alista de árbitros para formar o “colégio” com competência para definir os serviços mínimos, os Ministros da Educação e do Trabalho e da Solidariedade Social tinham atribuições para definir tais serviços. Não tem, por outro lado, qualquer utilidade apreciar estas questões à luz das regras da requisição civil, uma vez que não foi nesse âmbito que foram definidos os “serviços mínimos” (conclusões 27ª a 29ª). O que importa saber é se o Despacho que decretou os serviços mínimos poderia ser proferido (verificação de uma situação objectiva de exigência de tais serviços – 1ª questão); e se, no momento em que foi proferido, as entidades que o emitiram tinham competência para tanto (2ª questão).
Vejamos cada uma das questões.
ii) Satisfação de necessidades impreteríveis.
O acórdão recorrido, como assinalamos no relatório, entendeu que perante a greve em causa nestes autos havia a obrigação dos trabalhadores assegurarem serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação de necessidades sociais impreteríveis.
O quadro legal vigente é o seguinte.
O art. 5º da Lei 99/2003, de 27 de Agosto de 2003, que aprovou o Código do Trabalho manda aplicar os artigos 591º a 606º, sobre o direito à greve “à relação jurídica de emprego público que confira a qualidade de agente da Administração Pública”.
Relativamente aos serviços mínimos a prestar durante a greve o art. 598º do C. do Trabalho diz-nos o seguinte:
“Artigo 598º
Obrigações durante a greve
1 — Nas empresas ou estabelecimentos que se destinem à satisfação de necessidades sociais impreteríveis ficam as associações sindicais e os trabalhadores obrigados a assegurar, durante a greve, a prestação dos serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação daquelas necessidades.
2 — Para efeitos do disposto no número anterior, consideram-se empresas ou estabelecimentos que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis os que se integram, nomeadamente, em alguns dos seguintes sectores:
a) Correios e telecomunicações;
b) Serviços médicos, hospitalares e medicamentosos;
c) Salubridade pública, incluindo a realização de funerais;
d) Serviços de energia e minas, incluindo o abastecimento de combustíveis;
e) Abastecimento de águas;
f) Bombeiros;
g) Serviços de atendimento ao público que assegurem a satisfação de necessidades essenciais cuja prestação incumba ao Estado;
h) Transportes, incluindo portos, aeroportos, estações de caminho de ferro e de camionagem, relativos a passageiros, animais e géneros alimentares deterioráveis e a bens essenciais à economia nacional, abrangendo as respectivas cargas e descargas;
i) Transporte e segurança de valores monetários.
3 — As associações sindicais e os trabalhadores ficam obrigados a prestar, durante a greve, os serviços necessários à segurança e manutenção do equipamento e instalações.”
Devemos ainda ter em conta que o direito à greve é um direito dos trabalhadores constitucionalmente garantido no art. 57º, nº 1 (“É garantido o direito à greve”) incluído no âmbito dos “direitos liberdades e garantias dos trabalhadores” (epígrafe do Capítulo III, do Título II - Direitos Liberdades e Garantias -), e, nessa medida, sujeito ao regime do art. 18º da Constituição. Assim, e como decorre do n.º 2 do referido art. 18º da Constituição, a lei só pode “restringir” o direito à greve “nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos”.
Com a revisão constitucional de 1997 foi adicionado um número (agora o n.º 3) ao art. 57º, com a seguinte redacção:
“A lei define as condições de prestação, durante a greve, de serviços necessários à segurança e manutenção de equipamentos e instalações, bem como de serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação de necessidades sociais impreteríveis”.
Está, como se vê, prevista na Constituição a possibilidade da lei ordinária definir as condições da prestação, durante a greve, de serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação de necessidades sociais impreteríveis. Ou seja, mesmo que a prestação de serviços mínimos seja vista como uma “restrição” ou um constrangimento ao exercício do direito à greve, essa medida está especialmente prevista na Constituição e portanto de acordo com o regime de protecção dos direitos, liberdades e garantias previstos no art. 18º, 2 da Constituição.
O legislador ordinário, no seguimento do citado art. 57º, 3 da Constituição, e sobre a prestação dos aludidos serviços mínimos não procedeu a uma definição legal do conceito “necessidades sociais impreteríveis”. Optou por uma enumeração exemplificativa de alguns sectores, como decorre da expressão “nomeadamente” usada no n.º 2 do art. 598 do Código do Trabalho, que de seguida descreveu.
Deste modo, necessidades sociais impreteríveis serão todas aquelas que o n.º 2 do citado preceito enumera nas alíneas a) a i) e ainda todas as outras necessidades que, à luz dos direitos fundamentais em conflito, mereçam idêntica protecção. Os serviços mínimos destinam-se, como diz o art. 57º, 3 da Constituição, a “ocorrer à satisfação de necessidades sociais impreteríveis”, o que implica, necessariamente, que esteja em causa a satisfação de uma necessidade de impacto social, cuja não realização acarrete prejuízos irreparáveis. Não se exige, no entanto, que estejam em causa apenas bens jurídicos ligados à vida, saúde ou integridade física dos cidadãos, dado que estão expressamente previstos sectores como os “correios” (al. a)) e o “transporte de valores monetários” (al f)) que não se destinam a garantir tais bens. O que não pode deixar de se exigir é que os valores ou bens jurídicos a proteger com os “serviços mínimos” tenham um relevo social que justifique a sua subsistência mesmo durante uma greve.
A nosso ver o “sector” da educação não se inclui, em regra, neste tipo de bens ou direitos sociais cuja satisfação seja impreterível num concreto e determinado dia. O sacrifício da satisfação da “necessidade” social de aprender é compatível com uma greve de 5 dias.
Mas, a questão não é essa.
O bem jurídico que no presente caso foi defendido com a definição de serviços mínimos não foi esse, mas sim o interesse concreto da realização nas datas previamente designadas para o mês de Junho dos exames nacionais do 9º e 12º ano. Ora, esta concreta necessidade social de realizar os exames nacionais do 9º e 12º ano na data previamente marcada já se nos afigura uma necessidade social cuja satisfação é impreterível.
Se é certo que as datas designadas, poderiam ter sido outras, não é menos verdade que uma vez marcadas implicaram a adaptação das vidas de muitos milhares de cidadãos a essa data (204.644 alunos no 12º ano e 167.315 alunos do 9º ano, diz a entidade recorrida). Um adiamento da data tinha implicações devastadoras na planificação das férias de centenas de milhar de famílias portuguesas, na planificação de um novo calendário, tendo em conta que os alunos do 12º anos estavam em vias de ingressar no ensino superior e de apresentar a sua candidatura a tempo e horas e na preparação do novo ano lectivo.
Por outro lado, se considerarmos que a realização dos exames nas datas iniciais é uma necessidade cuja satisfação se deva qualificar como preterível, nada obstaria a que ao adiamento das datas dos exames, se seguisse um adiamento da greve, tornando inviável a realização dos exames – como de resto argumentou o acórdão do TCA-Sul. Para que se possa garantir a realização dos exames do 9º e 12º ano, em tempo oportuno quer para a planificação do novo ano escolar, quer para permitir o ingresso no ensino superior dos alunos do 12º ano, é imperioso admitir que tal realização corresponde a uma necessidade impreterível, pois de outro modo, estaria aberta a possibilidade da greve ser marcada e desmarcada em função das datas que viessem a ser escolhidas e re-escolhidas para a realização de tais exames.
Deste modo, o Despacho Conjunto está em conformidade com o art. 598º do C. Trabalho, norma que interpretada neste sentido se conforma com o art. 57º, 3 da Constituição e, nessa precisa medida, sem violação do art. 18º, 2 da Constituição.
Julgamos, assim, que bem andou o acórdão recorrido quando entendeu que a realização de exames do 9º e 12º ano correspondia à satisfação de uma necessidade social impreterível.
ii) Atribuições ou competência do Ministério da Educação e do Ministério do Trabalho para definir os serviços mínimos a prestar durante a greve para assegurar a satisfação de necessidades impreteríveis.
Questão diversa é a de saber se as entidades recorridas – Ministério da Educação e Ministério do Trabalho e da Solidariedade – tinham atribuições para definir os serviços mínimos.
As recorrentes entendem que não, pois a lei manda definir os serviços mínimos – nos casos como o presente – a um colégio arbitral -, sendo que, na altura em que foi proferido o Despacho Conjunto em causa nos autos, não estavam ainda elaboradas as listas a que refere o art. 599º, 4 do Código do Trabalho.
Como vimos no relatório o acórdão do TCA/SUL entendeu que, na falta de instrumento de regulamentação colectiva e de acordo, o art. 599º continha uma regra geral conferindo aos ministérios responsáveis pela área laboral e sector de actividade o poder de definir os serviços mínimos (n.º 3).
As recorrentes insurgem-se contra este entendimento por entenderem que não se pode falar nessa regra geral, mas sim um regime que também é geral e que regula os casos em que estão em causa “serviços da administração directa do Estado”, em nome do principio da imparcialidade.
Vejamos a questão tendo presente que o art. 599º do C.Trabalho tem a seguinte redacção:
“Artigo 599º
Definição dos serviços mínimos
1 — Os serviços mínimos previstos nos nºs 1 e 3 do artigo anterior devem ser definidos por instrumento de regulamentação colectiva de trabalho ou por acordo com os representantes dos trabalhadores.
2 — Na ausência de previsão em instrumento de regulamentação colectiva de trabalho e não havendo acordo anterior ao aviso prévio quanto à definição dos serviços mínimos previstos no nº 1 do artigo anterior, o ministério responsável pela área laboral convoca os representantes dos trabalhadores referidos no artigo 593º e os representantes dos empregadores, tendo em vista a negociação de um acordo quanto aos serviços mínimos e quanto aos meios necessários para os assegurar.
3 — Na falta de um acordo até ao termo do 3º dia posterior ao aviso prévio de greve, a definição dos serviços e dos meios referidos no número anterior é estabelecida, sem prejuízo do disposto no nº 4, por despacho conjunto, devidamente fundamentado, do ministro responsável pela área laboral e do ministro responsável pelo sector de actividade.
4 — No caso de se tratar de serviços da administração directa do Estado ou de empresa que se inclua no sector empresarial do Estado, e na falta de um acordo até ao termo do 3º dia posterior ao aviso prévio de greve, a definição dos serviços e meios referidos no nº 2 compete a um colégio arbitral composto por três árbitros constantes das listas de árbitros previstas no artigo 570º, nos termos previstos em legislação especial.
5 — O despacho previsto no nº 3 e a decisão do colégio arbitral prevista no número anterior produzem efeitos imediatamente após a sua notificação aos representantes referidos no nº 2 e devem ser afixados nas instalações da empresa ou estabelecimento, nos locais habitualmente destinados à informação dos trabalhadores.
6 — Os representantes dos trabalhadores a que se refere o artigo 593º devem designar os trabalhadores que ficam adstritos à prestação dos serviços referidos no artigo anterior, até quarenta e oito horas antes do início do período de greve, e, se não o fizerem, deve o empregador proceder a essa designação.
7 — A definição dos serviços mínimos deve respeitar os princípios da necessidade, da adequação e da proporcionalidade.”
Está assente nos autos que não havia possibilidade de aplicar o n.º 4 por não estarem ainda constituídas as listas de árbitros.
Vejamos então as consequências da impossibilidade de constituir a entidade competente para definir os serviços mínimos.
Na vigência da Lei da Greve (Lei 65/77) e após a declaração de inconstitucionalidade (por vício de procedimento legislativo – Acórdão 868/96, DR 1ª Série A de 16 de Outubro de 1996) com força obrigatória geral das normas da Lei 30/92, de 20 de Outubro que atribuíam ao Governo o poder de definir os serviços mínimos e antes da entrada em vigor do Código do Trabalho, o entendimento seguido neste Supremo Tribunal Administrativo foi o de que o Governo não tinha poderes para definir os serviços mínimos – cfr. acórdãos do Pleno da 1ª Secção de 26-12-97, recurso 32105; 18-1-2000, recurso 37353; 19-12-96, recurso 31816 e de 12-5-99, recurso 32378.
Com a entrada em vigor do C. do Trabalho o Governo passou a ter, como vimos, competência para definir os serviços mínimos, solução que – de acordo com a doutrina do Tribunal Constitucional não era materialmente inconstitucional - cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 199/2005 e 289/92.
Com a publicação do Código do Trabalho, porém, nem todas as situações ficaram desde logo pormenorizadamente reguladas. O n.º 3 do art. 599º atribuí ao Governo, através dos ministros responsáveis pelo sector de actividade em causa e do trabalho, competência para definir os serviços mínimos “sem prejuízo do disposto no n.º 4”. Ou seja, sem prejuízo de tal competência ser exercida por um colégio de árbitros, nos casos em que estivessem em conflito trabalhadores e serviços da Administração Directa do Estado. Contudo, não vem expressamente prevista na lei a solução para os casos transitórios em que ainda não estivessem elaboradas as listas de árbitros, ou seja, situações de impossibilidade de constituir o colégio arbitral – que é precisamente a situação em causa neste processo.
Qual a melhor solução?
Considerar que nessa hipótese não há sequer lugar à prestação de serviços mínimos? Considerar aplicável o regime anterior ao Código do Trabalho, segundo o qual, no entendimento pacífico deste Supremo Tribunal, o Governo não tinha atribuições nessa matéria (como defendem as recorrentes)? Ou entender que as atribuições conferidas ao Governo no n.º 3 do art. 599º do C. Trabalho compreendem também os casos previstos no n.º 4, enquanto este artigo não puder ser aplicado (como decidiu o acórdão recorrido).
Julgamos mais acertada a interpretação da lei subjacente ao entendimento seguido no acórdão recorrido, segundo a qual, nesta especial situação de impossibilidade de realização do colégio de árbitros é, por um lado, necessária a realização de serviços mínimos para assegurar a satisfação de necessidades sociais impreteríveis e, por outro lado, que compete ao Governo definir o âmbito de tais serviços mínimos a prestar durante a greve.
Vejamos porquê.
Julgamos inaceitável uma interpretação da lei que perante a impossibilidade de constituir o colégio de árbitros infira a inexistência da obrigação de prestar serviços mínimos, mesmo que a greve afecte necessidades sociais impreteríveis. A evolução da legislação, designadamente da própria Constituição – com a introdução do n.º 3 do art. 57º - e a posterior publicação do Código do Trabalho - através do art. 599º - mostram uma clara opção pela protecção dos interesses de terceiros afectados com a greve. Note-se ainda que, quando estejam em causa direitos fundamentais de terceiros, satisfeitos pelos serviços em greve, o direito à greve também se apresenta como uma verdadeira restrição a tais direitos. Daí que possa dizer-se, como o faz BERNARDO XAVIER, in Cadernos de Justiça Administrativa, 42º, pág. que “os direitos fundamentais satisfeitos por serviços votados a necessidades impreteríveis só podem ser restringidos pelo exercício do direito à greve dentro dos limites em que fiquem salvaguardados num mínimo”. Uma equilibrada conformação legal da satisfação de necessidades sociais impreteríveis com o exercício do direito à greve, não pode fazer-se com a prevalência pura e simples de qualquer um deles, e, por isso não é de acolher uma interpretação que afaste a necessidade de fazer cumprir os serviços mínimos.
Assente, - como nos parece necessário para que o próprio exercício do direito à greve seja constitucionalmente adequado e equilibrado - a existência de serviços mínimos, durante a greve, para assegurar a satisfação de necessidades sociais impreteríveis, também julgamos correcta a interpretação da lei que conclua pela atribuição da competência para os definir ao Governo.
É, com efeito, essa a solução da lei para todos os demais casos, incluindo os conflitos que envolvem Administração Indirecta do Estado – art. 599º, 3 do Código do Trabalho. Existindo uma regra atribuindo, em geral, competência ao Governo, a resolução de uma situação transitória de “vazio literal”, como a que ocorre quando não seja possível constituir o colégio de árbitros, integrando-a no regime que vigora para os demais casos, encontra um mínimo de correspondência na lei (no art. 599º, 3 do C. Trabalho). Esse mínimo de correspondência literal é, apesar de tudo, suficiente para vincar a clara posição do legislador no sentido de não querer atribuir às associações que declararam a greve a competência para definir e decretar os serviços mínimos, já que em nenhuma das situações previstas no art. 599º do C. do Trabalho lhe confere tal poder.
Por outro lado, a intervenção do Governo, na definição dos serviços mínimos, é justificada por ser essa entidade que deve interpretar e defender a satisfação de necessidades sociais impreteríveis. É ainda o Governo que fiscaliza o cumprimento dos serviços mínimos (art. 601º do C. Trabalho), regra cuja razão de ser radica na circunstância de caber ao Governo a defesa dos interesses de terceiros sacrificados com a greve. Qualquer outra solução, deixaria sem defesa os interesses de terceiros prejudicados com a greve mesmo quando tais interesses fossem qualificados como “necessidades sociais impreteríveis”. Note-se que a intervenção administrativa na definição dos serviços a prestar durante a greve só existe, conforme decorre do art. 57º, 3 da Constituição, quando possa estar em perigo a satisfação de necessidades sociais impreteríveis. A garantia de que a controvérsia sobre a definição dos serviços mínimos tem uma solução (certeza jurídica) e de que os interesses de terceiros prejudicados com a greve – sujeitos de necessidades sociais impreteríveis – são salvaguardados, tornam “mais acertada” a interpretação seguida no TCA-Sul, e nessa medida é essa a interpretação que deve ser acolhida, nos termos do art. 9º, n.º 3 do C. Civil.
No presente caso devemos ainda ter em especial atenção que a definição dos serviços mínimos não se reveste de maleabilidade ou flexibilidade, quanto ao respectivo âmbito, pois destina-se a assegurar o serviço de exames e apenas esse. Não há, neste caso, a possibilidade de uma intervenção lesiva da “imparcialidade” na definição dos serviços mínimos, pois, não é admissível a opção pela realização de alguns exames em detrimento de outros. A realização de serviços mínimos, tinha um âmbito definido à partida (deveria ser assegurada a realização de todos os exames), impossibilitando, assim, a violação do princípio da imparcialidade, subjacente à regra do n.º 4º do art. 599º do Código do Trabalho.
Finalmente, este entendimento não colide com o disposto no art. 57º, 2 da Constituição (como alegam os recorrentes) uma vez que neste preceito se referem os “interesses a defender através da greve” e não os interesses de terceiros que são sacrificados durante e por causa da greve. A estes últimos interesses refere-se o n.º 3 do art. 57º - acima transcrito – segundo o qual cabe ao legislador definir as condições de prestação de serviços mínimos. A definição pelo Governo dos serviços mínimos a prestar durante a greve está de acordo com o disposto no art. 57º, 3 da Constituição e nessa medida em conformidade material com o art. 18º, 2 do mesmo Diploma Fundamental, como de resto se entendeu no Tribunal Constitucional, mesmo quando as normas da Lei 30/92, de 20 de Outubro foram afastadas por inconstitucionalidade formal – cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 892/92 que também distinguia entre a impossibilidade de uma lei restritiva quanto à definição do “âmbito dos interesses a defender através da greve”, e a possibilidade de restrições limitadas aos casos “em que é necessário assegurar a concordância prática com outros bens ou direitos constitucionalmente protegidos”, permitindo concluir, no Acórdão 199/2005, de 19 de Abril de 2005 (proc. 117/04, 2ª secção) que “a intervenção do Governo na concreta fixação dos serviços mínimos a observar durante a greve, talqualmente estava definida no art. 8º da Lei da Greve, em resultado da alteração introduzida pela Lei n.º 30/92, não devia ter-se por inconstitucional”.
Assim, também nesta questão, andou bem o Tribunal Central Administrativo ao considerar que, enquanto não pudesse ser aplicável o disposto no n.º 4, o Governo tinha a competência que lhe era conferida pelo n.º 3 para definir os serviços mínimos.
3. Decisão
Face ao exposto, os juízes do Supremo Tribunal Administrativo (turno) acordam em negar provimento ao recurso.
Sem custas.
Lisboa, 14 de Agosto de 2007. São Pedro (relator) – Madeira dos Santos – António Calhau. |
