Acórdãos STA

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:048366
Data do Acordão:12/18/2002
Tribunal:3 SUBSECÇÃO DO CA
Relator:JORGE DE SOUSA
Descritores:ACTO CONFIRMATIVO.
REVOGAÇÃO POR SUBSTITUIÇÃO.
EXTINÇÃO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO.
REFORMA AGRÁRIA.
REVERSÃO DE PRÉDIO EXPROPRIADO.
APLICAÇÃO DA LEI NO TEMPO.
FUNDAMENTAÇÃO DO ACTO ADMINISTRATIVO.
Sumário:I - Para que um acto se possa considerar meramente confirmativo de outro, torna-se necessário que ambos tenham por pressupostos a mesma situação fáctica e o mesmo regime jurídico, para além de em ambos ser utilizada a mesma fundamentação.
II - Tendo dois despachos apreciado requerimentos absolutamente idênticos, o último despacho a ser proferido, com fundamentação diferente do anterior, revoga-o por substituição.
III - O procedimento administrativo extingue-se com a decisão final sobre o seu objecto e, por isso, a formulação de um novo pedido à Administração, mesmo que complementar do primeiro, dá origem a um novo procedimento.
IV - A verificação dos requisitos do direito de reversão relativo a expropriações por utilidade pública deve ser apreciada à luz da lei vigente no momento em que ele é requerido, o que está em sintonia com os princípios gerais sobre a aplicação das leis no tempo.
V - Nomeadamente, no que concerne à alteração dos requisitos de reversão operada pelo art. 44.º da Lei n.º 86/95, de 1 de Setembro, relativamente aos exigidos pelo art. 30.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro, na redacção da Lei n.º 46/90, de 22 de Agosto, há elementos de interpretação do próprio texto daquela disposição que asseguram que se pretendeu aplicar o seu regime a todos os pedidos de reversão de prédios rústicos expropriados ou nacionalizados que viessem a ser formulados na sua vigência.
VI - A eventual aptidão florestal da área a que se refere o pedido de reversão não é um elemento relevante para decidir a reversão ao abrigo do art. 44.º da Lei n.º 86/95.
VII - A fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação.
VIII - Sendo admissíveis à face da Lei n.º 86/95 mais que um fundamento para indeferimento de pedidos de reversão de bens expropriados ou nacionalizados no âmbito da Reforma Agrária, está insuficientemente fundamentado um acto que se indefere um pedido de reversão de bem expropriado, com a fundamentação genérica de os fundamentos invocados não se enquadrarem naquela Lei, sem indicação de quais as características da situação apresentada pelos requerentes que impedem que o seu pedido se enquadre em qualquer das situações previstas.
Nº Convencional:JSTA00058589
Nº do Documento:SA120021218048366
Data de Entrada:12/19/2001
Recorrente:A... E OUTRA
Recorrido 1:MINADRP
Votação:UNANIMIDADE
Meio Processual:REC CONT.
Objecto:DESP MINADRP DE 1999/11/11 E OUTRO.
Decisão:PROVIDO.
Área Temática 1:DIR ADM CONT - ACTO.
DIR ADM ECON - REFORMA AGRÁRIA.
Legislação Nacional:CPA91 ART106 ART124 ART125 ART136 N2.
LPTA85 ART28 ART57 N2.
L 85/96 DE 1996/09/01 ART44 N1.
L 109/88 DE 1988/10/26 NA REDACÇÃO DA L 46/90 DE 1990/08/22 ART93 N1 C.
CCIV66 ART12.
Jurisprudência Nacional:AC STAPLENO PROC25147 DE 1995/06/27 IN AP-DR DE 1997/04/10 PAG420.; AC STA PROC31995 DE 1995/02/02 IN AP-DR DE 1997/07/18 PAG559 E CJA N0 PAG49.; AC STA PROC37646 DE 1998/10/22 IN BMJ N480 PAG157.; AC STAPLENO PROC37658 DE 1998/12/09 IN AP-DR DE 2001/04/12 PAG1352.; AC STA PROC42031 DE 1999/06/02.; AC STAPLENO PROC42031 DE 2000/03/21.; AC STAPLENO PROC37621 DE 2000/10/24.; AC STA PROC28872 DE 1995/05/04 IN BMJ N447 PAG217.; AC STA PROC37248 DE 1997/12/02 IN AP-DR DE 2001/09/25 PAG8477.; AC STA PROC36738 DE 1996/10/10 IN AP-DR DE 1999/04/15 PAG6634.
Referência a Doutrina:ESTEVES DE OLIVEIRA E OUTROS CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO COMENTADO VI PAG543.
Aditamento:
Texto Integral: 1 – A... e B... vem interpor neste Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação dos despachos proferidos pelos SENHOR MINISTRO DA AGRICULTURA, DO DESENVOLVIMENTO RURAL E DAS PESCAS em 11-11-99 e em 16-19-99, que indeferiram pedido de reversão da área florestal de 1.214,55 hectares do prédio rústico HERDADE DOS MACHADOS.
Os Recorrentes imputam aos actos recorridos vícios de forma e de violação de lei,
A autoridade recorrida respondeu, defendendo que os actos recorridos não enfermam dos vícios que o Recorrente lhes imputa.
Os Recorrentes apresentaram alegações com as seguintes conclusões:
1 – Os despachos impugnados não se encontram devidamente fundamentados de facto e de direito pelo que são anuláveis por vício de forma.
2 – Os requerimentos apresentados em 12/08/99 e 30/08/01 encontram-se e vêm na sequência dos pedidos anteriores de reversão formulados ao abrigo do art. 30 nº 1 c) da Lei 46/90 de 22/08,
3 – O facto de tais pedidos de reversão só terem sido apreciados depois de revogada a Lei 46/90 de 22/08 pela Lei 86/95 de 01/09, não impede nem exonera a Administração de se pronunciar sobre os pedidos formulados, uma vez que não apreciou nem se pronunciou atempadamente sobre a matéria objecto dos despachos impugnados.
4 - A área objecto do pedido de reversão é de aptidão florestal, conforme parecer da Direcção Geral dos Serviços Florestais, sendo esta a entidade idónea para emitir parecer relativamente ao aproveitamento florestal dos prédios rústicos.
5 - A área de aptidão florestal objecto dos despachos recorridos já se encontrava legalmente submetida ao regime florestal por portaria publicada no DR
6 – Os recorrentes não foram previamente ouvidos depois da conclusão da instrução do processo, o que era obrigatório nos termos do art. 100 do C.P.A.
7 – A falta de audição dos recorrentes determina a anulação dos despachos impugnados.
8 – Os despachos impugnados violaram o disposto nos arts. 100, 124 e 125 do C.P.A., o art. 268 da C.R.P. e o art. 30 nº 1 c) da Lei 109/88 de 26/09, na redacção da Lei 46/90 de 22/08.
A Autoridade Recorrida apresentou contra-alegação, concluindo da seguinte forma:
1 – Como expressamente é afirmado pelos recorrentes, os requerimentos indeferidos pelos despachos recorridos, apresentados em 1999 e 2001, têm o mesmo conteúdo dos apresentados em 1992. Ora,
8 – O processo de reversão iniciado pelos requerimentos de 1992 foram parcialmente deferidos, tendo, em consequência, sido determinada a reversão de uma área florestal da Herdade dos Machados, correspondente a 465,9015 ha pela Portaria nº 82/94, de 24 de Maio.
3 – Os recorrentes aceitaram tal Portaria e entraram na posse da área revertida.
4 – Todos os requerimentos subsequentes foram apreciados, sendo emitidas informações das quais constam os elementos de facto e de direito que servem de fundamento aos despachos de indeferimento, como é o caso dos ora em recurso.
5 – Não só porque os requerimentos apresentados em 1992 foram objecto de decisão final, consubstanciada na Portaria nº 82/94, mas sobretudo porque a Lei nº 46/90, de 22.08, foi expressamente revogada pela Lei nº 86/95, de 01.09, é legalmente impossível apreciar à luz daquela Lei (de 1990) requerimentos apresentados em 1999 e 2001.
6 – Os recorrentes, desde 1992 têm intervido no processo de reversão do seu património, reclamando dos sucessivos actos preparatórios do indeferimento.
7 – Os despachos recorridos estão devidamente fundamentados, de facto e de direito, e fazem correcta aplicação da Lei.
O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido de o despacho recorrido de 16-10-2001 ser irrecorrível, por ser confirmativo do de 11-11-99, uma vez que são as mesmas as pretensões apresentadas pelos ora Recorrentes em ambos os requerimentos que deram origem àqueles despachos e serem as mesmas as razões que determinaram os indeferimentos de ambos, havendo assim identidade de sujeitos, de objecto e de decisão em ambos os despachos.
Notificados para se pronunciarem sobre esta questão prévia, os Recorrentes viram dizer que embora os contornos do acto recorrido de 16-10-2001 não estejam bem definidos, parece haver identidade de partes, de pretensão e de causa de pedir, defendendo que, a entender-se que existe a relação de confirmatividade, deverá prosseguir o recurso quanto à impugnação do acto de 11-11-99.
Para a hipótese de se vir a entender que o segundo acto não é confirmativo do primeiro, por despacho do Relator foi suscitada a questão prévia da impossibilidade do conhecimento do recurso do primeiro acto, por, a não existir tal relação de confirmatividade, o segundo acto ser revogatório, por substituição, do primeiro.
Os Recorrentes pronunciaram-se sobre esta questão defendendo, em suma, que devem ser apreciados os dois actos impugnados ou, subsidiariamente, um deles.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
2 – Mostram os autos os seguintes factos, com interesse para a decisão:
a) Em 13-12-75 foi publicada na 1.ª Série do Diário da República, a Portaria n.º 740/75, em que o Governo manda expropriar a Herdade dos Machados, sita na freguesia de Santo Agostinho, do concelho de Moura;
5) Em 11-8-92, o ora Recorrente A..., em seu nome e no dos herdeiros de C..., apresentou ao Senhor Ministro da Agricultura o requerimento cuja cópia consta de fls. 20, cujo teor se dá como reproduzido, em que pediram a imediata entrega da área florestal adstrita à referida Herdade dos Machados;
c) Em 15-10-92, o ora Recorrente A..., em seu nome e no dos herdeiros de C...o apresentou ao Senhor Ministro da Agricultura o requerimento cuja cópia consta de fls. 25, cujo teor se dá como reproduzido, em que formulou pedido idêntico ao do requerimento referido na alínea anterior;
d) Em 10-12-92, os ora Recorrentes e D... apresentaram ao Senhor Ministro da Agricultura o requerimento cuja cópia consta de fls. 26 a 28, cujo teor se dá como reproduzido, em que pediram a entrega a título de reversão da área florestal da referida Herdade dos Machados, discriminando a área das várias parcelas;
e) Em 23-3-94, os ora Recorrentes apresentaram ao Senhor Ministro da Agricultura o documento cuja cópia consta de fls. 29, cujo teor se dá como reproduzido, em que indicam as áreas que pretendem que sejam abrangidas pelo pedido de reversão formulado;
f) Pela Portaria nº 83/94, publicada na 2.ª Série do Diário da República de 24-5-94, foi decidida a reversão da área de 465,2240 hectares de área florestal da referida Herdade dos Machados;
g) Em 23-10-96, a Direcção de Serviços das Florestas dirigiu ao ora Recorrente A... o ofício cuja cópia consta de fls. 30, cujo teor se dá como reproduzido, em que se afirma ser de 1564,6 hectares a área com características florestais que integra que a Herdade dos Machados
h) Em 12-8-99, os ora Recorrentes apresentaram ao Senhor Director da Zona Agrária de Barros e Alentejo Interior um pedido de reversão a seu favor de uma área de 1.214,55 hectares do prédio rústico Herdade dos Machados, em derrogação, nessa parte da Portaria de Expropriação n. º 740/75, de 13 de Dezembro, com fundamento na sua aptidão exclusivamente florestal (documento de fls. 21-22, que se dá como reproduzido) ;
i) Em 19-8-99, foi elaborada pelos serviços da Direcção Regional de Agricultura do Alentejo a informação n. º 75/99, cuja cópia consta de fls. 14-15, cujo teor se dá como reproduzido, de que consta, além do mais o seguinte:
Processo de reversão de C... (Herdºs). Por requerimento de 10.8.99, vieram os epigrafados, através do seu representante, reiterar o pedido de reversão da área florestal do pr.rs. "Herdade dos Machados", ao abrigo do art. 30º da Lei nº. 109/88, alterada pela Lei nº. 46/90, formulado mediante requerimento de 7.8.92 (fls. 636 – vol. II).
Consultado o processo verificou-se:
O requerimento datado de 7.8.92, com registo de entrada no MAPA de 11.8.92, foi analisado na informação de 7.3.94 (fls. 84 – III vol.), mereceu despacho concordante do Senhor Ministro da Agricultura Pescas e Alimentação, de 4.5.94 e, pela Portaria nº. 83/94 (2ª Série) de 24.5.94 operou-se a reversão da área de 465,2440 has do pr.rs, "Herdade dos Machados" já que, de acordo com a informação nº. 6/94 de 28.2.94 (fls. 50 - III vol.) só essa área reunia os requisitos exigidos para se operar a reversão ao abrigo da alínea c) nº. 1 da Lei n.º. 46/90.
Cumpre informar:
1. A. lei nº. 109/88 de 26/10 com a redacção que lhe foi dada pela Lei nº. 46/90 de 22/8, foi expressamente revogada pelo artº. 45º da Lei nº. 86/95 de 1.9.
2. Sendo que, a Lei nº 86/95, admite, tão só, a reversão de áreas expropriadas ou nacionalizadas nos termos preconizados nos nº 1 e 2 do seu artº. 44º.
3. Por outro lado, dos factos supra descritos bem como do próprio conteúdo do requerimento de 10.8.99, resulta que não se está em presença de qualquer uma das hipóteses previstas e analisadas na informação nº. 007/9 - A.J., onde foi exarado o despacho do Senhor S.E.A.D.R. de 15.4.97, ou seja, parece claro que, a aquando da análise do 1º pedido de reversão da área florestal do pr.rs. "Herdade dos Machados" – então, tal como agora – a única área que reunia as condições para ser revertida ao abrigo do artº. 30º nº. 1 al c) da Lei nº. 46/90 – aptidão exclusiva florestal e posse e exploração do Estado - foi aquela que foi objecto da Portaria de reversão nº. 86/95.
Face ao exposto, propõe-se o indeferimento do pedido por falta de suporte legal.
j) Em 11-11-99, o Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas proferiu na 1.ª página desta informação o seguinte despacho:
Concordo.
Indefiro a reversão.
Em 30-8-2001, os ora Recorrentes apresentaram ao Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas um pedido de idêntico teor, nos termos do documento de fls. 23-24, cujo teor se dá como reproduzido;
l) Relativamente a este pedido, foi elaborada na Direcção Regional de Agricultura do Alentejo a informação n.º 64/2001 – J.M.M./C.L., cuja cópia consta de fls. 17, cujo teor se dá como reproduzido, de que consta, além do mais, o seguinte:
Informação nº 64/2001 – J.M.M./C.L.
Assunto: Reversão – Área de Aptidão exclusivamente florestal. P.R. "Machados"
A... e B..., vêm requerer a reversão da área florestal de 1.214.55ha do P.R. "Herdade dos Machados", art. 1, secção 1 a 1 – 8 da freguesia de Stº Agostinho, concelho de Moura, com fundamento na aptidão exclusivamente florestal da aludida área.
– Referem ainda os requerentes, que em 11/08/92, solicitaram a reversão da área florestal do prédio em causa, excedentária à área de reserva, ao abrigo da Lei 109/88 de 26/09, alterada pela Lei 46/90 de 22/08.
– Consultado o processo, constatámos que, analisado o pedido de 11/08/92, a D.R.A.A.L. informou que da área solicitada, apenas 465.2440 ha preenchiam os requisitos exigidos pela legislação à data em vigor, para efeitos de reversão.
Na sequência da informação citada, foi a área de 465.2440 ha revertida através da Portaria n.º 83/94 (2.º Série) publicada no D.R. – II Série em 24/05/94.
– Quanto ao pedido ora formulado, achamos que os fundamentos nele invocados não tem enquadramento legal, nos termos da Lei vigente (Lei n.º 86/95, de 1 de Setembro), assim, perante a ausência de base legal, propomos o seu indeferimento.
m) Em 16-10-2001, o Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas proferiu na primeira página da informação referida na alínea anterior despacho nos seguintes termos:
Concordo com a proposta de indeferimento.
n) A área de 1214,55 hectares da Herdade dos Machados, referida nos requerimentos de 12-8-99 e de 30-8-2001 foi submetida a regime florestal de simples polícia por Decreto de 14-7-65 publicado no Diário da República, 2.ª Série (fls. 475 do processo instrutor) ;
o) A área referida foi considerada como sendo de aptidão exclusivamente florestal;
p) Na área de 1214,55 foram celebrados pelo Estado contratos de arrendamento com rendeiros (fls. 80 do processo instrutor, pontos 6 dos requerimentos de reversão apresentados pelos Recorrentes, a fls. 22 e 23 verso do processo principal e ponto 12 das alegações de recurso apresentadas pelos Recorrentes);
q) A Herdade dos Machados engloba 1564,6 hectares de área com características florestais (documento de fls. 30-31).
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
3 – O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto suscitou a questão prévia da confirmatividade do acto recorrido de 16-10-2001.
Para que um acto se possa considerar confirmativo de outro, torna-se necessário não só que tenham por pressupostos a mesma situação fáctica e o mesmo regime jurídico, mas também que em ambos seja utilizada a mesma fundamentação. (Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos:
– de 17-5-1988, proferido no recurso n.º 25527, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-94, página 2583;
– de 7-2-1991, proferido no recurso n.º 20787, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-7-95, página 654;
– de 27-4-1995, proferido no recurso n.º 35431, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3737;
- de 3-10-1995 proferido no recurso nº 37208, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 7321,
– de 9-11-1995, proferido no recurso n.º 38060, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 8713;
– de 26-3-1996, proferido no recurso n.º 38900, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-8-98, página 2259;
– de 6-2-1997, proferido no recurso n.º 40626, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-11-99, página 916,
– de 22-2-2000, proferido no recurso n.º 45277;
– de 27-2-2002, proferido no recurso n.º 47932,
No mesmo sentido, podem ver-se
– FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, 1989, volume III, páginas 233-234;
– MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, Volume I, página 411.)
No caso em apreço, os requerimentos apresentados pelos ora Recorrentes em 12-8-99 e em 30-8-2001 têm teor idêntico, sendo apenas diferentes as entidades a quem são dirigidos: no primeiro caso, o Senhor Director da Zona Agrária de Barros e Alentejo Interior; no segundo o Senhor Ministro da Agricultura.
No entanto, ambos os requerimentos acabaram por ser indeferidos pelo Senhor Ministro da Agricultura, com fundamentação essencialmente idêntica, que é a de os pedidos carecerem de base legal, à face da Lei n.º 86/95, por a área que reunia condições para ser revertida ser a de 465,2440 hectares cuja reversão foi declarada pela Portaria n.º 83/94 (2.ª Série).
Porém, a fundamentação dos actos não é idêntica.
Na verdade, relativamente ao acto de 11-11-99, em face do teor da informação n.º 75/99, em que se baseia, as razões do indeferimento são:
– estar revogada a Lei n.º 109/88, com a redacção da Lei n.º 46/90;
– a Lei n.º 86/95 só admitir a reversão de áreas expropriadas e nacionalizadas nos termos previstos nos n.ºs 1 e 2 do seu art. 44.º;
– não se estar «em presença de uma das hipóteses previstas e analisadas na informação n. º 007/9 – A.J., onde foi exarado o despacho do Senhor S.E.AD.R. de 15-4-97», ou seja, parecer «claro que, a aquando da análise do 1º pedido de reversão da área florestal do pr.rs. "Herdade dos Machados" – então, tal como agora – a única área que reunia as condições para ser revertida ao abrigo do artº. 30º nº. 1 al c) da Lei nº. 46/90 – aptidão exclusiva florestal e posse e exploração do Estado – foi aquela que foi objecto da Portaria de reversão nº. 86/95».
Por sua vez, o despacho de 16-10-2001, manifesta concordância com o teor da informação n.º 64/2001 que, quanto a razões para o indeferimento do pedido dos ora Recorrentes indica apenas que «os fundamentos nele invocados não tem enquadramento legal, nos termos da Lei vigente (Lei n.º 86/95, de 1 de Setembro)» concluindo-se que, a «ausência de base legal» é a razão do indeferimento.
Há, assim, diferenças relevantes a nível da fundamentação dos actos de 11-11-99 e de 16-10-2001, pois, enquanto no segundo a única razão invocada é a falta de enquadramento da situação na Lei n.º 86/95, no primeiro acto se baseia o indeferimento não só na revogação da Lei n.º 109/88 e no não enquadramento da situação no art. 44.º da Lei n.º 86/95, mas também no facto de não se estar perante uma situação enquadrável numa «das hipóteses previstas e analisadas na informação n. º 007/9».
Nestas condições, não havendo relação de confirmatividade entre os dois actos, decidindo o segundo um requerimento totalmente idêntico ao apreciado pelo primeiro, o segundo acto substitui o primeiro, revogando-o, passando a ser aquele o que define a posição da Administração perante os ora Recorrentes.
Assim, não subsistindo na ordem jurídica o acto de 11-11-99, o recurso dele interposto carece de objecto, pelo que não é possível conhecer dele.
4 – Assim, resta apenas apreciar o acto de 16-10-2001.
Antes de apreciar concretamente os vícios imputados pelos Recorrentes a este acto, é conveniente sintetizar a situação.
A herdade dos Machados foi expropriada em 1975, pela Portaria n.º 740/75, de 13 de Dezembro, emitida nos termos dos artigos 1.º e 8.º do Decreto-Lei n.º 406-A/75, de 29 de Julho, que prevê a sujeição a expropriação dos prédios rústicos que foram considerados necessários para levar a cabo a Reforma Agrária.
Na sequência de pedidos de reversão formulados entre 1992 e 1994, foi determinada a reversão, a favor dos ora Recorrentes, de 465,2240 hectares de área florestal da referida Herdade dos Machados, através da Portaria n.º 83/94 (2.ª Série), de 24-5-94.
Em 30-8-2001, os ora Recorrentes apresentaram ao Senhor Director da Zona Agrária de Barros e Alentejo Interior um novo pedido de reversão a seu favor de uma área de 1.214,55 hectares da referida herdade dos Machados, invocando a sua aptidão exclusivamente florestal.
Este pedido foi indeferido pelo acto de 16-10-2001, com base na fundamentação que consta da alínea l) da matéria de facto fixada.
5 – Não podem ser considerados vícios geradores de anulabilidade invocados nas alegações do recurso contencioso, mas não invocados na petição de recurso, se os Recorrentes tinham conhecimento nesse momento, pois, relativamente a eles, o decurso do prazo legal de impugnação sem a sua invocação implica a perda do direito de os arguir (arts. 136.º, n.º 2, do C.P.A. e 28.º da L.P.T.A.).
Está nestas condições o vício de violação do direito de audição, invocado nas conclusões 6.ª e 7.ª das alegações, que não foi invocado na petição de recurso.
Como é óbvio, tratando-se de factos de natureza pessoal, os Recorrentes não podiam deixar de ter conhecimento de que teria sido praticado o vício invocado.
Assim não se pode tomar conhecimento da imputação de tal vício.
6 – Não indicando os Recorrentes qualquer ordem para conhecimento dos vícios, por força do disposto no art. 57.º, n.º 2, da L.P.T.A. começar-se-á pelos de violação de lei, por serem os que proporcionam mais estável e eficaz tutela dos interesses daqueles.
Os Recorrentes imputam ao acto recorrido cuja legalidade está em apreciação vícios de erro sobre os pressupostos de facto por assentar em dois pressupostos errados (ponto 27 das alegações):
– o pedido de reversão referente à área de 1.214,55 hectares tinha sido analisado quando do deferimento da reversão de 465,2440 hectares, pelo despacho de 4-5-94;
– a única área de aptidão exclusivamente florestal da Herdade dos Machados era apenas a que foi objecto de reversão através da Portaria n.º 83/94.
Examinando a fundamentação do acto de 16-10-2001, que é a que consta da informação n.º 64/2001, de que o acto se apropriou, ao manifestar concordância com ela, constata-se que nela, efectivamente, se parte do pressuposto de que o pedido de reversão referente à área de 1.214,55 hectares tinha sido analisado quando do deferimento da reversão de 465,2440 hectares, pelo despacho que deu origem à Portaria n.º 83/94.
No entanto, não ocorreu qualquer erro, pois nos requerimentos apresentados pelos Recorrentes que culminaram com aquela Portaria, estes pediam a entrega da «área florestal adstrita à referida Herdade dos Machados», que até chegaram a discriminar nos requerimentos de 9-12-92 e 23-3-94 (fls. 20, 25, 26 e 29).
Por isso, sendo o acto contido na Portaria n.º 83/94 o que terminou o procedimento iniciado com o pedido de 11-8-92 apresentado pelos ora Recorrentes, ao entender que só havia lugar à reversão de 465,2440 hectares implicitamente tomou uma posição negativa sobre a possibilidade de reversão da área restante, em que se engloba a referida área de 1.214,55 hectares.
Assim não há qualquer erro na informação em que se baseou o acto em análise, ao referir-se que, o pedido de reversão referente à área de 1.214,55 hectares foi analisado quando do deferimento da reversão de 465,2440 hectares, pelo despacho contido na Portaria n.º 83/94.
Por isso, não ocorre o primeiro erro invocado.
O segundo erro imputado ao acto é o de nele se ter considerado que a única área de aptidão exclusivamente florestal da Herdade dos Machados é a que foi objecto de reversão através da Portaria n.º 83/94.
O que se refere na referida informação 64/2001 é que só a área de 465,2440 hectares reunia os requisitos exigidos para reversão pela legislação em vigor no momento em que foi praticado o acto, o que não é precisamente o mesmo que dizer que só aquela área tinha aptidão exclusivamente florestal.
Na verdade, os requisitos exigidos por esta alínea c) para a reversão eram os de os prédios permanecerem ou regressarem à posse e exploração do Estado, quando se tratasse de explorações exclusivamente florestais, ou os anteriores titulares ou os respectivos herdeiros se substituírem ao Estado nos arrendamentos celebrados com os beneficiários da entrega em exploração, por acordo com estes.
Por isso, ao referir-se naquela informação que só a área de 465,2440 hectares reunia os requisitos exigidos para reversão, exigidos por esta alínea c), não se está necessariamente a dizer que a área que excedia os 465,2440 hectares não tinha características florestais, mas sim que ela não reunia todas as características necessárias para ser decidida a reversão.
Assim, não está demonstrado que o acto enferme do segundo erro invocado.
Por isso, improcedem os vícios de erro sobre os pressupostos de facto imputados pelos Recorrentes ao acto de 16-10-2001.
7 – No acto de 16-10-2001, baseou-se o indeferimento na falta de enquadramento legal à face da Lei n.º 85/96,
Os Recorrentes, embora tenham requerido a reversão desta área em 2001, defendem que o pedido deve ser apreciado à luz da Lei n.º 109/88, de 26 de Outubro, com a redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 46/90, de 22 de Agosto, por o pedido formulado em 12-8-99 vir «na sequência dos pedidos anteriores de reversão formulados ao abrigo do art.30.º n.º 1 c) da Lei 46/90 de 22/8».
Esta posição, porém, não pode ser aceite.
Na verdade, os pedidos anteriores à reversão ordenada pela referida Portaria n.º 83/94 foram apreciados no acto que esta consubstancia, que pôs termo ao respectivo procedimento administrativo, formado na sequência dos anteriores pedidos de reversão.
Na verdade, como expressamente refere o art. 106.º do C.P.A., «o procedimento extingue-se pela tomada da posição final».
«Naquele procedimento, em que há decisão final sobre o seu objecto, ela já não pode ser outra, senão aquela: esgotou-se a competência dispositiva do respectivo órgão e, agora, só em novo procedimento (de recurso, de reclamação ou de revogação) se pode retornar outra vez a questão decidida naquele outro». (MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES E J. PACHECO DE AMORIM, Código do Procedimento Administrativo Comentado, volume I, página 543.
Estes Autores acrescentam que «há competências acessórias e complementares, antecedentes e subsequentes da decisão, que têm natureza instrumental (não autónoma) da competência decisória e que pertencem precisamente por isso ao mesmo procedimento».
No entanto, no caso em apreço, não se está perante qualquer situação deste tipo, mas sim perante uma decisão final sobre o pedido formulado pelos ora Recorrentes.)
Assim, sendo o acto de contido na Portaria n.º 83/94 um acto final sobre o pedido de reversão formulado pelos ora Recorrentes, o pedido formulado em 2001 (como o de 1999) é um novo pedido, formulado após o termo do referido procedimento, que, por isso, deu origem a um novo procedimento, independentemente de ser processado fisicamente na mesma pasta em que se processou o primeiro procedimento.
Por isso, é com este pressuposto que tem de ser apreciada a questão da aplicação no tempo das lei sobre exercício do direito de reversão.
Por outro lado, este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender, uniformemente, que a verificação dos requisitos do direito de reversão relativo a expropriações por utilidade pública deve ser apreciada à luz da lei vigente no momento em que ele é requerido (Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:
– de 15-1-1991, proferido no recurso n.º 25147, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-7-95, página 26;
– de 19-1-1995, proferido no recurso n.º 31955, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 559, e em Cadernos de Justiça Administrativa n.º 0, página 49;
– de 2-2-1995, proferido no recurso n.º 32775, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 1063;
de 23-2-1995, proferido no recurso n.º 32346, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 1850;
– de 27-6-1995, do Pleno, proferido no recurso n.º 25147, publicado no Apêndice ao Diário da República de 10-4-97, página 420;
- de 23-4-1996, proferido no recurso n.º 35534, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-10-98, página 2797;
– de 9-7-1996, proferido no recurso n.º 35998, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-3-99, página 5267;
– de 29-10-1996, proferido no recurso n.º 38648, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 7191;
– de 28-1-1997, proferido no recurso n.º 35337, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-11-99, página 519;
– de 18-2-1997, proferido no recurso n.º 37658, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-11-99, página 1249;
– de 15-4-1997, proferido no recurso n.º 37652, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-3-2001, página 2669;
– de 10-7-1997, do Pleno, proferido no recurso n.º 30924, publicado no Apêndice ao Diário da República de 19-6-2000, página 1656;
– de 1-7-98, proferido no recurso n.º 39505, publicado em Apêndice ao Diário da República de 14-5-2002, página 4804;
– de 9-12-1998, do Pleno, proferido no recurso n.º 37658, publicado no Apêndice ao Diário da República de 12-4-2001, página 1352;
– de 22-10-1998, proferido no recurso n.º 37646, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 480, página 157;
– de 2-6-1999, proferido no recurso n.º 42031;
– de 21-3-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 42031;
– de 27-6-2000, proferido no recurso n.º 39204:
– de 24-10-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 37621.).
É a esta conclusão que conduzem as regras do n.º 1 e 2.ª parte do art. 12.º do Código Civil, em que se estabelece que a lei dispõe para o futuro, presumindo-se salvaguardados os efeitos já produzidos pela lei anterior, e que, quando dispuser sobre o conteúdo de certas relações jurídicas, abstraindo dos factos que lhe deram origem, abrange as próprias relações jurídicas já constituídas.
No caso em apreço, no entanto, esta aplicabilidade imediata do regime da Lei n.º 86/95, de 1 de Setembro (Lei de Bases do Desenvolvimento Agrário), até ressalta dos seus próprios termos.
A Lei n.º 86/95 revogou expressamente a Lei n.º 109/88, contendo uma norma relativa às áreas expropriadas e nacionalizadas, que é o art. 44.º, que estabelece o seguinte:
Artigo 44.º
Áreas expropriadas e nacionalizadas
1 - As áreas expropriadas e nacionalizadas ao abrigo das leis que regularam o redimensionamento das unidades de exploração, efectuadas na zona de intervenção da reforma agrária, poderão ser revertidas, através de portaria conjunta do Primeiro-Ministro e do Ministro da Agricultura, desde que se comprove que regressaram à posse dos anteriores titulares ou à dos respectivos herdeiros.
2 - A reversão poderá ainda ter lugar nos casos em que as áreas referidas no número anterior se encontrem a ser exploradas por rendeiros e estes declarem não querer exercer o direito que lhes é conferido pelo Decreto-Lei n. º 341/91, de 19 de Setembro, devendo contudo os seus direitos como arrendatários ficar expressamente salvaguardados.
Este regime é diferente do previsto no art. 30.º da Lei n.º 109/88, na redacção da Lei n.º 46/90, que estabelecia o seguinte:
Artigo 30.º
Reversão
1 - Por portaria conjunta do Primeiro-Ministro e do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação pode ser determinada a reversão dos prédios ou de parte dos prédios rústicos expropriados quando se comprove que:
a) Permaneceram na posse material e exploração de facto dos anteriores titulares ou na dos respectivos herdeiros;
b) Antes de 1 de Janeiro de 1990 e independentemente de acto administrativo com esse objecto, regressaram à posse material e exploração de facto dos anteriores titulares ou às dos respectivos herdeiros;
c) Os prédios permaneceram ou regressaram à posse e exploração do Estado, quando se trate de explorações exclusivamente florestais, ou quando os anteriores titulares ou os respectivos herdeiros se substituíram ao Estado nos arrendamentos celebrados com os beneficiários da entrega em exploração, por acordo com estes.
2 - Os factos invocados por qualquer interessado para os efeitos do número anterior devem ser provados nos termos gerais de direito, cabendo à direcção regional de agricultura competente na respectiva área a apreciação da prova produzida, com vista ao apuramento dos factos que importam à decisão final.
Como resulta explicitamente do n.º 1 da Lei n.º 86/95, ela reporta-se às «áreas expropriadas e nacionalizadas ao abrigo das leis que regularam o redimensionamento das unidades de exploração, efectuadas na zona de intervenção da reforma agrária».
Estas áreas nacionalizadas e expropriadas eram as que o haviam sido anteriormente, como se depreende inequivocamente da utilização da expressão «regularam», reportada ao passado.
É relativamente a essas áreas que se estabelece que «poderão» ser revertidas, no futuro, obviamente.
Assim, é de concluir que, independentemente das regras gerais sobre aplicação das leis no tempo, há uma manifestação de vontade legislativa inequívoca no art. 44,º da Lei n.º 86/95 no sentido da sua aplicação a todos os pedidos de reversão que viessem a ser formulados após a sua entrada em vigor relativamente a áreas que tivessem sido nacionalizadas e expropriadas ao abrigo das leis sobre o redimensionamento de propriedades na zona de intervenção da reforma agrária ( Zona delimitada pelo Decreto-Lei n.º 236-B/76, de 5 de Abril.), em que se inclui a Herdade dos Machados, o que não é objecto de controvérsia.
Por isso, era à face da Lei n.º 86/95, que o pedido de reversão formulado em 12-8-99 tinha de ser apreciado.
Consequentemente, o acto recorrido não enferma dos vícios de violação de lei por erro sobre os pressupostos de direito, por ter entendido que o pedido de reversão formulado em 30 – 2001 deveria ser apreciado à face da Lei n.º 86/95.
8 – Assente que é de apreciar o pedido de reversão à face da Lei n.º 85/96, o facto de a área a que ele se refere ser de aptidão florestal não tem qualquer relevo para aquela apreciação.
Na verdade, por força do preceituado no art. 44.º desta Lei as áreas expropriadas e nacionalizadas ao abrigo das leis sobre a Reforma Agrária, independentemente de serem de ou não de aptidão florestal, «poderão ser revertidas» «desde que se comprove que regressaram à posse dos anteriores titulares ou à dos respectivos herdeiros», o que, neste caso, não aconteceu.
Por outro lado, é ainda admitida a reversão «nos casos em que as áreas referidas no número anterior se encontrem a ser exploradas por rendeiros e estes declarem não querer exercer o direito que lhes é conferido pelo Decreto-Lei n.º 341/91, de 19 de Setembro», condições estas que também não se provou que estivessem reunidas.
Assim, a informação n.º 64/2001, atento o pressuposto, que é correcto, de que o pedido tinha de ser apreciado à face da Lei n.º 86/95, não tinha de dar qualquer relevo à invocada aptidão florestal da área cuja reversão os ora Recorrentes pediram.
Por isso, não ocorre qualquer vício derivado da não consideração dessa aptidão florestal do terreno.
9 – Os Recorrentes imputam ainda ao acto recorrido vício de falta de fundamentação, enquadrável nos arts. 124.º e 125.º do C.P.A..
Os arts. 124.º e 125.º do C.P.A. estabelecem o seguinte:
ARTIGO 124.º
Dever de fundamentação
1 – Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente:
a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
b) Decidam reclamação ou recurso;
c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.
2 – Salvo disposição da lei em contrário, não carecem de ser fundamentados os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal.
ARTIGO 125.º
Requisitos da fundamentação
1 – A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
2 – Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.
3 – Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados.
No caso em apreço, está-se perante um acto que negou um direito que os Recorrentes pretendiam ver reconhecido, pelo que a fundamentação é obrigatória, por força do disposto na alínea a) do n.º 1 daquele art. 124.º.
Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. (Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:
– de 25-2-1993, proferido no recurso n.º 30682, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1168;
– de 3l-5-1994, proferido no recurso n.º 33899, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 4331;
– de 4-5-1995, proferido no recurso n.º 28872, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 447, página 217, e no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3831;
– de 29-6-1995, proferido no recurso n.º 36098, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5782;
– de 7-12-1995, proferido no recurso n.º 36103, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 9649;
– de 10-10-1996, proferido no recurso n.º 36738, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 6634;
– de 2-12-1997, proferido no recurso n.º 37248, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 8477;
– de 4-11-1998, proferido no recurso n.º 40618;
– de 10-12-1998, proferido no recurso n.º 31133;
– de 21-1-1999, proferido no recurso n.º 41631;
– de 10-3-1999, proferido no recurso n.º 32796;
– de 6-6-1999, proferido no recurso n.º 42142;
– de 9-2-2000, proferido no recurso n.º 44018;
– de 28-3-2000, proferido no recurso n.º 29197;
– de 16-3-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 40618;
– de 3-7-2001, proferido no recurso n.º 45058;
– de 14-11-2001, proferido no recurso n.º 39559.)
Os Recorrentes referem que pelo teor da informação n.º 64/2001 não lhes é possível compreender as razões pelas quais a Administração decidiu o indeferimento.
Na verdade, a única razão invocada para o indeferimento é a de o pedido não ter enquadramento na Lei n.º 86/95.
Como se referiu, no art. 44.º da Lei n.º 86/95 prevêem-se duas situações em que pode ser decidida a reversão que são as de se comprovar que as áreas expropriadas ou nacionalizadas regressaram à posse dos anteriores titulares ou à dos respectivos herdeiros e a de as áreas estarem a ser exploradas por rendeiros e estes declararem não querer exercer o direito que lhes é conferido pelo Decreto-Lei n.º 341/91, de 19 de Setembro.
À face deste artigo há vários possíveis fundamentos para indeferimento de um pedido de reversão
– a de as áreas a que se refere o pedido não terem sido nacionalizadas nem expropriadas ao abrigo de leis que regularam o redimensionamento das unidades de exploração na zona de intervenção da reforma agrária;
– a de as áreas terem sido nacionalizadas ou expropriadas ao abrigo daquelas leis mas não terem regressado à posse dos anteriores titulares ou seus herdeiros;
– a de as áreas não estarem a ser exploradas por rendeiros,
– a de as áreas estarem a ser exploradas por rendeiros mas estes não declararem não querer exercer o direito que lhes é conferido pelo Decreto-Lei n.º 341/91, de 19 de Setembro.
Pela fórmula vaga e genérica utilizada na referida informação n.º 64/2001, fica-se sem saber qual ou quais foram, dentre os possíveis motivos de indeferimento, os que levaram a Autoridade Recorrida a decidir como decidiu, bem como quais as características da situação apresentada pelos ora Recorrentes que impedem que o seu pedido se enquadre em qualquer das situações previstas.
Está-se assim, perante uma fundamentação obscura, por não esclarecer concretamente a motivação do acto, que equivale à falta de fundamentação, por força do disposto no n.º 2 do art. 125.º do C.P.A..
Assim conclui-se que o acto recorrido de 16-10-2001 enferma do vício de forma, por falta de fundamentação que os Recorrentes lhe imputam.
Termos em que acordam em
– não tomar conhecimento do recurso interposto do despacho de 11-11-99;
– conceder provimento ao recurso interposto do despacho de 16-10-2001;
– anular este despacho de 16-10-2001, por vício de forma, por falta de fundamentação.
Sem custas.
Lisboa, 18 de Dezembro de 2002
Jorge de Sousa – Relator – Costa Reis – Abel Atanásio