| Texto Integral: | RELATÓRIO
1. «A………, LD.ª», devidamente identificada nos autos, impugnou judicialmente - nos termos do art. 59.º do Regime Geral das Contraordenações [aprovado pelo DL n.º 433/82, de 27.10] na sua redação atual - a decisão da VEREADORA DA CÂMARA MUNICIPAL DE CASCAIS [«V/CMC»], datada de 29.12.2016, proferida nos processos de contraordenação n.ºs 468/12 e 469/12, que a condenou na coima global no montante de 2.000,00 € pelas infrações consubstanciadas na violação do art. 04.º, n.º 1, do Regulamento Municipal de Publicidade do Município de Cascais e punida pelo art. 42.º, n.ºs 1, al. a), e 3 [afixação de meios publicitários sem licença municipal para o efeito] [coima no valor de 500,00 € - proc. contraordenacional n.º 469/12], e do art. 04.º, n.º 5, do DL n.º 555/99, de 16.12 [doravante «RJUE» - na redação dada pelo DL n.º 26/2010, de 30.03] [abertura ao público de estabelecimento de restauração e bebidas sem autorização de utilização municipal para o efeito], a qual integra o ilícito previsto e punido pelo art. 98.º, n.ºs 1, al. d) e 4, deste mesmo diploma legal [coima no valor de 1.500,00 € - proc. contraordenacional n.º 468/12].
2. Tal impugnação foi interposta no TAF Sintra [abreviada e doravante «TAF/S»] [em 17.02.2017], tendo este Tribunal, por decisão de 28.04.2017, declarado carecer de «competência material» para resolver o litígio por esta pertencer aos tribunais judiciais visto estar em causa impugnação de decisão sancionatória que abrangia punição de coima não incluída no âmbito do art. 04.º, n.º 1, al. l), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais [ETAF] [na redação resultante do DL n.º 214-G/2015 - tal como todas as referências ulteriores ao referido «ETAF» sem expressa indicação em contrário] [cfr. fls. 324/330].
3. Remetidos os autos ao Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Oeste, Juízo Local Criminal de Cascais [abreviada e doravante «TJ»], este, por decisão de 21.09.2017, igualmente transitada em julgado, julgou extinto, por prescrição, o procedimento contraordenacional relativo ao processo n.º 469/12 e quanto à impugnação relativamente ao processo n.º 468/12 declarou-se, também, como «materialmente incompetente» dado a competência caber ao «TAF/S» [cfr. fls. 335/339].
4. Despoletado o conflito de jurisdição nos termos de despacho de daquele «TJ», datado de 07.03.2018 [cfr. fls. 355], importa, com prévio envio do projeto aos Juízes Conselheiros nele intervenientes e dispensados os vistos legais, apreciar do mesmo, sendo que o Ministério Público deu o seu parecer no sentido da atribuição de competência ao «TJ» [cfr. fls. 367/370].
ENQUADRAMENTO E APRECIAÇÃO DO CONFLITO
5. Importa dirimir um conflito negativo de jurisdição resultante da prolação de duas decisões de sentido inverso emitidas, respetivamente, por um Tribunal Administrativa e Fiscal e por um Tribunal Judicial, no quadro de impugnação judicial de decisão da «V/CMC» que aplicou uma coima no montante global de 2.000,00 € pelas infrações consubstanciadas na violação do art. 04.º, n.º 1, do Regulamento Municipal de Publicidade do Município de Cascais e punida pelo art. 42.º, n.ºs 1, al. a), e 3 [afixação de meios publicitários sem licença municipal para o efeito] [coima no valor de 500,00 € - proc. contraordenacional n.º 469/12], e do art. 04.º, n.º 5, do DL n.º 555/99, de 16.12 [doravante «RJUE» - na redação dada pelo DL n.º 26/2010, de 30.03] [abertura ao público de estabelecimento de restauração e bebidas sem autorização de utilização municipal para o efeito], a qual integra o ilícito previsto e punido pelo art. 98.º, n.ºs 1, al. d) e 4, deste mesmo diploma legal [coima no valor de 1.500,00 € - proc. contraordenacional n.º 468/12].
6. Mostra-se consensual o entendimento de que a competência do tribunal se afere de harmonia com a relação jurídica controvertida tal como a configura o demandante, sendo que a mesma se fixa no momento em que a ação é proposta, dado se mostrarem irrelevantes, salvo nos casos especialmente previstos na lei, as modificações de facto que ocorram posteriormente, bem como as modificações de direito operadas, exceto se for suprimido o órgão a que a causa estava afeta ou lhe for atribuída competência de que inicialmente carecesse para o conhecimento da causa [cfr. arts. 38.º da Lei nº 62/2013, de 26.08 - Lei da Organização do Sistema Judiciário («LOSJ») - e 05.º, n.º 1, do «ETAF»], na certeza de que na apreciação da mesma não releva um qualquer juízo de procedência [total ou parcial] quanto ao de mérito da pretensão/ação ou quanto à existência ou não de quaisquer outras questões prévias/exceções dilatórias.
7. A lei jusfundamental consagrou a existência de diferentes categorias de tribunais sob um critério de repartição de competências de modo que as funções judiciais são atribuídas a vários órgãos enquadrados em jurisdições diferenciadas e independentes entre si [cfr. arts. 211.º, n.º 1, e 212.º, n.º 3, da CRP, 64.º do CPC/2013, 29.º e 40.º, n.º 1, da «LOSJ», 01.º e 04.º do «ETAF»/2004 ou do atual «ETAF»], presente que se os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional [cfr. arts. 64.º do CPC/2013, 40.º, n.º 1, da «LOSJ»] e que, nos termos do n.º 2 do art. 130.º da «LOSJ», «[o]s juízos locais cíveis, locais criminais e de competência genérica possuem ainda competência para: (…) d) Julgar os recursos das decisões das autoridades administrativas em processos de contraordenação, salvo os recursos expressamente atribuídos a juízos de competência especializada ou a tribunal de competência territorial alargada», resulta, por sua vez, que os tribunais administrativos/fiscais são os «tribunais comuns» em matéria administrativa/fiscal, derivando da al. l), do n.º 1 do art. 04.º do «ETAF» [vigente a partir de 01.09.2016 - cfr. art. 15.º, n.º 5, do DL n.º 214-G/2015 - «[a] alteração efetuada pelo presente decreto-lei à alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, em matéria de ilícitos de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, entra em vigor no dia 1 de setembro de 2016»] no que aqui releva que «[c]ompete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas: … l) Impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo».
8. E, prevenindo a existência de conflitos de competência entre tribunais de cada uma das jurisdições, determinou-se que «[a] lei determina os casos e as formas em que os tribunais previstos nos números anteriores se podem constituir, separada ou conjuntamente, em tribunais de conflitos» [cfr. art. 209.º, n.º 3, da CRP].
9. Subjaz ao presente processo uma questão de conflito negativo de competência, vale dizer, um conflito de jurisdição em que dois tribunais integrados em ordens jurisdicionais diferentes - o «TAF/S» e o «TJ» - declinaram o poder para conhecer da mesma questão [considerando o regime legal que veio a ser estabelecido no art. 04.º, n.º 1, al. l), do «ETAF» com a revisão operada pelo DL n.º 214-G/2015], sendo certo que sobre uma e outra decisões, adrede proferidas, ocorreu o trânsito em julgado.
10. Este Tribunal chamado a dirimir sucessivos conflitos que se foram suscitando em torno de qual seja a «data relevante para fixar a competência material», em decorrência da alteração produzida pelo diploma em referência, emitiu resposta uniforme no sentido de que será a data da apresentação, pelo Ministério Público, do recurso no tribunal que o julgará [cfr., entre outros, os Acs. deste mesmo Tribunal de 30.03.2017 - Proc. n.º 031/16, de 28.09.2017 - Proc. n.º 024/17, de 28.09.2017 - Proc. n.º 026/17, de 09.11.2017 - Proc. n.º 012/17, de 09.11.2017 - Proc. n.º 022/17, de 09.11.2017 - Proc. n.º 035/17, de 09.11.2017 - Proc. n.º 039/17, de 09.11.2017 - Proc. n.º 042/17, de 23.11.2017 - Proc. n.º 037/17, de 30.11.2017 - Proc. n.º 032/17, de 07.12.2017 - Proc. n.º 021/17, de 20.12.2017 - Proc. n.º 028/17, de 11.01.2018 - Proc. n.º 030/17, de 11.01.2018 - Proc. n.º 045/17, de 11.01.2018 - Proc. n.º 027/17, de 08.02.2018 - Proc. n.º 066/17, de 12.04.2018 - Proc. n.º 071/17, de 12.04.2018 - Proc. n.º 06/18, de 12.04.2018 - Proc. n.º 07/18 todos in: «www.dgsi.pt/jcon»].
11. Ocorre que o dissídio sub specie se centra no determinar de qual seja o tribunal materialmente competente para julgar da impugnação contenciosa de decisão administrativa sancionatória que aplicou uma única coima, fixando um montante global, fundada na prática em concurso de duas infrações, sendo que apenas uma delas diz respeito a matéria de urbanismo [art. 04.º, n.º 5, do «RJUE» - abertura ao público de estabelecimento de restauração e bebidas sem autorização de utilização municipal para o efeito] dado a outra contender com infração a regra do Regulamento Municipal de Publicidade do Município de Cascais [arts. 04.º, n.º 1, e 42.º, n.ºs 1, al. a), e 3 do referido Regulamento Municipal - afixação de meios publicitários sem licença municipal para o efeito].
12. Se é certo que com a reforma operada em 2015 o legislador do ETAF assumiu como revestindo de natureza administrativa os litígios sobre os ilícitos de mera ordenação social a opção última não foi, no entanto, a da remessa em bloco de todo este tipo de litígios para os tribunais administrativos, ciente das insuficiências de estrutura e da reduzida rede e implantação geográfica destes tribunais.
13. Tratava-se, aliás, de um dos segmentos em matéria de alargamento do âmbito da jurisdição que constavam da proposta inicial objeto de debate público e que logrou vir a ser incluído, explicitando-se e justificando-se uma tal opção no preâmbulo do DL n.º 214-G/2015 com o facto de ter sido entendimento «nesta fase, não incluir no âmbito desta jurisdição administrativa um conjunto de matérias que envolvem a apreciação de questões várias, tais como as inerentes aos processos que têm por objeto a impugnação das decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social noutros domínios» já que pretende-se «que estas matérias sejam progressivamente integradas no âmbito da referida jurisdição, à medida que a reforma dos tribunais administrativos for sendo executada».
14. Daí que a opção tenha passado, nos termos da al. l) do n.º 1 do art. 04.º do ETAF, pela atribuição da competência aos tribunais administrativos apenas das impugnações contenciosas de decisões que hajam aplicado coimas fundadas na violação de normas de Direito Administrativo em matéria de urbanismo [aqui entendido num âmbito que não abarca as regras relativas à ocupação, uso e transformação do solo (planos/instrumentos de gestão territorial), nem as regras relativas ao direito e política de solos, mas que inclui, mormente, as regras respeitantes à disciplina do direito administrativo da construção e à dos instrumentos de execução dos planos (v.g., reparcelamento, licenciamento e autorização de operações de loteamento urbano e de obras de urbanização e edificação)], ficando excluídas, salvo expressa disposição em contrário, todas as impugnações contenciosas relativas aos demais domínios/matérias tipificados em sede de ilícito de mera ordenação social e, assim, por este abrangidos.
15. Extrai-se do art. 19.º do DL n.º 433/82, de 27.10 [vulgo «RGCO»] [na redação vigente e que corresponde à que lhe foi dada pela Lei n.º 109/2001, de 24.12], sob a epígrafe de «concurso de contra-ordenações», que «[q]uem tiver praticado várias contra-ordenações é punido com uma coima cujo limite máximo resulta da soma das coimas concretamente aplicadas às infracções em concurso» [n.º 1], e que a coima aplicável «não pode exceder o dobro do limite máximo mais elevado das contra-ordenações em concurso» [n.º 2] e a aplicar «não pode ser inferior à mais elevada das coimas concretamente aplicadas às várias contra-ordenações» [n.º 3].
16. Na articulação do previsto neste preceito com o que se mostra disposto nos arts. 17.º, 18.º e 58.º do mesmo diploma, resulta que a decisão administrativa sancionatória que aplica a coima ou as sanções acessórias é una, envolvendo a fixação duma coima única para o concurso das infrações cometidas, considerando-se nesse juízo as molduras sancionatórias abstratas de cada uma das infrações cometidas.
17. Tal ato sancionatório envolve um juízo global e unitário aferidor da responsabilidade da arguida relativo a todos os ilícitos contraordenacionais pela mesma cometidos, que não é cindível, e, como tal, a sua impugnabilidade contenciosa, o controlo da sua legalidade é, também, ele unitário e será, necessariamente, acometido e efetuado, igualmente, por um único tribunal, não havendo, nem sendo possível, uma divisão parcelar da impugnação e da responsabilidade da arguida de modo atomístico, infração a infração, partindo a competência por vários tribunais quanto a cada segmentos do ato administrativo sancionador.
18. Ora se, à luz da conjugação do art. 04.º, n.º 1, al. l), do ETAF com os arts. 40.º, n.º 1, 130.º, n.º 2, al. d), da LOSJ, 64.º do CPC/2013, ressalta que os tribunais administrativos gozam de competência para os litígios impugnatórios de decisões que hajam aplicado coimas apenas fundadas na violação de normas de Direito Administrativo em matéria de urbanismo com o alcance referido, e que da sua competência estão excluídas todas as impugnações contenciosas relativas a atos sacionadores nos demais domínios/matérias tipificados como constituindo ilícitos de mera ordenação social, então, sempre que ocorra impugnação de decisão administrativa sancionadora com aplicação de uma coima que puna um concurso de infrações relativo à violação de normas em matéria urbanística com violação de normas de outros domínios que não o urbanístico a competência material para conhecimento dessa impugnação caberá aos tribunais judiciais e não aos tribunais administrativos.
19. Só assim não será se exista expressa disposição em contrário pela qual seja conferida aos tribunais administrativos a competência para as impugnações judiciais de atos administrativos sancionadores de ilícitos contraordenacionais em concurso por violação de normas em matéria urbanística com violação de normas de outros domínios que não o urbanístico, como ocorre, por exemplo, na situação prevista no art. 75.º-A da Lei n.º 50/2006, de 29.08 [na redação dada pela Lei n.º 114/2015, de 28.08] [diploma que aprovou a lei-quadro das contraordenações ambientais] em que é conferida a competência aos tribunais administrativos para as impugnações judiciais de contraordenações em que «o mesmo facto dê origem à aplicação, pela mesma entidade, de decisão por contraordenação do ordenamento do território, prevista na presente lei, e por contraordenação por violação de normas constantes do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99 …».
20. Na ausência duma norma que como a parcialmente reproduzida no ponto antecedente disciplinadora de concurso de infrações de ilícito contraordenacional em matéria de urbanismo com ilícito contraordenacional no âmbito de Regulamento Municipal de Publicidade [no caso, por ausência de licença municipal para afixação de meios publicitários], resulta «in casu» a atribuição da competência para o julgamento da impugnação judicial da decisão punitiva proferida no processo de contraordenação em referência ao «TJ».
DECISÃO
Nestes termos e de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa acordam em resolver o conflito, considerando competente, em razão da matéria, a jurisdição comum, em concreto o Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Oeste [Juízo Local Criminal de Cascais].
Sem custas [cfr. art. 96.º do Decreto n.º 19243, de 16.01.1931].
D.N..
Lisboa, 27 de setembro de 2018 – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria de Fátima Morais Gomes – António Bento São Pedro – Rosa Maria Mendes Cardoso Ribeiro Coelho – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – José Luís Lopes da Mota (vencido, conforme declaração que junto.)
Declaração de voto
Tendo em conta que o procedimento pela contra-ordenação ao Regulamento Municipal de Publicidade (afixação de meios publicitários sem autorização), a que se refere o Proc. 469/12, foi declarado extinto, por prescrição, por decisão transitada em julgado, a questão que agora subsiste é unicamente a de saber qual o tribunal competente para conhecer da impugnação da decisão de aplicação de uma das coimas parcelares, que se mantém (e se refere ao objecto do Proc. 468/12), que é a correspondente à contra-ordenação ao art.s 4.º, n.º 5, do RJUE, que diz respeito a matéria de urbanismo, da competência do TAF (art.s 4.º, n.º 1, aI. I), do ETAF).
A atribuição de competência ao tribunal judicial, nos termos do projecto, radica num elemento de conexão entre as duas contra-ordenações que, pelo concurso, fundamenta a aplicação de uma coima única por ambas as contra-ordenações. Mantendo-se esta conexão, a solução proposta no projecto teria a minha concordância.
Não sendo o caso, desaparecendo o elemento de conexão, pela prescrição do procedimento para o qual o tribunal judicial era competente, extinguiu-se o pressuposto de que resultava a competência deste e justificava que o conhecimento do recurso da contra-ordenação em matéria de urbanismo, da competência do TAF, passasse para o tribunal judicial, dado o imperativo de produção de um juízo global sobre as contra-ordenações em concurso.
A esta conclusão não se opõe, a meu ver, o artigo 38.º do CPC.
Assim, tendo o processo sido apresentado inicialmente no TAF, tendo o TAF, nesse momento, competência, que mantém, para conhecer do recurso, por dizer respeito a contra-ordenação em matéria de urbanismo, e tendo desaparecido o elemento de conexão que determinaria a competência do tribunal judicial, em virtude de extinção do procedimento por prescrição quanto à contra-ordenação da competência deste, decidiria no sentido de considerar competente o TAF.
José Luís Lopes da Mota. |
