Acórdãos T CONFLITOS

Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:015/12
Data do Acordão:03/05/2013
Tribunal:CONFLITOS
Relator:ALVES VELHO
Descritores:CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO
Sumário:
Nº Convencional:JSTA000P15405
Nº do Documento:SAC20130305015
Data de Entrada:07/05/2012
Recorrente:A..., LDA NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO, ENTRE O 1º JUÍZO CÍVEL DO TRIBUNAL JUDICIAL DE FARO E O TRIBUNAL ADMINISTRATIVO E FISCAL DE LOULÉ
Recorrido 1:*
Votação:UNANIMIDADE
Aditamento:
Texto Integral: Acordam no Tribunal dos Conflitos:

1. - “A………., Lda.” intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé acção administrativa comum contra “Mercado Municipal de Faro, E.M.” pedindo que se decretasse que o acordo celebrado entre A. e R. - denominado “Contrato de Utilização de Espaço” -, vigorará desde 11 de Junho de 2010 até 11 de Dezembro de 2025, só podendo ser denunciado pela A., e que se condenasse a R. a abster-se de qualquer conduta que possa pôr em causa a normal fruição da loja cedida à Requerente, tendo em conta o fim a que se destina.
Alegou, em síntese, que, no referido contrato, celebrado com a R., em 07/02/2007, quando esta se denominava “B………., S.A.”, ficou clausulada a respectiva renovação automática anual, até 2025, salvo denúncia pela A., mas a R. opôs-se à renovação e pediu a entrega do espaço (loja n.º …….., destinada a talho e charcutaria).

Contestando, a Ré excepcionou a incompetência material do Tribunal, que defende caber ao tribunal comum, argumentando que o contrato foi celebrado entre duas entidades de natureza privada, sem submissão a qualquer regime substantivo de direito público.

Após os articulados, foi declarada a incompetência material do Tribunal Administrativo e Fiscal, considerando competente o Tribunal Judicial da Comarca de Faro.

Enviado o processo para o Tribunal Judicial da Comarca de Faro, neste veio também a ser declinada a competência material, afirmando a do foro administrativo, decisão que também transitou em julgado.

Configurada, assim, a situação prevista nos arts. 115º e 116º CPC, que deferem a este Tribunal de Conflitos a fixação do tribunal competente.
Neste Tribunal, o Exmo. Procurador-Geral-Adjunto emitiu douto parecer no sentido de se atribuir a competência aos Tribunais da Jurisdição Administrativa.

2. - Elementos de facto a considerar.

a) - A Ré é uma pessoa colectiva de direito público (empresa pública municipal), de natureza empresarial, cujo objecto social compreende a promoção, expansão, exploração e gestão do Mercado Municipal de Faro, que se destina ao comércio por retalho de produtos alimentares e não alimentares e, bem assim, à prossecução de quaisquer outras actividades complementares ou subsidiárias, designadamente a cedência de utilização de um espaço público no dito Mercado (Estatutos da Empresa, em conformidade com a Lei n.º 53-F/2006, de 29/12 - Regime Jurídico do Sector Empresarial Local - e DL n.º 558/99 - Regime do sector Empresarial do Estado);
b) - Como entidade concessionária, segundo o art. 9º dos respectivos Estatutos, “a gestão da empresa deve articular-se com os objectivos prosseguidos pelo Município, visando a promoção do desenvolvimento local e assegurando a sua viabilidade económica e equilíbrio financeiro”;
c) - Em 7 de Fevereiro de 2007, a R., com a denominação de “B………., S.A” (“B………, SA”), invocando a qualidade de “entidade concessionária responsável pela gestão e exploração do Mercado Municipal de Faro”, acordou ceder e garantir à Sociedade Autora, que aceitou, a utilização do espaço correspondente à Loja …….., com a área de 110,51 m2, localizada no Mercado Municipal de Faro, nos termos e condições constantes no documento escrito designado por “Contrato de Utilização de Espaço”;
d) - Foi clausulado que, como contrapartida pela utilização do espaço, instalações, serviços e equipamentos e exercício da actividade no Mercado, o Operador pagaria uma “taxa de acesso” e uma “taxa de utilização”;
e) - Segundo o Contrato, à “B………” “competirá elaborar, fazer cumprir e alterar o Regulamento Interno do Mercado...” e que “o presente contrato, sendo um contrato atípico, consagra a forma de remuneração pela gestão e serviços prestados, pela integração e funcionamento das actividades que ao Operador são permitidas exercer no Mercado”;
f) - Previu-se a elaboração de um Regulamento Interno por parte da Ré, que contém um Capítulo VII, que dispõe sobre “Disciplina”, com previsão de “Sanções” aplicáveis aos operadores, e clausulou-se que “no caso de incumprimento definitivo, nos termos acima referidos, das obrigações que nos termos deste contrato resultam para o Operador, poderá a B………, para além do direito de resolução que lhe assiste, dispor de imediato do respectivo espaço, desocupando-o e retirando dele os bens, ressarcindo-se de todas as despesas inerentes a essa operação, bem como o direito de vedar-lhe o acesso ao Mercado como operador”;
g) - Estipulou-se na cláusula 14ª do Contrato, “para quaisquer litígios emergentes do presente contrato será competente o tribunal judicial da comarca de Faro”;
h) - Ao tempo da respectiva constituição e designação como “B………, SA”, eram detentores do seu capital social a Câmara Municipal de Faro, com 51%, a “C………, SA, com 30%, e o “D………., SA”, com os restantes 19%;
i) - Posteriormente, a Câmara Municipal passou a deter a totalidade do capital social da Ré “Mercado Municipal de Faro, EM”;
j) - Por carta registada com aviso de recepção, de 13-11-2010, a R. comunicou à A., que o seu Conselho de Administração deliberou, em 9-11-2010, “(...) opor-se à renovação do Contrato de Utilização de espaço para a Loja nº ………, outorgado em 1-2007-02-02, pelo que a partir de 31 de Janeiro de 2011 cessarão, para todos os efeitos legais, os direitos emergentes do mencionado contrato”..

3. - Apreciação do mérito do conflito.

3. 1. - A competência em razão da matéria afere-se, em princípio, pelos termos em que o autor propõe ao tribunal que decida a questão, configurada pela qualidade ou natureza das partes, pelo pedido e pela causa de pedir.

Segundo os arts. 26º-1 da Lei n.º 52/2008, de 28/8 (LOFTJ) e 66.º CPC, as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional são da competência dos tribunais judiciais.
Assim, a atribuição de competência a tribunal de jurisdição especial depende da verificação de um duplo pressuposto: - o objecto da acção e a existência de uma norma específica atributiva de competência à jurisdição especial.
Daí que a competência dos tribunais comuns seja genérica ou residual, cabendo-lhes conhecer de todas as causas cuja apreciação não esteja atribuída por lei a alguma jurisdição especial.

Aqui em causa está, como dito, a competência dos tribunais administrativos que o Tribunal Judicial de Faro entendeu estar-lhe deferida pelas normas constantes do art. 4º-1-f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/2, na redacção emergente da Lei n.º 107-D/2003, de 31/12, mas a Jurisdição Administrativa afastou, a pretexto de não concorrerem os requisitos previstos na norma, convocando, ainda, o conteúdo da cláusula 14ª do Contrato sobre o foro competente.

3. 2. - Aos tribunais administrativos compete, segundo a Constituição da República (art. 213º-3), o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por fim dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.
O ETAF, definindo genericamente a competência dos tribunais administrativos, acolhe e reproduz, em seu art. 1º-1, a norma da Lei Fundamental, declarando-os “os órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas”.
Depois, o art. 4, em cujo n.º 1 se insere a, aqui controvertida interpretação, al. f), elenca a título exemplificativo vários tipos de litígios cujo objecto os insere na esfera de competência da justiça administrativa, do mesmo passo que, em seus n.ºs 2 e 3, exclui outros, tudo agora sem qualquer referência ao critério de definição de competências, adoptado pelo anterior ETAF (arts. 3º, 4º e 51º), a assentar em actos de gestão pública ou de gestão privada, ou a acções que tivessem por objecto questões de direito privado.

Constata-se, assim, que o critério em causa, de conteúdo material, entronca agora em conceitos como a relação jurídica administrativa e a função administrativa.
Haverá de deparar-se com uma relação jurídica em que um dos sujeitos, pelo menos, seja ente público (Administração, intervindo com poderes de autoridade, com vista à realização do interesse público), regulada por normas de direito administrativo.
3. 3. - Antes de mais, importa referir que, estando, como está, em causa uma questão de competência em razão da matéria, mostra-se irrelevante, por ineficaz, relativamente à sorte das posições aqui em conflito, a convocação do pacto de competência constante do Contrato (cl. 14ª).
Com efeito, o afastamento das regras de competência material, enquanto competência absoluta, está expressamente vedada pelo art. 100º-1 CPC, reservando-se a natureza vinculativa das convenções sobre competência à territorial, subtraída ao conhecimento oficioso (art. 110º).

Assim, porque colocada a montante a questão decidenda, só em caso de atribuição da competência aos tribunais judiciais haverá que ter em consideração os efeitos da estipulação.
3. 4. - Na concreta situação ocorre que a Ré é uma pessoa colectiva de direito público, sendo a Recorrida uma pessoa colectiva (sociedade comercial) de direito privado e o objecto do litígio consiste na determinação das condições de modificação e extinção do “Contrato de Utilização de Espaço”, por manifestação de vontade unilateral da Ré.

O art. 4º, n.º1, al. f), do ETAF estabelece competir aos tribunais da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto “Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”.
A doutrina administrativista vem afirmando, ao que sabemos sem divergências, que a al. f) do n.º 1 do art. 4º contempla, para efeito de atribuição de competência à jurisdição administrativa, três categorias ou espécies de contratos administrativos, identificáveis segundo um critério substantivo ou de materialidade administrativa.
Assim, sem os designar conceptualmente como contratos administrativos, a lei engloba numa primeira categoria os “contratos de objecto passível de acto administrativo”, isto é, aqueles cujos efeitos poderiam também ser alcançados por acto administrativo, na segunda inclui os contratos especificamente regulados por normas de direito público, ou seja, os contratos administrativos típicos e, finalmente, na terceira categoria, acolhe os “contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público” pelas partes, uma das quais, pelo menos, seja uma entidade pública ou um concessionário a actuar no âmbito da concessão, os denominados “contratos administrativos atípicos”, sem objecto passível de acto administrativo (cfr., sobre o ponto, FREITAS DO AMARAL e AROSO DE ALMEIDA, “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, 34/35 e 39 e ss.; FERREIRA DE ALMEIDA, “Direito Processual Civil”, I, 321; M. AROSO DE ALMEIDA, “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 104 e ss; MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA; “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 53 e ss.; e, SÉRVULO CORREIA, “Direito do Contencioso Administrativo”, I, 715/716).

Por relação jurídica administrativa entende-se “aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a administração” ou, noutra definição, a “estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjectivas (Freitas do Amaral, “Direito Administrativo”, III, pág. 439; Fernandes Cadilha, “Dicionário de Contencioso Administrativo”, 117, respectivamente).

3. 5. - Como colocada e enunciada, a questão foi já objecto de apreciação e pronúncia por este Tribunal, nomeadamente no acórdão de 08-11-2012 (conflito n.º 13/2012), em caso que, em tema de competência material, tem objecto completamente identificável com o ora ajuizado, pois que em lide estava a mesma Ré, em discussão encontravam-se cláusulas contratuais de conteúdo sobreponível e em conflito os mesmos Tribunais.

Aí se fez notar que “o planeamento, a gestão e a realização de investimentos no domínio de mercados e feiras municipais constitui uma competência específica dos Municípios, de acordo com o art. 16.º da Lei n.º 159/99, de 14-09. Competência que, como outras, pode ser exercida através da criação ou participação, nos termos da lei, em empresas de âmbito municipal e intermunicipal, sociedades e associações de desenvolvimento regional (arts. 10.º e 28.º, n.º 1, al. a), da Lei n.º 159/99), relevando para o caso o que se dispunha na Lei nº 53-F/06, de 29-12, que aprovou o regime jurídico do sector empresarial local (recentemente substituída pela Lei nº 50/12, de 31-8), em cujo art. 5º, nº 1, se previa que “as empresas tem obrigatoriamente como objecto a exploração de actividades de interesse geral, a promoção do desenvolvimento local e regional e a gestão de concessões…”.

Depois de pôr em evidência que a criação e gestão de mercados municipais é uma actividade de natureza pública e que poderá ser desenvolvida por empresas de âmbito municipal e intermunicipal, sociedades e associações de desenvolvimento regional, sendo que alguns dos seus aspectos se encontram especificamente definidos no Dec. Lei nº 340/82, de 25-8, que visou tutelar o interesse público atinente quer à defesa dos consumidores, quer à profissionalização e especialização do abastecimento, consagrando um regime concreto para a atribuição do direito de ocupação de postos de venda em mercados municipais, os termos da cedência do direito de ocupação ou a autorização do município para a realização de obras, conclui-se, no acórdão que se vem seguindo, estar-se “perante um caso de empresarialização de uma actividade originariamente inscrita no âmbito das competências dos municípios e que por aquela ficou submetida a uma administração indirecta municipal (cfr. Pedro Gonçalves, “Instrumentos de Administração Municipal, em Especial, as Empresas Municipais, em Problemas Actuais da Administração Local”, pgs. 193 e ss.; Maria José Castanheira Neves, “Governo e Administração Local”, pg. 299)”.

O espaço cedido, objecto do “Contrato de Utilização” faz parte de um equipamento público, que é um Mercado Municipal, objecto de contrato de concessão à pessoa colectiva de direito público, como o é a Ré, a qual, por sua vez, enquanto concessionária, agiu em execução do objecto e na prossecução dos fins da actividade concessionada, ou seja a estatutariamente identificada com a gestão do Mercado de acordo “com os objectivos prosseguidos pelo Município”.

Como concessionária, a actividade da Ré, desenvolveu-se “em substituição do Município de Faro”, actividade que lhe é cometida pelos respectivos Estatutos e Regulamento (que a A. se obrigou a cumprir) e que, como lembra o Exmo. Magistrado do Ministério público, chamando à colação as normas dos arts. 13-1-a) e 16º-e) da Lei n.º 159/99, de 14/9 e 64º-2-f) da Lei n.º 166/99, de 18/9, “faz parte das atribuições do Município”.

Presentes, pois, normas de direito público na disciplina reguladora do regime substantivo do Contrato, convocando, desde a cedência e uso de bens públicos municipais às que atribuem à Entidade Cedente, concessionária do equipamento, prerrogativas que não são comuns em contratos submetidos às regras de direito privado.
É o que sucede, desde logo, com a sujeição dos “operadores” a um Regulamento instituído pela cedente, que integra um capítulo específico relativo à disciplina e às sanções, ao estabelecimento de taxas, como contrapartida da cedência do direito de utilização do espaço, avultando a previsão da possibilidade de a Cedente, em casos de incumprimento, proceder pelos seus próprios meios à desocupação do espaço, normas de inserção claramente inadequada em relações jurídicas abrangidas por normas do ramo privatístico do direito.

Pensa-se que uma tal concessão de poderes, de natureza tipicamente própria da função administrativa, se apresenta como bem reveladora do cunho de administratividade material do contrato, com a respectiva regulação por regime de direito público.

Resta, portanto, concluir, como se concluiu no mencionado acórdão a cuja fundamentação de adere, integrar-se a relação jurídica sob apreciação no campo de previsão da citada al. f) do n.º 1 do art. 4º do ETAF, com a inerente consequência de a competência para dirimir o litígio relativo à natureza e efeitos jurídicos decorrentes do “Contrato de Utilização de Espaço” no Mercado Municipal de Faro celebrado entre as Partes caber aos Tribunais Administrativos.

4. - Decisão.

Em conformidade com o expendido, e decidindo, acorda-se em resolver o conflito de jurisdição, considerando competente a Jurisdição Administrativa.

- Não são devidas custas.

Lisboa, 5 de Março de 2013. - António Alberto Moreira Alves Velho (relator) - Américo Joaquim Pires Esteves - José Adriano Machado Souto de Moura - Alberto Augusto Andrade de Oliveira - Nuno Pedro de Melo e Vasconcelos Cameira - Rosendo Dias José.