1. Relatório

Alega, em síntese, que é uma sociedade comercial que exerce, com a devida autorização legal, a actividade seguradora. Nessa condição, celebrou com o tomador de seguro C………., Lda um contrato obrigatório de seguro, com a cobertura de danos próprios, titulado pela apólice n.º …….., que garantia a circulação do veículo ligeiro de mercadorias, de marca Citroën e matrícula …….FP-……… (de ora em diante, FP).

No dia 10.08.11, pelas 02h20, ocorreu um acidente de viação na Autoestrada A1, ao Km 30,7, no sentido Sul/Norte, no concelho de Alenquer, distrito de Lisboa, que envolveu o dito veículo segurado pela Autora, que, no momento do acidente, era conduzido por D.…….. Quando circulava na A1, pelas 02h20, no sentido Arruda dos Vinhos/Carregado, mais concretamente, “junto ao nó de saída da A1, na curva ali existente, ao km 30,7, o ‘FP’ deparou-se, súbita e inesperadamente, com o aparecimento de restos de pneu, na faixa de rodagem por onde circulava”. O condutor “procurou desviar-se, mas infelizmente, sem sucesso, tendo acabado por passar por cima dos restos do pneu. Situação que provocou diversos danos no veículo por si conduzido”. Na sequência deste acidente, “a Autora suportou, ao abrigo da cobertura de danos próprios, o pagamento de diversas despesas”. Ora, “a Ré encontra-se obrigada a indemnizar a Autora pelas despesas havidas com a reparação do ‘FP’”, pois que, “quer por imposição legal, quer por imposição contratual, a Ré deveria ter mantido o lanço Arruda dos Vinhos/Carregado da Auto-Estrada A1 em condições que permitissem ao condutor do ‘FP’ uma condução perfeitamente segura, no dia dos factos em apreço nos autos. Assim, ao não retirar os restos de pneu existentes naquele troço da Auto-Estrada A1, a Ré violou as obrigações de segurança constantes das Cláusulas de Resolução do Ministros n.º 198-B/2008, de 31 de Dezembro, o que deu causa directa, necessária e imediata ao sinistro dos autos”. Consequentemente, “a Ré tem obrigação de restituir à Autora a referida quantia de 1.720,34€”.

2. Por sentença de 31.10.14, o TAC de Lisboa declarou-se incompetente em razão da matéria e absolveu a Ré da instância.

3. Notificada da sentença, a qual chamava a sua atenção para o disposto no n.º 2 do artigo 14º do CPTA, a Autora, após o trânsito em julgado da referida sentença, requereu ao TAC de Lisboa a remessa do processo à Comarca de Lisboa Norte, Secção Cível de Alenquer. Este tribunal, por decisão judicial de 27.01.15, igualmente já transitada, considerou-se também ele incompetente em razão da matéria, absolvendo a Ré da instância, considerando materialmente competente para julgar a causa a jurisdição administrativa. Por despacho de 25.03.15, foi suscitado oficiosamente, por aquela Secção Cível da Instância Local de Alenquer do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Norte, o presente conflito negativo de jurisdição.

4. A Exm.ª Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer, concluindo pela competência dos tribunais administrativos, nos termos do n.º 1 do artigo 4.º, al. i), do ETAF (fls. 150-1).

5. Sem vistos, mas com distribuição prévia do projecto de acórdão, cumpre apreciar e decidir.

2. Enquadramento e apreciação do conflito

A única questão a decidir no âmbito do presente recurso é a de saber qual a jurisdição materialmente competente para julgar o caso dos autos, se a jurisdição administrativa, se a jurisdição comum.

2.1. Os factos a considerar são os mencionados no relatório, assim como a circunstância de que, pelo DL n.º 294/97, de 25.10 (já sujeito a ulteriores alterações), foi atribuída à Ré B………., S.A. a concessão de construção, conservação e exploração de várias autoestradas.

2.2. Através da acção que inicialmente interpôs no TAC de Lisboa, a Autora pretende a condenação da Ré no reembolso da quantia de € 1.720,34, a qual foi por si paga à entidade segurada ao abrigo da cobertura por danos próprios – in casu, os danos que resultaram de um acidente de viação ocorrido na A1, de que a Ré é concessionária, e que foi causado, segundo alegado pelo condutor sinistrado, pela presença de restos de pneu naquela via, situação que deveria ter sido evitada pela Ré se esta tivesse cumprido os deveres contratuais que sobre si impendem; mais concretamente, aqueles deveres que decorrem, no entender da Autora, da minuta do contrato de concessão que celebrou com o Estado, minuta essa que foi aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 198.º-B/2008, de 31.12. A Autora chama ainda à colação o artigo 12.º, n.º 1, al. a), da Lei n.º 24/2007, de 18.07 (diploma que define os direitos dos utentes nas vias rodoviárias classificadas como autoestradas concessionadas, itinerários principais e itinerários complementares”, que dispõe do seguinte modo: “1 – Nas auto-estradas, com ou sem obras em curso, e em caso de acidente rodoviário, com consequências danosas para pessoas ou bens, o ónus da prova do cumprimento das obrigações de segurança cabe à concessionária, desde que a respectiva causa diga respeito a: a) Objectos arremessados para a via ou existentes nas faixas de rodagem;”.

2.3. Independentemente de saber a quem cabe em concreto o ónus da prova relativamente ao incumprimento dos deveres de segurança rodoviária numa via concessionada, o que mais interessa, aqui e agora, é que a Autora pretende que lhe seja reembolsada pela Ré B…….. uma determinada quantia por si paga por conta de um contrato de seguro, sendo certo que esse reembolso depende de a Ré ser ou não responsável pelos danos que foram cobertos pela Autora. Ou seja, na presente acção não está em causa um pedido de condenação ao pagamento de uma indemnização deduzido por um utente da autoestrada por danos resultantes de um acidente de que foi vítima, mas um pedido de condenação ao reembolso de uma determinada quantia apresentado por uma seguradora contra a entidade concessionária da autoestrada que, alegadamente, é a responsável por aqueles danos. Não deixa, contudo, de ser uma acção em que está envolvida a responsabilidade civil extracontratual da concessionária B………, dependendo do apuramento dessa responsabilidade a condenação da mesma.

Assim sendo, e não obstante tanto a Autora como a Ré serem pessoas colectivas de direito privado, uma vez que o pedido de condenação deduzido pela primeira depende do apuramento da responsabilidade civil extracontratual da segunda, concessionária de várias autoestradas do Estado, cumpre averiguar se é ou não aplicável ao caso dos autos o disposto na al. i) do n.º 1 do artigo 4º do ETAF, nos termos da qual compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios que tenham por objecto a “responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público”.

Interessa igualmente para o caso dos autos a Lei n.º 67/2007, de 31.12 (que consagra o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas – com a alteração introduzida pela Lei n.º 31/2008, de 17.07), a qual estabelece, no n.º 5 do seu artigo 1.º, que “As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo”.
Com base no disposto nestes preceitos pode afinar-se um pouco mais o objecto da nossa apreciação, que será, então, o de saber se se pode considerar que a omissão imputada à Ré – qual seja, a omissão do dever de assegurar que não existem na faixa de rodagem de uma autoestrada de que é concessionária objectos que não estejam devidamente sinalizados – ocorreu no desempenho de prerrogativas de poder público ou está regulada por normas de direito administrativo, uma vez que, em caso de resposta afirmativa, serão competentes para o julgamento deste processo os tribunais administrativos.

2.4. Este Tribunal de Conflitos tem por várias vezes vindo a ser chamado a decidir situações similares a esta, em que estava em causa saber qual a jurisdição competente para julgar questões de responsabilidade extracontratual relacionadas com acidentes de viação ocorridos em vias concessionadas, por violação dos deveres decorrentes do contrato de concessão. A solução a dar-lhe não tem seguido uma via única, sendo certo que é possível descortinar uma posição maioritária que se tem vindo a afirmar, no sentido de que a jurisdição administrativa é a competente para dirimir este tipo de litígios (ver, entre outros, os acórdãos deste Tribunal de 30.05.13, Proc. n.º 017/13; de 27.02.14, Proc. n.º 048/13; 12.03.15, Proc. n.º 049/14; de 25.03.15, Proc. n.º 053/14; de 22.04.15, Proc. n.º 011/15; de 07.05.15, Proc. n.º 010/15; de 09.07.15, Proc. n.º 021/15; 12.11.15, Proc. n.º 24/15). Em sentido diverso, atribuindo a competência para dirimir o tipo de litígios em apreço aos tribunais comuns, existe, pelo menos, o Acórdão deste Tribunal de Conflitos de 18.12.13, Proc. n.º 028/13, que estimou, num caso similar, que a situação “não se enquadra juridicamente na previsão do art. 1.º, n.º 5, da Lei n.º 67/2007”. Entendemos ser de subscrever a orientação maioritária, considerando materialmente competente a jurisdição administrativa, alinhando, portanto, pela argumentação que tem vindo a ser desenvolvida nos arestos primeiramente citados.

2.5. Assim, é de salientar que uma concessionária de uma autoestrada está obrigada a executar tarefas que são próprias do Estado e que lhe foram atribuídas pelo contrato de concessão, como são manifestamente aquelas relacionadas com a segurança do tráfego nas vias concessionadas. A título meramente exemplificativo, cabe-lhe adoptar as medidas necessárias para assegurar a devida sinalização de presença de objectos nas faixas de rodagem, de forma a alertar os condutores/utentes que circulam na via do perigo que daí deriva.
No caso concreto dos autos, sobre a B…….., concessionária da A1, recaem uma série de deveres relacionados com a segurança rodoviária. Com efeito, esses deveres decorrem do contrato de concessão celebrado entre o Estado e a concessionária em questão, que em parte replicam as bases de concessão anexas ao DL n.º 467/72, de 22.11 – contrato e bases da concessão que já foram objecto de posteriores alterações, as mais significativas introduzidas pelo DL n.º 294/97, de 25.10 (que reviu o contrato de concessão da B………) e pelo DL n.º 247-C/2008, de 30.12 (que procedeu à alteração das bases de concessão de construção, conservação e exploração das autoestradas atribuídas à B………, S.A.).
De entre as bases da concessão podemos destacar, com interesse para o caso dos autos, as seguintes:

Base II (Princípios a que deve obedecer a concessão), n.º 1: “A concessão para construção, conservação e exploração das auto-estradas referidas na base I é de obras públicas”.

“Base XXXIII (Conservação das auto-estradas), de onde se destaca o seu n.º 1: “A concessionária deverá manter as auto-estradas que constituem o objecto da concessão em bom estado de conservação e perfeitas condições de utilização, realizando, nas devidas oportunidades, todos os trabalhos necessários para que as mesmas satisfaçam cabal e permanentemente o fim a que se destinam, em obediência a padrões de qualidade que melhor atendam os direitos do utente”.

Base XXXVI (Manutenção e disciplina de tráfego), de onde se destaca o seu n.º 2. “A concessionária será obrigada, salvo caso de força maior devidamente verificado, a assegurar permanentemente, em boas condições de segurança e comodidade, a circulação nas auto-estradas, quer tenham sido por si construídas, quer lhe tenham sido entregues para conservação e exploração, sujeitas ou não ao regime de portagem”.

Conforme se pode constatar, estas bases, reproduzidas na minuta do contrato de concessão, vinculam a concessionária ao cumprimento de deveres, como o de manter o bom estado de conservação da via e o de assegurar, em permanência, a circulação em boas condições de segurança. Trata-se de verdadeiros deveres de conduta assumidos perante o Estado, que acrescem aos deveres de prestar principais – os deveres de construção, conservação e exploração, em regime de portagem, das várias autoestradas objecto da concessão – constantes da Base I. Como se afirma no Acórdão deste tribunal de 27.02.14, Proc. n.º 048/13, “No caso em apreço, estamos perante serviços de vigilância e de segurança rodoviária numa autoestrada, serviços estes de natureza essencialmente pública e que à partida são próprios e se enquadram nas funções do Estado e são no seu interesse. E também, como bem salienta o citado Acórdão, que estamos a seguir de perto [o acórdão de 30.05.13], a concessão desses serviços públicos a uma entidade privada não significa que as respectivas actividades percam a sua natureza pública administrativa e por essa circunstância adquiram intrinsecamente natureza de actos privados a serem regulados pelo direito privado”.

2.6. Em síntese, com a Lei n.º 67/2007 ampliou-se a competência material dos tribunais administrativos e fiscais, os quais passaram a poder dirimir conflitos relativos à responsabilidade civil resultante de acção ou omissão de pessoas colectivas privadas que actuem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito público, no que, como expusemos, se enquadra a situação em causa.
No caso dos autos, o litígio opõe duas pessoas colectivas privadas: a A., A………., e a Ré, a concessionária B………. Todavia, esta última, apesar de ser uma pessoa colectiva de direito privado, é também concessionária de várias autoestradas do Estado, designadamente daquela em que ocorreu o acidente em causa nos autos. Significa isto que a relação jurídica estabelecida entre o Estado e a concessionária B……… tem na base um contrato de concessão de obras públicas, possuindo, portanto, a natureza de contrato administrativo. Além disso, o objecto social desse contrato tem que ver com o desempenho de actividades abrangidas pela concessão, muitas delas, como se viu, relacionadas com deveres de segurança e de boa conservação das vias concessionadas que incumbem à concessionária, os quais já resultavam das bases do contrato de concessão disciplinadas em diploma legal. Resulta, pois, claramente, que esta última desenvolve a sua actividade no respeito de um quadro normativo de índole pública, sendo ela regulada por disposições e princípios de direito administrativo. Mais ainda, a concessionária actuará, por vezes, no exercício de prerrogativas de poder público. Desta forma, não restam dúvidas de que a resolução do litígio em causa nos autos se enquadra na estatuição do n.º 5 do artigo 1 da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro. Também agora a remissão que é feita na Base XLIX (Indemnizações a terceiros), e replicada no n.º 47, com a mesma epígrafe, para a lei (“1 – Serão da inteira responsabilidade da concessionária todas as indemnizações que, nos termos da lei, sejam devidas a terceiros em consequência de qualquer actividade decorrente da concessão” – itálico nosso) não é de molde a fundar a convicção de que a dita remissão aponta no sentido da competência dos tribunais comuns, significando apenas que a responsabilidade pelos danos resultantes da responsabilidade civil extracontratual não está regulada por normas constantes do contrato de concessão, antes o está pelas normas gerais que disciplinam uma tal matéria (cfr. o já citado Acórdão do Tribunal de Conflitos de 30.05.13, Proc. n.º 017/13, que aqui se aplica mutatis mutandis).

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes do Tribunal de Conflitos resolvem o presente conflito negativo de jurisdição considerando competente o TAC de Lisboa.

Sem custas.

Lisboa, 4 de Fevereiro de 2016. – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (relatora) – Isabel Francisca Repsina Aleluia São Marcos – José Augusto Araújo Veloso - Paulo Távora Victor – José Francisco Fonseca da Paz – António Leones Dantas.