Acórdãos T CONFLITOS

Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:022/12
Data do Acordão:01/23/2013
Tribunal:CONFLITOS
Relator:SALAZAR CASANOVA
Descritores:DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA
INVALIDADE
COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS
Sumário:Os tribunais comuns são incompetentes em razão da matéria para conhecer do pedido principal que foi deduzido pela expropriada no recurso que interpôs da decisão arbitral em que pedia a declaração de nulidade ou de ineficácia do ato administrativo de declaração de utilidade pública da parcela expropriada.
Nº Convencional:JSTA000P15189
Nº do Documento:SAC20130123022
Data de Entrada:09/21/2012
Recorrente:A... LDA NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE O TRIBUNAL JUDICIAL DE VILA FRANCA DE XIRA E OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS
Recorrido 1:*
Votação:UNANIMIDADE
Aditamento:
Texto Integral: Acordam no Tribunal de Conflitos:

1. Nos presentes autos de expropriação por utilidade pública em que é expropriante EPAL - Empresa Portuguesa das Águas Livres, S.A. e expropriada A………… Lda. com sede em Lisboa interpôs a expropriada recurso para o Supremo Tribunal de Justiça do acórdão do Tribunal da Relação que confirmou a decisão de 1.ª instância que julgou os tribunais judiciais incompetentes em razão da matéria para declararem nula ou ineficaz a declaração de utilidade pública da presente expropriação.

2. A expropriação tem por objeto a parcela n.º 31 sita na freguesia de …….. com a área de 1492m2 e a sua utilidade pública, com caráter de urgência, foi declarada pelo despacho n. 10918/99 de 5 de maio de 1999 do Ministro do Ambiente publicado no Diário da República, II Série, nº. 129 de 4 de junho de 1999.

3. O Supremo Tribunal de Justiça julgou-se incompetente para apreciar o recurso, por força do estipulado no artigo 107.º, n.º 2 do C.P.C. e, deferindo o requerido pela sociedade recorrente, admitiu o suprimento do erro acerca da qualificação do meio impugnatório, configurando o recurso dirigido ao Tribunal de Conflitos.

4. No que respeita à tramitação dos autos de expropriação litigiosa, constata-se o seguinte:

5. Remetido o processo de expropriação com a decisão arbitral ao tribunal judicial competente, foi proferido em 20-2-2001 (fls. 74) despacho adjudicando à expropriante a propriedade da mencionada parcela de terreno e, notificados expropriante, expropriado e credor hipotecário desse despacho, bem como da decisão arbitral, a expropriada, não se conformando com o acórdão arbitral, recorreu em 15-3-2001 (fls. 80/91) para esse tribunal, ao abrigo do disposto no artigo 51.º do Código das Expropriações de 1991 aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de novembro, alegando que “o despacho pelo qual foi declarada a utilidade pública da expropriação em análise indica os imóveis expropriados, nomeadamente a parcela n.º 31, por remissão para uma planta ilegível [...], não identificando de forma clara, precisa, completa e inteligível o respetivo objeto e destinatários, não permitindo assim a determinação inequívoca do seu objeto, sentido, alcance e efeitos jurídicos, pelo que é nulo (v. arts 123.º/1 e 2 e 133.º/2c) do CPA)” e que “a publicação de uma planta não permite a delimitação legível dos bens a expropriar, sem a indicação da descrição predial, inscrição matricial e titulares dos imóveis - como se verifica in casu - equivale à falta de publicação, pelo que determina a invalidade e ineficácia do ato declarativo de utilidade pública da expropriação (v. arts 2.º e 119.º da CRP; cf. artigo 15.º do CE 91).

6. Finaliza o recurso nestes termos:

Deve ser dado provimento ao presente recurso e, em consequência, ser declarada nula ou ineficaz a declaração de utilidade pública da presente expropriação com as legais consequências ou, subsidiariamente, ser revogado o acórdão arbitral recorrido, fixando-se o valor da parcela expropriada e da indemnização devida nos termos referidos.

7. O acórdão da Relação pronunciou-se, confirmando, como se disse, a sentença de 1.ª instância, referindo designadamente:

As expropriações têm lugar através de um ato administrativo - o ato declarativo de utilidade pública sendo permitido ao expropriado impugnar a sua legalidade por via contenciosa – pois está sujeito ao recurso contencioso de anulação, como ato administrativo que é.

E, para tal efeito, é inequívoco que só os tribunais administrativos são os competentes.

Com efeito não é nesta sede que se pode colocar a questão da invalidade e ineficácia da expropriação por se tratar de matéria do foro administrativo para a qual os tribunais comuns não são competentes [...]

Acresce que os tribunais comuns só terão competência para apreciar a nulidade do ato administrativo quando o mesmo se apresenta como questão prejudicial do litígio, o que não é manifestamente o caso.

Se a apelante pretendia suscitar, a título principal, a questão da invalidade da DUP devia fazê-lo nos tribunais administrativos.

O problema da extensão da competência dos tribunais comuns a matéria de competência dos tribunais administrativos está resolvido apenas quanto a questões prejudiciais que surgem como incidente de uma causa […]

Não é, porém, este o caso.

8. Passou, depois, o tribunal da Relação a apreciar a questão da fixação do montante indemnizatório devido pela expropriação que foi fixado em 3.721,03€.

9. A expropriada finaliza a sua minuta do recurso interposto do acórdão da Relação com as conclusões que se passam a transcrever:

A – Da natureza e Alcance do Despacho de Adjudicação

1.ª A declaração de utilidade pública (d.u.p.) produz efeitos jurídicos na esfera do expropriado e de terceiros (v. arts. 1305.º e segs. do Código Civil, artigo 24.º/1b) do DL 555/99, de 16 de dezembro, artigo 7.º do DL 289/73, de 6 de junho, artigo 63.º/1/f do DL 445/91, de 20 de novembro e art. 13.º/2b) do DL 448/91, de 29 de novembro), devendo, por tal motivo, enunciar e determinar de forma clara, precisa e completa os respetivos objeto e conteúdo (v. arts 2.º, 9.º e 62.º da CRP, arts. 13.º/1 e 2, 17.º, 17.º-A, 18.º e 19.º do CE 99, arts. 123.º, 133.º e 134.º do CPA artigo 280.º do C. Civil.

2.ª O despacho de adjudicação constitui uma verdadeira decisão judicial (v. arts 202.º e 205.º da CRP; cf. arts 1.º e 2.º da LOFTJ) em que o juiz deve verificar se o processo está devidamente instruído (v. arts 651.º/5 do CE/99), controlando a sua regularidade e os pressupostos Legais da adjudicação (v. arts 13.º e segs e 51.º do CE 99, arts 66.º e 67.º do CPC e art. 18.º/1 da LFTJ: cf. Ac. do TC n.º 302/2008, de 29 de março em www.tribunalconstitucional.pt

3.ª Estando em causa um ato que ‘visa produzir determinados efeitos judiciais numa situação individual e concreta’ (v. Ac. Rel. do Porto, de 2006.10.12, Proc. 0633779 in www.dgsi.pt) a d.u.p. que não identifique os imóveis a expropriar ou que remeta para planta que não permita a sua delimitação clara e legível terá um objeto ininteligível (v. arts 10.º, 13.º/1 e 17.º/3 e 4 do CE 99; cf. arts 133.º e 134.º do CPA e 280.º do Código Civil), não podendo deixar de ‘ser indeferido o pedido de adjudicação da propriedade’ (v. Ac. da RL de 2007.05.15, Proc 10605/2006-7; cf. Acs RL de 2010.03.16, Proc 253/10.6; de 1995.06.29, CJ, 19995/III/148 e segs; Ac Rel. do Porto de 1988.11.03, CJ, 1988/5/176 e segs.

B – Da Competência dos Tribunais Comuns

4.ª No presente processo não está em causa, em primeira linha, a invalidade de qualquer ato administrativo, mas apenas a verificação da regularidade formal do processo expropriativo (v. arts 10.º a 18.º do CE 1999) e, concretamente, da determinabilidade do respetivo objeto (v. art. 280.° do C.Civil e arts 123.º, 133.º e 134.º do CPA) cuja apreciação e decisão é da competência dos tribunais comuns, ex vi, do art. 51.º/5 e 6 do CC 99, pois tal apreciação jurisdicional respeita a um pressuposto que ‘condiciona todo o processo expropriativo’ (v. Ac. TC n.º 302/2008, de 29 de março, in www.tribunalconstitucional.pt; e Ac. Rel. de Lisboa, de 2010.03.16, Proc. 253/10.6 in www.dgsi.pt.

5.ª A referida questão é ainda da competência dos tribunais comuns, pois está em causa a violação do direito de propriedade da expropriada (v. artigo 62.º da CRP e arts 1305.º e segs do C. Civil) e a aplicação direta de normas e princípios constitucionais (v. arts 2.º, 9.º, 18.º, 62.º, 119.º e 204.º da CRP; cf. arts 1305.º e segs do C. Civil e arts 1.º, 2.º e 18.º da LOFTJ.

6.ª Contrariamente ao decidido no douto acórdão recorrido, os tribunais comuns sempre seriam competentes para analisar e decidir a questão em causa, ex vi do disposto no artigo 134.º do CPA e nos arts 96.º e 97.º do CPC pois “o tribunal judicial é o competente em razão da matéria para o conhecimento das questões incidentais suscitadas nos articulados para os quais, isoladamente consideradas, fosse competente o foro administrativo (v. Ac. do STJ de 2004.01.15, Proc. 03B3846; cf. Ac. TJ de 2004.03.09, Proc 04A117; Ac. Rel, do Porto de 2007.07.04, Proc. 0733096, todos in www.dgsi.pt

7.ª o douto acórdão recorrido enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violada frontalmente o disposto nos arts 2.º, 9.º, 18.º, 62.º, 202.º, 204.º e 205.º da CRP, nos arts 10.º, 13.º, 17.º e 51.º do CE 91, nos arts 66.º, 67.º, 96.º e 97.º do CPC, nos arts 1.º, 2.º e 18.° da LOFTJ, nos arts 123.°, 133.º e 1234.º do CPA e no artigo 280.º do C. Civil.

10. O Exm.º Procurador-Geral Adjunto neste Tribunal de Conflitos pronunciou-se no sentido da competência pertencer aos tribunais administrativos.

Apreciando

11. A competência afere-se em função do pedido tal como foi deduzido e fundamentado. Este entendimento constitui jurisprudência pacífica dos tribunais, designadamente do Tribunal de Conflitos (veja-se o Ac. do Trib. dos Conflitos de 25-5-2006, rel. Costa Reis, n.º 026/05 e jurisprudência e doutrina aí indicadas in www.dgsi.pt).

12. Ora, como se viu (ver 6. supra), no recurso que interpôs da decisão arbitral a expropriada deduziu o pedido principal de declaração de nulidade ou ineficácia da declaração de utilidade pública da presente expropriação constante do despacho acima mencionado (ver 2 supra) e a título subsidiário deduziu o pedido de fixação de indemnização.

13. Os tribunais administrativos são competentes para conhecer dos recursos dos atos administrativos nulos como resulta do disposto no artigo 51.º do E.T.A.F. (Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de abril) então em vigor conjugado com o disposto no artigo 11.º/1, alínea a) do Código das Expropriações de 1991 em vigor à data de declaração de utilidade pública da parcela expropriada e nos artigos 133.º e 134.º do Código do Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro.

14. A impugnação do ato administrativo de declaração de utilidade pública, que é o ato-chave do procedimento expropriatório por ser ele o ato constitutivo da expropriação (Fernando Alves Correia, As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública, Suplemento XXIII do BFDUC, 1976, pág. 301), integra a fase administrativa do processo de expropriação que finda com a posse administrativa e em que nos encontramos no domínio das relações administrativas. Nesta primeira fase os vícios são sindicáveis pelos tribunais de jurisdição administrativa, na segunda fase, que tem a ver com o pagamento da justa indemnização, já os litígios são da competência dos tribunais de jurisdição comum (ver Ac. do S.T.J. de 4-10-2005, rel. Azevedo Ramos, P. 2296/2005, C.J. 3, pág. 52; ver também Ac. do Tribunal dos Conflitos n.º 358 de 3-4-2003, rel. João Cordeiro in www.dgsi.pt).

15. Não tendo a expropriada impugnado o ato administrativo de declaração de utilidade pública no momento próprio, não pode impugná-lo na fase que tem em vista a fixação da indemnização.

16. A expropriada, porém, sustenta que a nulidade do ato administrativo pode ser invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal como resulta expressamente do disposto no artigo 134.º do Código do Procedimento Administrativo.

17. No entanto, no âmbito da fase judicial do processo de expropriação em que está em causa, como se disse, a fixação da justa indemnização e que corre na jurisdição comum e que se rege pelas regras do processo civil, a nulidade do ato apenas pode ser suscitada a título incidental e não a título principal (artigo 96.º do C.P.C.).

18. Ora a expropriada não suscitou a título incidental a questão da nulidade do ato administrativo, mas a título principal tal como se estivesse a decorrer a fase administrativa em que a lei impõe a comunicação da declaração de utilidade pública aos expropriados a efetuar nos termos dos artigos 16.º e 18.º do Código das Expropriações de 1991.

19. Suscitada que seja, já na fase judicial do processo expropriativo, a título incidental, a questão da nulidade do ato administrativo da d.u.p., há de obviamente o Tribunal ponderar se a questão invocada de natureza incidental é suscetível, por prejudicial (artigo 97.º do C.P.C.), de pôr em causa a expropriação e com ela logicamente a fixação da indemnização.

20. Quer isto dizer que os poderes de cognição do Tribunal quando posto perante uma questão incidental respeitante in casu a um ato administrativo não podem deixar de ponderar aspetos relevantes de ordem processual.

21. A questão da competência é, pois, prévia relativamente a outras questões que pressupõem a atribuição de competência à jurisdição comum. Como foi salientado na decisão do Supremo Tribunal de Justiça que remeteu os autos a fim de este Tribunal conhecer da invocada exceção, só depois de definida a competência dos tribunais comuns para conhecerem do pedido é que se irá analisar se o trânsito em julgado do despacho de adjudicação da propriedade abrange ou não as questões que poderiam ser suscitadas impeditivas da sua prolação, designadamente as que se prendiam com a nulidade do ato administrativo de d.u.p.

22. E de igual modo também só depois de reconhecida a competência dos tribunais judiciais, à luz do pedido deduzido pela expropriada, é que cumpre ao Tribunal ponderar se a questão suscitada é efetivamente uma questão de natureza incidental prejudicial à luz das normas já mencionadas dos artigos 96.º e 97.º do C.P.C.

23. A violação da propriedade do expropriado sobre a aludida parcela resulta do ato expropriativo que dela foi ablativo; é evidente que, caso a expropriada houvesse impugnado junto dos tribunais administrativos a d.u.p, a decisão que lhe fosse favorável, anulando tal declaração, levaria à anulação dos atos subsequentes praticados quer na fase administrativa, quer na fase judicial do processo expropriativo (ver Ac. do S.T.J. de 29-4-2008, rel. Mário Mendes, C.J., 2008, II, pág. 38). De igual modo as coisas se passariam se os tribunais comuns fossem considerados competentes em razão da matéria para conhecerem do pedido deduzido pela expropriada e, já no plano do mérito, considerassem nula a d.u.p.

24. A expropriada deveria, portanto, ter deduzido a sua pretensão no tribunal competente em razão da matéria para lograr evitar a ablação da sua propriedade visto que a exceção da competência constitui pressuposto processual que deve verificar-se para que se abra o caminho ao conhecimento das demais questões substantivas e processuais invocadas.

25. Concluindo, dir-se-á:

Os tribunais comuns são incompetentes em razão da matéria para conhecer do pedido principal que foi deduzido pela expropriada no recurso que interpôs da decisão arbitral em que pedia a declaração de nulidade ou de ineficácia do ato administrativo de declaração de utilidade pública da parcela expropriada.

Decisão: nega-se provimento ao recurso

Sem custas

Lisboa, 23 de Janeiro de 2013. – José Fernando de Salazar Casanova Abrantes (relator) – Maria dos Prazeres Couceiro Pizarro Beleza – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – António Bento São Pedro – José Adriano Machado Souto de Moura – José Manuel da Silva Santos Botelho.