Acórdãos T CONFLITOS

Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:011/11
Data do Acordão:06/20/2012
Tribunal:CONFLITOS
Relator:RAUL BORGES
Descritores:CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO
Sumário:
Nº Convencional:JSTA000P14349
Nº do Documento:SAC20120620011
Data de Entrada:06/28/2011
Recorrente:A………….. E MULHER B……………, NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE A 1ª VARA DE COMPETÊNCIA MISTA DE GUIMARÃES E A 1ª UNIDADE ORGÂNICA DO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO E FISCAL DE BRAGA
Recorrido 1:*
Aditamento:
Texto Integral: Acordam no Tribunal de Conflitos:

I - Em 06-12-2007, de acordo com certidão de fls. 68 a 76, junta a estes autos, A…….. e mulher, B………, moradores na Rua ……………, em …………, propuseram uma acção com processo comum, sob a forma ordinária, contra «C………» e «D………» distribuída nas Varas de Competência Mista de Guimarães, com o n.º 660/07.1 TCGMR, pedindo a condenação destas a:
a) Reconhecerem que os AA. são donos e possuidores dos sete prédios que compõem o conjunto denominado «Casal» ou a «Quinta de São Cristóvão», sito no lugar do ………, freguesia de …….., concelho de ……….., bem como das águas referidas e represadas e conduzidas para os seus prédios;
b) Reconhecerem que nos prédios que se interpõem entre a caixa de cimento construída para depósito de águas e o Regato de Cedofeita - entre eles os prédios dos AA. - existia um sistema natural de encaminhamento de águas pluviais vertentes em regos e daí para represas e caleiras, que permitia a suave condução dessas águas, mantendo estabilidade do solo, durante todo o ano, entre outros, para os seus prédios;
c) Reconhecerem que com as obras de construção da auto-estrada e seus acessos bem como com o encaminhamento das águas pluviais a que procederam concentrando-as na referida caixa de cimento, incapaz de as suster e conter, alteraram completamente o curso natural da água, provocaram a invasão dos prédios dos autores por águas pluviais desgovernadas e de grande caudal, destruíram o solo desses prédios, com criação de crateras profundas, ao longo de mais de 500 metros de extensão, arrancaram árvores, derrubaram muros e arrastaram enorme volume de terras, tendo ainda violado o seu direito de fazerem conduzir essas águas até aos seus terrenos;
d) Reconstruírem os seus muros e terrenos recolocando o seu solo no estado anterior e todas as condutas de acesso das águas de forma tal que os prédios fiquem a receber as águas pluviais, como antes daquela intervenção;
e) Não mais oporem qualquer resistência ou obstáculo ou modificação ao modo como era exercido o seu direito de propriedade sobre as aludidas águas e como as usavam;
f) Pagarem-lhes a indemnização que se liquidar em execução de sentença, respeitantes aos danos patrimoniais causados pela privação da água e consequente subaproveitamento agrícola dos prédios, bem como pela destruição de muros de vedação e do solo dos ditos prédios;
g) Pagarem uma indemnização por danos não patrimoniais no montante de € 5000 a cada um dos AA.

Fundamentam estes pedidos, em síntese, dizendo que a 1.ª ré é concessionária do Estado, tendo por este sido incumbida, mediante contraprestação, de fazer a construção, conservação e exploração da auto-estrada All/IP9 - Sublanço Guimarães-Calvos, de que faz parte o Sublanço entre Selho-Calvos (Lote 5.1) e respectivos acessos. Para a execução da referida auto-estrada, aí se incluindo a obra geral e as obras de arte, a 1.ª ré celebrou com a 2.ª ré um contrato de empreitada, mediante o qual esta última se comprometeu, remuneradamente, a executar os respectivos trabalhos de construção civil.
Alegam os autores, também, que são proprietários, por os terem adquirido por compra e venda, titulada por escritura pública de 14-09-2007 e por exercerem, por si e antepossuidores, desde há mais de 30 anos, actos materiais conducentes à aquisição do direito de propriedade por via da usucapião, de vários prédios [a) Campo do Girio, b) Campo do Lameiro do Outeiro, c) Campo da Grandã, d) Campo dos Casais de Lamas de Cima e de Baixo, e) Campo da Veiga, f) Campo da Lameira ou Lamadeira e Leira do Roço da Lameira e g) Leira de Matos ou do Talhinho], que compõem o conjunto já denominado o «Casal», ou «Quinta de São Cristóvão», situado no lugar do ……., freguesia de ……….., concelho de …………..
Sucede que, na execução dos trabalhos de construção do referido troço de auto-estrada, a 2.ª ré, nos anos de 2005 e 2006, utilizou explosivos, efectuou o corte de rocha, realizou escavações, movimentou terras e abriu novos acessos, causando alterações dos caminhos e dos cursos de água, do sistema de irrigação e do transporte de águas pluviais naqueles terrenos, que distam apenas 100 metros do troço de auto-estrada referido.
Ademais, acrescentam, a 2.ª ré não só desviou a água que era destinada aos seus terrenos para um outro terreno, denominado «propriedade da Bouça», como, para concentrar num ponto determinado todo o fluxo de águas pluviais vertentes, evitando o seu descaminho e dispersão, construiu uma caixa de cimento num prédio vizinho, num nível mais elevado, para onde se faria o respectivo desvio. Contudo, a circunstância de a caixa ser exígua para suster as águas, aliada à posição mais elevada em relação aos terrenos dos autores, levou a que as águas pluviais, pela intensidade e modo de queda, ficassem desgovernadas, abrissem valas, arrastassem terras e destruíssem na sua passagem culturas, vedações e muros de suporte.
Assim, concluem os autores, assiste-lhes o direito a obter judicialmente a condenação das rés a procederem à reposição do solo no estado anterior ao reencaminhamento das águas, à reconstrução das represas e muros referidos, à reposição do solo destruído e ainda ao ressarcimento dos danos patrimoniais, causados pela diminuição da produção agrícola em consequência da privação do sistema de rega, bem como dos danos não patrimoniais por si sofridos.
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Regularmente citadas, as rés contestaram, defendendo-se, por um lado, em via exceptiva - arguindo as suas ilegitimidades e a prescrição do direito dos autores à indemnização - e, por outro, por impugnação - invocando a falta de verificação de todos os pressupostos da responsabilidade civil conducente à obrigação de indemnizar. Concluíram, a final, pela sua absolvição da instância, ou caso assim se não entendesse, pela absolvição dos pedidos contra si formulados.
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Na réplica foi pedida a intervenção principal provocada do subempreiteiro «E…………..», o que veio a ser deferido.
Na sequência dessa intervenção foi apresentada por parte da sociedade E………. nova contestação, invocando a sua ilegitimidade passiva, bem como a prescrição do direito de indemnização e defendendo-se por impugnação.
Foi, ainda, requerida a intervenção acessória provocada da subempreiteira «F………………», tendo sido considerada prejudicada a apreciação de tal pedido.
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Em 29-09-2008 foi proferido despacho saneador, tendo a Exma. Juíza da 1.ª Vara Mista de Guimarães, ao abrigo dos artigos l0l.°, 102.°, n.º 1, 103.°, 105.°, n.º 1, 288.°, n.º 1, al. a), 493.°, n.°s 1 e 2, 494.°, alínea a) e 495.°, todos do CPC, considerado os tribunais comuns absolutamente incompetentes, em razão da matéria, para conhecer da acção, por entender que tal competência está deferida à jurisdição administrativa, absolvendo, em consequência, as rés da instância - fls. 112 a 117.
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Não se conformando com esta decisão, dela recorreram os autores para o Tribunal da Relação de Guimarães, que, por acórdão de 26-03-2009 (agravo n.° 2822/08-2.ª), negou provimento ao agravo, por considerar de índole jurídico-administrativa a causa de pedir que suporta os vários pedidos apresentados em juízo, mantendo a decisão proferida em 1.ª instância quanto à incompetência material dos tribunais comuns para o conhecimento da acção, ou seja, dizendo, serem competentes os tribunais administrativos, invocando o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, mais concretamente o artigo 4.°, n.º 1, alínea g), com a interpretação seguida pela doutrina mais influente nesta matéria e que segue como defendido já no acórdão 2205.08 da mesma Relação, tudo conforme fls. 118 a 120.
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No Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, sob o n.° 783/09.2BEBRG, os autores fizeram então distribuir uma acção administrativa comum, com forma ordinária, contra os primitivos réus do processo n.° 660/07.1TCGMR, «C……………..» e «D………………..», aos quais adicionaram os subempreiteiros «E…………………. - Optimização de Meios para a Construção do Lote 5.1 da Auto-Estrada A7- ACE», com sede na Rua ……………. Póvoa de Varzim, e «F……………………..», com sede na Rua ……………….. Penafiel - fls. 57 a 66 deste processo.
Nessa acção, após se justificar o recurso à jurisdição administrativa com a decisão, já transitada em julgado, proferida no processo n.° 660/07.1TCGMR, que manteve a declaração de incompetência em razão da matéria dos tribunais comuns para o seu conhecimento, reproduzem-se os fundamentos de facto e de direito já apresentados na acção instaurada anteriormente nas Varas de Competência Mista de Guimarães, concluindo-se igualmente pela condenação dos réus naqueles exactos termos.
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Em 05-11-2010, a Exma. Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, após considerar que a controvérsia respeitava a entidades de direito privado e tinha por base a relação de dominialidade dos autores sobre determinados prédios e a reconstituição desse direito alegadamente violado pelas rés, decidiu a fls. 125 a 128 destes autos, que, estando-se perante uma questão de natureza privatística, ou seja, “Ora in casu estamos perante uma controvérsia entre entidades privadas - os autores, e outras entidades privadas – C…………….., E…………. e F…………., que mais não são do que sociedades anónimas, constituídas em termos de direito privado”, concluiu, nos termos do artigo 13.° do CPTA e 1.°, n.° 1 e 4 do ETAF, ser o Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, materialmente incompetente para apreciar os pedidos formulados pelos AA nos presentes autos, o que determina a absolvição da instância da ré.
Adianta ainda que “Acresce que, atenta a data da prática dos factos, a lei aplicável ao caso sub judice é o DL n.° 48051, de 21.11.1967 e não a Lei n.° 67/2007, de 31.12 (pois que, se fosse este o diploma aplicável, a questão da competência material deste Tribunal teria tratamento diverso, atento o disposto no seu art.° 1.º, n.° 5 em conjugação com o art 4.°, n.°1, alínea i) do ETAF)”.
Assim, nos termos dos artigos 13.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 1.°, n.° 1, e 4.º do ETAF e 493.°, n.° 2, do CPC, declarou o Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga materialmente incompetente para apreciar os pedidos formulados pelos autores, por entender que tal competência estava deferida à jurisdição comum, absolvendo-se as rés da instância.
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Nessa sequência, os autores, em 28-06-2011 e ao abrigo dos artigos 1l5.° e seguintes do CPC, vieram pedir a resolução do conflito negativo de jurisdição.
No seu articulado os autores, após fazerem a enumeração das decisões que integram o conflito, manifestam a sua adesão à decisão proferida pelas Varas de Competência Mista de Guimarães e mantida pelo acórdão da Relação de Guimarães em 26-03-2009, concluindo pela resolução do conflito negativo de jurisdição nesse sentido (atribuição de competência à jurisdição administrativa).
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A parte contrária não contra-alegou.
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O Exmo. Procurador-Geral Adjunto no Supremo Tribunal Administrativo emitiu parecer, de fls. 135 a 137, sustentando, em síntese, o seguinte (os realces são de origem):
- Aos tribunais administrativos incumbe assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídico-administrativas. E nos termos do art. 212° da CRP - “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais»;
- E Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa, 9.ª edição, pág. 55, escreve - Esta questão sobre o que se entende por “relação jurídica administrativa” sendo fulcral, devia ser resolvida expressamente pelo legislador. Mas, na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de «relação jurídica de direito administrativo», com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração;
Seguindo ainda a definição de Vieira de Andrade (A Justiça Administrativa, Lições, 2000, p. 79) a relação jurídica administrativa é «aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido».
A actual definição legal, na esteira da lei fundamental, deixou de estribar a delimitação da jurisdição administrativa na distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada, deslocando o pólo aglutinador para o conceito de relação jurídica administrativa e de função administrativa, em que avulta a realização de um interesse público levado a cabo através do exercício de um poder público e, portanto, de autoridade, seja por uma entidade pública, seja por uma entidade privada, em que esta actua no uso de prerrogativas próprias daquele poder ou no âmbito de uma actividade regulada por normas de direito administrativo ou fiscal.
O art. 4.° do ETAF delimita o âmbito da jurisdição administrativa, ganhando particular relevo para o que nos interessa, de entre as várias alíneas do n.° 1, as que dizem respeito à responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, dos titulares de órgãos, funcionários ou agentes e demais servidores públicos e ainda de sujeitos privados. Assim compete aos tribunais de jurisdição administrativa ou fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto: «a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício da função política e legislativa, nos termos da lei, bem como a resultante do funcionamento da administração da justiça» (alínea g); «responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos» (alínea h); «responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público» (alínea i).
As rés na acção são pessoas colectivas de direito privado. Mas isso não afasta a aplicação ao caso do disposto no art. 4.°, n.° 1 - i), do actual ETAF (Lei n.° 13/002). Tanto mais que do Contrato de Concessão de Obras Públicas celebrado entre o Estado Português e a ré C…………………. resulta à evidência que as acções desta são reguladas por “disposições ou princípios de direito administrativo” (Resolução do Conselho de Ministros n.° 67-A/99, de 1 de Julho, publicada no DR, I Série, n.° 155, de 6-7-1999; bases da concessão aprovadas pelo DL n.° 59/99 de 2 de Março; definição e natureza do contrato administrativo em causa e demais acertos definidores do procedimento, todos de natureza jurídico-pública).
Por último, o n.° 5 do artigo 1.° da Lei 67/2007, de 31-12, determina a aplicação das suas disposições «à responsabilidade de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo».
Esta norma, no fundo, veio estender o regime de responsabilidade administrativa, previsto nesta Lei, às pessoas colectivas de direito privado dando seguimento ao disposto no art. 4.° nº l -i) do ETAF.
Concluiu no sentido de o conflito ser decidido com a atribuição de competência ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.
Fundamentação

A única questão a decidir é a de saber que tribunais serão competentes para conhecer do pleito instaurado pelos autores, se os tribunais administrativos, como pretendem os recorrentes e resulta do despacho proferido em 29-09-2008 pela 1.ª Vara de Competência Mista de Guimarães e mantido pelo acórdão da Relação de Guimarães de 26-03-2009, se os tribunais comuns, como defendeu a decisão proferida em 05-11-2010 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.
No caso concreto, o «conflito» negativo de competência surgido redunda num verdadeiro conflito de jurisdição. De facto, temos dois tribunais de duas jurisdições diferentes que, simultaneamente, se consideram incompetentes, em razão da matéria, para o conhecimento da acção que os autores instauraram.
A remoção do conflito opera-se através de um processo que assume carácter especial, dado o interesse público a ele subjacente, conferindo-se a qualquer das partes, ao Ministério Público e, actualmente, ao próprio tribunal que se apercebe da situação de conflito, legitimidade para desencadear tal mecanismo processual, que demanda a intervenção do Tribunal de Conflitos, o qual dispõe de uma regulamentação quanto à sua composição e modo de funcionamento (cfr. artigos 107.°, n.° s 2 e 3 e 115.° e seguintes do CPC).
As origens históricas do Tribunal de Conflitos remontam ao Decreto n.° 18017, de 28-02-1930, que criou em Lisboa, junto da Presidência do Ministério, o Supremo Conselho de Administração Pública, ao qual competia, nos termos do art. 8.°, n° 2, resolver, em primeira instância, os conflitos de jurisdição e competência entre as autoridades administrativas.
A regulamentação do funcionamento desse Supremo Conselho de Administração Pública coube ao Decreto n.° 19243, de 16-01-1931, com as alterações introduzidas pelo Decreto n.° 19438, de 11-03-1931, que, nos artigos 59.° e ss, procedeu à explicitação dos vários conflitos, positivos e negativos, de jurisdição, definiu a competência do Tribunal de Conflitos, a tramitação e o julgamento do «processo de conflito» e o modo de recrutamento junto do STJ dos respectivos juízes para cada um dos processos que viesse a ser apresentado.
Posteriormente, através do Decreto n.° 23185, de 30-10-1933, procedeu-se à extinção do Supremo Conselho de Administração Pública e à criação, em sua substituição, junto da Presidência do Ministério, do STA que assumiu todas as suas competências.
Já em 1976, a Constituição da República, após considerar que «os tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo» e prever, na orgânica judiciária, além do Tribunal Constitucional, do Supremo Tribunal de Justiça e dos tribunais judiciais de primeira e de segunda instância; do Supremo Tribunal Administrativo e dos demais tribunais administrativos e fiscais e do Tribunal de Contas, remeteu para a lei ordinária os casos e as formas em que esses tribunais «se podem constituir, separada ou conjuntamente, em tribunais de conflitos» (cf. artigos 202.°, n.° 1, e 209.°, n.°s 1 e 3, da CRP, na sua actual redacção).
Actualmente, a matéria atinente ao conflito de jurisdição entre um tribunal da jurisdição comum e outro da jurisdição administrativa tem assento nos artigos 107.°, n.° 2, e 115.° e seguintes do CPC, aplicando-se indistintamente aos casos de conflito positivo e aos casos de conflito negativo, sendo que estes últimos se vêm manifestando em número significativamente superior.
Esta indicação sumária da legislação que versou sobre a matéria é perfeitamente esclarecedora dos termos do remédio (resolução do conflito) previsto para as situações processualmente anómalas que resultam da circunstância de dois tribunais se recusarem a conhecer da mesma questão, quando a razão da incompetência de um é a atribuição da competência do outro (Alberto dos Reis, in Comentário ao Código de Processo Civil, volume I, pág. 323).
Se ambos se declaram incompetentes e se a mesma questão recusada se situa na parcela de jurisdição de um deles, só um dos tribunais decidiu mal e há que emitir pronúncia por parte do Tribunal de Conflitos. É que a ordem jurídica não consente que se fixem situações que se reconduziriam a denegação de justiça: a parte procura um tribunal, deseja tutela jurisdicional para determinada pretensão e a dupla declaração de incompetência deixou-a irremediavelmente desprotegida.

Em resumo: duas declarações a declinar o poder de julgar apoiam-se, pelo menos implicitamente, na ideia de que à outra jurisdição cumpria conhecer da causa (cfr. Abílio Neto, Código de Processo Civil Anotado, 9.ª edição, 1989, pág. 107).

Revertendo ao caso dos autos, o que aqui importa decidir prende-se com a questão de saber que tribunal será competente para conhecer da acção introduzida em juízo pelos autores/recorrentes, se os tribunais administrativos, como pretendem estes e resulta do despacho proferido em 29-09-2008 pela Vara de Competência Mista de Guimarães, confirmado pelo acórdão da Relação de Guimarães de 26-03-2009, se os tribunais comuns, como defendeu a decisão proferida em 05-11-2010 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.
No plano interno o poder jurisdicional divide-se por diversas categorias de tribunais - que se situam no mesmo plano horizontal -, de acordo com a natureza da matéria das causas.
Na base da competência em razão da matéria está o princípio da especialização, com o reconhecimento da vantagem de reservar para órgãos judiciários diferenciados o conhecimento de certos sectores do Direito pela vastidão e pela especificidade das normas que os integram. Trata-se, pois, de uma competência ratione materiae: a instituição de diversas espécies de tribunais e da demarcação da respectiva competência obedece a um princípio de especialização, com as vantagens que lhe são inerentes» (Manuel Andrade, in Noções Elementares de Processo Civil, 1976, pág. 94).
Os tribunais judiciais constituem a regra dentro da organização judiciária e, por isso, gozam de competência não discriminada (competência genérica), enquanto os restantes tribunais, constituindo excepção, têm a sua competência limitada às matérias que lhes são especialmente atribuídas.
Nos termos do artigo 211.º, n.° 1, da CRP (na numeração a partir da 4.ª revisão constitucional, operada pela Lei Constitucional n.° 1/97, Diário da República I-A Série, de 20-09-1997 - com a alteração introduzida pelo artigo 135°, antes artigo 213.°) «Os tribunais judiciais são os tribunais comuns, em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais».
Trata-se da consagração do princípio da competência residual dos tribunais judiciais, uma vez que ela se estende a todas as matérias que não sejam atribuídas a outras ordens judiciais.
Estipula o artigo 66.°, do CPC, em formulação correspondente à então já adoptada no artigo 14.° da Lei n.° 38/87, de 23-12 (anterior LOTJ), que «São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional».
Do mesmo modo, o artigo 18,° da Lei n.° 3/99, de 13 de Janeiro, que aprovou a Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (LOFTJ), sob a epígrafe “Competência em razão da matéria”, estabelece:
1 - São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
Segundo o artigo 26.°, n.º 1, da Lei n.º 52/2008, de 28 de Agosto, que aprovou a nova Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (LOFTJ) “Os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Por sua vez, no que toca à competência dos tribunais administrativos e fiscais, estabelece o artigo 212.°, n.º 3, da CRP (segundo a numeração de 1997, correspondente ao artigo 214°, preceito então novo, aditado em 1989, na segunda revisão da Constituição - Lei Constitucional n.º 1/89, publicada no Diário da República, I Série, Suplemento, de 08-07-1989, operando-se o aditamento pelo artigo 134.°), que «Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais».
No mesmo sentido, em obediência ao comando constitucional, estabelece o artigo 1.°, n.º 1, do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro (rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 14/2002, DR, I Série-A, n.° 67, de 20 de Março, e pela Declaração de Rectificação n.° 18/2002, DR, I Série-A, n.° 86, de 12 de Abril, com as alterações introduzidas pela Lei n.° 4-A/2003, de 19-02, Lei n.° 107-D/2003, de 31-12, Lei n.° 1/2008, de 14-01, Lei n.° 2/2008, de 14-01, Lei n.° 26/2008, de 27-06, DL n.º 166/2009, de 31-07, Lei n.° 52/2008, de 28-08, Lei n.° 59/2008, de 11-09 e Lei n.° 55-A/2010, de 31-12), entrada em vigor em 1 de Janeiro de 2004 (artigo 9.°), que «Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais».
Segundo a lei, portanto, a atribuição de competência baseia-se essencialmente num critério material, assente na natureza das relações jurídicas em causa e não na dos respectivos titulares.
Constitui jurisprudência pacífica o entendimento de que os termos da acção - tal como ocorre como qualquer pressuposto processual - aferem-se em face do thema decidendum concatenado com a causa de pedir, ou seja, com a natureza da relação material em litígio, tal como o(s) autor(es) a configura(m) (cfr., entre outros, o acórdão do STJ, de 03-02-1997, processo n.° 74338, publicado no BMJ n.° 364, pág. 591 a 603, em que, com larga recensão de doutrina, se afirma que a competência determina-se, em princípio, pelo pedido do autor. No caso, considera que não há lei que atribua competência aos tribunais do contencioso administrativo para julgar questões sobre títulos de propriedade ou posse.
E como decidido foi no acórdão do STA, de 12-01-1988, BMJ n.° 373, pág. 572, para se fixar a competência do tribunal em razão da matéria, atende-se à natureza da relação jurídica material em debate, segundo a versão apresentada em juízo (no mesmo sentido, o acórdão da Relação de Coimbra, de 02-03-1977, Col. Jur., 1977, tomo 2, pág. 253).
Já antes ponderara o acórdão da Relação de Coimbra, de 16-02-1977, in Col. Jur., 1977, tomo 1, pág. 27, que a competência determina-se pela análise da estrutura da relação jurídica e que quando tal relação se traduz num direito real, regulado pelo direito civil privado, o tribunal comum é o competente para a acção.
Ainda segundo o acórdão do Tribunal da Relação de Évora, de 08-11-1979, Col. Jur., 1979, tomo 4, pág. 1397, a competência do tribunal em razão da matéria afere-se sempre pela pretensão ou pedido formulado pelo autor.
Relativamente a acções com fundamento em responsabilidade civil intentadas contra empresas públicas, veja-se o acórdão do STJ, de 12-10-1982, BMJ n.° 320, pág. 389.
Esclarecedor neste aspecto é o acórdão do STJ, de 7-10-2004, proferido no processo n.° 3003/04, CJSTJ 2004, tomo 3, pág. 47, que atribui a competência em razão da matéria ao tribunal comum de jurisdição ordinária, em caso em que uma das demandadas era uma pessoa de direito público, um instituto público, concretamente, o ICOR - Instituto para a Construção Rodoviária (posterior IEP), decidindo ser o tribunal comum o competente para a acção em que eram demandados aquele Instituto e o consórcio a quem foi adjudicada a construção de uma estrada, a fim de pagarem aos AA. a quantia correspondente aos danos patrimoniais que a execução da obra provocou na sua casa de habitação.
Como se refere no sumário do acórdão do STJ, de 31-10-2006, proferido no processo n.° 2917-06, 7.ª Secção, in CJSTJ 2006, tomo 3, págs. 99 a 101, “Por não ter origem na prática de qualquer acto de gestão pública da ré, é da competência da jurisdição comum o julgamento da acção intentada por um particular, destinada a exigir a responsabilidade civil por danos sofridos em consequência de um acidente de viação causado pelo deficiente funcionamento de um pilarete metálico colocado pela ré (empresa pública municipal de Lisboa), à entrada duma rua integrada na zona histórica da capital”.
Aí pode ler-se que é entendimento há muito firmado no STJ, no STA e no Tribunal de Conflitos (cfr. o ac. de 23-09-2004, proferido no processo n.° 5/05), segundo o qual a questão da competência material deve ser resolvida tendo em conta a relação jurídica a discutir na acção, mas à luz do “retrato” da estruturação concreta apresentada pelo autor, e logicamente, dando especial atenção à natureza intrínseca e aos fundamentos da pretensão deduzida, embora, sem, naturalmente, avaliar o seu mérito.
A responsabilidade assacada à ré - e é nela que se funda a relação jurídica estabelecida pelas partes - não tem origem na prática de qualquer acto de gestão pública, não podendo, nem de perto nem de longe, afirmar-se que estamos perante uma relação materialmente administrativa, a reclamar a intervenção da correspondente jurisdição para o respectivo julgamento.
Assim, para determinação da competência em razão da matéria, é necessário atender-se ao conteúdo das pretensões deduzidas em juízo. Tal competência, como dizia Alberto dos Reis, determina-se pelo conteúdo da lide. Quer dizer que, para se fixar a competência dos tribunais em razão da matéria, deve atentar-se à relação jurídica material em debate e ao pedido dela emergente, segundo a versão apresentada em juízo pelo demandante, ou seja, ter presente o princípio da substanciação.
Na situação sub judice os autores solicitam a condenação das rés no reconhecimento do seu direito de propriedade sobre determinadas parcelas de terreno e a condenação destas na reconstituição de muros, condutas de acesso de transporte de águas pluviais e de rega, bem como no pagamento de uma indemnização por conta dos danos de natureza patrimonial e não patrimonial que sofreram.
Serve de fundamento a tais pretensões a celebração entre o Estado e a 1.ª ré de um contrato de concessão tendo por objecto a construção, conservação e exploração da auto-estrada A11/IP9 - Sublanço Guimarães-Calvos, de que faz parte o Sublanço entre Selho-Calvos (Lote 5.1) e respectivos acessos e às restantes rés os contratos de subempreitadas celebrados com a concessionária e a violação do aludido direito de propriedade dos autores sobre os seus terrenos, por via da execução dos trabalhos de construção do dito lanço de auto-estrada.
Aqui chegados, dir-se-á que, tradicionalmente, a delimitação da competência material entre os tribunais da jurisdição administrativa e os da jurisdição comum fazia-se em torno da dicotomia «acto de gestão pública» ou «acto de gestão privada» do Estado, reservando apenas para os primeiros a atribuição de competência aos tribunais administrativos e deixando os segundos, residualmente, sob a alçada dos tribunais comuns.
Efectivamente, foi entendimento da doutrina e da jurisprudência que a distinção entre jurisdição comum e jurisdição administrativa, estava na diferença entre actos de gestão pública e actos de gestão privada.
Neste contexto, sustentava o Prof. Freitas do Amaral, in A responsabilidade da administração do direito português, Separata da RFDL, vol. XXV, pág. 20, que a gestão privada era a actividade que a Administração pública desenvolve sob a égide do direito privado e a gestão pública é, por seu turno, a actividade que ela desempenha nos termos do direito público.
Concretizando esta ideia genérica enunciada, o acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 05-11-1981, publicado in Acórdãos Doutrinais, n.° 243, pág. 367, citado por Dimas de Lacerda, in Responsabilidade extracontratual do Estado (alguns aspectos), RMP, ano 6.°, vol. XXI, pág. 43 e ss., afirmava como «actos de gestão privada os que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade, e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito». Por seu turno, nos termos do mesmo acórdão seriam «actos de gestão pública, (aqueles) que se compreendem no exercício de um poder público, integrando eles mesmos, a realização de uma função pública da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente ainda das regras técnicas ou de outra natureza que na prática dos actos devam ser observados».
Na actualidade, segundo os citados artigos 2l2.°, n.° 3, da CRP, e l.°, n.° 1, do ETAF, a competência dos tribunais administrativos e fiscais dependerá da ponderação sobre se se está, ou não, perante pleitos derivados de relações jurídicas administrativas (e fiscais), sendo que só no primeiro caso tal competência se verificará.
Importa, assim, questionar para este efeito em que consistirá uma relação jurídica administrativa.
Como refere Mário Aroso de Almeida, in Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, pág. 57, «as relações jurídico-administrativas não devem ser definidas segundo critério estatutário, reportado às entidades públicas, mas segundo um critério teleológico, reportado ao escopo subjacente às normas aplicáveis».
Ou seja, segundo se crê, serão relações jurídicas administrativas as derivadas de actuações materialmente administrativas, praticadas por órgãos da Administração Pública ou equiparados.
J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª edição, Agosto de 2010, volume II, págs. 566/7, a propósito das relações jurídico-administrativas (ou fiscais), dizem que “esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal.
Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal (cfr. ETAF, art. 4º)».
Por sua vez, o Prof. Freitas do Amaral, in Lições de Direito Administrativo, edição 1989, vol. III, págs. 439-440, definiu a relação jurídica de direito administrativo como «aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração».
Perante a reforma de 2002 e a actual amplitude das várias alíneas do n.° 1 do artigo 4.° do ETAF, resulta à evidência um alargamento das competências dos tribunais administrativos.
No dizer dos Profs. Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, a valorização da justiça administrativa verificada desde a revisão de 1989 da CRP (nomeadamente as alterações aos artigos 210.°, 212.° e 217.° constitucionalizando a justiça administrativa), a publicação de diplomas que alteraram significativamente alguma da legislação processual administrativa de maior envergadura (ETAF e CPTA) e ampliação da rede de tribunais administrativos implicou uma «redefinição dos critérios de delimitação do âmbito da jurisdição administrativa, designadamente em confronto com a jurisdição dos tribunais judiciais (...) no sentido de que, tendencialmente, a apreciação jurisdicional das questões materialmente administrativas não deve ser subtraída aos tribunais administrativos para ser atribuída à competência de outras ordens de tribunais» (in Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3.ª edição, Almedina, 2004, págs. 25 e ss.).
Nos termos da actual redacção do artigo 4.°, n.° 1, alínea i), do ETAF, compete aos tribunais administrativos conhecer das acções que tenham por objecto «Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público».
Na interpretação do preceito, Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, in ob. cit., pág. 38, opinam que «continua a ser relevante, para o efeito de determinar se um litígio é da competência dos tribunais administrativos ou dos tribunais comuns, saber se o facto constitutivo de responsabilidade se encontra ou não submetido à aplicação de um regime específico de direito público».
No presente caso não se levanta qualquer dúvida que os autores demandam e pedem a condenação das rés com base em responsabilidade extracontratual destas (violação do seu direito de propriedade sobre as parcelas de terrenos identificadas).
Dado que esta situação é absolutamente pacífica, abstemo-nos de fazer mais considerações sobre o tema dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.
Significa isto que a competência dos tribunais administrativos e fiscais abrangerá as questões atinentes à responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados desde que a eles deva ser aplicado o regime próprio da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.
Mas para isso deveria considerar-se, implicitamente, ser adequado entender as relações firmadas, como relações jurídicas administrativas, o que, decididamente, não é o caso.
Com a Lei n.° 67/2007, de 31 de Dezembro, foi aprovado o “Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas”, publicado em anexo.
Estabelece o artigo 1.º, n.° 5, que «As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam regulados por disposições ou princípios de direito administrativo».
Resulta desta nova lei, que a jurisdição administrativa pode conhecer, em matéria de responsabilidade civil extracontratual, de litígios entre particulares. Necessário será que as acções ou omissões geradoras de responsabilidade sejam levadas a cabo «no exercício de prerrogativas de poder público», ou que sejam «regulados por disposições ou princípios de direito administrativo», isto é, desde que as pessoas colectivas de direito privado actuem em moldes de direito público deve aplicar-se às suas acções e omissões o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado.
Como diz Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, 2.ª edição, Coimbra, 2011, pág. 33, nestas situações «a jurisdição administrativa intervém por via da extensão a pessoas colectivas de direito privado do regime substantivo de responsabilidade civil do direito público, o que sucede (...) quando actuem no exercício de prerrogativas de autoridade de poder público ou segundo um regime de direito administrativo. O que releva, nesse caso, é já a natureza jurídica pública da situação de responsabilidade e, por isso, a circunstância de as entidades em causa praticarem actos que possam integrar o conceito de gestão pública».
Este n.° 5 do artigo 1.º da Lei n.° 67/2007 dá sequência à reforma do ordenamento jurídico-administrativo, iniciada em 1989 e, na prática, identifica-se com o princípio delineado no artigo 4.°, n.° 1, alínea i), do ETAF, que, recorde-se, atribuiu competência aos tribunais administrativos e fiscais para apreciar (e decidir) a responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.
Segundo o mesmo Autor, ob. cit., pág. 55, o dito n.° 5 do artigo 1.º da Lei n.° 67/2007, indica as situações em que as entidades privadas poderão ser submetidas a um regime de responsabilidade administrativa e, consequentemente, poderão ser demandadas perante os tribunais administrativos em acções de responsabilidade civil, nos termos do referido art. 4.°, n° 1, al. i), do ETAF.
Efectivamente, nos termos do artigo 1.º, n.° 5, da Lei n.° 67/2007, são dois os factores determinativos do conceito de actividade administrativa: o exercício de prerrogativas de poder público, o que equivale ao desempenho de tarefas públicas para cuja realização sejam outorgados poderes de autoridade (um); respeitar a actividades que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo, o que significa que os respectivos exercícios deverão ser reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo (o outro).
Deste modo, as entidades privadas concessionárias que são chamadas a colaborar com a Administração na execução de tarefas administrativas através de um contrato administrativo (que poderá ser de concessão de obras públicas ou de serviço público), devem ter a sua actividade regulada e sujeita a disposições e princípios de direito administrativo.
Acontece que a concessão em causa tem o seu regime de regulação nas bases do contrato de concessão aprovadas pelo Decreto-Lei n.° 248-A/99, de 6 de Julho (DR n.° 155/99, Série I-A, 1.º Suplemento), as quais afastam a existência de prerrogativas de direito público, pois inserta no Capítulo XII - “Responsabilidade extracontratual perante terceiros” - estabelece a Base LXXIII, Pela culpa e pelo risco: “A Concessionária responderá, nos termos da lei geral, por quaisquer prejuízos causados a terceiros no exercício das actividades que constituem o objecto da Concessão, pela culpa ou pelo risco, não sendo assumido pelo Concedente qualquer tipo de responsabilidade neste âmbito”.
E na sequência, a Base LXXIV, a propósito de prejuízos causados por entidades contratadas, estabelece que “1 - A concessionária responderá ainda nos termos gerais da relação comitente-comissário pelos prejuízos causados pelas entidades por si contratadas para o desenvolvimento das actividades compreendidas na Concessão”.
Sem tais prerrogativas cuja existência é condição de aplicação do actual regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público às pessoas colectivas de direito privado, sempre estaria afastada a possibilidade de se incluir o caso presente no âmbito da jurisdição administrativa, nos termos do artigo 4.°, n.° 1, alínea i), do ETAF, mesmo que o novo diploma já tivesse entrado em vigor quando foram praticados os factos geradores da imputada responsabilidade civil.
O diploma de 2007 não é de aplicar, pois entrou em vigor, de acordo com o artigo 6.° da Lei 67/2007, em 30 de Janeiro de 2008.
À data da prática dos factos - 2005 e 2006 - e mesmo da propositura da acção em 6-12-2007, estava em vigor o Decreto-Lei n.° 48051, de 21 de Novembro de 1967, que a Lei n.° 67/2007 revogou (artigo 6.°).
De acordo com o artigo 22.° da LOFTJ de 1999, que estabelece sobre a “Lei reguladora da competência”:
1 - A competência fixa-se no momento em que a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente.
2- São igualmente irrelevantes as modificações de direito, excepto se for suprimido o órgão a que a causa estava afecta ou lhe for atribuída competência de que inicialmente carecesse para o conhecimento da causa.
Em registo similar dispõe o artigo 5.° do ETAF:
1 - A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente.
Por seu turno, o artigo 24.° da Lei n.° 52/2008, “Fixação da competência” reproduz na íntegra o disposto no artigo 22.° da Lei n.° 3/99.
Como se dizia no citado acórdão de 2004, no presente caso, tal como no ali versado, o que está em causa é uma actividade, acto, comportamento ou conduta, vista da perspectiva de um lesado (terceiro) particular, cuja avaliação, para efeitos do apuramento da respectiva responsabilidade civil é regulada por normas de direito privado, que não por normas, princípios e critérios de direito público. A uma tal apreciação/avaliação não subjaz qualquer relação jurídico-administrativa, uma relação jurídica regulada pelo direito público, mas uma mera relação jurídico-privada, como tal regulada pelo direito privado, tratando-se no fundo da apreciação dos pressupostos do artigo 483.° e seguintes do Código Civil.
Conclui-se assim pela competência dos tribunais comuns, tendo sido decidido neste sentido no acórdão proferido em 12 de Janeiro de 2012 no conflito n.° 8/11, da 5.ª Secção, em que interviemos como adjunto, em que estava em causa situação muito semelhante à presente.

III - Decisão:

Pelo exposto, acordam em resolver o conflito de jurisdição, atribuindo a competência para a decisão aos tribunais comuns (1.ª Vara Mista de Guimarães).
Não são devidas custas (face à isenção objectiva prevista no artigo 96.° do Regulamento do Supremo Conselho de Administração Pública, aprovado pelo Decreto n.° 19 243, de 16-01-1931).

Lisboa, 20 de Junho de 2012. - Raul Raposo Borges (relator) - José Manuel da Silva Santos Botelho - Rosendo Dias José - Américo Joaquim Pires Esteves - Gabriel Martim dos Anjos Catarino - Maria dos Prazeres Couceiro Pizarro Beleza .