Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	020/21

Data do Acordão:	03/22/2023

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	TERESA DE SOUSA

Descritores:	CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA E FISCAL CONTRATO DE ARRENDAMENTO

Sumário:	Compete aos tribunais administrativos conhecer de um litígio no qual se discute uma questão de responsabilidade civil contratual decorrente da execução de um contrato de arrendamento outorgado entre um senhorio e o inquilino Estado, sujeito a um procedimento administrativo de formação previsto na lei – o Decreto nº 38202 – e, por isso, subsumível na alínea e) do nº 1 do art. 4º do ETAF (na versão vigente à data).


Nº Convencional:	JSTA000P30734
Nº do Documento:	SAC20230322020
Data de Entrada:	05/25/2021
Recorrente:	CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO, ENTRE O TRIBUNAL JUDICIAL DA COMARCA DE LISBOA – INSTÂNCIA LOCAL – SECÇÃO CÍVEL – JUIZ 21, E O TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÍRCULO DE LISBOA 2ª UNIDADE ORGÂNICA AUTOR: A..., SA RÉU: ESTADO PORTUGUÊS
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE


Área Temática 1:	*


Aditamento:

Texto Integral:

Conflito nº 20/21

Acordam no Tribunal dos Conflitos

1. Relatório
A..., S.A, identificada nos autos, intentou no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa acção administrativa comum contra o Estado Português, formulando os seguintes pedidos:
“1. Ser o Estado Português condenado a pagar à A. a quantia total de € 49.622,25, correspondente à soma da quantia de € 33.062,40 (referente ao custo das obras necessárias a repor o locado em condições que permitam o seu arrendamento a terceiros e elencadas no Doc. 14), da quantia de € 5.914,32 (referente ao valor dos lucros cessantes decorrentes da impossibilidade de utilização/arrendamento do imóvel sub judice durante o período das obras necessárias) e da quantia de € 10.645,78 (referente à soma das indemnizações pela não restituição do imóvel aquando da cessação do contrato, acrescidas da indemnização pela mora nessa restituição).
2. Ser o Estado condenado a pagar à A. os valores referidos nos números anteriores acrescidos de juros de mora calculados desde a citação até integral pagamento.”
Em síntese, a Autora alega que é proprietária de fracção autónoma, que identifica, e que em 20.10.1959 o então proprietário do imóvel celebrou com o Estado um contrato de arrendamento, através do qual cedeu, mediante o pagamento de renda, o gozo e fruição do imóvel identificado ao Estado, tendo, entretanto, a Autora adquirido a qualidade de senhoria nesse contrato, por força da aquisição do imóvel à sociedade anterior proprietária.
Em 10.11.2010, a Autora e a arrendatária do locado nessa data (Direcção Regional de Cultura de Lisboa e Vale do Tejo - DRCLVT) celebraram um aditamento ao contrato de arrendamento, pelo qual esta se obrigou a realizar obras, com a contrapartida assumida pela Autora de redução da renda mensal durante 27 meses, que se iniciaria em Dezembro de 2010 e terminaria em Fevereiro de 2013.
Por carta datada de 13.9.2013, a Direcção-Geral do Património Cultural (DGPC) informou a Autora que a DRCLVT havia sido extinta e que o Estado não continuaria o arrendamento, pretendendo opor-se à sua renovação, com efeitos a partir de 22.10.2013.
Mais alega que houve atraso na restituição do imóvel (com entrega das chaves) e que após vistoria ao locado constatou que este não sofreu as obras acordadas no aditamento ao contrato de arrendamento e apresentava um estado de conservação muito degradado tendo que sofrer obras gerais de recuperação para poder ser arrendado novamente.
O Réu contestou e, após vicissitudes várias, foram as partes ouvidas sobre a incompetência em razão da matéria por se afigurar ao Tribunal revestir natureza cível o litígio.
A Autora pronunciou-se referindo que já tinha proposto uma acção que deu origem ao Proc. nº 1995/14.2T8LSB que correu termos no Juízo Local Cível de Lisboa, Juiz 21 e na qual foi proferida sentença a declarar a incompetência absoluta do Tribunal por, de acordo com aquele Tribunal, e não obstante o litígio respeitar a um contrato de arrendamento cujo regime consta de normas de direito privado, a formação desse contrato, celebrado em 07.09.1959, foi sujeita a um conjunto de regras orçamentais, sendo que estava em causa uma entidade pública. Por isso, considera a Autora que o TAC de Lisboa é o competente para apreciar as questões suscitadas nos autos.
Em 02.03.2021, o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa (TAC de Lisboa) proferiu decisão a considerar-se materialmente incompetente, em razão da matéria, para conhecer da acção e a absolver da instância o Réu Estado.
Em acção anteriormente proposta pela Autora contra o Réu Estado, o Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa - Instância Local - Secção Cível - J21 [Proc. n.º 1995/14.2T8LSB], por decisão de 14.01.20154, julgou-se incompetente em razão da matéria e determinou a absolvição da instância do Réu.
Suscitada a resolução do conflito negativo de jurisdição, foram os autos remetidos a este Tribunal dos Conflitos.
Neste Tribunal dos Conflitos as partes foram notificadas para efeitos do disposto no nº 3 do artigo 11º da Lei nº 91/2019.
O Réu Estado, representado pelo Ministério Público, veio pronunciar-se no sentido de dever ser atribuída a competência material para conhecer da presente acção aos tribunais administrativos, no caso, ao TAC de Lisboa.

2. Os Factos
Os factos relevantes para a decisão são os enunciados no relatório.

3. O Direito
O presente Conflito Negativo de Jurisdição vem suscitado entre o Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, Instância Local – Secção Cível, J21 e o TAC de Lisboa.
Entendeu o Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa que “Ora, é o artigo 4° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19.02, nas várias redacções, mormente a que lhe foi conferida pela Lei n.º 20/2012, de 14/05) que, na alínea e) do seu n.º 1, determina que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto "Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público”. (…)
No caso dos autos constata-se que as partes celebraram o contrato de arrendamento autorizado por despacho proferido pelo Conselho de Ministros de 1.09.1959 (cf. clausula primeira do contrato junto a fls. 32 a 52).
Assim, compete aos Tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham, nomeadamente, por objecto - questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem os aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos que, pelo menos, uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário, que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”.
Por sua vez o TAC de Lisboa considerou que “Do documento n.°3 junto com a petição inicial (reproduzido no ponto 1 do probatório), infere-se que a celebração do contrato de arrendamento que deu origem à relação material controvertida foi autorizada por despacho proferido pelo Conselho de Ministros de 7.9.1959, e sujeita a visto do Tribunal de Contas (cláusulas primeira e terceira do contrato).
Neste enquadramento, em linha com o doutamente ajuizado pelo Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa (cfr. a sentença contida no documento junto pela A. a fls. 504 do processo eletrónico), a celebração do contrato foi rodeada de trâmites que, ao tempo, eram exigidos pela legislação em vigor.
Não obstante, a leitura do clausulado contratual inculca que a autorização emanada do despacho do Conselho de Ministros então existente versou sobre a destinação e uso que o Inquilino (estado) daria à coisa arrendada, mais concretamente a instalação de certos serviços públicos.
Não se retira, quer do contrato, quer dos outros elementos probatórios carreados, que tenha sido adotada uma tramitação regida (ou passível de ser sujeita, à luz do direito vigente à época em que foi celebrado o contrato) a regras de direito público.
(…) Atendendo aos termos em que vem desenhada a demanda, estamos perante uma ação respeitante a responsabilidade civil contratual emergente do incumprimento de um contrato que não foi, nem está, do ponto de vista pré-contratual, ou do ponto de vista de regime substantivo, revestido por uma moldura de direito público”.
Vejamos.
O âmbito da jurisdição dos tribunais judiciais é constitucionalmente definida por exclusão, sendo-lhe atribuída em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais [artigos 211º, nº 1, da CRP, 64º do CPC e 40º, nº 1, da Lei nº 62/2013, de 26/8 (LOSJ)].
Por seu turno, a jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais é genericamente definida pelo nº 3 do art. 212º da CRP, em que se estabelece que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
A competência dos tribunais administrativos e fiscais está concretizada no art. 4º do ETAF (Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, na redacção dada pela Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, que atendendo à data da propositura da acção, é a que aqui releva) com delimitação do “âmbito da jurisdição” mediante uma enunciação positiva (nº 1) e negativa (nºs 2 e 3).
Tem sido reafirmado por este Tribunal, e constitui entendimento jurisprudencial e doutrinário consensual, que a competência material do tribunal se afere em função do modo como o A. configura a acção e que a mesma se fixa no momento em que a acção é proposta.
Como se afirmou no Acórdão deste Tribunal de 01.10.2015, Proc. 08/14 “A competência é questão que se resolve de acordo com os termos da pretensão do Autor, aí compreendidos os respectivos fundamentos e a identidade das partes, não importando averiguar quais deviam ser os termos dessa pretensão, considerando a realidade fáctica efectivamente existente ou o correcto entendimento do regime jurídico aplicável. O Tribunal dos Conflitos tem reafirmado constantemente que o que releva, para o efeito do estabelecimento da competência, é o modo como o Autor estrutura a causa e exprime a sua pretensão em juízo”.
A Autora fundamenta a obrigação de indemnizar do Réu Estado em responsabilidade civil contratual emergente de um contrato de arrendamento entre ambos celebrado, e os danos cuja reparação peticiona reportam-se, em síntese, às despesas que assumiu com o custeamento de obras necessárias a repor a coisa locada em condições que permitissem o seu arrendamento, em lucros cessantes pela impossibilidade de arrendamento durante o período em que esteve sujeito a obras e no atraso da restituição do imóvel pelo Réu, após a cessação do contrato.
Assim, parece que a acção destes autos não se distingue das causas em que os senhorios demandam os seus inquilinos por ilícitos contratuais e que são cognoscíveis pelos tribunais comuns, apesar de uma das partes ser um ente público, o Estado.
Mas não será o caso. O contrato de arrendamento junto aos autos esclarece-nos que o local arrendado se destina à instalação de serviços públicos (cláusula primeira) e que “O montante da renda mensal, mencionado na cláusula terceira, deste contrato foi avaliado pela Comissão nomeada nos termos do decreto número trinta e oito mil duzentos e dois, de treze de Março de mil novecentos e cinquenta e um e autorizado por despacho de Sua Excelência o Subsecretário de Estado do Tesouro de sete de Agosto de mil novecentos e cinquenta e nove” (cláusula décima). E, foi, como é referido, sujeito a visto do Tribunal de Contas - condição de eficácia financeira (art. 6º do DL nº 37796, de 29 de Março de 1950).
Ora, à data da celebração do contrato encontrava-se em vigor o Decreto nº 38202, de 13 de Março de 1951, o qual estabeleceu uma regulamentação para o arrendamento de prédios para instalações de carácter oficial, determinando que ficava a cargo de comissões constituídas por delegados do Ministério das Finanças, do Ministério das Obras Públicas e um delegado do Ministério da tutela do serviço a instalar, o estudo das condições do arrendamento, em Lisboa e no Porto, dos prédios imprescindíveis para a instalação provisória e urgente de todos os serviços do Estado, autónomos ou não, bem como dos organismos corporativos e de coordenação, desde que a sua renda fosse igual ou superior a 18.000$00 anuais (art. 1º). No art. 2º consignava-se que a celebração dos contratos ficava sujeita a autorização prévia do Ministro das Finanças, obtida através da Direcção-Geral da Fazenda Pública, e proferida sobre o parecer da comissão. Para esse efeito, a comissão faria um relatório confrontando vários imóveis que servissem os fins, propondo a instalação mais racional dos serviços, e indicando a justa renda a oferecer (art. 3º). Por sua vez, os serviços do Estado e os demais organismos interessados apresentavam à Direcção-Geral da Fazenda Pública as propostas devidamente fundamentadas, com a indicação da verba orçamental de que dispunham (art. 4º).
No preâmbulo deste diploma é referido que “a intervenção de comissões especiais permanentes que fiscalizem as condições de instalação dos serviços por arrendamento oferecerá, além da vantagem de evitar desigualdades flagrantes, a de estabelecer um procedimento administrativo novo que ofereça segurança geral”.
Este diploma foi revogado pelo DL nº 228/95, de 11 de Setembro, que pretendendo tornar “mais céleres e eficazes os procedimentos prévios ao arrendamento e melhor ajustando as condições do contrato ao interesse público” (preâmbulo) veio estabelecer “as normas aplicáveis ao arrendamento, pelo Estado e pelos institutos públicos (…) de imóveis necessários à instalação de serviços públicos” (art. 1º) e determinar a consulta ao mercado com vista à selecção de propostas a apreciar num procedimento prévio à celebração do contrato de arrendamento (artigos 3º e 4º).
Também este diploma veio a ser revogado pelo DL nº 280/2007, de 7 de Agosto, que estabelecendo o regime jurídico do património imobiliário público, prevê no art. 42º, que o Estado e os institutos públicos podem tomar de arrendamento bens imóveis nos termos das regras de competência para autorizar despesas com arrendamento previstos no regime de realização de despesa pública, definindo como procedimento regra a consulta ao mercado (art. 43º que remete para os artigos 33º a 36º).
Deste modo, o contrato de arrendamento em causa, sendo embora tipicamente um contrato de direito privado, foi sujeito a um procedimento pré-contratual – como actualmente seria - regulado por normas de direito público.
Nos termos da alínea e) do art. 4º do ETAF, na versão vigente à data da propositura da acção, competia aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: “Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público”.
Não há dúvida que, no que respeita ao contrato em causa, havia uma lei específica – o Decreto nº 38202 – que o submetia “a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público”.
A propósito desta norma do art. 4º do ETAF, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira referem que “O que é relevante, nessa matéria, para determinar o âmbito «contratual» da jurisdição administrativa, continua a ser a natureza jurídica do procedimento que antecedeu – ou que devia ou podia ter antecedido – a sua celebração, e não a própria natureza do contrato.
Se se trata de um procedimento administrativo, a jurisdição competente para conhecer da interpretação, validade e execução (incluindo a modificação, responsabilidade e extinção) do próprio contrato celebrado na sua sequência – independentemente de ele ser um contrato administrativo ou de direito privado – é a jurisdição administrativa”. (cfr. Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Vol. I, 2004, pg. 50)
E o acórdão deste Tribunal de 11.03.2010, Proc. 28/09, explicita que essa disposição do ETAF “abstrai da natureza das normas que materialmente regulam o contrato, colocando-o na órbita dos tribunais administrativos desde que a lei preveja a possibilidade da sua submissão a um procedimento pré-contratual de direito público. O acento tónico indiciador da natureza administrativa da relação jurídica é aqui colocado, não no conteúdo do contrato nem na qualidade das partes, mas nas regras de procedimento pré-contratuais potencialmente aplicáveis” (disponível em www.dgsi.pt).
Analisando a petição inicial, nada indica estarmos perante “questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”- alínea f) do nº 1 do art. 4º do ETAF -, como concluiu a Instância Local Cível de Lisboa. E, de acordo com o disposto na alínea c) do nº 2 do art. 4º do Código dos Contratos Públicos (CCP), os contratos de arrendamento estão excluídos da aplicação do CCP.
Com efeito, é de concluir que no caso se trata de uma questão de responsabilidade civil contratual decorrente da execução de um contrato de arrendamento outorgado entre um senhorio e o inquilino Estado, sujeito a um procedimento administrativo de formação previsto na lei – o Decreto nº 38202 – e, por isso, subsumível na alínea e) do nº 1 do art. 4º do ETAF (na versão vigente à data) onde se atribui à jurisdição administrativa a competência para conhecer dos litígios que tenham por objecto “questões relativas à (…) execução de contratos a respeito dos quais haja lei especial que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público”.
Deste modo, a competência material para conhecer a presente acção cabe aos tribunais administrativos.
Pelo exposto, acordam em julgar competente para apreciar a presente acção o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa.
Sem custas.

Lisboa, 22 de Março de 2023. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – Maria dos Prazeres Couceiro Pizarro Beleza.