Acórdãos T CONFLITOS

Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:0205/22.3Y2MTS.P1.S1
Data do Acordão:07/05/2023
Tribunal:CONFLITOS
Relator:MARIA DOS PRAZERES PIZARRO BELEZA
Sumário:É da competência da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação da impugnação judicial de decisões da Administração Pública de aplicação de coimas por contraordenações previstas em leis administrativas matéria urbanística.
Nº Convencional:JSTA000P31234
Nº do Documento:SAC202307050205
Recorrente:A. J. MONTEIRO LDA
Recorrido 1:MINISTÉRIO PÚBLICO
Votação:UNANIMIDADE
Área Temática 1:*
Aditamento:
Texto Integral:
Acordam, no Tribunal dos Conflitos:

1. Por deliberação de 17 de Fevereiro de 2022, o Município de Matosinhos aplicou à ora recorrente A J Monteiro, Lda., uma coima de € 50.000,00 pela prática das contra-ordenações previstas e punidas pelo artigo 4.º, n.ºs 1 e 2, als. b), c) e j), do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação.
Notificada, A. J. Monteiro, Lda., impugnou judicialmente a decisão.
Remetidos ao Ministério Público, os autos foram presentes a tribunal, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 62.ºdo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, o Tribunal Judicial da Comarca do Porto – Juízo Local Criminal de Matosinhos.
Por sentença de 30 de Novembro de 2022, o Juiz ... do Juízo Local Criminal de Matosinhos, do Tribunal Judicial da Comarca do Porto, julgou a impugnação judicial procedente e absolveu a impugnante A. J. Monteiro, Lda., da prática das contra-ordenações pelas quais havia sido sancionada.
Inconformado, o Ministério Público junto do Juízo Local Criminal de Matosinhos, em representação do Município de Matosinhos (afirmação tida como um equívoco pelo Ministério Público junto do Tribunal da Relação do Porto e desconsiderada pelo Tribunal da Relação do Porto), interpôs recurso da sentença para o Tribunal da Relação do Porto, invocando, além do mais, a incompetência material dos Tribunais comuns.
Para tanto, alegou, em suma, que estando em causa ilícitos contra-ordenacionais de natureza urbanística, a competência para julgar a impugnação pertence à jurisdição administrativa, por via do disposto na al. l) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF.
Notificada, a impugnante contra-alegou, pronunciando-se pela rejeição liminar do recurso.
O Magistrado do Ministério Público junto do Tribunal da Relação do Porto – ... Secção apresentou parecer, concluindo pela competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais, por estar em causa matéria exclusivamente urbanística.
A impugnante A J Monteiro, Lda., ofereceu resposta ao parecer, pugnando, novamente, pela rejeição liminar do recurso.
Por Acórdão de 8 de Março de 2023, o Tribunal da Relação do Porto, esclarecendo que “recorrente nestes autos é o Ministério Público”, declarou a incompetência material “da jurisdição comum para conhecer da impugnação apresentada, nos presentes autos, contra a decisão condenatória proferida pela autoridade administrativa”, atribuindo-a à jurisdição administrativa e fiscal, com fundamento na circunstância de se tratar de infracções a normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, subsumíveis ao artigo 4.º, n.º 1, al. l), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais:
«Assim, o que está em causa nos autos é (1) a “coloca[ção] em data não apurada [de] uma vedação face à via pública sobre um murete de betão existente com rede metálica até cerca de 2,50 metros de altura na extensão de aproximadamente 70 metros, incluindo portão de acesso, sem [que] para tal existisse licença administrativa” (o que violaria a alínea c) do n.º 2 do art.º 4.º do RJUE – Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro; (2) a realização de “trabalhos de destruição do revestimento vegetal, com alteração do relevo natural e das camadas de solo arável, provocadas pela deposição de terra e pedras para regularização e nivelamento do terreno, em área não concretamente apurada, sem que existisse licença administrativa” (o que violaria “o n.º 1 e alínea b) do n.º 2 do art.º 4.º, em conjugação com o disposto na alínea m) do n.º 2 do art.º 2.º do RJUE”; e (3) a “[o]cupação do solo com armazenagem a decoberto de Contentores e Depósitos de Armazenamento de Combustíveis na periferia da zona de intervenção (…)”, sem que possuísse a respectiva licença administrativa” (o que violaria “o n.º 1 e alínea j) do n.º 2 do art.º 4.º, em conjugação com o disposto na alínea j) do art.º 2.º do RJUE”), sendo tudo sem ulterior “regularização administrativa”».
Mais julgou verificada a nulidade (insanável) prevista na al. e) do artigo 119.º do Código de Processo Penal, declarando “a invalidade de todos os atos praticados pelo Tribunal recorrido após a recepção do processo em juízo e destinados a conhecer da impugnação nele deduzida”, determinando, ainda, “a descida dos autos à 1.ª instância para, nada obstando, ser dado cumprimento ao preceituado no artigo 33.º, n.º 1, primeira parte, do Código de Processo Penal”.

2. Notificada, a impugnante interpôs recurso para o Tribunal dos Conflitos, nos termos do disposto na al. c) do artigo 3.º da Lei n.º 91/2019, de 4 de Setembro, pronunciando-se no sentido de a competência pertencer aos Tribunais da Jurisdição Comum.
Nas alegações que apresentou, formulou as seguintes conclusões:
“1.ª Dos acórdãos das relações que julgam a jurisdição comum incompetente em razão da matéria para conhecer de um recurso de impugnação judicial de decisão administrativa de aplicação de coima cabe recurso de pré-conflito para o Tribunal dos Conflitos ao abrigo do art. 3.º, al. c), da LTConfl.
2.ª O meio processual dos recursos de pré-conflito destina-se a prevenir a precaver a possibilidade de surgimento de um potencial futuro conflito negativo de jurisdição (…).
3.º Apenas as infracções contraordenacionais que consistam na violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo se subsumem na previsão do cit. art. 4.º, n.º 1, al. l), do ETAF.
4.ª O disposto no art. 4.º, n.º 1, al.), do ETAF não tem aplicação aos casos em [que] a infracção contraordenacional sancionada por decisão administrativa consistiu na violação de normas de direito administrativo em matéria de edificação.
5.ª A impugnação das decisões de aplicação de coimas proferidas ao abrigo, e procedendo à aplicação, de normas de direito administrativo em matéria de edificação subingressa no âmbito da competência material da jurisdição comum.”
O Ministério Público contra-alegou, sustentando a competência da jurisdição administrativa, “por estarem em causa ilícitos contraordenacionais de natureza urbanística”, consistentes em “edificações sem licenciamento”.

3. Remetidos os autos ao Tribunal dos Conflitos, foi determinado pelo Senhor Presidente do Supremo Tribunal de Justiça que se seguissem os termos previstos na Lei n.º 91/2019, de 4 de Setembro.
O Ministério Público proferiu parecer no sentido de ser atribuída competência à jurisdição administrativa, por estar em causa matéria “de natureza urbanística”, como se entendeu no acórdão recorrido.

4. Os factos relevantes constam do relatório.
Está apenas em causa determinar quais são os tribunais competentes para apreciar a impugnação, se os tribunais judiciais – que, no conjunto do sistema judiciário, têm competência residual (n.º 1 do artigo 211º da Constituição e n.º 1 do artigo 40º da Lei da Organização do Sistema Judiciário, a Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto) – , se os tribunais administrativos e fiscais, cuja jurisdição é delimitada pelo n.º 3 do artigo 212º da Constituição e pelos artigos 1.º e 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Esta forma de delimitação recíproca obriga a começar por verificar se a presente impugnação está abrangida pela competência da jurisdição administrativa e fiscal; se a resposta for negativa, cabe à jurisdição comum a respectiva apreciação.
Em qualquer dos casos, cumpre ter presente que a competência se afere pela lei vigente à data da propositura da acção – no caso, da impugnação judicial.
Escreveu-se na fundamentação do Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 3 de Novembro de 2020, processo n.º 047/19, disponível em www.dgsi.pt :
“Conflitos semelhantes aos dos presentes autos, já foram resolvidos pelo Tribunal dos Conflitos que, de forma unânime decidiu que, para efeitos de determinação da competência para a apreciação do recurso definida pelo art° 4°, n° 1, al. l) do ETAF, na redacção introduzida pelo art° 15° nº 5 do DL n° 214-G/15 de 02.10, em vigor a partir de 01.09.2016, o que vale é a data da apresentação a juízo do recurso interposto, independentemente da data da instauração do processo contra-ordenacional.
Por outro lado, tendo em consideração que a competência do tribunal se fixa no momento da propositura da causa [cfr. art° 5°, n° 1 do ETAF], sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente, há que, no caso, determinar em que data se considera proposta a acção, em face do disposto no art° 59° do DL n°433/82 de 14/09 de onde resulta que a decisão administrativa é susceptível de impugnação judicial através do recurso de impugnação interposto pelo arguido e apresentado à autoridade administrativa no prazo de 20 dias, devendo constar de alegações e conclusões, após o que os autos são enviados ao Ministério Público que os tornará presença ao juiz, valendo este acto como acusação.
Sobre esta questão, já se pronunciou por diversas vezes o Tribunal dos Conflitos – v.g. entre outros, Conflitos 05/17 e 26/17 de 01.06.2017, Conflito 24/17 de 28.09.17, 22/17, 35/17, 39/17, 42/17, 34/17 e 33/17 todos de 09.11.2017 — todos no sentido de que é a introdução em juízo do feito a julgar, que corresponde à data em que os autos são apresentados no tribunal, que marca o momento em que a competência se fixa.” – No mesmo sentido vejam-se ainda, por exemplo, os acórdãos do Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 7 de Outubro de 2020, processo n.º 01/20, www.dgsi.pt, ou de 18 de Janeiro de 2022, www.dgsi.pt, proc. n.º 06218/17.0T9SNT.S1 ou de 4 de Julho de 2022, www.gsi.pt, pro. n.º 012722.
Ora os autos foram remetidos a juízo pelo Ministério Público em 8 de Abril de 2022; é pois essa a data em que se considera interposto o recurso de contraordenação e que releva para se determinar qual é a lei aplicável à determinação da jurisdição competente.

5. O Tribunal dos Conflitos também já observou por diversas vezes – veja-se, a título de exemplo, o acórdão igualmente de 3 de Novembro de 2020, www.dsgi.pt, proc. n.º 064/19 – que, segundo a al. l) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, na redação resultante do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, compete à jurisdição administrativa e fiscal apreciar litígios relativos a “l) Impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo”. Citando o acórdão também do Tribunal dos Conflitos de 27 de Setembro de 2018, www.dgsi.pt, proc. n.º 023/18, transcreveu-se o seguinte, relativo ao critério que tem sido seguido para determinar o que se deve entender, neste contexto, por matéria de urbanismo: “Daí que a opção [do legislador de 2015] tenha passado, nos termos da al. l) do n.º 1 do artigo 04.º do ETAF, pela atribuição da competência aos tribunais administrativos apenas das impugnações contenciosas de decisões que hajam aplicado coimas fundadas na violação de normas de Direito Administrativo em matéria de urbanismo [aqui entendido num âmbito que não abarca as regras relativas à ocupação, uso e transformação do solo (planos/instrumentos de gestão territorial), nem as regras relativas ao direito e política de solos, mas que inclui, mormente, as regras relativas à disciplina do direito administrativo da construção e à dos instrumentos de execução dos planos (v.g. reparcelamento, licenciamento e autorização de operações de loteamento urbano e de obras de urbanização e edificação)], ficando excluídas, salvo expressa disposição em contrário, todas as impugnações contenciosas relativas aos demais domínios/matérias tipificados em sede de ilícito de mera ordenação social e, assim, por este abrangidos”.
A alteração introduzida pela lei n.º 114/2019, de 12 de Setembro, que acrescentou a competência para conhecer de impugnações em matéria de “ilícito de mera ordenação social por violação de normas tributárias” em nada altera esta jurisprudência, no que agora releva.

6. O Decreto-Lei n.º 555/99 estabelece o regime jurídico da urbanização e da edificação.
Nos presentes autos, estão em causa infrações decorrentes da realização de edificações sem licenciamento, a realização de trabalhos nos solos e a ocupação dos mesmos em violação de regras administrativas definidas por este diploma.
Conforme referido no acórdão do Tribunal dos Conflitos de 23 de Março de 2022, www.dgsi.pt, processo n.º 038/21, a propósito daquela disposição do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais:
«Nos termos deste normativo e na redacção em vigor para o caso, o legislador previu, pois, a competência dos tribunais administrativos para o conhecimento das impugnações judiciais, no âmbito de ilícitos de mera ordenação social, mas restringido à violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.
Como se expendeu no Ac. deste Tribunal dos Conflitos de 27.09.2018, Proc. 023/18, no qual estava em causa um concurso de infracções relativo à violação de normas em matéria urbanística com violação de normas de outros domínios que não o urbanístico, quanto à opção legislativa relativa àquela alínea l) do nº 1 do art. 4º do ETAF:
“Daí que a opção tenha passado, nos termos da alínea l) do n.º 1 do art. 4.º do ETAF, pela atribuição da competência aos tribunais administrativos apenas das impugnações contenciosas de decisões que hajam aplicado coimas fundadas na violação de normas de Direito Administrativo em matéria de urbanismo [aqui entendido num âmbito que não abarca as regras relativas à ocupação, uso e transformação do solo (planos/instrumentos de gestão territorial), nem as regras relativas ao direito e política de solos, mas que inclui, mormente, as regras respeitantes à disciplina do direito administrativo da construção e à dos instrumentos de execução dos planos (v.g., reparcelamento, licenciamento e autorização de operações de loteamento urbano e de obras de urbanização e edificação)], ficando excluídas, salvo expressa disposição em contrário, todas as impugnações contenciosas relativas aos demais domínios/matérias tipificados em sede de ilícito de mera ordenação social e, assim, por este abrangidos.”»
Assinalou-se, igualmente, no acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 14 de Julho de 2022, prolatado no processo n.º 012/22, disponível em www.dgsi.pt, ser entendimento firmado na jurisprudência do Tribunal dos Conflitos que a partir de 1 de Setembro de 2016 compete à jurisdição administrativa julgar as impugnações judiciais de actos que aplicam coimas por ofensa de normas em matéria de urbanismo (cfr. arts. 4º, nº 1, al. l) do ETAF e 15º, nº 5 do DL nº 214-G/2015).
Assim, estando em causa matéria de natureza urbanística e acompanhando o sentido da jurisprudência mencionada, deverá ser reconhecida a competência material aos tribunais da jurisdição Administrativa.

7. Nestes termos, nega-se provimento ao recurso, decidindo-se que a impugnação judicial é da competência da jurisdição administrativa e fiscal (al. l) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais): concretamente, e de acordo com o disposto no n.º 5 do artigo 14.º da Lei n.º 91/2019, com o n.º 1 do artigo 16.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, com a al. a) do n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de Dezembro, e com o artigo 1.º da Portaria n.º 121/202, de 22 de Maio, ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto.


Sem custas (art. 5.º nº 2, da Lei n.º 91/2019, de 4 de Setembro)

Lisboa, 5 de Julho de 2023. - Maria dos Prazeres Couceiro Pizarro Beleza (relatora) - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.