1. Em 15 de Dezembro de 2017, AA instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco uma acção administrativa comum, contra a Câmara Municipal do Sabugal, pedindo a condenação da ré a pagar-lhe a quantia de € 24.282,34, a título de restituição da “quantia indevidamente locupletada nos termos do art. 37.º, n.º 1, al. m), do Código de Processo dos Tribunais Administrativos e art. 473.º, n.º 2, do Código Civil”, acrescida de juros à taxa legal e supletiva em vigor, desde a citação até efectivo e integral pagamento.

Para o efeito, e em síntese, alegou ter sido celebrado um contrato de empreitada entre A..., Lda, e a Câmara Municipal do Sabugal; que, no âmbito desse contrato e para garantia da sua boa execução, A..., Lda, constituiu uma garantia bancária junto do Banco Comercial Português, S.A., tendo a autora assumido a posição de avalista; que veio tomar conhecimento de que o Banco Comercial Português, S.A., tinha executado a garantia; que ela, autora, “procedeu ao pagamento da garantia accionada”; todavia, que, quando a garantia fora accionada, já tinha decorrido o prazo dessa mesma garantia; que houve portanto enriquecimento sem causa por parte da ré.

O Município do Sabugal contestou, excepcionando, além do mais, a ilegitimidade activa e passiva e impugnando os factos. Concluiu pela procedência das excepções ou pela improcedência da ação.

A autora apresentou réplica, pugnando pela não verificação das excepções invocadas.

Por despacho de 15 de Abril de 2021, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco suscitou a excepção da incompetência material da jurisdição administrativa para a causa, oferecendo o contraditório às partes. Em seu entender, “pese embora seja invocado um contrato de empreitada de obra pública celebrado entre o R. e a sociedade A..., Lda (no âmbito do qual a A. não figura, aliás, como parte), o dissenso que anima os autos não brota da interpretação e/ou cumprimento desse contrato, mas antes do acionamento pelo R. (indevido, por extemporâneo, na perspectiva da A.) da garantia bancária ‘on first demand’ prestada pelo Banco Comercial Português por ordem visada sociedade (no âmbito da qual a A. se assumiu como ‘avalista’ e cujos efeitos extravasam esse contrato), accionamento esse que, alegadamente, provocou o locupletamento do R. à custa do património da A.”. Tratando-se de garantias que são “figuras de direito privado (…) absolutamente autónomas em relação ao contrato-base e estribadas no princípio da liberdade contratual”, os Tribunais Administrativos não são competentes para conhecer da acção.

Notificadas as partes, a autora requereu a realização de diligências necessárias à remessa dos autos para os Tribunais Comuns e o réu pronunciou-se pela competência da jurisdição administrativa.

Por despacho saneador-sentença de 31 de Outubro de 2022, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, atribuindo a competência à jurisdição comum, julgou-se incompetente, em razão da matéria, e absolveu o réu da instância, nos termos constantes do despacho atrás parcialmente transcrito, por não estar em causa uma relação jurídica administrativa.

A requerimento da autora, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco determinou a remessa dos autos para o Tribunal Judicial da Comarca da Guarda.

Por decisão de 21 de Março de 2023, o Tribunal Judicial da Comarca da Guarda – Juízo Local Cível da Guarda – Juiz 2, julgou-se materialmente incompetente, em razão da matéria, para a apreciação da causa, por ser da competência da jurisdição administrativa, e absolveu o réu da instância.

Para o efeito, afirmou que a relação material controvertida, tal como foi configurada pela autora, não se prende exclusivamente com a apreciação civilista do aval prestado, ou com a sua natureza e/ou extensão no caso concreto. Contrariamente, visa-se aqui – precisamente – discutir os fundamentos da quantia que foi exigida por intermédio desse mesmo aval, encetando-se um necessário e profundo debate relativo à obra propriamente dita e ao respetivo enquadramento legal e contratual.

Concluiu que, havendo lugar à interpretação e/ou à análise do cumprimento ou incumprimento do contrato de empreitada celebrado entre o Município do Sabugal e uma sociedade de construção, a questão é subsumível à al. e) do n.º 1 do art. 4.° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Suscitada oficiosamente a resolução do conflito, os autos foram remetidos ao Tribunal dos Conflitos.

2. O Presidente do Supremo Tribunal de Justiça determinou que se seguissem os termos previstos na Lei n.º 91/2019, de 4 de Setembro.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser atribuída competência aos Tribunais da Jurisdição Administrativa e Fiscal, mais concretamente, ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco – Unidade Orgânica: “(…) o objecto do litígio não se esgota na apreciação puramente civilística do aval prestado pela autora ou da sua natureza e/ou extensão, estendendo-se aos fundamentos da quantia exigida por via desse aval, importando apreciar aspectos como a garantia da obra, a recepção provisória e respectivas reclamações associadas.

Donde, a questão em causa nos autos reside necessária e efectivamente na interpretação e/ou cumprimento ou incumprimento do contrato de empreitada celebrado entre o Município do Sabugal e a Sociedade A..., Lda, sendo materialmente competente para conhecer da presente acção a jurisdição administrativa e fiscal, nos termos da al. e) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF".

3. Os factos relevantes constam do relatório.

Está apenas em causa determinar quais são os tribunais competentes para apreciar a acção, se os tribunais judiciais – que, no conjunto do sistema judiciário, têm competência residual (n.º 1 do artigo 211º da Constituição e n.º 1 do artigo 40º da Lei da Organização do Sistema Judiciário, a Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto) – , se os tribunais administrativos e fiscais, cuja jurisdição é delimitada pelo n.º 3 do artigo 212º da Constituição ( “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”) e pelos artigos 1.º e 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Esta forma de delimitação recíproca obriga a verificar se a presente acção está abrangida pela competência da jurisdição administrativa e fiscal. Naturalmente que prevalecerá uma lei especial que seja aplicável. Com se escreveu no acórdão do Tribunal de Conflitos de 8 de Novembro de 2018, www.dgsi.pt, proc. n.º 020/18, os tribunais administrativos, “ não obstante terem a competência limitada aos litígios que emerjam de «relações jurídicas administrativas», são os tribunais comuns em matéria administrativa, tendo «reserva de jurisdição nessa matéria, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição» [ver AC TC nº508/94, de 14.07.94, in Processo nº777/92; e AC TC nº347/97, de 29.04.97, in Processo nº139/95]”.

Em qualquer caso, a competência afere-se pela lei vigente à data da propositura da acção – artigos 38.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto – Lei de Organização do Sistema Judiciário – e 5.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais; tendo a presente acção sido instaurada em 15 de Dezembro de 2017, são as versões dos artigos 1.º e 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais vigentes à data que deverão ser tidas em conta, não podendo ser consideradas as que resultaram de alterações introduzidas pela Lei n.º 114/2019, de 12 de Setembro. Recorda-se que a Lei n.º 114/2019, de 12 de Setembro, que alterou os artigos 1.º e 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, entrou em vigor em 11 de Novembro de 2019 e não regula a sua própria aplicação no tempo.

4. Como uniformemente se tem observado, nomeadamente na jurisprudência do Tribunal dos Conflitos, a competência determina-se tendo em conta os “termos da acção, tal como definidos pelo autor — objectivos, pedido e da causa de pedir, e subjectivos, respeitantes à identidade das partes (cfr., por todos, os acórdãos de 28 de Setembro de 2010, www.dgsi.pt, proc. nº 023/09 e de 20 de Setembro de 2011, www.dgsi.pt, proc. n.º 03/11” – acórdão de 10 de Julho de 2012, www.dgsi.pt, proc. nº 3/12 ou, mais recentemente, o acórdão de 18 de Fevereiro de 2019, www.dgsi.pt, proc. n.º 12/19, quanto aos elementos objectivos de identificação da acção).

Significa esta forma de aferição da competência, como por exemplo se observou no acórdão do Tribunal dos Conflitos de 8 de Novembro de 2018, www.dgsi.pt, proc. n.º 20/18, que “A competência em razão da matéria é, assim, questão que se resolve em razão do modo como o autor estrutura a causa, e exprime a sua pretensão em juízo, não importando para o efeito averiguar quais deveriam ser os correctos termos dessa pretensão considerando a realidade fáctica efectivamente existente, nem o correcto entendimento sobre o regime jurídico aplicável – ver, por elucidativo sobre esta metodologia jurídica, o AC do Tribunal de Conflitos de 01.10.2015, 08/14, onde se diz, além do mais, que «o tribunal é livre na indagação do direito e na qualificação jurídica dos factos. Mas não pode antecipar esse juízo para o momento de apreciação do pressuposto da competência…».”.

A mesma orientação se retira do Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 24 de Fevereiro de 2015, ww.dgsi.pt, processo n.º 1998/12.1TBMGR.C1.S1: “Como é sabido, a competência do Tribunal em razão da matéria é determinada pela natureza da relação jurídica tal como apresentada pelo autor na petição inicial, confrontando-se o respetivo pedido com a causa de pedir e sendo tal questão, da competência ou incompetência em razão da matéria do Tribunal para o conhecimento de determinado litígio, independente, quer de outras exceções eventualmente existentes, quer do mérito ou demérito da pretensão deduzida pelas partes”.

5. Cumpre, assim, definir se a competência em razão da matéria para a apreciação do litígio em causa caberá aos tribunais da jurisdição comum ou aos tribunais da jurisdição administrativa.

A propósito da noção de “relação jurídica administrativa”, escreveu José Carlos Vieira de Andrade (A Justiça Administrativa, 18.ª ed., Coimbra, 2020, págs. 52-53): “na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a administração. (…)

A determinação do domínio material da justiça administrativa continua, assim, a passar pela distinção material entre o direito público e o direito privado, uma das questões cruciais que se põem à ciência jurídica.

Não sendo este o lugar indicado para desenvolver o tema, lembraremos apenas que se têm de considerar relações jurídicas públicas (seguindo um critério estatutário, que combina sujeitos, fins e meios) aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.

Nos termos da al. e) do n.º 1 do art. 4.º do ETAF, na redação decorrente do Decreto-Lei n.º 214-G/2015. “1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:

(…)

e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes”.

Tal redação viria a manter-se intocada com a entrada em vigor da mencionada Lei n.º 114/2019.

6. A autora propôs a presente ação administrativa, nos termos do art. 37.º, n.º 1, al. m), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos , segundo o qual “Seguem a forma da ação administrativa, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos que tenham por objeto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da competência dos tribunais administrativos e que nem neste Código, nem em legislação avulsa sejam objeto de regulação especial, designadamente: (…) A restituição do enriquecimento sem causa, incluindo a repetição do indevido”.

Consta da fundamentação do Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 05/11/2013, www.dgsi.pt, processo n.º 029/12, o seguinte:

“Queremos nós dizer que, não obstante tenha existido um contrato de empreitada de obra pública celebrado entre a Requerente/Recorrente e o Requerido/Recorrido Município de Palmela, o dissenso não reside na interpretação e/ou cumprimento ou incumprimento do contrato, mas antes no accionamento da garantia prestada — uma garantia autónoma à primeira solicitação, cuja operância extravasa aquele mesmo contrato, uma vez que estoutro contrato de garantia autónoma é um negócio atípico, inominado, consentido pelo princípio da liberdade contratual a que alude o normativo inserto no artigo. 405°, n°1, do CCivil.

(..)

E, são todas estas características que enformam as garantias de que se cura na providência cautelar instaurada pela Requerente, aqui Recorrente, que nos levam a concluir que o aporema daqui não se pode subsumir no normativo inserto no artigo 4º, n° 1, alíneas e) ou f) do ETAF, transcendendo assim a «ambiência» que ali se exige para se aferir da competência dos Tribunais Administrativos, cfr neste sentido inter alia os Ac STA (Conflito) de 28 de Setembro de 2010 (Relator Fonseca Ramos) e da mesma data (Relator Sousa Leite).”.

No Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 29/09/2021, www.dgsi.pt, processo n.º 032/20, porém, escreveu-se:

“Alega a A. que “a 1.ª R acionou de forma abusiva a garantia bancária na medida em que i) nenhum dos alegados defeitos detectados pela 1.ª Ré foi resultado de uma deficiente execução da obra de instalação do sistema AVAC e ii) não foi comunicado à Autora qual o valor das reparações efectuadas”.

O que evidencia não se reconduzir o presente litígio apenas à apreciação da legalidade do accionamento da garantia autónoma junto do banco devedor mas pretender-se ver discutida a (boa) execução do contrato de empreitada, que é o contrato base da garantia bancária, e daí retirar a consequência da eventual ilegalidade do accionamento da garantia e ressarcimento dos danos que o seu pagamento causou. Isto é, não se mostra possível analisar isoladamente a licitude do accionamento da garantia sem atender aos motivos concretamente invocados pelo contraente para o efeito e apreciar a sua validade. Estamos, pois, no âmbito da relação contratual referente ao contrato-base.

Por isso, estando em causa o cumprimento de um contrato administrativo ou celebrado nos termos da legislação sobre contratação pública, a presente acção deve ser apreciada pelos tribunais administrativos nos termos da alínea e) do nº 1 do art. 4º do ETAF (cfr., em situação não inteiramente coincidente, o acórdão do Tribunal dos Conflitos de 31.10.2013, Proc. nº 034/13, disponível em www.dgsi.pt).”

No caso presente, recorde-se, a autora alegou o seguinte:

– No âmbito da sua atividade comercial e a pedido da Câmara Municipal do Sabugal, A..., Lda, celebrou com a ré, em 24 de Maio de 2005, um contrato de empreitada de “saneamento da Freguesia ...”;

– No âmbito do contrato celebrado, A..., Lda, constituiu, em 4 de Maio de 2005, a garantia bancária n.º 125-02-0783056 junto do Banco Comercial Português, S.A (BCP), destinada a “garantir o bom e integral cumprimento das obrigações que a A..., Lda (...) assumirá no contrato que com ela o MUNICÍPIO DO SABUGAL vai outorgar e que tem por objeto a empreitada "SANEAMENTO DA FREGUESIA ...”;

– Nessa mesma data, a ora autora constituiu-se como avalista;

– No dia 1 de Abril de 2008, a garantia bancária foi reforçada, voltando a autora a constituir-se avalista;

– No dia 5 de Dezembro de 2008, a obra foi entregue provisoriamente à ré pela A..., Lda, sem que à autora tenham sido comunicados quaisquer defeitos da obra;

– Em Agosto de 2016, a autora teve conhecimento da existência de um processo de execução em curso movido pelo BCP, que veio a apurar respeitar à execução da garantia bancária pelo réu em 5 de Março de 2015;

– Ao solicitar esclarecimentos junto do BCP, a autora foi informada de que a garantia bancária fora accionada no decorrer da necessidade de proceder a obras de reparação;

– Não obstante nunca ter sido informada pelo réu da necessidade de proceder a tais obras, a autora, demonstrando boa fé, procedeu ao pagamento da garantia accionada, num total de € 24.282,34;

– Porém, a possibilidade de executar a garantia já se havia extinguido pelo decurso do prazo, razão pela qual o réu “usurpou da posição que detinha para enriquecer à custa da autora”;

Ora, ainda que esteja em causa a execução indevida de uma garantia bancária, a autora alegou também factos referentes à entrega da obra e à ausência de comunicação de defeitos.

E afirmou que “Apesar de se tratar de uma garantia bancária autónoma, esta está, necessariamente associada ao contrato-base”, “Pelo que, extinguindo-se o contrato-base, a garantia bancária terá consequentemente o mesmo fim” (artigos 25.º a 27.º).

Daqui decorrerá que a autora pretenderá também ver discutida a execução do contrato de empreitada de obra pública, enquanto contrato base da garantia bancária. Trata-se de um contrato expressamente qualificado como contrato administrativo (n.º 1 do artigo 343.º do Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro).

Assim, uma vez que a execução do contrato de empreitada celebrado entre o Município do Sabugal e A..., Lda, integra a questão central da causa de pedir, a consideração conjunta do pedido e da causa de pedir, dirigidos contra uma entidade pública, implicam que esteja em causa um litígio respeitante a uma relação jurídica administrativa e que a sua apreciação seja da competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais, nos termos do disposto na al. e) do n.º 1 do art. 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Trata-se, pois, de uma situação diferente da que constituiu o objecto do citado Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 5 de Novembro de 2013, processo n.º 029/12.

7. A competência para conhecer da presente acção é, pois, dos Tribunais Administrativos e Fiscais (al. i) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais). Concretamente, e de acordo com o disposto no n.º 5 do artigo 14.º da Lei n.º 91/2019, com o n.º 1 do artigo 16.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e com o mapa anexo ao Decreto-Lei n.º 325/2003, de 29 de Dezembro, na redação vigente à data da propositura da acção, ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco.

Sem custas (art. 5.º nº 2, da Lei n.º 91/2019, de 4 de Setembro).

Lisboa, 27 de Setembro de 2023. - Maria dos Prazeres Couceiro Pizarro Beleza (relatora) - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.