Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	09/10

Data do Acordão:	03/02/2011

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	MARIA PRAZERES BELEZA

Sumário:


Nº Convencional:	JSTA000P12709
Nº do Documento:	SAC2011030209
Recorrente:	A... E B... NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE A 2ª VARA MISTA DO TRIBUNAL JUDICIAL DE VILA NOVA DE GAIA E O TAF DO PORTO
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE


Área Temática 1:	*


Aditamento:

Texto Integral:

Acordam, no Tribunal dos Conflitos:
1. Em 25 de Novembro de 2005, A… e B… propuseram no Tribunal Judicial da Comarca de Vila Nova de Gaia, contra Águas de Gaia, EM, uma acção pedindo a sua condenação a retirar uma conduta de água que a ré construiu no subsolo do logradouro de um prédio de que são proprietários, em virtude de o terem adquirido por sucessão por morte, situado em Agra de Moinhos, Mafamude, concelho de Vila Nova de Gaia, repondo o logradouro no estado em que se encontrava anteriormente, e a indemnizá-los pelos prejuízos provocados à herança (danos causados nos tubos de saneamento da casa existente no prédio e impossibilidade de edificar “na zona do logradouro do imóvel que a Ré fez atravessar com a conduta”, sendo que se trata de prédio onde é possível construir).
Fundamenta o pedido “nos artigos 1302°, 1305°, 1344°, 483°, 562°, 563°, 564°, 566° e 2091°, n° 1, todos do Código Civil”; e pede que o cálculo dos prejuízos seja posteriormente liquidado, nos termos do n° 2 do artigo 661º do Código de Processo Civil.
A ré contestou. Alegou, nomeadamente, que as obras que estão em causa (construção de um “emissário de águas residuais”), foram feitas com autorização da anterior proprietária e realizadas no âmbito da sua actividade enquanto empresa municipal que “se dedica ao abastecimento de água e ao tratamento de águas residuais do concelho de Vila Nova de Gaia”, inserindo-se no «projecto denominado “Construção das Redes de Drenagem de Águas Residuais do Sistema 1 de Mafamude” que faz parte do “projecto municipal de construção da rede de saneamento”. Disse ainda não existir “qualquer obrigação de indemnização” da sua parte, pois que a propriedade dos autores não sofreu qualquer prejuízo.
Os autores replicaram.
No despacho saneador, o tribunal julgou-se (oficiosamente) incompetente em razão da matéria e absolveu a ré da instância.
Em síntese, o tribunal considerou tratar-se de uma acção abrangida pelas als. b) e g) do n° 1 do artigo 4° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n° 13/2002, de 19 de Fevereiro, tendo em conta o objecto da acção e a natureza de pessoa colectiva de direito público da ré.
Os autores propuseram a mesma acção no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto; todavia, pelo despacho saneador/sentença que consta de fls. 46, este tribunal julgou-se igualmente incompetente em razão da matéria. Em seu entender, e não obstante a natureza pública da ré, a “configuração da acção pelos Autores” e a defesa revelam “ter havido uma relação de direito privado, ou seja, uma intervenção meramente material e um acordo verbal sobre a possibilidade de intervenção por parte da Ré”. Relevante, em seu entender, é, portanto, o tipo de acto invocado para fundamentar o pedido de indemnização: “Devendo a acção ser analisada conforme é configurada pelo Autor e não a configurando os aqui Autores como uma acção de responsabilidade civil emergente de acto público ou de imposição do direito administrativo, não se pode considerar competente a jurisdição administrativa para conhecer a causa. (...) Ora, os meros actos materiais não consubstanciam, por si só, actos de autoridade pública; sendo que a causa de pedir constante da petição inicial se fundamenta apenas em meros actos materiais que terão provocado danos”.
Estaria assim excluída a competência da jurisdição administrativa, pois “não se vislumbra que haja norma legal pública para submeter o presente litígio a julgamento no Tribunal Administrativo”.
2. Os autores solicitaram ao Presidente do Supremo Tribunal da Justiça a resolução do conflito negativo de jurisdição; o requerimento foi indeferido pelo despacho do Vice-Presidente de fls. 52, por caber a sua apreciação do Tribunal dos Conflitos, para o qual foi remetido na sequência do despacho de fls. 55, segundo o qual “a ocorrência em causa se enquadra no âmbito de um conflito negativo de jurisdição na previsão do art. 115°, n° 1 do CPC, a competência para a sua resolução radica-se no Tribunal de Conflitos - art. 116°, n°1 (…)”.
3. O Ministério Público emitiu parecer, no sentido da competência dos tribunais administrativos, “por estarem na base do pedido actos de gestão pública praticados pela empresa Ré”: artigos 39°, n° 2, da Lei n° 58/98, de 18 de Agosto, 13°, nº 1, a) e 26°, nº 1, a) e b) da Lei n° 159/99, de 14 de Setembro, 1° do ETAF.
4. Corridos os vistos, cumpre conhecer, por estarem presentes os necessários pressupostos.
Não está em discussão a natureza pública da ré, Águas de Gaia, EM (actualmente, Águas de Gaia, Entidade Empresarial Local, EEM). Trata-se de uma empresa municipal, criada em 1999 em resultado da transformação dos Serviços Municipalizados de Águas, ao abrigo da Lei n° 58/98, de 18 de Agosto (entretanto revogada pela Lei n° 53-F/2006, de 29 de Dezembro, diploma que passou a ser invocado nos estatutos posteriores - cfr. http://publicacoes.mj.pt e http://aguasgaia.eu/pt/dados).
Conforme resulta do n° 1 artigo 3° dos estatutos, na versão vigente à data da propositura da acção (desconhece-se quando ocorreram os factos nos quais a autora fundamenta a responsabilidade da ré), a ré tem como objecto (cfr. a alteração publicada no Diário da República, III Série, de 10 de Dezembro de 2002), nomeadamente,
“a) A gestão e exploração dos sistemas públicos de captação e distribuição de água e de drenagem e tratamento de águas residuais na área do Município de Vila Nova de Gala;”
Para o exercício das actividades que assim lhe estão cometidas, e nos termos previstos nos n°s 2 e 3 do artigo 6° da Lei no 58/98, o n° 2 do mesmo artigo 3° estabelece que “o pessoal de Águas de Gaia, EM, fica investido dos correspondentes poderes de autoridade administrativa do Município de Vila Nova de Gaia, nomeadamente os decorrentes do Decreto-Lei n.° 433/82, de 27 de Outubro e dos artigos 85.º a 89. ° do Decreto-Lei n.º 46/94, de 22 de Fevereiro”.
5. E não há qualquer dúvida de que a competência do tribunal se afere em função do pedido e da causa de pedir formulados pelo autor, como este Tribunal dos Conflitos tem repetidamente afirmado (cfr., por todos, o acórdão de 28 de Setembro de 2010, www.dgsi.pt, proc. n° 023/09).
Da análise respectiva resulta claramente que se trata de uma acção de responsabilidade civil extra-contratual: os autores, alegando que a ré ofendeu o seu direito de propriedade sobre o prédio identificado nos autos, causando-lhes os prejuízos que descrevem, pretendem uma indemnização, quer sob a forma de reconstituição natural (reposição do logradouro do prédio nas condições em que se encontrava antes da construção da conduta), quer através do pagamento de uma quantia em dinheiro (a determinar em liquidação).
Deduz-se da referência ao artigo 483° do Código Civil que consideram tratar-se de responsabilidade por acto ilícito; não se sabe, aliás, se houve ou não autorização da anterior proprietária, como a ré alega.
6. Conforme se decidiu no acórdão deste Tribunal dos Conflitos de 17 de Junho de 2010 (www.dgsi.pt, proc, n° 030/09), com remissão para jurisprudência anterior, resulta da al. g) do nº 1 do artigo 4° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais aprovados pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, que “desde que esteja em causa a apreciação de responsabilidade civil extracontratual de uma pessoa colectiva de direito público, cabe aos tribunais administrativos a apreciação do litígio, deixando de ser relevante para a inclusão do pleito no âmbito da jurisdição administrativa a circunstância de a responsabilidade emergir de acto de gestão pública ou acto de gestão privada, que relevava para efeito da delimitação do âmbito da jurisdição administrativa no domínio de vigência do ETAF de 1984 [como se infere do disposto no seu art. 51. °, n.° 1, alínea h)].”
A competência assim atribuída aos tribunais administrativos não depende do regime público ou privado da responsabilidade.
Acresce que, ainda que se entendesse não ser suficiente a natureza pública da ré, sempre se concluiria pela inclusão do presente litígio na competência dos tribunais administrativos.
Com efeito, os actos descritos pelos autores como ofensivos do seu direito de propriedade correspondem ao exercício das atribuições que lhe são cometidas pela al. a) do nº 1 do artigo 3° dos seus estatutos e, por essa via, dos poderes de autoridade que o acompanham. Não deixam de traduzir esse exercício pela circunstância de se tratar de “meros actos materiais” e “não de uma intervenção a que [os particulares] tenham sido obrigados a aceitar por força do direito administrativo ou por imposição legal”, como se escreveu no despacho saneador/sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto.
Não pode, com efeito, afirmar-se que o exercício da função administrativa se resume à prática de actos administrativos de autoridade. A actuação da Administração Pública compreende também actuações materiais e muitas delas não correspondem necessariamente à execução de um acto administrativo. Essas actuações não deixam de ter natureza administrativa pelo facto de se apresentarem sob a forma de simples operações materiais. O que é necessário é que estejam enquadradas nas funções legais da entidade respectiva. Só uma voie de fait - ou seja, uma actuação material totalmente à margem das atribuições e competências da ré - abriria caminho à competência dos tribunais comuns.
A natureza meramente material de um acto gerador de danos não é, portanto, suficiente para excluir a competência dos tribunais administrativos, como se afirma no despacho saneador/sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto. Assim como também não o é a circunstância de uma autoridade administrativa, no exercício de uma tarefa pública que contende com direitos individuais, agir com base no acordo, aceitação ou autorização do interessado, evitando desse modo o recurso a procedimentos impositivos e coercitivos. Desde que os actos praticados se enquadrem, como, no caso, se enquadram, no exercício das atribuições da ré, a apreciação da legalidade ou ilegalidade da sua actuação concreta, assim como das suas eventuais consequências em sede de responsabilidade civil, constitui uma questão de direito administrativo que, a título principal, só pode ser apreciada pelos tribunais administrativos (cfr. artigo 1º do ETAF).
Também nesta perspectiva se justifica a competência destes últimos. Tal como no caso apreciado pelo acórdão deste Tribunal de 29 de Novembro de 2006 (www.dgsi.pt, proc. n° 016/03), embora então estivesse em causa o anterior Estatuto (aprovado pelo Decreto-Lei n° 129/84, de 29 de Novembro), está em causa a alegação da violação do direito de propriedade privada pela prática de actos materiais que “consubstanciam o exercício de funções de natureza pública, previstas em normas de direito público”.
7. Encontram-se assim preenchidas as condições para que esta acção seja da competência dos tribunais administrativos: trata-se de uma relação jurídica administrativa (n° 1 do artigo 1º do ETAF) e pretende-se uma indemnização com fundamento em responsabilidade civil extracontratual de uma pessoa colectiva de direito público (al. g) do n°1 do artigo 4° respectivo).
8. Nestes termos, decide-se declarar que cabe à jurisdição administrativa a competência para apreciar esta acção.
Lisboa, 2 de Março de 2011. - Maria dos Prazeres Pizarro Beleza (relatora) -Fernando Manuel Azevedo Moreira - Fernando Manuel de Oliveira Vasconcelos - Alberto Augusto Andrade de Oliveira - António Pires Henriques da Graça -Rosendo Dias José.