Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	053/13

Data do Acordão:	12/18/2013

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	SANTOS CABRAL

Descritores:	CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO

Sumário:


Nº Convencional:	JSTA000P16767
Nº do Documento:	SAC20131218053
Data de Entrada:	09/18/2013
Recorrente:	B....................., S.A., NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE O 1º JUÍZO DO TRIBUNAL JUDICIAL DE FAFE E OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE


Área Temática 1:	*


Aditamento:

Texto Integral:

Conflito nº. 53/13.

Acordam no Tribunal de Conflitos:

B............................., SA. apresentou junto do Balcão Nacional de Injunções, requerimento de injunção contra A……………………, solicitando a notificação desta para pagar a quantia de € 121,69, respeitante a capital: € 53,07; juros de mora: € 0,72; outras quantias: € 22,00; taxa de justiça paga: € 45,90.

Fundamentou a sua pretensão nos seguintes factos: “A Requerente é uma sociedade comercial que, por concessão da exploração do sistema de captação, tratamento e distribuição de água ao concelho de Fafe. Na sequência do contrato, datado de 02-10-1985, celebrado c/ Rqdo/a, sob proposta deste/a, foi-lhe atribuído na conta contrato 7040577. Após efectiva prestação dos serviços contratados, o/a Rqdo/a ficou obrigado ao cumprimento das obrigações ali previstas e ao pagamento da/s faturas/s identificada/s infra, as quais, enviadas no prazo legal, não foi/ram pagas na/s data/s de vencimento, não obstante a interpelação efectuada. Assim se requer que o/a Rqdo/a seja condenado/a ao pagamento do capital em dívida, juros de mora vencidos e vincendos, à taxa legal, despesas administrativas e da respetiva taxa de justiça supra identificados. Faturas em divida: (551011100202120, venc/to 31-10-2011, de 6,62€; 551011110223111, venc/to 28-11-2011, de 8,55€; 551011120245102, venc/to 27-12-2011, de 10,59€; 551012010002004, venc/to 26-01-2012, de 6,48€; 551012020018175, venc/to 27-02-2012, de 6,25€; 551012030034270, venc/to 26-03-2012, de 6,69; 551012040050366, venc/to 02-05-2012, de 7,68€ e 551012040061455, venc/to 17-05-2012, de 0,21)”.

Frustrada a notificação da requerida foram os autos remetidos ao Tribunal Judicial de Fafe para distribuição.

Autuada a presente acção, e frustrada a citação da ré, foi a autora notificada para se pronunciar quanto à competência material do Tribunal. Na sequência de tal notificação a autora veio apresentar requerimento nos termos que constam a fls. 27 e ss., pugnando pela competência material do mesmo Tribunal Judicial para julgar o presente litígio.

Após a fls. 51 e ss., foi proferida decisão que julgou materialmente incompetente o tribunal e absolveu a ré da instância.

Inconformada com o decidido apelou a autora.

O Tribunal da Relação de Guimarães considerou improcedente a apelação decidindo que:
I – Os Tribunais Judiciais são incompetentes em razão da matéria para apreciar uma acção em que a Autora, concessionária no âmbito da actividade de distribuição de água, pede a condenação da Ré no pagamento de quantias não pagas por esta e que foram facturadas a título do fornecimento de água e a título de encargos ou taxas indexadas à factura, acrescidas de despesas administrativas.
II – Competente para o julgamento desta acção é a jurisdição administrativa, já que o litígio a dirimir surgiu no âmbito de uma relação jurídica administrativa estabelecida entre a fornecedora e a consumidora de um serviço público essencial, como é o “serviço de fornecimento de água”.

A autora interpôs, então, recurso para o Tribunal de Conflitos formulando as seguintes conclusões:
1ª- Vem o presente recurso interposto do, aliás, douto acórdão de fls... , datada de 30 de Maio de 2013, através da qual se decidiu julgar verificada a excepção dilatória de incompetência absoluta e consequentemente declarar o Tribunal Judicial de Fafe materialmente incompetente para julgar a acção especial decorrente de procedimento de injunção, que a ora Recorrente, B...................... intentou contra a ora Recorrida, A……………, absolvendo a aí Ré da instância.
2ª - Sustenta tal decisão, sucintamente, que a Recorrente, sendo uma concessionária do Município de Fafe e desempenhando um serviço público de fornecimento de água aos cidadãos, que a Recorrente, enquanto sociedade comercial concessionária do Município de Fafe na exploração do sistema de captação, tratamento e distribuição de água ao concelho de Fafe e estribando-se a causa de pedir e o pedido, nos serviços de abastecimento de água e saneamento contratados pela Recorrida à Recorrente,, o litígio objecto da presente acção surgiu no âmbito de uma relação jurídico administrativa.
3ª – Porém a relação contratual em causa nestes autos é uma relação jurídica de direito privado, no âmbito de um contrato de prestação de serviços (abastecimento de água e saneamento), com obrigações emergentes desse mesmo contrato para ambas as partes.
4ª - A Recorrente não actua revestida de um poder público, não tendo as partes submetido expressamente a execução do contrato em causa a um regime substantivo de direito público (cfr. Artigo 4º. Nº 1, alínea f, a contrario, do ETAF).
5ª - A Recorrente não impõe taxas, nem tarifas, antes presta serviços, por força de um contrato celebrado com o recorrido, cuja contrapartida se intitula de preço, nos termos do Regulamento do Serviço de Abastecimento de Água ao Concelho de Fafe e do Contrato de Concessão celebrado entre a Autora e o município de Fafe, regulamento esse que impõe as referidas taxas e tarifas. Bem como outras regras de conduta, seja à recorrente, seja ao recorrido.
6ª - Nos caso em apreço não está em questão a competência para conhecer das questões relativas à validade de regulamentos administrativos ou de contratos administrativos, mas sim da competência para conhecer das questões relativas à validade do contrato celebrado entre a ora Recorrente e a ora Recorrida e da execução e do seu cumprimento pelos outorgantes, o qual é uma manifestação de uma relação jurídica de direito privado.
7ª - Nesta parte, em que a recorrente se limita a fornecer bens à Recorrida, tendo este como obrigação pagar o preço correspondente e os acréscimos legais e regulamentares, não está em causa qualquer relação jurídico administrativa, nem o contrato celebrado entre as partes tem natureza de contrato administrativo, logo à partida porque a relação em causa se destina a prover as necessidades da Recorrida e não quaisquer fins de “interesse público”.
8ª - Apesar da Recorrente se tratar de uma empresa concessionária de um serviço público essencial, para determinar a natureza pública ou privada das relações jurídicas que esta estabelece, será necessário determinar em concreto se o fim visado é de interesse público ou geral, sendo este corolário exibido de forma plana pela doutrina existente.
9ª - O regime substantivo previsto na Lei n°23/96 de 26 de Julho, que regula o fornecimento e prestação de “serviços públicos essenciais” é um regime substantivo de direito privado, enformando não só a relação entre recorrente e recorrida, mas igualmente as distribuidoras de gás, electricidade, operadoras de serviços de transmissão de dados ou serviços postais.
10ª - A expressão “serviço públicos essênciais”, prevista na Lei nº 23/96, de 26 de Julho não tem correspondência com a definição de interesse público.
11ª - Ao invés, ao relacionar a actividade da Recorrente e os serviços que presta à Recorrida na supra identificada lei, o legislador pretendeu submeter todos os contratos dessas categorias a um regime idêntico, que é de direito civil.
12ª – É certo que, no tocante à criação e à fixação de taxas pela prestação de um serviço público, correspondendo ao exercício de poderes públicos, apenas a jurisdição administrativa se pode pronunciar, mas tal questão não tem qualquer correspondência com o objecto do litígio, tal qual foi conformado pela Recorrente no requerimento inicial, uma vez que este se destina unicamente a obter a cobrança da contraprestação que lhe é devida pela Recorrida pelo fornecimento de água e saneamento e respectivos acréscimos regulamentar e legalmente impostos.
13ª - As decisões proferidas nos Acórdãos da Relação de Guimarães no âmbito dos processos nº 103108.8TBFAF.G1, 103543/08.8YIPRT.G1, 45692/12.3 YIPRT.G1 e 353418/ 1O.0YIPRT, ladeadas pelo acórdão prolatado pelo Supremo Tribunal de Justiça, em 19 de Janeiro de 1994 (todos in www.dgsi.pt). analisaram cuidadosa e cabalmente a questão, sendo as únicas a distinguir convenientemente as várias dimensões da relação complexa estabelecida entre as partes, conformando-a devidamente com o Direito e a Lei.
14ª - Nesta medida, é forçoso concluir que ao julgar procedente a excepção de incompetência material, declarando o tribunal a quo incompetente em razão da matéria para a apreciação da presente acção, que endossou para os Tribunais Administrativos, andou mal o Tribunal a quo, fazendo uma errada interpretação das disposições conjugadas dos artigos 1 ° n°1 e 4º nº 1 do ETAF violando assim o disposto no artigo 66° do CPC e o artigo 24° e 26° da LOFTJ, pelo que não pode manter-se (conforme parecer também junto com a apelação, da autoria do Senhor Professor Doutor Pedro António Pimenta Costa Gonçalves, doutorado em Ciências Jurídico-Políticas pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra).
15ª - Finalmente, em resolução definitiva do pré-conflito de competência, deve o Tribunal dos Conflitos fixar, com força de caso julgado material que compete aos tribunais judiciais a preparação e julgamento das acções especiais para cumprimento de obrigações pecuniárias emergentes de contratos de fornecimento de água canalizada para consumo público e saneamento, celebrados entre um ente privado, concessionário do respectivo serviço público, e outro particular.

O M°P° emitiu parecer referindo que
Neste conflito pretende-se apurar qual o Tribunal competente para apreciar a Acção Especial para Cumprimento de Obrigações Pecuniárias Emergentes de Contratos de fornecimento de água canalizada para consumo público, intentada pela empresa “B.......................... SA, contra A………….
Quer o Tribunal Judicial de Fafe, quer o Tribunal da Relação de Guimarães, entenderam que os Tribunais Judiciais eram materialmente incompetentes para conhecer da acção.
Este último Tribunal alicerçando-se em jurisprudência vária sobre esta matéria, designadamente no Ac. nº 12.698209.2YIPRT.G1 - de 22.02.2011, entendeu que os Tribunais Administrativos e Fiscais eram materialmente competentes, para conhecer do litígio entre um particular consumidor de um serviço público próprio de um Município.
No recurso interposto desta decisão para o Tribunal de Conflitos a Autora pugna pela competência do foro comum alegando tratar-se de uma relação jurídica de direito privado, no âmbito de uma prestação de serviços (vide conclusão nº 3 das alegações do recurso a fls. 118).
Mais alega, na parte que nos importa salientar, que apesar de se tratar de uma empresa concessionária de um serviço público essencial, não existe correspondência com a definição de interesse público (sublinhado nosso) (vide conclusão 10 a fls. 119).
Vejamos.
o contrato de concessão entre a Câmara Municipal de Fafe e a “B.....................” foi celebrado em 02.10.1981 com vista ao fornecimento de água às populações.
A autora é uma sociedade anónima de direito privado e através daquele contrato ficou incumbida de prestar um serviço de primeira necessidade, ou seja, de prestar um serviço público essencial.
A propósito desta matéria, embora relacionada com a cobrança de consumos mínimos, denominados como tarifa de disponibilidade, por parte de uma empresa concessionária de exploração e gestão de serviços públicos municipais de água e de saneamento, o Tribunal de Conflitos já se pronunciou no Ac. Nº17/10, de 09.11.2010.
Neste Acórdão entendeu-se que o foro administrativo era o competente para conhecer da acção.
Mas a Autora defende, em síntese, que a relação jurídica subjacente ao contrato de fornecimento de água à Ré, constitui uma relação jurídica de direito privado, por estar em causa “… questões relativas à validade do contrato celebrado entre a ora Recorrente e a ora Recorrida e da execução e do seu cumprimento pelos outorgantes, o qual é uma manifestação de uma relação jurídica de direito privados” (vide conclusão 6 a fls. 119).
Porém, não vemos razão para haver tratamento jurídico diferente nas duas situações, uma vez que o que está subjacente é a prestação de “serviços públicos essenciais” prevista na Lei dos Serviços Públicos nº23/96, de 26.07.
O fornecimento de água, além de ser um serviço público essencial tem em vista, também, a realização de um interesse público, por se tratar do fornecimento de um bem indispensável à colectividade, conforme dispõe o art.2º, nº 1, alínea a) do Dec-Lei nº 379/93, de 05.11 que refere: “… São os seguintes os princípios fundamentais do regime de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais e municipais:
a) O princípio da prossecução do interesse público”.
Deste modo, a causa de pedir consiste na prática de actos característicos de actividade administrativa, da competência dos municípios enquadrando-se na previsão dos artºs 1º e 4º, nº1, alínea f) do ETAF.
Assim, conclui no sentido de que a competência pertence à jurisdição administrativa.

*
Foi determinada a distribuição prévia de projecto de acórdão.

Cumpre decidir:

-Pressuposto de resolução da questão proposta é o entendimento de que a competência (ou jurisdição) de um tribunal se determina pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e esclarecida pela causa de pedir, isto é, pelos objectivos com ela prosseguidos (acórdão do Tribunal dos Conflitos de 21.10.04 proferido no Conflito 8/04).

Como resulta da petição inicial a autora, enquanto concessionária do serviço municipal de abastecimento de água à população do Município de Fafe, intentou uma injunção visando o recebimento de uma determinada quantia resultante do incumprimento de um contrato de fornecimento de água, designadamente a falta de pagamento de um contador totalizador e consumos de água, celebrado com a ré.

Igualmente se encontra demonstrado que a autora é a concessionária do “Serviço Público de Abastecimento de Água no Concelho de Fafe” e que actua em substituição do município e munida dos poderes que lhe estão atribuídos nessa área (conf. o art. 6º do DL 379/93, de 5.11).

Face ao elencado desenho dos factos relevantes para a decisão não se vislumbra qualquer razão para alterar a posição que, sucessivamente, este mesmo Tribunal de Conflitos tem vindo a afirmar e se encontra patente nos Acórdãos de 25/06/2013 (Processo 33/13); 26/09/2013 (Processo 11/13) e 05/11/2013 (Processo 39/13).

Consequentemente e transcrevendo parcialmente esta última decisão invocada a cujos fundamentos se adere: (Relator juiz Conselheiro Rui Botelho)
De acordo com o disposto no n.º 1 do art. 211º da CRP, (Idêntica redacção tem n.º 1 do art. 18º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei n.º 3/99, de 13.1 e o art. 66° do CPC.) “Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais” e nos termos do art. 212°, n.º 3, (No mesmo sentido o art. 1º, n.º1, do ETAF.) “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o conhecimento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas”. O conceito de relação jurídica administrativa é, assim, erigido, tanto pela Constituição como pela lei ordinária, como operador nuclear da repartição de jurisdição entre os tribunais administrativos e os tribunais judiciais. O âmbito da jurisdição administrativa e fiscal encontra-se no art. 4º do ETAF (aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19.2, alterada pela Lei n.º 10/D/2003, de 31. 12) onde se diz que compete a esses tribunais “a apreciação de litígios que tenham por objecto” as situações a seguir enunciadas, sendo que a decisão recorrida identificou a alínea f) (Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público) como suporte da atribuição da competência à jurisdição administrativa.
Por outro lado, numa situação absolutamente idêntica, este Tribunal dos Conflitos, no acórdão de 26.9.13 proferido no Conflito n.º 30/13, identificou igualmente a alínea d) do n.º 1 desse mesmo preceito que alude à “Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos”.
No caso em apreço e de acordo com o n.º 2 do art. 13º do já citado DL 379/93, o concessionário, a autora in casu, “precedendo aprovação pelo concedente, tem direito a fixar, liquidar e cobrar uma taxa aos utentes, bem como a estabelecer o regime de utilização …”, o que ela fez, o que evidencia, com toda a clareza, a existência de uma relação jurídico-administrativa entre si e os consumidores de água da rede pública, por estar em causa a realização do interesse público mediante a utilização de um poder público.
Como se assinala naquele aresto, “Resta por último, determinar, no seio da categoria dos tribunais administrativos e fiscais, qual o concretamente competente para a acção.
Ora, atendendo a que este litígio assenta na exigência do pagamento de consumos de água, e demais encargos relativos à disponibilização dum contador totalizador, a questão suscitada reveste uma natureza fiscal entendendo-se como tal, “todas as que emergem da resolução autoritária que imponha aos cidadãos o pagamento de qualquer prestação pecuniária com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos do Estado e demais entidades públicas, bem como o conjunto de relações jurídicas que surjam em virtude do exercício de tais funções ou que com elas estejam objectivamente conexas”, conforme se decidiu no acórdão de 9/11/2010, proferido no conflito nº 17/10, e que seguiu a posição já antes assumida no acórdão deste Tribunal dos Conflitos de 26/09/2006, Processo n.º 14/06.
Diga-se ainda que o Pleno da Secção do Contencioso Tributário já se pronunciou sobre esta questão aceitando esta competência, conforme decorre do acórdão de 10/4/2013, proferido no processo n.º 15/12, onde se decidiu que:
“No domínio da vigência da Lei das Finanças Locais de 2007 (Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro) e do DL n.º 194/2009, de 20 de Agosto, cabe na competência dos tribunais tributários a apreciação de litígios emergentes da cobrança coerciva de dívidas a uma empresa municipal provenientes do abastecimento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos urbanos, uma vez que o termo “preços” utilizado naquela Lei equivale ao conceito de tarifas usado nas anteriores Leis das Finanças Locais, pelo que podem tais dívidas ser coercivamente cobradas em processo de execução fiscal”.
No mesmo sentido pode ver-se, igualmente, o Acórdão deste Tribunal de 25.6.13, proferido no recurso 33/13.

Consequentemente,

Nos termos, e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes Conselheiros que integram este Tribunal de Conflitos em julgar improcedente o recurso declarando competentes os tribunais tributários (art. 49º, n.º 1, c), do ETAF) para conhecer da presente acção.

Sem custas.

Lisboa, 18 de Dezembro de 2013. – José António Henriques dos Santos Cabral (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – António Jorge Fernandes de Oliveira Mendes – Jorge Artur Madeira dos Santos – Arménio Augusto Malheiro de Castro Sottomayor – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.