| Texto Integral: | Proc.4/12.
Conflito Negativo de Jurisdição (Relator – Fonseca Ramos
Ex.mos Adjuntos:
Conselheiros António Pires Henriques da Graça, Luís Pais Borges, Jorge Manuel Lopes de Sousa, Raul Raposo Borges e Alberto Acácio de Sá Costa Reis.)
Acordam no Tribunal de Conflitos
A……, entretanto falecido, tendo sido julgado habilitado B……, intentou, em 10.5.1994, pelo Tribunal Cível da Comarca de Lisboa, acção declarativa de condenação com processo ordinário, que correu termos pela 3ª Vara Cível daquela Comarca, contra;
Estado Português.
Pedindo que o Réu seja condenado a pagar-lhe a quantia de 4.580.000$00, bem como as quantias despendidas em preparos e custas, tudo a liquidar em execução de sentença, acrescida de juros vincendos à taxa de 15%, desde a propositura da acção até integral pagamento.
Alega, para tanto, que, por Acórdão de 28 de Maio de 1992 do Tribunal da Relação de Lisboa, foi negado provimento ao recurso interposto da sentença de 22 de Fevereiro de 1991, proferida na acção especial de restituição de posse - Processo n°134/88 - que correu termos pela 1ª Secção do Tribunal Judicial da Comarca de Mafra.
Mais alega, que foi notificado de acórdão, por carta registada de 2 de Junho de 1992, tendo sido notificado novamente em 9 de Junho de 1992 em virtude da sua mandatária, através de contacto telefónico, ter referido que as fotocópias não estavam em condições.
Alega, ainda que, tendo interposto recurso de revista para o Supremo Tribunal de Justiça, no dia 4 de Junho de 1992, este Tribunal, por Acórdão de 17 de Março de 1993, não o recebeu considerando estar precludido o prazo de interposição do recurso que se havia esgotado em 19 de Junho de 1992.
O Réu contestou, pugnando pela improcedência da acção. *** Por despacho de 1.3.2002 - fls. 99 a 101 - foi proferida decisão, que julgou verificada “a excepção de incompetência material, e absolutamente incompetente o Tribunal Cível da Comarca de Lisboa quanto ao pedido formulado contra o Réu, absolvendo-o da instância”.
Transcrevemos o despacho no que respeita à apreciação da competência material:
A questão da competência material tem procedência (Código de Processo Civil, 510° nº1. a) e 288°. n° 1, a) havendo, portanto, que apreciá-la.
Dispunha o art. 53º da LOTJ, aprovada pela Lei 38/87 de 23.12, que as causas não atribuídas a outro tribunal eram da competência do tribunal de competência genérica e dispõe actualmente o art. 18º da LOFTJ, aprovada pela Lei 3/99 de 13.1, que são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
O art. 51º, h) do E.T.A.F., aprovado pelo DL. 129/84 de 27.4, na redacção dada pelo DL. 229/96 de 29.11, porém, dispõe que compete aos tribunais administrativos conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso.
O Autor invoca actividade ilícita do tribunal, mas tal não exclui a natureza de acto de gestão pública.
A ilicitude de tal actividade, para efeitos de responsabilidade extracontratual do Estado no domínio de actos de gestão pública, será a resultante do conceito fixado no art. 6º do D.L. 48.051 de 21.11.1967 que dispõe: “consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica que deviam ser tidas em atenção”.
A actividade das pessoas colectivas de direito público é de gestão privada quando intervêm despidas do seu poder de autoridade ou do seu poder público. É esse o critério de delimitação.
Relativamente à questão de saber o que são actos de gestão pública importa sublinhar que a determinação da competência do tribunal em razão da matéria, tal como a decisão das excepções dilatórias de natureza processual, é decidida face à petição e tomando em conta, por um lado, a pretensão formulada ou a medida jurisdicional requerida e, por outro, a relação jurídica ou situação factual descrita nessa peça processual (RL 1-7-93, CJ, III, 144).
Actos de gestão pública são os que se compreendem no exercício de um poder público integrando, eles mesmos, a realização de mera função pública da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coacção e independentemente, ainda, das regras técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos deixam de ser observados (Supremo Tribunal de Justiça, 3-4-1991, BMJ, 406, p. 546).
A notificação efectuada, como acto judicial que é, integra-se na realização de uma função do Estado através do seu órgão tribunal no exercício do poder público de que é dotado.
Trata-se, pois, de acto de gestão pública.
Nos termos do art. 105°, nº 1, do Código de Processo Civil se a incompetência absoluta do tribunal só for verificada depois do despacho liminar, o réu será absolvido da instância.
Termos em que julgo verificada a excepção de incompetência material, e absolutamente incompetente o Tribunal Cível da Comarca de Lisboa quanto ao pedido formulado contra o Réu, absolvendo-o da instância.
Custas pelo Autor, sem prejuízo do apoio judiciário concedido.
Notifique.
Lisboa, 01-03-02 (posse em 00-09-18; autos presentes em 00-11-30”. (destaque e sublinhados nossos) *** Em 26.3.2001 transitou em julgado tal despacho - ut. certidão de fls. 6 - e os autos foram remetidos ao Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa (Proc.57/02).
Aí foi proferida a sentença de fls. 189 a 200, que decidiu:
- Absolver o Réu da instância na parte relativa ao pedido de responsabilidade por factos reconduzíveis a erros de decisões judiciais;
- Julgar improcedente, por não provada, a presente acção na parte relativa ao pedido de responsabilidade por factos reconduzíveis a actos de gestão pública e, em consequência, absolveu o Réu dos pedidos que contra si foram formulados pelo Autor. *** A decisão baseou-se na seguinte matéria de facto:
1. Correram termos pela 1ª secção do Tribunal Judicial de Mafra, com o n°134/88, uma acção especial de restituição de posse, intentada em 22.11.1988, por A…… e esposa, contra C…… e seu cônjuge, que teve o valor de 4580.000$00 (cf. doc. de fls. 37 a 87 dos autos e autos apensos).
2. Por decisão de 22.02.1991, de fls. 13 a 15 dos autos, foi a referida acção julgada improcedente e o Autor e a mulher condenados como litigantes de má fé (cfr. doc. de fls. 136 a 138 dos autos apensos).
3. O Autor recorreu daquela decisão e por decisão de 28.05.1992 do TRL foi negado provimento ao recurso, conforme doc. de fls. 10 a 17 destes autos, que aqui se dá por reproduzido (cfr. ainda docs. de fls. 51 a 63 dos autos e de fls. 211 a 218 dos autos apensos).
4. Foi comunicado à Mandatária do Autor a decisão do TRL por carta registada de 02.06.1992 (cfr. doc. de fls. 63 verso dos autos).
5. A fls. 220 do referido processo, ora apenso, consta uma cota subscrita por uma funcionária do Tribunal com o seguinte teor “Em 92/06/09 notifiquei novamente o mandatário do apelante do Acórdão de fls. 211, uma vez que o mesmo, através de contacto telefónico, ter referido que as fotocópias remetidas não estavam em condições” (cf. doc. de fls. 64 dos autos).
6. O Autor veio interpor, em 24.06.1992 para o Supremo Tribunal de Justiça, recurso de revista, que não foi recebido, conforme acórdão de fls. 19 e 20 dos autos, do qual consta um voto de vencido (cfr. doc. de fls. 18 a 19 e de fls. 65 a 69 dos autos e de fls. 221 dos autos apensos).
7. O Supremo Tribunal de Justiça, em 17.03.1993, confirmou aquela decisão, conforme acórdão de fls. 70 a 72 verso dos autos e de fls. 235 dos autos apensos).
8. O Autor pagou preparos e custas no âmbito da acção que correu pela1ª secção do Tribunal Judicial de Mafra, com o n°134/88 (cf. docs. de fls. 22 e 23)”. *** O Tribunal Administrativo, delimitando a quesitação decidenda, considerou:
“O Autor funda a sua pretensão na responsabilidade civil do Estado e seus agentes por actos ilícitos de gestão pública. No caso, como acima se disse, está em causa o conhecimento da responsabilidade do Estado pelo facto de ter havido uma errada ou imperfeita notificação do Acórdão do TRL, notificação feita pela secretaria do Tribunal Judicial de Mafra (Há manifesto lapso de escrita. Pretendia-se aludir à notificação feita pelo Tribunal da Relação de Lisboa.) .
Afirmando – “A referida responsabilidade vem prevista nos artigos 6° e 7° do Decreto-Lei n°48 051, de 21.12.1967, dispondo aquele deste modo: “Para os efeitos deste diploma, consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração”.
Ainda por força do artigo 4° daquele diploma a culpa dos titulares do órgão ou dos agentes é apreciada, nos termos do artigo 487° do Código Civil...”.
Depois de analisar os requisitos da responsabilidade civil e de considerar não verificados os respectivos pressupostos - art. 483° do Código Civil - a decisão resume:
“Em suma: nesta acção não só não foram alegados factos essenciais à sua procedência, como em função dos factos alegados se verifica que os pressupostos da responsabilidade civil não se verificam, o que determina a fatal improcedência da acção em sede de conhecimento do mérito da pretensão do Autor relativas à responsabilidade civil por actos ilícitos”.
A decisão transitou em julgado em 28.3.2011 - ut. certidão de fls. 6 do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, Ex. 6ª Unidade Orgânica – 4ª Secção.
O Ex.mo Magistrado do Ministério Público no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, requereu, em 9.2.2012, a resolução do conflito negativo de competência assim suscitado entre e os M.mos Juízes da 3ª Vara Cível da Comarca de Lisboa e da Ex 6ª UO, Ex 4ª Secção do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa. - arts. 115° e segs. do Código de Processo Civil e 59.° § 2.° do Decreto 19 243, de 16.01.1931.
Ouvidos os Ex.mos Magistrados em conflito, apenas respondeu a Senhora Juíza do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa - cfr. fls. 109 a 113 - defendendo que a competência material radica no Tribunal comum.*** Colhidos os vistos legais cumpre decidir. *** Releva factualmente o que consta do Relatório enquanto síntese do iter processual.
Fundamentação:
O conflito prende-se com saber qual o tribunal materialmente competente para apreciação da pretensão indemnizatória, que se arroga um particular que accionou o Estado Português, por considerar que duas decisões judiciais: uma do Tribunal da Relação de Lisboa e outra do Supremo Tribunal de Justiça e, também, a actuação, no âmbito burocrático emergente de uma notificação judicial feita defeituosamente (se assim nos podemos expressar) do Tribunal da Relação de Lisboa, lhe causaram dano.
Em síntese, alegou que, tendo recorrido para o Tribunal da Relação de Lisboa de sentença proferida pelo Tribunal Judicial de Mafra, em acção intentada em 1988, a Relação proferiu em 28.5.1992 - fls. 38 a 45 Acórdão que confirmou o julgado.
Todavia, a Relação ao notificar à sua Advogada o Acórdão, em 2.6.1992, fê-lo de forma defeituosa, já que “verificou que o acórdão contido em folhas fotocopiadas era ilegível e incompreensível por faltarem folhas, não havendo sequência lógica das partes componentes do acórdão (doc. n°2 que aqui se dá por inteiramente reproduzido).” - art. 5º da petição inicial da acção.
Ante esse facto, a sua Advogada, à cautela, telefonou para a secretaria (2ª secção) do Tribunal da Relação, relatando o sucedido.
Os funcionários confirmaram o lapso do envio das fotocópias, contendo o Acórdão de 9.6.92, e notificaram, de novo, aquela decisão, “desta vez em perfeitas condições de legibilidade”.
Mais alega - art. 9° da petição inicial - que “Tendo-lhe sido negado provimento ao recurso, recorreu o Autor para o Supremo Tribunal de Justiça, no prazo legal, a contar da data em que recebera a notificação legível do Acórdão.”
Tendo recorrido para o Supremo Tribunal de Justiça, este Tribunal, em Conferência, Acórdão de 17.3.1993, fls. 93 e verso (com um voto de vencido), considerou extemporâneo o recurso por ter sido excedido o prazo para recorrer, confirmando o despacho do relator.
Na decisão considerou-se irrelevante a actuação da secção que não podia, sem autorização do Relator no Tribunal da Relação, a quem o Autor não se dirigiu, enviar outra cópia do Acórdão, assim “prorrogando na prática um prazo de recurso que estava a decorrer”.
À guisa de conclusão, afirma no art. 17° da petição - “Em suma, o Autor é o único prejudicado pela actuação do douto Tribunal da Relação e Supremo Tribunal de Justiça.
Considera prejudicado o seu direito de defesa, não lhe tendo sido entregue o imóvel cuja restituição pedira no Processo n°134/88 - acção especial de restituição de posse - que intentou em 22.11.1988, no Tribunal Judicial da Comarca de Mafra.
Pede a condenação do Estado a indemnizar os danos patrimoniais que alega ter sofrido.
A competência do Tribunal determina-se pelo pedido formulado pelo Autor e pelos fundamentos que invoca - cfr. Acs. do Supremo Tribunal de Justiça, de 20.2.1990, in BMJ, 394-453, e de 9.5.95, in CJSTJ, 1995, II, 68, entre vários.
Estabelece o art. 66° do Código de Processo Civil que - “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam, atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Manuel de Andrade, in "Noções Elementares de Processo Civil”, 1° - 88, acerca do critério aferidor da competência material, ensina:
“São vários esses elementos também chamados índices de competência (Calamandrei).
Constam das várias normas que prevêem a tal respeito.
Para decidir qual dessas normas corresponde a cada um, deve olhar-se aos termos em que foi posta a acção – seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjacentes (identidade das partes).
A competência do tribunal - ensina Redenti (vol.1, pág. 265) afere-se pelo “quid disputantum” (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum); é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor.
E o que está certo para os elementos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes.”
Determinando-se a competência material pelo pedido do Autor e pelos fundamentos que invoca (causa de pedir), como defende Manuel de Andrade, a questão da competência material, e logo da jurisdição competente, apenas terá que ser analisada à luz da pretensão do Autor, tal como por ele foi configurada.
A causa de pedir, “é o facto jurídico concreto de que emerge o direito que o autor se propõe fazer declarar” - Alberto dos Reis, “Comentário ao Código de Processo Civil”, 2°, 375.
O Tribunal onde a causa foi intentada declarou a sua incompetência material por ter considerado que, apesar do Autor ter invocado actividade ilícita do Tribunal, tal não exclui a natureza de acto de gestão pública.
Depois, referindo que “A notificação efectuada, como acto judicial que é, integra-se na realização de uma função do Estado através do seu órgão tribunal no exercício do poder público de que é dotado. Trata-se, pois, de acto de gestão pública.”, concluiu pela incompetência material daquele Tribunal Cível absolvendo o Réu da instância.
A acção, como dissemos, visa a responsabilidade civil extracontratual do Estado.
No entanto as decisões em conflito parecem cindir a causa de pedir em duas vertentes: uma, com base na qual se atribui à Relação de Lisboa, não qualquer erro de julgamento, mas um erro de procedimento processual - notificação deficiente do Acórdão através de cópia ininteligível - acto esse que é da responsabilidade burocrática da secção e não dos julgadores; outra, consistiria no erro de julgamento imputado ao TRL por ter rejeitado o recurso interposto para o Supremo Tribunal de Justiça e outro, assacado a este Supremo Tribunal de Justiça, e expresso na decisão proferida pelo Relator do recurso de revista e depois pela Conferência ao considerar que o recurso fora interposto fora do prazo pelo facto de ter considerado irrelevante a actuação da secção que, ante a reclamação da mandatária do Autor, sponte sua, decidiu enviar nova cópia do Acórdão, sendo que, a partir daí, o Autor considerou que se havia iniciado o prazo para recorrer.
Estaremos perante um acto de gestão pública inerente à função jurisdicional, ou sendo o acto virtualmente lesivo do direito do Autor praticado no Tribunal, não deve ser assim considerado, mas antes um acto administrativo por, em bom rigor, não ser um acto da função jurisdicional, mas um acto praticado pela secretaria desse Tribunal.
É que se o Tribunal comum se considerou materialmente incompetente, sendo certo que nada disse sobre o alegado erro de julgamento da Relação e do Supremo Tribunal de Justiça, já o Tribunal Administrativo se considerou competente para julgar a acção na parte relativa ao pedido de responsabilidade por factos reconduzíveis a actos de gestão pública e, em consequência, absolveu o Réu dos pedidos que contra si foram formulados pelo Autor, tendo julgado a acção improcedente.
Mas absolveu o Réu da instância “na parte relativa ao pedido de responsabilidade por factos reconduzíveis a erros de decisões judiciais.”
Importa analisar a sentença para saber, afinal, o que se pretendeu afirmar quando se considerou que o Tribunal era competente para julgar “a acção na parte relativa ao pedido de responsabilidade por factos reconduzíveis a actos de gestão pública”.
A fls. 192/193, a sentença afirma, clarificando:
“Ou seja, face à causa de pedir e ao pedido tal como vêm configurados na PI (e à resposta dada à excepção suscitada) resulta que o Autor imputa a ilicitude em que funda o pedido indemnizatório aos seguintes factos: à errada ou imperfeita notificação Acórdão do TRL, à decisão judicial tomada pelo TRL, que rejeitou o recurso interposto e ao acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, que confirmou aquela decisão.
Ora, quanto à decisão judicial tomada pelo TRL, que rejeitou o recurso interposto e ao acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, que confirmou aquela decisão, não há dúvida que se tratam de decisões tomadas pelo poder judicial. Ou sejam, quanto a estes factos, o Autor pretende aferir a responsabilidade adveniente de um alegado erro judiciário cometido pelo TRL e pelo Supremo Tribunal de Justiça para a aferição daquela responsabilidade este TAC é absolutamente incompetente.
Pelo exposto, declaro este TAC incompetente, em razão da matéria em causa, para conhecer da presente acção na parte em que funda a responsabilidade nos factos relativos à decisão judicial tomada pelo TRL, que rejeitou o recurso interposto e ao acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, que confirmou aquela decisão, nos termos dos artigos 3º 72º, 73º do ETAF (Decreto-Lei nº 267/85, de 16.07), do Código de Processo Civil e Decreto-Lei n° 48 051, de 21.11.1967.
Prosseguem os autos, apenas, para o conhecimento da responsabilidade do Estado pelo facto de ter havido uma errada ou imperfeita notificação do Acórdão do TRL, o qual ainda pode ser considerado como um acto de gestão pública, porque praticado por uma secretaria de um tribunal, no âmbito de uma a actividade administrativa (e não judicial).
Pelo exposto, absolver-se-á o Ré da instância na parte relativa ao pedido de responsabilidade por factos reconduzíveis a erros de decisões judiciais.”
Assim, importa concluir que o Tribunal Administrativo se considerou competente para julgar apenas uma das vertentes da responsabilidade inserta na causa de pedir; isto é, apenas se considerou competente para julgar a responsabilidade do Estado pela actuação da Relação no que respeita ao acto burocrático da errada notificação do Acórdão ao Autor.
Mas considerou-se incompetente para julgar os alegados erros de julgamento do Tribunal da Relação de Lisboa e do Supremo Tribunal de Justiça.
Portanto, este Acórdão do Tribunal de Conflitos apenas deverá determinar qual a jurisdição competente em razão da matéria, para conhecer o pedido de indemnização na perspectiva do alegado erro daqueles Tribunais Superiores - erro de julgamento.
Marcello Caetano, in “Princípios Fundamentais de Direito Administrativo”, 1977-372, a propósito do conceito de gestão privada, ensina:
“Verifica-se quando os órgãos das pessoas jurídicas de Direito Público que tenham actividade administrativa, exercem ou podem exercer, consoante a competência conferida por lei, poderes correspondentes a direitos pessoais ou patrimoniais reguladas pelo Direito Privado, exactamente como quaisquer outras pessoas jurídicas”.
Gestão pública segundo o mesmo autor - obra citada, pág. 373, existe “quando os órgãos das pessoas jurídicas de Direito Publico podem utilizar a autoridade que lhes permite praticar actos definitivos e executórios, e empregar a coacção para executá-los”.
Ensina o Professor Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, vol. I, pág. 123 - “Estando em causa um comportamento da administração pública que se julga ilegal ou arbitrário, o Tribunal competente será o tribunal comum, se à questão forem aplicáveis normas de direito civil”.
Decorre do art. 212°, n°3, da Constituição da República - “Compete aos Tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas ou fiscais”.
Em comentário a este normativo escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira - “Constituição da República Portuguesa Anotada”, 3ª, edição, pág. 815:
“Estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais) (n°3, in fine). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e os recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão do poder público (especialmente administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal.
Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal”.
Também o art. 3° do ETAF - Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - DL 129/84 de 27.04. [e diploma complementar DL. 374/84 de 29.11], aplicáveis ao caso em apreço estabelece:
“Incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
O art. 4°, n°1, f) do mencionado diploma, exclui desse âmbito – “Os recursos e as acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público”.
Vieira de Andrade - in “A Justiça Administrativa” - pág. 55:
“Esta questão sobre o que se entende por “relação jurídica administrativa”, sendo fulcral, devia ser resolvida expressamente pelo legislador.
Mas, na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração (...)”..
“Compete aos Tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas ou fiscais”.
Como observam, Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, in “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, Almedina, 38 e 39:
“No que se refere à responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados, estabelece o artigo 4º, nº1, alínea i) do ETAF, que a jurisdição administrativa só é competente para apreciar quando a esses sujeitos for aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.
No que se refere às pessoas colectivas de direito privado, continua, pois, a ser relevante, para determinar se um litígio é da competência dos tribunais administrativos ou dos tribunais comuns, saber se o facto constitutivo da responsabilidade se encontra ou não submetido à aplicação de um regime específico de direito público…”.
Como se pode ler no Acórdão deste Tribunal de Conflitos, de 25.9.2003, Proc. 11/2003, in www.dgsi.pt , de que foi Relator o Ex.mo Conselheiro Salvador da Costa:
“A regra da competência dos tribunais da ordem judicial segue o princípio da residualidade, isto é, são da sua competência as causas não legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional (artigos 66º do Código de Processo Civil e 18º, nº 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei n°3/99, de 13 de Janeiro - LOFTJ).
[…]
Prescreve a Constituição competir aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais (artigo 212°, nº3).
Assim, em principio, incumbe à jurisdição administrativa o julgamento de quaisquer acções que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, ou seja, todos os litígios originados no âmbito da administração pública globalmente considerada, com excepção dos que o legislador ordinário expressamente atribua a outra jurisdição.
Densificando o mencionado dispositivo constitucional, no quadro da administração da justiça, a lei ordinária atribui aos tribunais administrativos e fiscais o assegurar da defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, a repressão da violação da legalidade e a dirimência de conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações administrativas e fiscais (artigo 3º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 129/84, de 27 de Abril - ETAF).
Acresce que a lei exclui dessa jurisdição, além do mais, os recursos e as acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito publico (4º, n.º1 alínea f), do ETAF).
Finalmente, […] a lei atribui aos órgãos da jurisdição administrativa, particularmente aos tribunais administrativos de círculo, a competência para conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo as acções de regresso (artigo 51º, n° 1, alínea h) ETAF).
As autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas (artigo 235°, nº 2, da Constituição)
Assim, são os municípios pessoas colectivas de direito público integradas no conceito de entes públicos, a que se reporta o artigo 51º, n.º1, alínea t), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Decorrentemente, é aos tribunais administrativos de círculo que compete, além do mais, conhecer das acções sobre responsabilidade civil dos municípios que se alicerce na prática de actos de gestão pública.
[…]
O conceito de actos de gestão pública e de actos de gestão privada tem essencialmente a ver, como é natural, com a actividade de gestão pública e de gestão privada da Administração.
[…] A doutrina e a jurisprudência, em labor que já de longe vem, têm essencialmente caracterizado a primeira como sendo regulada pelo direito público e a segunda como sendo a regulada pelo direito privado.
Nessa linha, têm entendido, por um lado, serem actos de gestão pública os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, ou seja, no exercício de uma função pública, sob a égide de normas de direito público, independentemente de representarem ou não o exercido de meios de coerção.
Dir-se-á, em similar perspectiva, serem actos de gestão pública os decorrentes do exercício de um poder público, integrado na realização de uma função pública, compreendida nas atribuições de um ente público, regulados por normas de direito público, relevando essencialmente a actividade em que se exerce a actuação e não a qualificação de actos isolados integrantes da causa de pedir (Ac. do S.T.A., de 24.1.2002, processo n.º 048274).
E, por outro lado, serem actos de gestão privada os praticados por órgãos ou agentes da Administração à margem do poder público, em posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, com sujeição exclusiva a normas de direito privado - Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 5.11.81, BMJ, 311, pág. 195)” (sublinhámos).
No Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 8.5.2007, in www.dgsi.pt - Relator Conselheiro Sebastião Póvoas – pode ler-se:
“[…] Nos termos do artigo 501º do Código Civil a responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas era accionada nos tribunais judiciais quando o acto lesivo era praticado “no exercício de actividades de gestão privada”.
Tratando-se do exercício de actividades de gestão pública, o ETAF que vigorava – DL. nº 129/84, de 27 de Abril - consagrava a jurisdição administrativa.
Discutiam-se, então, os conceitos de actos de gestão pública e de actos de gestão privada, sendo, “grosso modo”, e respectivamente aqueles em que a administração intervém com as prerrogativas do poder público e a gestão privada se age, fundamentalmente, nos quadros do direito privado e a ele sujeito. (cf. v.g., o Prof. Marcello Caetano - “é gestão pública a actividade da Administração regulada pelo Direito Público e gestão privada a actividade da Administração que decorra sobre a égide do Direito Privado”- apud “Manual de Direito Administrativo”, II, 1143; o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 19 de Outubro de 1976 - BMJ 260-155 - “A gestão privada compreende a actividade do ente público subordinado à lei aplicável a quaisquer actividades análogas dos particulares; pelo contrário a gestão pública pressupõe o exercício do jus imperii”; o Acórdão do Tribunal de Conflitos de 4 de Abril de 2006 - P° 8/03 -. “Actos de gestão pública são os praticados pelos órgãos e agentes da Administração no exercício de um poder público, isto é, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção; actos de gestão privada são os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração em que esta aparece despida de poder e, portanto, numa posição de paridade com o particular ou particulares a que os actos respeitam, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular com inteira subordinação às normas de direito privado”; e ainda, v.g, os Acórdãos do Tribunal de Conflitos de 29 de Junho de 2004 - P° 1/04 e de 12 de Janeiro de 1989 - Acórdãos Doutrinais do STA - 330-85.
Certo, porém, que, e como nota Georges Vedel, a distinção entre gestão pública e gestão privada apenas “definem uma directiva geral ou uma inspiração, mais do que um verdadeiro critério jurídico” (in “Droit Administratif”, 1968, 84; Prof. Vaz Serra, “Responsabilidade Civil do Estado e dos seus Órgãos ou Agentes” - BMJ 85-446 ss – RLJ 110-313; Prof. Afonso Queiró, RLJ, 121-237; Dr. J. Sinde Monteiro, “Actos de Gestão Pública - Erro de tratamento médico em Hospital” CJ, XI, 4ª, 47 e ss; e Prof. Freitas do Amaral - “Direito Administrativo”, III, 493 - os actos “deverão qualificar-se como gestão pública se na sua prática ou no seu exercício forem de algum modo influenciados pela prossecução do interesse colectivo, ou porque o agente esteja a exercer poderes de autoridade ou porque se encontre a cumprir deveres ou sujeito a restrições especificamente administrativas, isto é, próprias dos agentes administrativos. E será gestão privada no caso contrário.”). Era esta, no essencial, a jurisprudência e a doutrina produzidas durante a vigência da anterior redacção do ETAF (de 1984)”.
As decisões dos Tribunais que, alegadamente, causaram dano ao Autor foram proferidas em 1992 e 1993, não se aplicando o ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), na redacção actual - Lei n°13/2002 de 19.02, em vigor desde 1.1.2004.
Se ao caso fosse aplicável o vigente ETAF seria o Tribunal comum, inquestionavelmente, o competente.
Com efeito, dispõe o art. n°1, al. g) da citada lei que: Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: [...]. g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa…”.
Como se sentenciou no Acórdão deste Tribunal de Conflitos - Processo n°15/10, de 28.10.2010 - Relator Conselheiro Cunha Barbosa - in www.dgsi.pt:
“Pareceria que a questão que nos ocupa estaria, desde logo, resolvida no sentido de que a competência para conhecer da acção caberia à jurisdição administrativa.
Porém, a tal regra de cariz geral opõem-se as exclusões previstas expressamente nos n°s 2 e 3 da mencionada norma legal, designadamente, no que importa à resolução da questão que nos ocupa, o disposto na al. a) do n° 3, em que se prescreve expressamente que: “Ficam igualmente excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal: a) A apreciação das acções de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição, bem como das correspondentes acções de regresso; ...;” de tal preceito legal crê-se poder concluir, sem qualquer dificuldade, que a responsabilidade civil extracontratual do Estado e a correspondente acção de regresso fundada em erro judiciário apenas deve ser conhecida pela jurisdição administrativa desde que respeitem a facto resultante da actividade dos tribunais administrativos.
Aliás, tal normativo legal mereceu, por parte de Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, o seguinte comentário: “... É, enfim, atribuída à jurisdição administrativa a competência para apreciar as questões de responsabilidade resultantes do (mau) funcionamento da administração da justiça.
É, no entanto, excluída a apreciação das questões de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição, bem como das acções de regresso contra magistrados que daí decorram: artigo 4º n°3, alínea a). ... “-(In Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3ª edição revista e actualizada.).
À luz do ETAF vigente, seria competente a jurisdição comum, uma vez que o pretenso erro judiciário teria sido cometido por tribunais não pertencentes à jurisdição administrativa, tratando-se de acção de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes à jurisdição comum.
Estando em causa actos praticados por tribunais no âmbito da função jurisdicional - a não admissão do recurso pelo Tribunal da Relação e pelo Supremo Tribunal de Justiça, ambos tribunais da jurisdição não administrativa, importa saber, à luz do então vigente art. 51° h) do ETAF aprovado pelo DL. 192/84, de 27.4 que estatuía - competir aos tribunais administrativos conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso - se a competência é da jurisdição administrativa.
Sobre a problemática da competência dos Tribunais comuns e administrativos, no que concerne à questão objecto do conflito e num caso com contornos de manifesta afinidade, citamos o Douto Acórdão deste Tribunal de Conflitos, de 29.11.2006 - Proc.03/05 - Relator Conselheiro Freitas Carvalho, in www.dgsi.pt:
“A posição sustentada pelos recorrentes corresponde à chamada tese judicialista, segundo a qual, por força dos princípios constitucionais e da separação de poderes e da independência dos tribunais, os tribunais administrativos só teriam competência para julgar questões inerentes aos actos e actividades de “gestão pública” em sentido estrito, isto é, actos e actividades da Administração Pública, excluídos os praticados por quaisquer órgãos do Estado no âmbito das funções política, legislativa, jurisdicional e parajurisdicional, caso em que o julgamento das acções de responsabilidade civil extracontratual emergente de acções ou omissões desses órgãos ou agentes seria da competência dos tribunais judiciais.
Tal corrente jurisprudencial, foi, porém, objecto de análise no Acórdão de 12.05.1994, deste Tribunal de Conflitos, proferido no Proc. n.º 266, in Ap DR de 30-04-1966, que, depois de enunciar e criticar os fundamentos das duas teses opostas que, então, dividiam a jurisprudência - a que chamou “judicialista” e “administrativista”, respectivamente - discorreu nos seguintes termos:
“A judicialista parece enfermar do pecado original de ter nascido quando imperava o ensinamento do Prof. Marcello Caetano que entendia que os tribunais administrativos, posto que se chamassem de tribunais e os respectivos juízes gozarem da mesmas garantias de independência e imparcialidade dos juízes dos tribunais judiciais, não eram verdadeiros tribunais, não se integrando na função judicial, sendo, outrossim, órgãos superiores da administração Pública com a missão, exercida com independência dos órgão e agente da administração activa, de julgar da legalidade dos actos e da responsabilidade extracontratual decorrente de actos praticados por estes últimos são a égide do direito administrativo (...).
Desta causa primeira fazia-se decorrer, como corolário lógico necessário e, ao tempo até o seria: a natureza parajurisdicional ou, por outras palavras, não administrativa, de todos e quaisquer actos praticados e actividades desenvolvidas nos Tribunais judiciais praticados pelos juízes dos tribunais judiciais no exercício da sua função, mesmo que não correspondentes à estrita função de julgar e por funcionários dos tribunais judiciais, fazendo apelo à teoria da função intermédia ou função-ponte, entre a função jurisdicional propriamente dita e a função administrativa comum, a que os acórdãos mais representativos dessa corrente se acolhiam.
Ora, nem a causa subsiste, nem a teoria tem, agora, utilidade e fundamento constitucional e legal.”
E continua o dito aresto:
“A Constituição da República Portuguesa, na versão resultante da Lei de Revisão Constitucional n.º1/80, de 8/7, partindo da utilidade do sistema judiciário, instituiu várias ordens ou categorias de tribunais - art.º 211º - cada um deles consagrado como órgão de soberania - art. 205°/l - e a cada categoria ou ordem atribuindo, explicitamente ou implicitamente, espaço de jurisdição devidamente delimitado, não em função de uma estrita e absoluta especialização, que funciona apenas como critério indicativo, mas, em obediência a critérios organizacionais e de racionalidade na distribuição das matérias respeitantes à administração da justiça, por intermédio da actividade específica dos juízes, função do Estado pertencente, em globo, à função judicial e ao poder soberano dos tribunais - art°s 213º, 214". 215º e 216º.
Todas as jurisdições, assim criadas, são no plano constitucional e abstractamente, de igual dignidade e competência técnico-jurídica no respectivo âmbito material - 205º/l e 2 - todos os tribunais e juízes de tribunais estaduais gozam das mesmas garantias de imparcialidade e independência - art. 206° e 218°
Entre as jurisdições instituídas, com organização constitucionalmente estabelecida, surge a jurisdição administrativa e fiscal, com estatuto autónomo e com competência específica, nos termos do disposto no art. 214º, para “o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Nenhuma dúvida, portanto, que a jurisdição administrativa cabe o julgamento de questões, em termos decisórios finais, com força de caso julgado material, prevalecente e imperativo, conforme ao disposto no art.º 209°/2 da Constituição, que tenham por objecto “dirimir litígios emergentes de relações administrativas” sem quaisquer limitações ou restrições de ordem constitucional.
…
Há que fixar-se, pois, como ponto de partida incontestável, que, em princípio, cabe aos tribunais da jurisdição administrativa o julgamento de quaisquer acções que tenham por objecto dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.
Em princípio, dissemos, porque nada obsta, de acordo com os citados preceitos constitucionais, como acima advertimos, que o legislador ordinário possa, ressalvadas as matérias de natureza criminal, no uso de seu poder conformador concreto do interesse público, atribuir a uma jurisdição competência de julgar sobre “matéria” que, em princípio e em geral, caberia a outras jurisdições, conforme ao critério da especialização, meramente indicador e operacional, na repartição de competências das várias ordens de tribunais que instituiu.
Resulta isso da filosofia subjacente ao sistema judicial unitário constitucionalmente instituído e do disposto no art. 168°/1, q) da Constituição, onde se consagra a reserva relativa da Assembleia da República para legislar sobre “organização e competência dos tribunais e do Ministério Público”.
Sendo, pois, exacto que ao definir a competência da jurisdição administrativa, reportando-se às relações jurídicas administrativas, ou seja, ao círculo de interesses que se jogam no âmbito do direito aplicável à Administração Pública, abrangendo as relações jurídicas, que nasçam e se desenvolvam sob a égide do direito administrativo, já não sob a égide do direito público em geral, como se dizia antes, caberá, naturalmente, aos tribunais administrativos a apreciação e julgamento de todos os litígios originados no âmbito da administração pública, globalmente considerada, com excepção dos que o legislador ordinário tenha expressamente atribuído, ou venha a atribuir, a outra jurisdição.
E isto, aliás, que dizem os artigos 3.º, 4.º, n°1, alínea g), e 51.°, nº 1, alínea f) do ETAF, ao estabelecer que «incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais, salvo os que forem excluídos por lei, e os recursos e as acções pertencentes ao contencioso administrativo para que não seja competente outro tribunal ”.
Por outras palavras, aos tribunais administrativos está atribuída a jurisdição comum em matéria administrativa.”
Sendo certo que a questão da competência material para o julgamento de acções para efectivação da responsabilidade extracontratual por actos e omissões de órgãos ou agentes da administração judiciária, praticados no exercício das suas funções ou por causa delas, foi bastante discutida como se dá nota no Acórdão do Tribunal de Conflitos de 12.05.1994, cuja doutrina se acabou de transcrever, hoje, é pacífico o entendimento jurisprudencial, na linha deste último aresto, de que estando em causa a responsabilidade emergente da função de julgar, a competência cabe aos tribunais judiciais, pois os actos e actividades próprias dos juízes na sua função de julgar são praticados no exercício específico da função jurisdicional e não da função administrativa; todos os outros actos e omissões de juízes, bem como toda a actividade e actuação dos restantes magistrados, órgãos e agentes estaduais que intervenham na administração da justiça, em termos de relação com os particulares ou outros órgãos e agentes do Estado, e, portanto, sejam estranhos à específica função de lugar, inscrevem-se nos conceitos de actos e actividades administrativas ou de “gestão pública administrativa”, da competência da jurisdição administrativa - (cfr. entre outros, além do supra transcrito aresto de 12-05-1994, os acórdãos deste Tribunal de Conflitos de 23-01-2001, Conflito n.º 294, e de 21-02-06, Conflito n.º 340, e, ainda, entre outros, os Acórdãos do STA de 13.02.1996, Proc. n.º 38.474, in AP DR de 31-8-98, 1095; de 15.10.98, Proc. n.º 36.811; de 12.10.2000, Proc. n.º 45.862, in AP DR de 12-2-2003, 7360; de 12.10.2000, Proc. 46.313, in AP DR de 12-2-2003, 7378; e de 22-05-2003, Proc. 532/03). (destaque e sublinhado nosso).
Sufragando este entendimento, que corresponde a jurisprudência consolidada deste Tribunal de Conflitos, importa concluir que a competência radica na jurisdição comum.
Com efeito, atenta a causa de pedir e o pedido, tendo em conta que o que agora - [depois da decisão transitada em julgado do Tribunal Administrativo, no que respeita à questão relacionada com a deficiente notificação do Acórdão pela secção da Relação] - está em causa é, apenas, a existência e apreciação da potencial lesividade de decisões judiciais proferidas por Magistrados Judiciais, no exercício do seu poder judicante, na veste de titulares do órgão de soberania Tribunais, assim a competência material é do Tribunal comum, para conhecimento da acção de indemnização fundada em responsabilidade civil extracontratual do Estado, de onde o conflito dimana.
Decisão:
Termos em que se resolve o conflito de jurisdição, considerando competente, em razão da matéria, a jurisdição comum para o conhecimento da acção.
Sem custas.
Lisboa, 25 de Setembro de 2012. - António José Pinto da Fonseca Ramos (relator) - António Políbio Ferreira Henriques - Hélder João Martins Nogueira Roque - António Bento São Pedro - António Pires Henriques da Graça - Rosendo Dias José. |
