Acórdãos T CONFLITOS

Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:027/12
Data do Acordão:02/21/2013
Tribunal:CONFLITOS
Relator:JOÃO TRINDADE
Descritores:CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS
COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS
Sumário:Para a acção que verse sobre contrato de prestação de serviços em que um dos sujeitos é uma empresa municipal que agiu para a realização do interesse público e que foi submetido pelas partes às normas de contratação pública, são competentes os tribunais administrativos.
Nº Convencional:JSTA000P15351
Nº do Documento:SAC20130221027
Data de Entrada:12/17/2012
Recorrente:A... LDA, NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE O TRIBUNAL DE FAMILIA E MENORES E DE COMARCA DE PORTIMÃO E O TRIBUNAL ADMINISTRATIVO E FISCAL DE LOULÉ
Recorrido 1:*
Votação:UNANIMIDADE
Aditamento:
Texto Integral: Conflito n.º 27/12

I –

A………….., LDA.
interpôs no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé providência cautelar de arresto, contra
B…………., S.A.

Como fundamento da pretensão que formula, invoca que detém sobre a requerida um crédito adveniente de contratos de prestação de serviços (procedimento de ajuste directo n.° 202930 e 250970) celebrados no âmbito da actividade comercial desenvolvida pela requerente e do objecto da requerida (propor, acompanhar e desenvolver as políticas de desenvolvimento do município de Portimão).

Conclui pedindo que se ordene, para garantia do crédito de € 77 925,46 (setenta e sete mil, novecentos e vinte e cinco euros e quarenta e seis euros), o arresto de bens moveis da requerida, prédios e saldos de contas bancárias.

Foi ordenada a citação da requerida nos termos do art. 117.º, n.º 1 do CPTA.

A requerida deduziu oposição aceitando, em suma, a sua natureza jurídica, sustentando que quem responsável pela dívida é o Município, que detém a totalidade do seu capital social e que e economicamente viável, possuindo créditos sobre terceiros.

Por despacho de fls. 389 a 402 dos autos foi declarada a incompetência material do Tribunal Administrativo e Fiscal.

Remetidos os autos para o Tribunal de Família e Menores e da Comarca de Portimão e distribuídos ao 1.º Juízo Cível, este declarou-se igualmente incompetente em razão da matéria, absolvendo a requerida da instância.

Aberto, assim, o conflito de jurisdição, foram os autos remetidos a este Tribunal de Conflitos.

O Ex.mo Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de se confirmar a decisão do Tribunal de Família e Menores da Comarca de Portimão, considerando competente o Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé.

Cumpre decidir.

II – Elementos essenciais a ponderar (Os factos a ponderar ou estão admitidos por acordo das partes nos articulados, ou resultam das certidões de matrícula de requerente e requerida e os estatutos da requerida ou, ainda, dos “contratos de prestação de serviços”, juntos aos autos.):

1. A requerente e uma sociedade comercial que se dedica, designadamente, à prestação de serviços e apoio na preparação e lançamento de projectos de eventos e ao fornecimento de materiais para os mesmos
2. A requerida e uma empresa municipal (sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos de âmbito municipal) que “tem por objecto a gestão de serviços de interesse geral e a promoção do desenvolvimento local e regional nos termos definidos nos arts. 18.º e 21.º da Lei n.º 53-F/2006, acompanhando e executando as políticas de desenvolvimento territorial do Município, com vista ao crescimento e reforço da coesão económica, local e regional dos domínios da gestão e (…) reabilitação urbana, (...) desenvolvimento turístico, desenvolvimento dos mercados e feiras tradicionais (…) gestão e apoio à operação de equipamentos e infra-estruturas municipais”;
3. O capital social da requerida é detido na totalidade pelo Município de Portimão.
4. No âmbito da sua actividade a requerente celebrou com a requerida dois contratos de prestação de serviços:
a. Contrato de prestação de serviços celebrado a 30.07.2010, para o fornecimento de estruturas (procedimento directo n.º 202930), conforme escrito de fls. 123 a 130 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, designadamente que:
i. «Sem prejuízo de serem acordadas outras regras quanto às comunicações e notificações entre as partes do contrato, estas devem ser dirigidas, nos termos do Código dos Contratos Públicos, para o domicílio ou sede contratual de cada uma das partes» (clausula 17.ª);
ii. «Legislação Aplicável
Em tudo o omisso no presente contrato e seus anexos, observar-se-á o disposto na legislação nacional e comunitária, nomeadamente nos seguintes diplomas:
a) Código dos Contratos Públicos (...)
b) Directiva 200/18/CE, de 31 de Março
c) Em demais legislação aplicável» (cláusula 20.ª);
b. Contrato de prestação de serviços celebrado a 29.12.2010, para o fornecimento de assistência técnica e locação de audiovisuais e estruturas (procedimento directo n.º 250976), conforme escrito de fls. 134 a 141 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido, designadamente que:
i. «Sem prejuízo de serem acordadas outras regras quanto às comunicações e notificações entre as partes do contrato, estas devem ser dirigidas, nos termos do Código dos Contratos Públicos, para o domicilio ou sede contratual de cada uma das partes» (cláusula 18.ª) e que
ii. «Legislação Aplicável
Em tudo o omisso no presente contrato e seus anexos, observar-se-á o disposto na legislação nacional e comunitária, nomeadamente nos seguintes diplomas:
d) Código dos Contratos Públicos (…)
e) Directiva 200/18/CE, de 31 de Março
f) Em demais legislação aplicável» (cláusula 21.ª)

III – Em face do que se deixou exposto em I, a questão a decidir é a de dirimir o conflito negativo de jurisdição originado pela prolação de duas decisões de sentido inverso emitidas, primeiramente, por um Tribunal da ordem administrativa e fiscal e, ulteriormente, por um Tribunal judicial.

IV – Enquadramento jurídico

Em razão do disposto no art. 383.º, n.º 1, do CPC, o procedimento cautelar tem que ser proposto no tribunal que seja competente, em razão da matéria, para julgar a causa principal de que aquele é dependente.

Quanto a esta (causa principal) nos termos definidos pelas disposições conjugadas dos art. 66.º do CPC e do art. 18.º, n.º 1, da Lei n.º 3/99, de 13-01 (Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, comummente designada por LOFTJ) e do art. 26.º, n.º 1 da Lei n.º 52/2008, de 28-08, «são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional».

Sendo residual a competência dos tribunais judiciais, a mesma estará excluída se a competência para julgar a causa estiver acometida a outra jurisdição, como o seja – por ser a que importa ao caso sub judice – a dos tribunais administrativos e fiscais.

Dispõe, a propósito, a Constituição da República Portuguesa, no seu art. 212.º, n.º 3, que «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações administrativas e fiscais».

Em conformidade com o comando constitucional, e no desenvolvimento do mesmo, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 29-02 (Uma vez que o presente procedimento deu entrada em juízo em 06/06/2012, a aferição da competência material, no que aos Tribunais Administrativos respeita, faz-se tendo em conta o “novo” Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela citada Lei 13/2002, de 19-02, mas alterado e retificado pelos seguintes diplomas: Declaração de Rectificação nº 14/2002, de 20 de Março; Declaração de Rectificação nº 18/2002, de 12 de Abril; Lei n° 4-A/2003, de 19 de Fevereiro; Lei nº 107-D/2003, de 31 de Dezembro, Lei nº 1/2008, de 14 de Janeiro; Lei nº 2/2008, de 14 de Janeiro, Lei nº 26/2008, de 27 de Junho, Lei nº 52/2008, de 28 de Agosto, Lei nº 59/2008, de 11 de Setembro, Decreto-Lei nº 166/2009, de 31 de Julho – com entrada em vigor a partir de 1 de Janeiro de 2010; Lei nº 55-A/2010, de 31 de Dezembro, Lei n.º 20/2012, de 14 de Maio, com início de vigência em 15 de Maio de 2012 e DL 166/2009, de 31-01, entrado em vigor a 01-01-2010.) preceitua que «Os tribunais de jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais» (art. 1.º, n.º 1).

A pedra de toque de delimitação da jurisdição administrativa deixou de estar - ao invés do que sucedi na redacção original do ETAF, aprovado pelo DL nº 129/84, de 27-04 – na destrinça entre actos de gestão pública actos de gestão privada, centrando-se no conceito de relação jurídica administrativa e de função administrativa.

Relação jurídico-administrativa é «aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista a realização de um interesse público legalmente definido» ( Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Lições, 2000, pág. 79.).
Ou, nas palavras e ensinamento dos Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição, pág. 815), a qualificação como relações jurídicas administrativas ou fiscais “transporta duas dimensões caracterizadoras: as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal”.
No âmbito da jurisprudência firmada por este Tribunal de Conflitos na relação jurídica administrativa e de função administrativa “avulta a realização de um interesse publico levado a cabo através do exercício de um poder público e, portanto, de autoridade, seja por uma entidade pública, seja por uma entidade privada, em que esta actua no uso de prerrogativas próprias daquele poder ou no âmbito de uma actividade regulada por normas do direito administrativo ou fiscal” – neste sentido, cf. Entre muitos, o Ac. de 16-02-2012 (Cons. Rodrigues da Costa) e de 08-11-2012 (Cons. A. Geraldes), ambos disponíveis in www.itij.pt.

A actual definição de competências, conforme delimitadas pelo ETAF, resultou numa ampliação das competências em face do processo DL n.º 129/84, de 27-04, a qual é actual e fundamentalmente delimitada no art. 4º de tal diploma.
Dispõe-se neste preceito, que é atribuída competência aos Tribunais Administrativos para a apreciação de “questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público” – art. 4º, n.º 1, al. f).
Este normativo, com a redacção que lhe foi introduzida pela Lei n.º 107-D/2003, de 31-12, atribui à jurisdição administrativa competência para apreciar questões relativas a (i) contratos administrativos típicos (a respeito dos quais existam normas de direito público que regulam especificamente aspectos de natureza substantiva); (ii) contratos atípicos com objecto passível de acto administrativo (que determinem a produção de efeitos que também poderiam ser determinados através da prática, pela entidade pública contratante, de um acto administrativo unilateral) e de (iii) contratos atípicos com objecto passível de contrato de direito privado que as partes tenham expressa e inequivocamente submetido a um regime substantivo de direito público (Cfr., entre outros, Freitas do Amaral e Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, págs. 38/41, Aroso de Almeida O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, págs. 104/107, e Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I, pág. 21).
É pacífico o entendimento de que o pressuposto processual da competência se determina em função da acção proposta, tanto na vertente objectiva – atinente ao pedido e à causa de pedir – como na vertente subjectiva, respeitante às partes, importando essencialmente para o caso ter em consideração a relação jurídica invocada (Cfr., por todos, o acórdão de 19-12-2012, proferido nos autos 20/12, (Cons. Pires da Graça), in www.itij.pt (tribunal dos conflitos).).

Pelo que, aqui chegados, importa esclarecer que nos contratos que integram a causa de pedir invocada pelo requerente, as partes acordaram que em tudo o que nele seja omisso fosse regulado pelo Código dos Contratos Públicos e pela Directiva 200/18/CE, de 31 de Março.
Directiva 2004/18/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004, que é relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (e que, aliás, aquele Código, designadamente na versão aprovada e republicada em anexo ao DL n.º 18/2008, de 29-01, transpôs).

Por outro lado, a requerida, que assume a qualidade de adjudicante do aludido contrato, é uma empresa municipal (sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos de âmbito municipal) que “tem por objecto a gestão de serviços de interesse geral e a promoção do desenvolvimento local e regional nos termos definidos nos arts. 18.º e 21.º da Lei n.º 53-F/2006, acompanhando e executando as políticas de desenvolvimento territorial do Município, com vista ao crescimento e reforço da coesão económica, local e regional dos domínios da gestão e (...) reabilitação urbana, (...) desenvolvimento turístico, desenvolvimento dos mercados e feiras tradicionais (…) gestão e apoio à operação de equipamentos e infra-estruturas municipais”.
Situando-se no âmbito da empresarialização de uma actividade originariamente inscrita no âmbito das competências dos municípios, nos termos do art. 13.º da Lei n.º 159/99, de 14-09 (Que estabelece o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais.), e que fica submetida a uma administração indirecta municipal (cfr. Pedro Gonçalves, Instrumentos de Administração Municipal, em Especial, as Empresas Municipais, em Problemas Actuais da Administração Local, págs. 193 e segs., e Maria José Castanheira Neves, Governo e Administração Local, pág. 299).
Na redacção introduzida a este regime pela Lei n.º 55/2011, de 15-11, define-se que integram o sector empresarial local as empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas.
Sendo municipais, além do mais, as constituídas nos termos da lei comercial, nas quais os municípios, associações de municípios e áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, respectivamente, possam exercer, de forma directa ou indirecta, uma influência dominante em virtude da detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto – art. 19.º, n.º 1, al. a).
Enquanto tal, poderia adjudicar por ajuste directo os serviços prestados pela requerente, sendo tal procedimento admitido, nos termos do art. 16.º do aludido Código dos Contratos Públicos (Que admite, o procedimento de ajuste directo para a formação de contratos cujo objecto abranja prestações que estão ou sejam susceptíveis de estar submetidas à concorrência de mercado.).

Do exposto resulta que um dos sujeitos actuou nas vestes de autoridade pública, investido de ius imperium, com vista à realização do interesse público e que as partes expressamente submeteram o contrato a um regime substantivo de direito público.

Fundamentos por que se conclui que pertence ao Tribunal Administrativo a competência para dirimir litígio em discussão nos autos.

IV – Decisão
Face ao exposto, acorda-se em resolver o conflito, considerando competente, em razão da matéria, a jurisdição administrativa.

Sem custas.
Lisboa, 21 de Fevereiro de 2013. – João Carlos Pires Trindade (relator) – Gabriel Martim dos Anjos Catarino – Rosendo Dias José – Joaquim Matias de Carvalho Marques Pereira – Américo Joaquim Pires Esteves – Luís Pais Borges.