Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	012/11

Data do Acordão:	09/25/2012

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	SÃO PEDRO

Descritores:	RENDA APOIADA COMPETÊNCIA MATERIAL CASO JULGADO FORMAL

Sumário:	São competentes os Tribunais Administrativos para julgar um litígio onde os autores pedem que lhes não seja aplicado o regime de actualização da renda apoiada definida no Dec. Lei 166/93, de 7 de Maio – pois o mesmo envolve uma entidade que, neste âmbito, actuou com base num contrato administrativo e pretende aplicar normas de direito público.


Nº Convencional:	JSTA00067796
Nº do Documento:	SAC20120925012
Data de Entrada:	01/24/2012
Recorrente:	FUND CARDEAL CEREJEIRA, NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE O 2º JUÍZO CÍVEL DO TRIBUNAL DE FAMÍLIA E MENORES E DE COMARCA DE CASCAIS E OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE


Meio Processual:	REC JURISDICIONAL
Objecto:	AC RL
Decisão:	NEGA PROVIMENTO
Área Temática 1:	DIR ADM CONT - CONFLITO JURISDIÇÃO
Legislação Nacional:	CPC96 ART510 N3 ART660 ART102. ETAF84 ART3. DL 166/93 DE 1993/05/07 ART1 N2 ART11. DL 119/83 DE 1983/02/25 ART8 ART32 ART33 N3 ART34 ART35 ART38 ART39.
Jurisprudência Nacional:	AC RL PROC7745/08.5TBCSC.L1-7 DE 2011/06/30.; AC RL PROC2892/05.8TMSNT.L1-8 DE 2010/10/07.; AC STA PROC0762/04 DE 2005/11/03.; AC STA PROC0274/02 DE 2002/07/10.
Referência a Doutrina:	PEDRO GONÇALVES ENTIDADES PRIVADAS COM PODERES ADMINISTRATIVOS CADERNOS DE JUSTIÇA ADMINISTRATIVA 58 PAG55 NOTA25. FREITAS DO AMARAL CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 3ED VOLI. TEIXEIRA DE SOUSA ESTUDOS SOBRE O NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL 1997 PAG318.


Aditamento:

Texto Integral:

Acordam no Tribunal dos Conflitos

1. RELATÓRIO
FUNDAÇÃO CARDEAL CEREJEIRA, melhor identificada nos autos, veio interpor recurso de agravo para o Supremo Tribunal de Justiça, que veio a ser admitido como recurso para o Tribunal de Conflitos, nos termos do artº107º, nº2 do CPC, do acórdão, de fls.1343 e segs., do Tribunal da Relação de Lisboa que decidiu “julgar o tribunal judicial da comarca de Cascais incompetente, em razão da matéria, para conhecer da presente acção, sendo competentes os tribunais administrativos e, consequentemente, em absolver a ré da instância.”

Nas conclusões das suas alegações de recurso, refere a Recorrente, no que releva para a determinação da jurisdição competente para a presente acção:

A) O Tribunal a quo, ao julgar o tribunal judicial incompetente, em razão da matéria, para conhecer da presente acção, sendo competentes os tribunais administrativos e, consequentemente, em absolver a Recorrida da instância, violou o disposto nos art.º 66.° e 102.°, n.º. 1 e 2 do CPC, no art.º 18.°, n.º 1, da Lei n.º 3/99, de 13.01 (Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais - LOFTJ) , e ainda o disposto no art.º 211.°, n.º 1, da CRP, na medida em que determinou como normas aplicáveis aos presentes autos, o disposto no art.º 221.°, n.º 3, da CRP, bem como o disposto nos art.º 3.° e 9.°, n.º 1, do ETAF, aprovado pelo Decreto- Lei n.º 129/84, de 27.04;

B) Nos termos do art. ° 66.° do CPC, «são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional», decorrendo o mesmo do estabelecido no art.º 18.°, n.º 1 da Lei n.º 3/99, de 13.01 - LOFTJ, e por conseguinte, no que toca a estes, a sua competência é residual;

C) No que se refere aos tribunais administrativos, dispõe a CRP, no seu art.º 212.°, n.º 3 que «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações administrativas e fiscais»;

D) Segundo GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição, pág. 815), a qualificação como "relações jurídicas administrativas ou fiscais" «transporta duas dimensões caracterizadoras: as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza "privada" ou "jurídico-civil". Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ ou fiscal»;

E) No desenvolvimento da delimitação constitucional da competência dos tribunais administrativos, estabelece o art. 1.º do ETAF: «A jurisdição administrativa e fiscal é exercida por tribunais administrativos e fiscais, órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo»;

F) Seguindo a definição de VIEIRA DE ANDRADE (A Justiça Administrativa, Lições, 2000, pág. 79) a relação jurídica administrativa é «aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido»;

G) A actual definição legal, na esteira da lei fundamental, deixou de estribar a delimitação da jurisdição administrativa na distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada, deslocando o pólo aglutinador para o conceito de relação jurídica administrativa e de função administrativa, em que avulta a realização de um interesse público levado a cabo através do exercício de um poder público e, portanto, de autoridade, seja por uma entidade pública, seja por uma entidade privada, em que esta actua no uso de prerrogativas próprias daquele poder ou no âmbito de uma actividade regulada por normas do direito administrativo ou fiscal;

H) O n.º 1 do art.º 4.° do ETAF delimita o âmbito da jurisdição administrativa, estando excluídas da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto «questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público» (alínea f)), bem como os «actos cuja apreciação pertença por lei à competência de outros tribunais» (alinea g));

I) A competência do tribunal determina-se pelo pedido formulado pelo Autor e pelos fundamentos que invoca (causa de pedir), ou seja, como ensina MANUEL DE ANDRADE, a competência material é aferida de acordo com a identidade das partes e os termos da pretensão do Autor, tal como esta é delineada na respectiva petição, independentemente da legitimidade das partes ou da procedência da acção (Noções Elementares de Processo Civil, 1976, p. 91);

J) Os Recorrentes intentaram a presente acção declarativa de simples apreciação, pretendendo que seja declarada a inexistência do direito da Recorrida a proceder às actualizações das compensações com base no Decreto-Lei n.º 166/93, de 07.05, que seja declarada a não aplicação do referido Decreto-Lei aos casos sub-judice, que sejam mantidos os valores de compensação anteriores a Maio de 2002, e que seja ainda declarada a inexistência de qualquer dívida dos Recorrentes à Recorrida a titulo de compensação pelas habitações (pedidos), alegando para tanto, que em 1974, a Recorrida recebeu da Câmara Municipal de Cascais, um terreno onde construiu várias habitações sociais, que cedeu, entre outros, aos Recorrentes, em virtude dos seus fracos recursos económicos, tendo os ocupantes das casas passado a pagar à Recorrida uma compensação, calculada em função dos respectivos rendimentos, e que se manteve inalterada até ao ano de 2002, que nesta última data, a Recorrida, invocando o disposto no Decreto-Lei n.º 166/93, de 07.05, comunicou aos moradores que tinha decidido proceder a aumentos no valor dessa compensação, que chegaram a valores da ordem dos 800%, ao mesmo tempo que os informava de que seria celebrado um aditamento à licença de ocupação, para além daquele diploma não ser aplicável, a Recorrida nem sequer lhes comunicou os critérios usados para o referido cálculo, tal como não respeitou as restantes formalidades, tendo publicado anúncios que não cumprem o que ali se exige, e que em reunião entre as partes, foi decidido suspender o aumento das compensações até ao início das negociações para a venda dos fogos (causa de pedir);

K) A Recorrida é uma fundação, dotada de um estatuto de direito privado (cfr. fls, 132), regendo-se pelas normas desse mesmo direito privado; e do lado activo, figurando como autores, está um conjunto de sujeitos privados, constituído por quarenta pessoas singulares;

L) A Recorrida, além de ser uma fundação, é também uma Instituição Particular de Solidariedade Social (IPSS);

M) Mas para resolver a questão da competência também não é decisivo saber se a ora Recorrida, é uma pessoa colectiva pública ou privada, é que tanto as pessoas públicas como as privadas podem ser sujeitos de relações jurídico-administrativas;

N) Como refere Mário Aroso de Almeida, em «O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, pág. 57», «as relações jurídico-administrativas não devem ser definidas segundo um critério estatutário, reportado às entidades públicas, mas segundo um critério teleológico, reportado ao escopo subjacente às normas aplicáveis»;

O) A propósito da competência dos Tribunais Administrativos formou-se o entendimento dominante, na doutrina e na jurisprudência, de que as relações jurídico-administrativas se definem pelo exercício, por banda de pelo menos uma das partes, de uma função pública, com prerrogativas de autoridade, ainda que não envolva o uso de meios de coerção, com a consentânea envolvência de normas de direito público e reger tais relações jurídicas (Vide, entre outros, o Ac. do STA de 27.11.97, Rec. n.º 34366; na doutrina, Vaz Serra, Ver. de Legislação e Jurisprudência, ano 103, pág. 350-351, e Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª edição, I Vol. págs. 44 e ss (ibidem);

P) Porém, conhecendo da "questão" objecto do recurso, haveria que conhecer dos fundamentos invocados pelos Recorrentes, o que não sucedeu, não tendo o Tribunal a quo se pronunciado sobre os mesmos;

Q) Limitando-se, o Tribunal a quo a afirmar, que perante o regime constante do Decreto-Lei n.º 166/93, de 07.05, não se pode afirmar estarmos na presença de normas de conteúdo civilístico, mas sim, em face de normas de conteúdo administrativo, considerando que a relação jurídica em causa, reveste a forma de um contrato administrativo, uma vez que em seu entender, o referido regime. «confere à entidade locadora prerrogativas que não existem nos arrendamentos de natureza Jurídico privada»;

R) A decisão da Recorrida, em proceder à aplicação do regime do Decreto-Lei n.º 166/93, de 07.05, insere-se no domínio da sua gestão privada, surgindo nele o Estado desprovido do seu "Ius imperii", ou seja, despido dos seus poderes de autoridade;

S) Segundo Marcello Caetano, o "conceito de gestão privada verifica-se quando os órgãos das pessoas jurídicas de direito público que tenham actividade administrativa, exercem ou podem exercer, consoante a competência conferida por lei, poderes correspondentes a direitos pessoais ou patrimoniais regulados pelo direito privado, exactamente como quaisquer outras pessoas jurídicas" - (Princípios Fundamentais de Direito Administrativo, 1977, pág. 372);

T) E sendo estes actos praticados, e em causa, de gestão privada, porquanto - na definição de Pires de Lima e Antunes Varela, in Código Civil Anotado, vol. III, 4ª edição, págs. 510/511 - "actos de gestão privada são aqueles que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares", são materialmente competentes para deles conhecer os tribunais judiciais comuns, nos termos do art.º 211.° da CRP, do art.º 66.° do CPC e do art.º 18.° n.º 1 da Lei n.º 3/99 de 13.01, estando excluídos da ~ competência atribuída aos tribunais administrativos;

U) Face à jurisprudência pacífica dos nossos tribunais superiores, a competência em razão da matéria (ou jurisdição) afere-se em função da relação material controvertida, tendo em conta os termos em que é formulada a pretensão dos Recorrentes, incluindo os seus fundamentos - que nunca é de mais salientar, dos quais o Tribunal a quo não conheceu;

V) Como ensina o Professor Manuel de Andrade, a competência do tribunal "afere-se pelo quid disputatum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum";

W) Cumpre relembrar a configuração da pretensão dos Recorrentes, tal como foi formulada na petição inicial: que seja declarada a inexistência do direito da Recorrida a proceder às actualizações das compensações com base no Decreto-Lei nº 166/93, de 07.05, que seja declarada a não aplicação do referido Decreto-Lei aos casos sub-judice, que sejam mantidos os valores de compensação anteriores a Maio de 2002, e que seja ainda declarada a inexistência de qualquer dívida dos Recorrentes à Recorrida a título de compensação pelas habitações (pedidos);

X) Dispõe o art. o 211.º, n. º 1, da CRP que aos tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais";

Y) Por seu turno, estatui o art.º 212.°, n,º 3, da referida Lei Fundamental que "Compete aos tribunais administrativos e fiscais o conhecimento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais";

Z) Decorre dos citados preceitos constitucionais que os tribunais administrativos e fiscais são hoje os tribunais comuns em matéria administrativa e fiscal, isto é, apresentam-se com uma área própria, uma reserva de jurisdição, que espelha o seu núcleo essencial, ainda que algumas matérias possam ser pontualmente atribuídas, por lei especial, a outra jurisdição;

AA) Temos, assim, que tudo se reconduz, no caso dos autos, ao conhecimento de uma acção emergente de uma relação jurídica privada, o que implica, como já antes se assinalou, a exclusão da jurisdição administrativa, por força do disposto no art.º 212.°, n.º 2 da CRP, e ainda dos art.º 3.° e 4.°, n.º 1, alíneas f) e g), do ETAF, sendo competentes para conhecer de tal acção os Tribunais Judiciais, ex vi do art. ° 66.° do CPC;

BB) Consequentemente, a jurisdição competente para dirimir o litígio em causa nos autos é a dos tribunais judiciais;

CC) Veja-se o teor do Acórdão da Relação de Lisboa, de 09.12.2010, proferido no âmbito do processo n.º 10114/06.8TMSNT.L1-8, respeitante à resolução do contrato de arrendamento, por falta do pagamento de rendas, no âmbito do regime da renda apoiada, previsto pelo Decreto-Lei n.º 166/93, de 07.05, também em causa nos presentes autos, em que aquela acção foi interposta por um município - pessoa colectiva pública, tendo sido confirmada a decisão recorrida, ou seja, «não sendo paga a renda, persistindo a mora por um período muito superior a três meses, ocorre causa de resolução do contrato de arrendamento»;

DD) Decorre ainda, do teor do Acórdão acima referenciado, que no âmbito do regime de "renda apoiada" previsto no Decreto-Lei n.º 166/93 de 07.05, é obrigação do arrendatário apresentar anualmente as suas declarações de rendimentos junto da entidade locadora, já que são esses rendimentos que fundamentam a própria aplicação do regime de "renda apoiada" e o montante desta» e que «não apresentando tal declaração nos anos de 2002, 2003 e 2004, ficam os arrendatários sujeitos à fixação de uma "renda técnica" correspondente ao valor locativo do imóvel locado»:

EE) As mesmas prerrogativas que permitem ao Tribunal a quo justificar estarmos em face de normas de conteúdo administrativo, e que caracterizam a relação jurídica em apreço, como sendo uma relação juridica-administrativa, no Acórdão da Relação de Lisboa, proferido no âmbito do processo n.º 10114/06.8TMSNT.L1-8, constituem normas de conteúdo civilístico;

FF) Nos presentes autos, resulta que a questão da incompetência foi suscitada e decidida pelo Tribunal a quo, sem que alguma vez tivesse sido invocada, enquanto tal, por qualquer das partes, não tendo sido suscitada nas instâncias, pelo que não seria esperável que a Relação viesse a proferir a ora decisão sob recurso, em prejuízo do conhecimento das questões para que o processo lhe foi remetido;

GG) O princípio geral, consignado no art.º 102.°, n.º 1 do CPC, de que a incompetência absoluta pode ser arguida pelas partes ou conhecida oficiosamente até ao trânsito em julgado da sentença proferida sobre o fundo da causa, sofre a excepção do n.º 2 do citado artigo, ou seja, aquela que se refere à incompetência derivada da acção ter sido proposta no tribunal da comarca em vez de o ser em tribunal especial;

HH) Logo que transite o saneador, o pressuposto fica saneado, mesmo que a incompetência se verifique, assim se estabelecendo um desvio à regra geral do conhecimento da incompetência absoluta (Ac. STJ, de 4.5.1973, BMJ., 227.°-83);

II) Tendo sido declarada no despacho saneador a competência material do tribunal, sem que essa parte da decisão tenha sofrido impugnação no recurso para a Relação, não pode esta apreciar oficiosamente a matéria, quer pela configuração do caso julgado, quer pela extemporaneidade do conhecimento oficioso da excepção (Ac. STJ, de 1.7.1975: BMJ, 249.º-440);

JJ) Nunca os Recorrentes impugnaram no recurso para a Relação, a incompetência material do tribunal - pelo contrário (cfr. ponto 21 das suas Alegações de Recurso), sendo tal questão suscitada, apenas pelo Tribunal a quo;

KK) Nem na Douta Sentença impugnada, é suscitada qualquer questão relacionada com a competência do tribunal de 1.ª instância;

LL) Além de que a incompetência absoluta do tribunal, com o fundamento de a acção ter sido proposta no tribunal comum, quando o devia ter sido em tribunal especial, só pode ser arguida e suscitada oficiosamente, até ser proferido o despacho saneador (Ac. RP, de 25.5.1982: CoI. Jur., 1982, 3.° - 213);

MM) Pelo que não tendo sido arguida ou suscitada, a incompetência absoluta do tribunal comum, até ao momento do despacho saneador, ficou precludida a possibilidade de ser arguida posteriormente na apelação (Ac. RE, de 5.7.1984: CoI. Jur., 1984,4.°-281);

NN) Não tendo os Recorrentes, arguido ou suscitado a questão da incompetência absoluta do tribunal comum, precludiu tal possibilidade;

OO) Neste sentido, a Douta Sentença da 1ª instância impugnada, refere que qualquer questão relacionada com a competência daquele tribunal, a mesma, àquela data, se afigurava fora de tempo;

PP) Existindo assim, um despacho a conhecer da questão concreta da competência em razão da matéria, formou-se caso julgado formal, a respeitar (Ac. STJ, de 7.11.1990, BMJ., 401.°- 475; ADSTA, 350.°-259.°; AJ., 13.°/14.°-25);

QQ) Além de que o n.º 1 do art.º 102.° do CPC, não se aplica quando se levante a questão da incompetência em razão da matéria por se atribuir a competência ao foro administrativo (Ac. STJ, de 3.10.1990, AJ., 12.°-18);

RR) Assim sendo e face ao anteriormente exposto, não pode ser suscitada e apreciada a questão da competência do Tribunal de 1.ª instância, em razão da matéria, por se pretender atribuir a competência ao foro administrativo, por não ser aplicável o dispositivo legal invocado, bem como por ter precludido a possibilidade para tal, por existir caso julgado formal, a respeitar.

Nestes termos, nos melhores de Direito e sempre com o mui Douto suprimento de V. Ex.as, deve ser concedido total provimento ao presente recurso e, em consequência, revogar-se o Acórdão proferido no tribunal a quo, assim se fazendo serena, sã e objectiva JUSTIÇA.

Não houve contra-alegações.

O Ex.mo Procurador - Geral Adjunto, neste Supremo Tribunal Administrativo, emitiu parecer no qual defende que “de acordo com o disposto no artº 4º, nº 1, al. d) do ETAF, e em conformidade com a jurisprudência citada no Acórdão recorrido, deverá o mesmo ser confirmado, declarando-se competentes os tribunais da jurisdição administrativa."

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido ao Tribunal de Conflitos para julgamento do recurso.

2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1. MATÉRIA DE FACTO

A matéria de facto dada como assente é a seguinte:

2.1.1. Dada como assente na 1ª instância:

A). A ré é uma instituição particular de solidariedade social.

B). Consta dos estatutos actuais da ré, cuja cópia consta a fls. 132 e segs., o seguinte:
"Art." 1° - A Fundação Cardeal Cerejeira é uma fundação de solidariedade social.
"Art." 2° - A Fundação tem por objectivos concretizar os deveres de solidariedade entre as pessoas, e nomeadamente os seguintes:
a) Como objectivo principal a promoção assistencial, cultural e recreativa dos beneficiários.
b) Proporcionar habitação, em boas condições económicas, higiénicas e morais àqueles que a não possuam ou não possam pelos seus fracos recursos, consegui-la (...)
"Art.° 24° - 1. A Fundação respeitará, no exercício das suas actividades, a tutela do Estado, nos termos da legislação aplicável.
"Art." 27" - O disposto nos presentes Estatutos não prejudica os direitos constituídos ou as expectativas jurídicas criadas anteriormente".

C). Em 05.08.1974, a ré pediu à Câmara Municipal de Cascais que lhe cedesse, gratuitamente, 2 lotes de terreno para neles construir 120 fogos, sendo 80 do tipo T3 e 40 do tipo T2.

D). Na sequência, mediante escritura pública outorgada em 27.12.1977. rectificada em 03.03.1978, a CMC declarou vender à ré, com destino à construção de habitações para pessoas de fracos recursos, duas parcelas de terreno, com a área total de 1.224 m², situadas no lugar da Torre, freguesia de Cascais, pelo preço total de 20500 por m²., venda que a ré declarou aceitar.

E). Em 19.07.1978, o Ministro da Habitação e das Obras Públicas autorizou o Fundo de Fomento ã Habitação, a conceder à ré uma comparticipação de 26.250.000$00 e, em 18.03.1982. o Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo, autorizou aquele Fundo a conceder à ré um reforço de comparticipação de 4.602.000$00, destinada a fazer face aos encargos efectuados e a efectuar desde 01.01.1978 com a obra de construção de 52 fogos na Torre, Cascais, comparticipações que foram concedidas.

F) Nos 1224 m² acima referidos, a ré construiu 3 edifícios, designados por lotes 1, 2 e 4, descritos na 1.ª conservatória do registo predial de Cascais sob os n°s 29335, 29336 e 29337, cada um deles com rés do chão, 1°, 2° e 3° andares, os lotes 1 e 2 com lados direito, esquerdo e frente, e o lote 4 com lado direito e esquerdo.

G) Entre 1981 e 1992, a ré declarou, por escritos que apelidou de "Licenças de Ocupação", ceder o gozo de andares referidos na alínea anterior aos autores ou a pessoas do seu agregado familiar cujos nomes constavam de documentos anexos a esses escritos, para habitação destes, pelo prazo de um ano, sucessivamente renovado por iguais períodos quando não denunciado por qualquer das partes com a antecedência mínima de 30 dias, mediante compensações mensais de 4.571$00 ou de 5.646500, o que foi aceite.

H) Mais constou de cada "Licença de Ocupação", cujas cópias constam de fls. 55 e segs. dos autos, o seguinte:
«III. 2 - Não sendo a compensação mensal paga no prazo estabelecido .. dispõe o Morador de quinze dias para o fazer, aumentada de 15% sobre o respectivo montante. Decorrido aquele período sem que o faça pode a Fundação rescindir a presente Licença de Ocupação.
IV - 1. Quando o rendimento mensal do agregado familiar é inferior a três vezes o salário mínimo nacional, pode a Fundação conceder ao Morador um subsídio para pagamento da compensação mensal.
IV - 2. O montante deste subsídio é fixado com base nos princípios estabelecidos nos números 4 a 10 da Portaria n.º 386/77 de 25 de Junho ... para a fixação da "renda social" das habitações promovidas pelo Estado e atribuídas em regime de arrendamento.
V - 1. O Morador declara formalmente ter tomado inteiro e completo conhecimento das disposições constantes do artigo 18.º do capítulo V e dos artigos 26° e 27° dos Estatutos da Fundação e que se compromete a acatar e cumprir...
V - 2. No caso de desocupação compulsiva, quando não for cumprida a ordem de despejo no prazo fixado pela Fundação, fica esta desde já autorizada a, sem prejuízo de outros procedimentos de ordem legal, retirar o recheio do fogo...

I) Os valores das compensações referidas, foram estabelecidos tendo em conta os recursos económicos daqueles a quem o gozo dos fogos era cedido e que se tratava de pessoas consideradas de fracos recursos.

J) As comparticipações antes referidas foram pagas até ao ano de 2002.

K) Em Março de 2002, a ré solicitou aos autores o preenchimento de questionário, cujas cópias constam de fls. 403 e segs. dos autos, referente à composição do agregado familiar e rendimento mensal, com comprovativos.

L) Por cartas registadas com aviso de recepção enviadas a 19.03.2002, a ré remeteu aos autores um "Comunicado" com "a alteração do Preço Técnico das rendas dos fogos», mais informando que "o valor actualizado da renda apoiada terá efeitos a partir do dia 1 de Maio de 2002".

M) Nesse "Comunicado", cuja cópia consta de fls. 159 ou 361, constava que o Conselho de Administração da ré deliberou, "de acordo com o Decreto-Lei n.º 166/93, de 7 de Maio, art. 8°, n.º 6, a alteração do Preço Técnico das rendas dos fogos .. passando a ser de 204,86 euros o dos T2, e de 253,05 o dos T3", acrescentando-se que "para eventuais esclarecimentos, os interessados podem contactar a Sede da F ... ou no local de atendimento .. sito .... na Torre".

N) Por cartas registadas com aviso de recepção enviadas a 01.04.2002, cujas cópias constam de fls. 162 e segs., a ré comunicou aos autores o valor concreto do respectivo fogo, na sequência daquela alteração, bem como o seguinte:
"Mais se informa que o regime da renda apoiada baseia-se na determinação dos valores de um preço técnico e de uma taxa de esforço. Nos termos do diploma acima referenciado, em que o valor da renda é o resultado da aplicação daquela taxa (de esforço) ao rendimento mensal corrigido do agregado familiar.
"Informa-se ainda que nos casos em que os rendimentos familiares tenham carácter incerto, temporário ou variável e não seja apresentada prova bastante que justifique essa natureza, a Fundação presumirá que o agregado familiar aufere um rendimento superior ao declarado sempre que um dos membros exerce actividade que notoriamente produza rendimentos superiores aos declarados ou seja possuidor de bens não compatíveis com aquela declaração.
"Acresce que no âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 166/93, de 07 de Maio, à Licença de ocupação de que V. Exa. é titular, será feito um Aditamento à mesma (ver documento junto em anexo), a ser celebrado em data a combinar.
"Para eventuais esclarecimentos poderá contactar a sede da Fundação …».

O) O "Aditamento" que acaba de ser referido, cuja cópia consta de fls. 243, tinha o seguinte teor: "(...)
"Cláusula Primeira (Objecto):
"Este aditamento é celebrado nos termos do art° 82° do Decreto-Lei n° 321-B/90, de 15 de Outubro e visa a aplicação do Decreto-Lei n.º 166/93 de 7 de Maio. que tem por objecto o estabelecimento da renda apoiada.
Cláusula Segunda (Preço Técnico):
«1. O preço técnico do fogo arrendado, no valor de ... foi calculado nos termos em que o é a renda condicionada, conforme estabelecido no art. 4° do Decreto-Lei n.º 166/93 de 7 de Maio.
2. O preço técnico é actualizado, anual e automaticamente, pela aplicação do coeficiente de actualização dos contratos de arrendamento em regime de renda condicionada.
"Cláusula Terceira (Renda Apoiada):
«1. A renda apoiada pelo morador é de ...
2. O valor da renda é determinado pela aplicação da taxa de esforço ao rendimento mensal corrigido do agregado familiar do morador, nos termos do art. 5° do Decreto-Lei n.º 166/93, de 7 de Maio.
"Cláusula Quarta (Actualização da Renda Apoiada):
"1. O valor da renda, que não pode exceder o preço técnico calculado nos termos da cláusula terceira, é actualizado anualmente com base na variação percentual para esse ano, do salário mínimo nacional, sem prejuízo do disposto no n.º 3 do art. 8° do Decreto-Lei n.º 166/93.
2. A entidade cedente pode, ainda, para efeitos de actualização da renda, solicitar ao morador, anual, bienal ou trimestralmente, a declararão dos seus rendimentos.
3. O valor da renda pode ainda ser reajustado com base nos rendimentos declarados pelo morador, aplicando o disposto no n.º 2 da cláusula terceira.
4. A falta da declaração de rendimentos ou a falsidade da mesma determina o imediato pagamento do preço técnico, sem prejuízo de constituir fundamento de resolução da Licença de Ocupação e de eventual responsabilidade do declarante (...).
"Este aditamento à Licença de Ocupação é celebrado em duplicado e vai assinado por ambos os contraentes

P) O "Comunicado" acima referido sob a alínea M), foi publicado no "Jornal da Região -Cascais ", de 13.03.2002 e de 20.03.2002. bem como no "Correio da Manhã", de 07.03.2002, 08.03.2002 e 09.03.2002.

2.1.2. Aditada no Tribunal da Relação – tendo em conta os documentos juntos:
1. Os Estatutos da ré vigentes a partir de 1978 constam de fls. 1943 e segs.. e os que estiveram em vigor a partir de 1982, e antes dos actuais, constam a fls. 1052 e segs..

2. A comparticipação financeira do Estado acima referida sob a alínea E) constou de Despacho publicado no DR, a fls. 385 dos presentes autos, e ficou sujeita às condições aí mencionadas, entre as quais as seguintes:

3.ª As rendas a fixar nas habitações .. terão como base proposta da Fundação .. que será submetida a Despacho do Secretário de Estado da Habitação..

4ª. As habitações serão atribuídas de acordo com as normas aplicáveis às habitações promovidas directamente pelo Fundo de Fomento da Habitação.

5.ª A proposta referida no n.º 3 incluirá um plano de recuperação dos capitais investidos que permita a definição do montante das rendas que ficarão afectas ao Fundo de Fomento da Habitação.

6.ª Serão fixadas por despacho do Secretário de Estado da Habitação as condições adicionais ou as alterações necessárias ao determinado nesta portaria, de modo a tornar compatíveis os diferentes esquemas de intervenção do Estado no sector habitacional."

3. Através de ofício de 16.04.1982, cuja cópia consta de fls. 401, o Fundo de Fomento da Habitação comunicou à ré os valores das rendas técnicas fixadas para os fogos.

4.ª A ré encontra-se ainda a amortizar as comparticipações recebidas do Estado, nos termos que constam de fls. 387 e segs.

5. Em 5 de Fevereiro de 2002, através da carta cuja cópia consta de fls. 397, a ré, invocando problemas financeiros, derivados da referida amortização, despesas de conservação, com seguros e de electricidade, e o agravamento do seu défice, solicitou ao IGAPHE autorização para ser aplicado o regime de renda apoiada segundo o Decreto-Lei n.º 166/93.

6. Aquele Instituto respondeu, em 13.02.2002, nos termos que constam de fls. 402, no sentido de que:
"De acordo com o disposto no Artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 166/93, de 7 de Maio, essa Instituição poderá aplicar o regime de renda apoiada aos fogos comparticipados pelo Ex-FFH. Para o efeito, apenas terá que cumprir os procedimentos estabelecidos na referida disposição legal".

2.2. MATÉRIA DE DIREITO
2.2.1. Questões a decidir (objecto do recurso).
A questão da competência surge, neste processo, após o acórdão da Relação de Lisboa ter declarado o tribunal judicial da comarca de Cascais incompetente, em razão da matéria, sendo competentes os tribunais administrativos.

Desse acórdão foi interposto recurso para o Supremo Tribunal de Justiça.

No Supremo Tribunal de Justiça foi proferido despacho pelo Ex.mo Conselheiro Relator considerando que o “Tribunal se encontra impedido de conhecer do objecto do recurso interposto” (fls. 1421). Com efeito, diz-se no aludido despacho, “… no caso do tribunal da Relação declarar que o tribunal comum é incompetente, em consequência da causa, pela matéria que constitui objecto da mesma, estar atribuída a um tribunal da jurisdição administrativa e fiscal, o recurso destinado a fixar o tribunal competente é interposto para o Tribunal de Conflitos - art. 107º, n.º 2 do CPC (…)”.

Ouvidas as partes foi ordenada a remessa a este Tribunal de Conflitos.

As questões suscitadas no recurso, então, dirigido ao Supremo Tribunal de Justiça reconduziam-se a duas: (i) saber se a Relação poderia conhecer a questão da competência em razão da matéria, pois a sentença na 1ª instância tinha julgado a acção improcedente; (ii) saber se o litigio – objecto da acção - deve ser julgado pelos tribunais judiciais ou pelos tribunais administrativos.

Vejamos cada uma das questões.

2.2.2. – Possibilidade do tribunal da Relação conhecer a questão da competência no julgamento do recurso.

Entendemos que o Tribunal de Conflitos, quando intervém ao abrigo do art. 107º, 2 do CPC (pré-conflito) pode decidir todas as questões que se prendem com a competência do Tribunal, incluindo, a questão de saber se já existe ou não uma decisão sobre essa questão transitada em julgado.

Daí que se aprecie, em primeiro lugar esta questão, suscitada no recurso para o STJ pela recorrente.

Alega a recorrente, nas conclusões GG a RR, que tendo sido proferido despacho saneador considerando o tribunal competente, sem que essa parte da decisão tenha sofrido impugnação, não pode o Tribunal reapreciar a questão, pois quanto a ela formou-se caso julgado (formal).

A recorrente não tem razão, como facilmente se verá.

Nos termos do art. 510º, n.º 3, do CPC – após a redacção introduzida pelo Dec. Lei 329/95, de 12 de Dezembro - o despacho saneador constitui, logo que transite em julgado, caso julgado formal quanto às questões concretamente apreciadas. Após o regime introduzido pelo Dec. Lei 329/95, de 12 de Dezembro, “… a referência genérica no despacho saneador à inexistência de qualquer excepção dilatória ou nulidade processual não adquire força de caso julgado (art. 510º, 3 1ª parte) e, por isso, não impede que o Tribunal venha a apreciar, na sentença final, uma dessas excepções ou nulidades (art. 660º,n.º 1)” - MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, Estudos Sobre o Novo Código de Processo Civil, Lisboa, 1997, pág. 318.

Como a questão da competência material não foi concretamente apreciada na sentença da 1ª instância, isto é, apenas foi referido que o Tribunal era competente, torna-se claro que o despacho saneador não faz caso julgado formal, quanto a ela.

Por outro lado, nos termos do art. 102º, 1 do CPC, a incompetência absoluta pode ser arguida pelas partes e deve ser suscitada oficiosamente pelo tribunal, enquanto não houver sentença com trânsito em julgado proferida sobre o fundo da causa.

A Relação tinha, assim, o dever de suscitar a questão da incompetência absoluta (onde se inclui a incompetência em razão da matéria) dado que não havia uma decisão sobre essa matéria que fizesse caso julgado formal e havia ainda oportunidade ou melhor o dever de suscitar essa questão até ao transito em julgado da decisão proferida sobre o mérito da causa.

Assim, nesta parte, o recurso deve ser julgado improcedente.

2.2.3. Competência em razão da matéria.
O Tribunal da Relação de Lisboa apreciou a questão da competência nos termos seguintes:

“(..)
Da competência do tribunal em razão da matéria
A divisão do trabalho entre os vários órgãos e entidades que integram o sistema de justiça, de que resultam diferentes âmbitos ou perímetros de intervenção, não é uma realidade sem importância.
Está em causa o interesse público na salvaguarda da adequação técnica desses órgãos e entidades e na boa administração da justiça.

Este interesse reflecte-se na exigência da competência (absoluta) como pressuposto processual.

Compreende-se assim que a incompetência absoluta seja insanável, que se lhe aplique a regra da prioridade e, por conseguinte, que, logo que constatada, deva o juiz declará-la com consequente extinção da instância (artigos 102.º, 105.º, e 288.º n.º 1, alínea a), CPC).

Por outro lado, a defesa do referido interesse não permite incluir no campo de aplicação do regime do artigo 288.º, n.º 3, CPC a falta de competência do tribunal em razão da matéria (Miguel Teixeira de Sousa, «Sobre o sentido e a função dos pressupostos processuais», ROA,49, Abril 89: 101 ss.).

Não colhe, pois, fazer apelo a um suposto princípio de economia processual para através dele «sanar» uma falta insanável, com invasão da esfera própria de actuação de outro órgão ou entidade, ainda que a decisão sobre essa competência implique maior dispêndio de actividade do que a exigida para conhecer de mérito ou que se preveja que a questão decidenda possa vir a ser submetida à jurisdição comum.

Sabido é que a verificação da incompetência absoluta implica a absolvição do réu da instância (artigo 105.º, n.º 1, CPC).

Por outro lado, tem sido entendido, de forma pacífica, que a competência material de um tribunal se afere pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e causa de pedir (cfr., v.g., Acórdãos do Tribunal de Conflitos, disponíveis em www.dgsi.pt: de 10.02.1998 – processo 000319, de 18.06.2002 – processo 02/02, de 23.09.2004 – processo 05/04, e de 29.11.2006 – processo 016/03).

Dispõe o artigo 221.º, n.º 3, da Constituição da República que «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais».

Este princípio é reafirmado no artigo 3.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pelo DL n.º 129/84, de 27 de Abril, aplicável ao caso ocorrente, importando destacar os n.ºs 1 e 2 do artigo 9.º, com o seguinte teor:

«1. Para efeitos de competência contenciosa, considera-se como contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica de direito administrativo.

2. São designadamente contratos administrativos os contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de concessão de serviços públicos, de concessão de uso privativo do domínio público e de exploração de jogos de fortuna ou de azar e os de fornecimento contínuo e de prestação de serviços celebrados pela Administração para fins de imediata utilidade pública».
Comentando este novo regime esclarece I. Galvão Telles: «f) Este diploma trouxe, em relação ao Direito anterior, duas inovações do maior significado:
- formulou uma definição de contrato administrativo;
- imprimiu expressamente carácter exemplificativo à enumeração dos contratos administrativos, como evidencia o uso do advérbio «designadamente».

g) Quer dizer, contratos administrativos passaram a ser, inequivocamente, todos os referidos no n.º 2 do artigo 9.º do ETAF e os mais que caibam na definição constante do n.º 1 do mesmo artigo. Todos esses contratos, tanto os especificados como os não especificados, acham-se sujeitos ao contencioso administrativo, porque o citado artigo 9.º do ETAF assim o esclarece.

h) Vingou, pois, a opinião de MELO MACHADO e de FREITAS DO AMARAL, com a particularidade de o contencioso administrativo ser aplicável a todos os contratos administrativos, não havendo lugar à observância da jurisdição comum. Substituiu-se um sistema fechado, por um sistema aberto; e fizeram-se coincidir a dimensão substantiva e a processual.

i) A definição legal acima transcrita não é aliás, só por si, muito esclarecedora, pois resta saber o que deve entender-se por uma relação jurídica de Direito Administrativo. Sem preocupações de grande rigor, poderá dizer-se que uma tal relação é a que se traduz em poderes e deveres jurídicos da Administração em face dos particulares e dos particulares em face da Administração» (Manual dos Contratos em Geral, 2002:60).

Pois bem, no caso vertente, uma pluralidade de titulares de «arrendamentos sociais» vêm pedir, no confronto com a ré, que é uma Instituição Particular de Solidariedade Social, que o Tribunal remova a incerteza, em sentido negativo, quanto à aplicação do regime de renda apoiada constante DL n.º 166/93, de 7 de Maio.

Estamos perante uma acção de simples apreciação.

«Aqui a exigência de tutela ou de actividade jurisdicional é determinada por um fenómeno que pode ser em certo sentido assimilado à violação enquanto desta constitui uma premissa: a contestação, no duplo sentido de um outro direito que o titular considera existente ou de uma jactância (vanto) acerca de um direito próprio no confronto com um sujeito que o reputa inexistente. Pense-se no sujeito que, mesmo sem lesar outro direito de propriedade o contesta no sentido em que se vangloria de ser ele o proprietário; ou no sujeito que, ainda antes do vencimento da sua dívida, nega ser devedor ou, por fim no sujeito que se gaba de ser credor. Quando se verifica este fenómeno a que chamamos, com uma dimensão inclusiva do «vanto», contestação (e que naturalmente deve ser séria, objectivamente perceptível, sem se esgotar, por conseguinte, na simples expressão de uma opinião) determina-se uma situação que não é ainda de violação, mas que poderá ser, ou seja a incerteza objectiva acerca da existência de um direito. E é lógico que um ordenamento jurídico evoluído ofereça – directa ou indirectamente – o instrumento para eliminar esta situação, ou seja o instrumento para substituir a incerteza objectiva pela certeza objectiva» (Crisanto Mandrioli, Diritto Processuale Civile, I, 14.ª ed.:16/17).
Até à aprovação do RAU (DL n.º 321-B/90, de 15 de Outubro) os imóveis sujeitos ao regime de arrendamento social encontravam-se vinculados a mecanismos vários de actualização de renda pouco funcionais, contribuindo para uma «acentuada e acelerada degradação do parque habitacional afecto ao arrendamento social» (cfr. Preâmbulo DL 166/93)».
O RAU pretendeu operar a racionalização do regime de rendas e, no artigo 77.º, n.º 1, dispôs que «nos contratos de arrendamento para habitação podem estabelecer-se regimes de renda livre, condicionada ou apoiada».

Relativamente a estas últimas preceitua o artigo 82.º:

1. No regime de renda apoiada, o montante das rendas é subsidiado, vigorando ainda regras específicas quanto à sua determinação e actualização.

2. Ficam sujeitos ao regime referido no número anterior os prédios construídos ou adquiridos para arrendamento habitacional pelo Estado e seus organismos públicos e autarquias locais e pelas instituições particulares de solidariedade social com o apoio financeiro do Estado.

3. O regime de renda apoiada fica sujeito a legislação própria, aprovada pelo Governo.

Na sequência deste normativo, surgiu o DL n.º 166/93.
Lendo este diploma conclui-se que «o regime de renda apoiada baseia-se na determinação dos valores de um preço técnico e de uma taxa de esforço» (artigo 2.º, n.º 1).

Quer isto dizer que o regime da renda aplicável não é fixada por acordo das partes, ao contrário do que acontece nos regimes de renda livre e de renda condicionada.

Acresce que o referido DL 166/93 confere à entidade locadora prerrogativas que inexistem nos arrendamentos de natureza jurídico-privada, a saber:

i) a entidade locadora pode, a todo o tempo, solicitar aos arrendatários quaisquer documentos e esclarecimentos necessários para a instrução e ou actualização dos respectivos processos, fixando-lhes para o efeito um prazo de resposta não inferior a 30 dias (artigo 9.º, n.º2);

ii) o incumprimento injustificado pelo arrendatário das obrigações referidas dá lugar ao pagamento por inteiro do respectivo preço técnico (artigo 9.º, n.º3);

iii) nos casos de subocupação da habitação arrendada, a entidade locadora pode determinar a transferência do arrendatário e respectivo agregado para habitação de tipologia adequada dentro da mesma localidade (artigo 10.º, n.º 2);

iv) o incumprimento pelo arrendatário, no prazo de 90 dias, da determinação referida no n.º 2, dá lugar ao pagamento por inteiro do respectivo preço técnico (artigo 10.º, n.º 3).

Ora, perante este regime, não se pode afirmar estarmos na presença de normas de conteúdo civilístico.

Estamos antes em face de normas de conteúdo administrativo, ditadas por imperativos de ordem pública.

As referidas prerrogativas compreendem-se tendo em conta os fins sociais prosseguidos pelas entidades locadoras.

Sobre o caso dos autos, em que eram partes precisamente IPSS, pronunciaram-se, entre outros, os Acs. do TCAS de 18.05.06, de 01.06.2006 e de 08.06.2006.

Nesses arestos se destaca a formação de um entendimento dominante, a propósito da competência dos Tribunais Administrativos, no sentido «de que as relações jurídico-administrativas se definem pelo exercício, por banda de, pelo menos, uma das partes, de uma função pública, com prerrogativas de autoridade, ainda que não envolva o uso de meios de coerção, com a consentânea envolvência de normas de direito público a reger tais relações jurídicas».

Neles se refere que «(…) as marcas de administratividade dos contratos administrativos não residem (…) só na atribuição ou assunção explícita da autoridade (se bem que ela seja, claro, factor iniludível de administratividade): há casos em que se chega à existência da prerrogativa, precisamente através da presença de outras marcas ou factores de administrativização da respectiva relação.

Pensamos, aliás, que essa proposta de trazer para o direito administrativo todos os contratos que tragam marcas de administratividade é a única compatível com a imputação constitucional (artigo 214.º, n.º 3) da jurisdição do direito administrativo e das relações jurídico-admnistrativas aos tribunais administrativos».

A ré, que é uma IPSS, não é uma mera entidades privada.

Compulsando os seus Estatutos verifica-se que:
- "Art. 1° - A F é uma F de solidariedade social ..
- "Art." 2° - A F tem por objectivos co concretizar os deveres de solidariedade entre as pessoas, e nomeadamente os seguintes:
a) Como objectivo principal a promoção assistencial, cultural e recreativa dos beneficiários.
b) Proporcionar habitação, em boas condições económicas, higiénicas e morais àqueles que a não possuam ou não possam pelos seus fracos recursos, consegui-la (...)
"Art.° 24° - 1. A F respeitará, no exercício das suas actividades, a tutela do Estado, nos termos da legislação aplicável.
Quer dizer que a demandada se associa à prossecução dos «objectivos de desenvolvimento social global de que o Estado é o superior garante», para se utilizar uma expressão do preâmbulo do DL n.º 119/83, de 25 de Fevereiro.
Nesta linha de argumentação, que nos parece curial e de secundar, não restam dúvidas que deve ser atribuída competência, em razão da matéria, à jurisdição administrativa, para conhecer do presente pleito, ex artigos 3.º e 9.º, n.º 1, do ETAF, aprovado pelo DL n.º 129/84, de 27 de Abril.
(…)”

Vejamos se a decisão deve manter-se.

Deve dizer-se, desde logo, que a presente acção foi intentada antes da entrada em vigor do actual Estatuto dos Tribunais Administrativo e Fiscais - Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro. É, portanto, aplicável ao caso o ETAF aprovado pelo Dec. Lei 129/84, de 27 de Abril – diploma que, de resto foi aplicado, pela Relação de Lisboa. Os Tribunais administrativos são, deste modo, competentes para “assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais” – art. 3º.

A jurisprudência conhecida sobre questões semelhantes é toda no sentido de considerar que o litígio destes autos emerge de uma relação jurídica administrativa – cfr. para além dos dois acórdãos do TCA citados no acórdão recorrido, os acórdãos da Relação de Lisboa de 30-6-2011, proferido no processo 7745/08.5TBCSC.L1-7e de 7-10-2010, proferido no processo 2892/05.8TMSNT.L1-8.
O Supremo Tribunal Administrativo também aceitou a competência dos tribunais administrativos em processos cujo litígio emergia dos contratos de renda apoiada ao abrigo do disposto do Dec. Lei 166/93: acórdão de 3-11-205, proferido no processo 0762/04 e de 10-7-2002, proferido no processo 0274/02.

PEDRO GONÇALVES, Entidades privadas com poderes administrativos, Cadernos de Justiça Administrativa, 58, pág. 55, nota 25, e referindo-se concretamente “à prática de actos administrativos por instituições de solidariedade social no âmbito de relações emergentes de contratos de arrendamento celebrados no regime de renda apoiada” entende que a natureza pública dessa intervenção decorre do facto da IPSS “se encontrar, nesse caso, no desempenho de uma função administrativa de promoção social do mercado do arrendamento, disponibilizando habitações adquiridas com comparticipações a fundo perdido concedidas pelo Estado”.

Também entendemos que, no caso, estamos perante um litígio que emerge de uma relação jurídica administrativa.

Com efeito, as IPSS – como é o caso da ré/recorrente – estão sujeitas a um regime jurídico misto: “por um lado, tais entidades beneficiam de certos privilégios, de que não gozam em geral as pessoas colectivas privadas – e isto porque se dedicam à prossecução de interesses gerais -, por outro lado, ficam sujeitas a deveres e encargos especiais, a que também não estão sujeitas, em geral, as pessoas colectivas privadas - o que se justifica igualmente pelo facto de se tratar de entidades que prosseguem fins que directamente interessam à Administração como zeladora do bem comum” – FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 3ª Edição, Vol I.

Tais entidades, não obstante serem pessoas colectivas de direito privado adquirem a “natureza de pessoas colectivas de utilidade pública” – art. 8º do Dec. Lei 119/83, de 25 de Fevereiro. Nos termos dos artigos 32º e seguintes, tais entidades estão sujeitas a “tutela” governamental, ao abrigo da qual está prevista a fiscalização e julgamento das contas pelo Tribunal de Contas (art. 33º, 3), a sujeição a inquéritos, sindicâncias e inspecções (art. 34º), destituição dos corpos gerentes pela prática de “actos de gestão prejudiciais aos interesses das instituições” (art. 35º), requisição de bens (art. 38º) e a obrigação de cumprimento dos acordos de cooperação com o Estado (art. 39º).

Foi no âmbito de cooperação com o Estado que a recorrente (ré na acção) construiu as habitações sociais que cedeu aos autores. Pretendeu actualizar as compensações com base no Dec. Lei 166/93, de 7 de Maio, e os autores, na presente acção, pretendem inviabilizar essa pretensão, formulando os seguintes pedidos:

“a) seja declarada a inexistência do direito da ré a proceder às actualizações das compensações com base no Dec. Lei 166/93, de 7 de Maio;

b) seja declarada a não aplicação do referido DL aos casos sub-judice;

c) sejam mantidos os valores anteriores a Maio de 2002;

d) seja declarada a inexistência de qualquer dívida dos autores à ré a título de compensação pelas habitações”.

Os contratos celebrados com os autores não podem deixar de ser qualificados como administrativos, na medida em que a ré os celebrou no âmbito das actividades de promoção social (acesso à habitação) proporcionando o uso de habitações que construiu com comparticipações do Estado a fundo perdido.

Recorde-se que foi dado como provado:

“C). Em 05.08.1974, a ré pediu à Câmara Municipal de Cascais que lhe cedesse, gratuitamente, 2 lotes de terreno para neles construir 120 fogos, sendo 80 do tipo T3 e 40 do tipo T2.

D). Na sequência, mediante escritura pública outorgada em 27.12.1977. rectificada em 03.03.1978, a CMC declarou vender à ré, com destino à construção de habitações para pessoas de fracos recursos, duas parcelas de terreno, com a área total de 1.224 m², situadas no lugar da Torre, freguesia de Cascais, pelo preço total de 20500 por m²., venda que a ré declarou aceitar.

E). Em 19.07.1978, o Ministro da Habitação e das Obras Públicas autorizou o Fundo de Fomento ã Habitação, a conceder à ré uma comparticipação de 26.250.000$00 e, em 18.03.1982. o Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo, autorizou aquele Fundo a conceder à ré um reforço de comparticipação de 4.602.000$00, destinada a fazer face aos encargos efectuados e a efectuar desde 01.01.1978 com a obra de construção de 52 fogos na Torre, Cascais, comparticipações que foram concedidas.

F) Nos 1224 m² acima referidos, a ré construiu 3 edifícios, designados por lotes 1, 2 e 4, descritos na 1.ª conservatória do registo predial de Cascais sob os n°s 29335, 29336 e 29337, cada um deles com rés do chão, 1°, 2° e 3° andares, os lotes 1 e 2 com lados direito, esquerdo e frente, e o lote 4 com lado direito e esquerdo.

G) Entre 1981 e 1992, a ré declarou, por escritos que apelidou de "Licenças de Ocupação", ceder o gozo de andares referidos na alínea anterior aos autores ou a pessoas do seu agregado familiar cujos nomes constavam de documentos anexos a esses escritos, para habitação destes, pelo prazo de um ano, sucessivamente renovado por iguais períodos quando não denunciado por qualquer das partes com a antecedência mínima de 30 dias, mediante compensações mensais de 4.571$00 ou de 5.646500, o que foi aceite.

H) Mais constou de cada "Licença de Ocupação", cujas cópias constam de fls. 55 e segs. dos autos, o seguinte:
«III. 2 - Não sendo a compensação mensal paga no prazo estabelecido .. dispõe o Morador de quinze dias para o fazer, aumentada de 15% sobre o respectivo montante. Decorrido aquele período sem que o faça pode a Fundação rescindir a presente Licença de Ocupação.
IV - 1. Quando o rendimento mensal do agregado familiar é inferior a três vezes o salário mínimo nacional, pode a Fundação conceder ao Morador um subsídio para pagamento da compensação mensal.
IV - 2. O montante deste subsídio é fixado com base nos princípios estabelecidos nos números 4 a 10 da Portaria n.º 386/77 de 25 de Junho ... para a fixação da "renda social" das habitações promovidas pelo Estado e atribuídas em regime de arrendamento.
V - 1. O Morador declara formalmente ter tomado inteiro e completo conhecimento das disposições constantes do artigo 18.º do capítulo V e dos artigos 26° e 27° dos Estatutos da Fundação e que se compromete a acatar e cumprir...
V - 2. No caso de desocupação compulsiva, quando não for cumprida a ordem de despejo no prazo fixado pela Fundação, fica esta desde já autorizada a, sem prejuízo de outros procedimentos de ordem legal, retirar o recheio do fogo...”

Como decorre da matéria de facto transcrita as habitações foram construídas em terrenos cedidos pelo Município de Cascais (cedência gratuita) – al. c). O Fundo de Fomento à Habitação comparticipou com o montante de 26.250.000$00 em 18-3-1982, e ainda com a quantia de 4.602.000$00 - al. e). Após construção das habitações cedeu as mesmas através de contratos escrito denominados “licenças de ocupação” – al. g). Cujas clausulas transcritas nas alínea h) da matéria de facto, de onde consta além do mais a possibilidade da Fundação conceder ao Morador um subsídio para pagamento da compensação mensal.

As regras contratuais estabelecidas, designadamente as que se reportam à fixação da compensação mensal e a concessão de subsídio para pagamento dessa compensação mostram que o referido contrato não está totalmente sujeito à autonomia da vontade, sendo as obrigações aí assumidas explicadas pela especial afectação ao interesse geral daqueles contratos.

O litígio que concretamente é colocado ao Tribunal emerge, por outro lado, da aplicação das regras do Dec. Lei 166/93, de 7 de Maio, pretendendo os autores que tal regime não lhes seja aplicável, perante a iniciativa da ora recorrente tendente à sua aplicação e desse modo alterar a compensação.

Deste modo, o litígio que delimita o objecto deste processo é um litígio sobre a aplicação do “regime da renda apoiada” aos contratos em causa. Este regime é claramente um regime de direito público e é aplicável, como decorre do seu art. 1º, n.º 2, aos “arrendamentos das habitações do Estado, dos seus organismos autónomos e institutos públicos, bem como os das adquiridas ou promovidas pelas Regiões Autónomas, pelos municípios e pelas instituições particulares de solidariedade social com comparticipações a fundo perdido concedidas pelo Estado, celebrados após a entrada em vigor do presente diploma”. Abrangia ainda, nos termos do art. 11º, 1, as habitações adquiridas ou promovidas pelas entidades referidas no art. 1º, “que se encontrem arrendadas para fins habitacionais à data da entrada em vigor do presente diploma”.

Tendo a ora recorrente invocado o presente diploma legal para actualização das compensações, e procurando os autores que a actualização ao abrigo de tal regime lhes não seja concretizada é claro que o litígio emerge de uma relação jurídico-administrativa, pois trata-se de uma questão que irá ser dirimida com o recurso a regras de direito administrativo, mais concretamente, o Dec. Lei 166/93, de 7 de Maio e que envolve uma entidade que, nesta medida, agiu tendo por base um contrato administrativo e pretendendo aplicar normas de direito público.

Deste modo, os Tribunais competentes para julgar a questão são os tribunais administrativos, tal como decidiu o Tribunal da Relação de Lisboa, pelo que deve negar-se provimento ao recurso.

3. DECISÃO
Face ao exposto, os Juízes do Tribunal de Conflitos acordam em negar provimento ao recurso e julgar competentes para apreciar a presente acção os Tribunais Administrativos e Fiscais.

Sem custas neste Tribunal de Conflitos.

Lisboa, 25 de Setembro de 2012. – António Bento São Pedro (relator) – Hélder João Martins Nogueira Roque – Rosendo Dias José – José Fernando de Salazar Casanova Abrantes – António Políbio Ferreira Henriques – António Pires Henriques da Graça.