| Texto Integral: | Entidades em conflito: Comarca de Lisboa Oeste, Sintra, Instância Local, Secção Criminal – J4 e Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, Unidade Orgânica 3.
I. – RELATÓRIO.
No processo de contra-ordenação que correu na Câmara Municipal de Sintra, instaurada contra a firma “A…………, S.A.” foi proferida decisão que condenou a arguida, pela (sic):
“Infracção 1
Pela violação do Artigo 4º nº 4 al. h) do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março, ilícito previsto e punido pelo Artigo 98.º n.º 1 al. r) e nº 2 do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março, ao pagamento de uma coima no montante de 750,00 € (setecentos e cinquenta euros).
Infracção 2
Pela violação do Artigo 4.º n.º 2 al. c) do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março, ilícito previsto e punido pelo Artigo 98.º n.º 1 al. a) e n.º 2 do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março, ao pagamento de uma coima no montante de 750,00 € (setecentos e cinquenta euros).
De acordo com o disposto no Artigo n.º 19.º do Decreto-Lei nº 433/82 de 27 de Outubro, na sua redacção actual, será aplicada ao arguido uma coima única no valor de 800,00 € (oitocentos euros).”
A firma arguida impulsou impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa – cfr. fls. 40 a 43 – que endereçada ao Tribunal da comarca de Lisboa Oeste – Sintra e dessumiu as conclusões que a seguir quedam extractadas (sic):
“A- Vem a arguida acusada da realização de operações urbanísticas não isentas de controlo prévio nos termos do D/L n.º 555/99 de 16 de Dezembro, na redação dada pelo D/L n.º 26/2010, de 30 de Março, sem que tenha sido efetuada e admitida comunicação prévia e pela realização de obras de construção em área não abrangida por operação de loteamento ou plano de pormenor que contenha os elementos referidos nas alíneas C), d) e f) do n.º 1 do Artigo 91º do D/L n.º 380/99, de 22 de Setembro, que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, sem o respetivo alvará de licenciamento,
B- A arguida não praticou os factos de que vem acusada não concordando que os mesmos lhe sejam imputados,
C- A arguida dedica-se à compra e venda de pedras e artefactos de cimento.
D- Em Outubro de 2011, celebrou com o proprietário do terreno contrato de comodato, de um espaço para exposição dos seus produtos em Av. ……….., freguesia de São Pedro de Penaferrim, concelho de Sintra, conforme DOC 1 que se junta.
E- Passando a fazer uso do espaço para exercer a sua atividade de venda ao público de artigos em pedra e cimento.
F- Mas, não realizou qualquer obra no local, nem naquele momento, nem em nenhum outro até aos dias de hoje
G- Todas as obras existentes no local aos dias de hoje, foram efetuadas pelo proprietário e não pela arguida, conforme se pode constatar da notificação de aprovação do projeto de arquitectura pela Câmara Municipal de Sintra.
H- Apenas de um erro se pode tratar o levantamento dos autos de contraordenação,
I- Padecendo os mesmos de graves vícios que originam a sua nulidade.
J- Além dos vários vícios que originam a nulidade do processo, a arguida alega a prescrição das coimas aplicadas,
K- De acordo com o artigo 29º do D/L 433/82 (Regime Geral das Contraordenações), as coimas prescrevem no prazo máximo de três anos,
L- Tendo os autos de contra-ordenação sido levantados em 17 de outubro de 2011, foram largamente ultrapassados os três anos referentes ao prazo máximo.
M- Desta forma, e analisada toda a decisão administrativa, deve a mesma ser arquivada
N- Desde já porque não se encontra imputada ao titular do projeto, depois porque à data o projeto já se encontrava aprovado, e por vi devido à sua prescrição
O- Desta forma da análise efetuada à decisão, vislumbra-se que a mesma padece de diversos vícios que originam a sua nulidade.”
Recebido processo na comarca, o Juiz a quem o mesmo foi distribuído proferiu o seguinte despacho (sic):
“Da incompetência do Tribunal em razão da matéria
Notificada que foi a recorrente da decisão proferida pela autoridade administrativa competente que aplicou uma coima, veio da mesma interpor recurso judicial.
A autoridade administrativa proferiu decisão na qual condenou a recorrente pela violação do art. 4º nº 4 al. b) do DL 555/99 de 16 de Dezembro na redacção dada pelo DL 26/2010 de 30 de Março, ilícito p. e p. pelo art. 98º nº 1 al. r) e nº 2 do DL 555/99 de 16 de Dezembro na redacção dada pelo DL 26/2010 e do art. 4º nº 2 al. c) do DL 555/99 de 16 de Dezembro na redacção dada pelo DL 26/2010, ilícito p. e p. pelo art. 98º nº 1 al. a) e nº 2 do DL 555/99 de 16 de Dezembro na redação dada pelo DL 26/2010 de 30 de Março.
O DL 555/99 de 16 de Dezembro estabelece o regime jurídico da urbanização e da edificação.
Dispõe o art. 4º nº 1 al. l) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, na versão que lhe foi conferida pelo DL nº 214-G/2015 de 2 de Outubro, que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas a impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.
Assim, competente para o processamento dos presentes autos é o tribunal administrativo e fiscal e não o juízo local criminal.
A incompetência do tribunal é por este conhecida e declarada oficiosamente e pode ser deduzida pelo Ministério Público, pelo arguido e pelo assistente até ao trânsito em julgado da decisão final (art. 32º nº 1 do Código de Processo Penal).
Assim, declaro a incompetência em razão da matéria deste tribunal e declaro competente o Tribunal administrativo e fiscal de Sintra (art. 33º do Código de Processo Penal).”
Com o trânsito em julgado do despacho que se deixou transcrito, foi o processo remetido ao tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, e aí recebido mereceu a sequente apreciação liminar (sic):
“A arguida A…………, SA, com sede na Rua ………………., Turquel, veio, nos termos do artigo 59.º do Regime Geral das Contraordenações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, por recurso dirigido ao Tribunal de Comarca de Lisboa Oeste - Sintra, interpor impugnação judicial da decisão do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, de 5 de abril de 2016, que a condenou na «coima única no valor de 800,00€» pela «violação do Artigo 4º n.º 4 al. h) do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março, ilícito previsto e punido pelo Artigo 98.º n.º 1 al. r) e n.º 2 do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março» e pela «violação do Artigo 4.º n.º 4 al. c) do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março, ilícito previsto e punido pelo Artigo 98.º n.º 1 al. a) e n.º 2 do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março».
Enviados os autos pela Autoridade Administrativa, a Magistrada do Ministério Público junto do Tribunal de Lisboa Oeste (Sintra - Procuradoria Inst. Central - Criminal) determinou «a remessa dos autos à distribuição (...) à Instância Local da Comarca de Lisboa Oeste - Média Criminalidade»» dando por «integralmente reproduzida a decisão administrativa constante dos autos, a qual vale como acusação».
Em 29 de novembro de 2019, foi proferida sentença, pelo Tribunal da «Comarca de Lisboa Oeste Sintra - Instância Local - Secção Criminal - Juiz 4», que declarou o tribunal incompetente em razão da matéria e determinou a remessa dos autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra.
Pode ler-se nesta decisão o seguinte;
«Notificada que foi a recorrente da decisão proferida pela autoridade administrativa competente que aplicou uma coima, veio da mesma interpor recurso judicial.
A autoridade administrativa proferiu decisão na qual condenou a recorrente pela violação do art. 4.º n.º 4 al. b) do DL 555/99 de 16 de Dezembro na redacção dada pelo DL 26/2010 de 30 de Março, ilícito p. e p. pelo art. 98.º n.º 1 al. r) e n.º 2 do DL 555/99 de 16 de Dezembro na redacção dada pelo DL 26/2010 de 30 de Março e do art. 4.º n.º 4 al. c) do DL 555/99 de 16 de Dezembro na redacção dada pelo DL 26/2010 de 30 de Março, ilícito p. e p. pelo art. 98.º n.º 1 al. a) e n.º 2 do DL 555/99 de 16 de Dezembro na redacção dada pelo DL 26/2010 de 30 de Março.
O DL 555/99 de 16 de Dezembro estabelece o regime jurídico da urbanização e edificação.
Dispõe o art. 4º n.º 1 al. l) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, na versão que lhe foi conferida pelo DL nº 241-G/2015, de 2 de Outubro, que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas a impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.
Assim, competente para o processamento dos presentes autos é o tribunal administrativo e fiscal e não o juízo local criminal.»
O âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (artigo 13.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), pelo que cumpre conhecer da competência deste tribunal para decidir o presente recurso de contraordenação.
Com relevância para a decisão, julgam-se provados os seguintes factos:
a) Em 5 de abril de 2016, por decisão do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, a arguida A………….., SA. foi condenada pela «violação do Artigo 4.º n.º 4 al. h) do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março, ilícito previsto e punido pelo Artigo 98.º n.º 1 al. r) e n.º 2 do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março, ao pagamento de uma coima no montante de 750,00 €» e pela «violação do Artigo 4.º n.º 4 al. c) do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março, ilícito previsto e punido pelo Artigo 98.º n.º 1 al. a) e n.º 2 do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março, ao pagamento de uma coima no montante de 750,00 €», tendo sido aplicada «uma coima única no valor de 800,00€» - Documento a fls. 27 a 30 do Processo de contraordenação, incorporado nos autos;
b) Por correio registado em 2 de junho de 2016 a arguida apresentou, por recurso dirigido ao Tribunal de Comarca de Lisboa Oeste - Sintra, impugnação judicial da decisão referida na alínea a) - Documento a fls. 34 a 68 do Processo de contraordenação, incorporado nos autos;
c) Por ofício datado de 25 de julho de 2016, que deu entrada nos serviços do Ministério Público em 29 de julho de 2016, foi enviado aos serviços do Ministério Público do Tribunal da Comarca de Lisboa Oeste - Sintra o recurso de impugnação judicial e o respectivo processo de contraordenação - Documento junto aos autos;
d) Em 19 de setembro de 2016 a Magistrada do Ministério Público junto do Tribunal de Lisboa Oeste (Sintra - Procuradoria Inst. Central - Criminal) determinou a remessa «dos autos à distribuição como Recurso de Contra-ordenação (...) à Instância Local da Comarca de Lisboa Oeste - Média Criminalidade» dando por «integralmente reproduzida a decisão administrativa constante dos autos, a qual vale como acusação» - Documento junto aos autos;
e) Em 20 de setembro de 2016 o processo de contraordenação foi distribuído no Tribunal de Comarca de Lisboa Oeste Sintra - Inst. Local - Secção Criminal - J4 - Documento junto aos autos;
Estabelece a alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, norma que entrou em vigor em 1 de setembro de 2016 (n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro), que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.
Nestes termos, a partir de 1 de setembro de 2016, são os tribunais administrativos os competentes para a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.
A questão que se coloca é a de saber de que modo esta alteração dos tribunais competentes para a apreciação destes litígios afeta os processos pendentes em 1 de setembro de 2016, ou seja, saber se a alteração legal do tribunal competente é de aplicação imediata a processos já instaurados, tendo em conta que o Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, não estabeleceu um regime transitório quanto a estes processos.
Nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 5.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, a competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente.
De modo semelhante, estabelece o artigo 38.º da Lei da Organização do Sistema Judiciário, aprovada pela Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto, que a competência fixa-se no momento em que a ação se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei, sendo, igualmente, em regra, irrelevantes as modificações de direito.
Nestes termos, haverá que concluir que a alteração efetuada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, à redação da alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, conferindo competência aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal para a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, não se aplica a processos instaurados antes de 1 de setembro de 2016.
A questão de se saber se este tribunal administrativo é o competente para apreciar a presente impugnação judicial depende, pois, de se saber se esta já tinha sido instaurada antes de 1 de setembro de 2016, o que implica saber a que corresponde, num recurso de impugnação judicial de decisão de aplicação de coima, o «momento da propositura da causa» ou o «momento em que a ação se propõe».
Ora, não temos dúvidas de que esse momento é o da interposição do recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que aplica a coima. Com efeito, este é o momento em que se apresenta a peça processual que inicia a fase jurisdicional do processo, que traduz a intenção de impugnar a decisão administrativa que aplica a coima, e na qual se descrevem as razões da discordância do arguido em relação à decisão impugnada (artigo 59.º do Regime Geral das Contraordenações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro).
Note-se que, não obstante o recurso seja apresentado à autoridade administrativa este é dirigido ao tribunal competente no momento da sua apresentação, tribunal este a quem cumpre, em exame preliminar do recurso, apreciar, por referência ao momento da sua apresentação, da verificação dos pressupostos formais e processuais do recurso, em especial se este foi «feito fora do prazo» (alínea c) do n.º 1 do artigo 27.º-A e artigo 63.º do Regime Geral das Contraordenações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro).
Face ao exposto, considerando que, no caso em apreço, a arguida apresentou o recurso de impugnação judicial da decisão do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, que lhe aplicou a coima única no montante de € 800,00, em 2 de junho de 2016, data em que ainda não se encontrava em vigor a norma que confere competência aos tribunais administrativos para a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, este tribunal é materialmente incompetente para dele conhecer.
Cabe referir que é de rejeitar uma interpretação, das referidas normas legais, que considere que num recurso de impugnação judicial de decisão de aplicação de coima, o «momento da propositura da causa, determinante para a fixação da competência, é o do envio dos autos pela autoridade administrativa ao Ministério Público ou o da apresentação dos autos ao juiz pelo Ministério Público, uma vez que tal interpretação, para além de não decorrer da letra da lei, será inconstitucional, por violação do princípio do juiz natural, por não cumprir a exigência de determinabilidade que constitui «uma dimensão fundamental do princípio do juiz natural» e permitir «a manipulação discricionária das regras (...) de repartição de competência entre tribunais» (Cfr. Acórdãos n.º 808/2014 e 41/2016 do Tribunal Constitucional. Sobre o princípio do juiz natural cfr., ainda, o Acórdão n.º 614/2003 daquele tribunal).
Nos termos e com os fundamentos expostos, julga-se a jurisdição administrativa e o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra incompetentes, em razão da matéria, para conhecer do presente recurso de impugnação judicial de decisão de aplicação de coima.”
Patenteada uma recusa sucessiva e recíproca para o julgamento da impugnação judicial impulsionada pela arguida foi suscitado o conflito negativo de jurisdição – cfr. fls. 107.
Apresentado o processo no tribunal de conflitos, o Exmo. Senhor Procurador-geral Adjunto, em douto parecer pronunciou-se nos termos que aqui se deixam extractados (sic):
“1. A questão a dirimir no presente conflito de jurisdição é a de saber se são os tribunais comuns ou os tribunais administrativos os competentes para conhecer de um recurso de impugnação judicial em que a decisão de aplicação da coima por parte da Autoridade Administrativa data de 5.4.2016, a impugnação data de 2.6.2016 e a remessa desta a tribunal pelo MP data de 19.9.2016.
2. Dispõe o art. 4º, nº 1 - I) do ETAF, na redação do DL 214 - G/2015 de 2 de Outubro que compete aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a - "Impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo”.
Dúvidas não há, pois, de que hoje e à face do ETAF, os tribunais administrativos são os competentes para conhecer de tais recursos de impugnação destas coimas de urbanismo.
Porém, esta nova redação do ETAF apenas entrou em vigor no dia 1 de Setembro de 2016, por força do disposto no art. 15º nº 5 do dito DL 214 -G/2015. E assim, coloca-se a questão de saber se a mesma se aplica ou não às decisões anteriores da Autoridade Administrativa e às impugnações também anteriores a esta data.
3. Ora, este Tribunal de conflitos já se pronunciou sobre questão idêntica no recente Ac. de 30.3.2017, conflito nº 31/16, de que nos permitimos transcrever uma parte – “Nesta perspectiva, por força do citado artigo 4.º, n.º 1, alínea l), do ETAF, na sua redacção actual, a competência material para conhecer da dita impugnação pertenceria à jurisdição administrativa.
No entanto, há que considerar que a alteração introduzida à alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF pelo citado Decreto-Lei n.º 214 G/2015, somente entrou em vigor no dia 1 de Setembro de 2016, conforme se estabelece no artigo 15.º, n.º 5, do mesmo diploma.
Ora a impugnação judicial foi apresentada em 3 de Fevereiro de 2016.
Nesse momento, os tribunais administrativos e fiscais não detinham competência material para o conhecimento das impugnações de decisões proferidas pela Administração de aplicação de coimas por ilícitos de mera ordenação social, fosse em matéria de urbanismo ou de qualquer outra matéria.
Tal competência pertencia, como já se disse, à jurisdição comum.
Como referem MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA - RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA (Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume I e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - Anotados, Almedina pp. 69-70), «a competência (ou incompetência) dos tribunais administrativos para conhecer determinado litígio fixa-se no momento da propositura da respectiva acção, no momento da instauração do processo, em função dos dados de facto e de direito existentes a essa data, sendo irrelevante para o efeito que eles se alterem depois disso (princípio da perpetuatio jurisdictionis)».
Segundo os mesmos autores, «ao contrário do que sucede no âmbito dos tribunais judiciais (art. 22.º da Lei n.º 3/99 — LOFTJ [artigo 38.º da Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto - Lei da Organização do Sistema Judiciário]) e do que sucedia antes, nos termos do art. 8.º do ETAF de 1984 — no direito processual administrativo actual as modificações de direito que ocorrerem posteriormente à propositura da acção são sempre irrelevantes para atribuição ou privação de competência. Salvo naturalmente no caso de supressão imediata do tribunal competente, ou seja, no caso de nem como "tribunal liquidatário" ele continuar a funcionar, porque então os processos que aí pendiam passam ao tribunal que o substitua» (ibidem, no mesmo sentido, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição revista, 2010, Almedina, pp. 125-126).
Em suma, inserindo-se ou não o ilícito de mera ordenação social que determinou a aplicação da coima ao impugnante pela autoridade administrativa no âmbito do urbanismo, certo é que na data em que a impugnação foi deduzida a competência para dela conhecer pertencia à jurisdição comum, devendo aí ser decidida”. [(No mesmo sentido, ainda que com fundamentação diferente Ac. do tribunal de conflitos de 1.6.2017, conflito 5/17.)]
4. Como assim e concordando com a fundamentação expendida pelo Sr. Juiz do TAF de Sintra (fls. 95 e segs.), somos de parecer que o presente conflito de jurisdição deve ser resolvido com a atribuição de competência aos tribunais comuns. Neste caso, ao Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Oeste.”
I.A) – Questão a merecer apreciação.
A singela questão a apreciar reside em apurar, à luz da legislação pertinente, qual a jurisdição que detém competência, em razão da matéria, para o julgamento da impugnação judicial num processo contra-ordenacional.
II. – FUNDAMENTAÇÃO.
II.a). – ELEMENTOS DE FACTO PERTINENTES PARA A DECISÃO.
Acolhe-se a postulação dos elementos de facto efectuada pelo tribunal de primeira (1ª) instância.
“a) Em 5 de abril de 2016, por decisão do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, a arguida A…………., SA. foi condenada pela «violação do Artigo 4.º n.º 4 al. h) do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março, ilícito previsto e punido pelo Artigo 98.º n.º 1 al. r) e n.º 2 do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março, ao pagamento de uma coima no montante de 750,00 €» e pela «violação do Artigo 4.º n.º 4 al. c) do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março, ilícito previsto e punido pelo Artigo 98.º n.º 1 al. a) e n.º 2 do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março, ao pagamento de uma coima no montante de 750,00 €», tendo sido aplicada «uma coima única no valor de 800,00€» - Documento a fls. 27 a 30 do Processo de contraordenação, incorporado nos autos;
b) Por correio registado em 2 de junho de 2016 a arguida apresentou, por recurso dirigido ao Tribunal de Comarca de Lisboa Oeste - Sintra, impugnação judicial da decisão referida na alínea a) - Documento a fls. 34 a 68 do Processo de contra-ordenação, incorporado nos autos;
c) Por ofício datado de 25 de julho de 2016, que deu entrada nos serviços do Ministério Público em 29 de julho de 2016, foi enviado aos serviços do Ministério Público do Tribunal da Comarca de Lisboa Oeste - Sintra o recurso de impugnação judicial e o respectivo processo de contraordenação - Documento junto aos autos;
d) Em 19 de setembro de 2016 a Magistrada do Ministério Público junto do Tribunal de Lisboa Oeste (Sintra - Procuradoria Inst. Central - Criminal) determinou a remessa «dos autos à distribuição como Recurso de Contra-ordenação (...) à Instância Local da Comarca de Lisboa Oeste - Média Criminalidade» dando por «integralmente reproduzida a decisão administrativa constante dos autos, a qual vale como acusação» - Documento junto aos autos;
e) Em 20 de setembro de 2016 o processo de contraordenação foi distribuído no Tribunal de Comarca de Lisboa Oeste Sintra - Inst. Local - Secção Criminal - J4 - Documento junto aos autos.”
II.b). – DE DIREITO.
A competência postula-se, de acordo com essa predefinição das matérias submetidas a julgamento dos tribunais, como um pressuposto processual “(…) que se determina pelo modo como o autor configura o pedido e a respectiva causa de pedir, que importa analisar antes de se conhecer do fundo da causa, de que depende poder o Juiz proferir decisão de mérito sobre a mesma, condenando ou denegando a providência judiciária requerida pelo demandante (Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1976, 74 e 75; Anselmo de Castro, Lições de Processo Civil, II, 1970, 379.), mas, também, que deve haver uma relação directa entre a competência e o pedido (Castro Mendes, Direito Processual Civil, I, 557.).” [ (cfr. Ac. Tribunal dos Conflitos de 22 de Abril de 2015, relatado pelo Conselheiro Hélder Roque, in www.dgsi.pt., onde a propósito se escreveu: “Com efeito, os pressupostos processuais constituem as condições mínimas de que depende o exercício da função jurisdicional e, no caso da competência, visam assegurar a justiça da decisão, a garantia de que a mesma é dimanada do Tribunal mais idóneo (Anselmo de Castro, Lições de Processo Civil, II, 1970, 379 e 380.).
Em consonância com o princípio da existência de um nexo jurídico directo entre a causa e o Tribunal, a competência afere-se pelo “quid disputatum” ou “quid decidendum”, em antítese com aquilo que, mais tarde, será o “quid decisum”, isto é, a competência determina-se pelo pedido do autor, o que não depende da legitimidade das partes, nem da procedência da acção, mas antes dos termos em que a mesma é proposta, seja quanto aos seus elementos objectivos, como acontece com a natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, seja quanto aos seus elementos subjectivos (Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1976, 91; STJ, de 21-2-01, Acórdãos Doutrinais do STA, 479º, 1539: STJ, de 9-2-99, BMJ nº 484, 292; STJ, de 9-5-95, CJ (STJ), Ano III, T2, 68.).
Por outro lado, a competência material dos tribunais civis é aferida, por critérios de atribuição positiva, segundo os quais pertencem à competência do tribunal civil todas as causas cujo objecto seja uma situação jurídica regulada pelo direito privado, nomeadamente, civil ou comercial, e por critérios de competência residual, nos termos dos quais se incluem na competência dos tribunais civis todas as causas que, apesar de não terem por objecto uma situação jurídica fundamentada no direito privado, não são, legalmente, atribuídas a nenhum outro tribunal (Miguel Teixeira de Sousa, A Nova Competência dos Tribunais Civis, Lex, 999, 31 e 32.).
Por isso, os tribunais comuns ou judiciais são os tribunais com competência material genérica ou residual, a quem pertence o conhecimento das causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, princípio este que se encontra plasmado no texto dos artigos 64º, do Código de Processo Civil (CPC), e 40°, n° 1, da Lei da Organização do Sistema Judiciário (Lei n° 62/2013, de 26 de Agosto), quando estabelecem, transpondo para a lei ordinária, o disposto pelo artigo 211º, n° 1, da Constituição da República Portuguesa (CRP), que “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.) / (No mesmo sentido o Ac. do Tribunal dos Conflitos, de 19 de Junho de 2014, relatado pelo Conselheiro Lopes do Rego, in www.dgsi.pt, onde adrede se escreveu, que “É constante a jurisprudência deste Tribunal de Conflitos, bem como do STA e do STJ, no sentido de que “a competência em razão da matéria é fixada em função dos termos em que a acção é proposta, concretamente, afere-se em face da relação jurídica controvertida, tal como configurada na petição inicial, relevando, designadamente, a identidade das partes, a pretensão e os seus fundamentos” - cfr., por todos, o acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 20-09-2012, proc. 02/12.
Residualmente, os tribunais judiciais têm competência para conhecer das causas que não sejam legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional (n.º 1 do art. 211.º da Constituição (CRP) e artigos 64.º do CPC (artigo 66.º do CPC de 1961) e 18.º, n.º 1 da LOFTJ, aprovada pela Lei 3/99, de 13 de Janeiro).” E ainda os acórdãos do Tribunal de Conflitos, de Acórdão do Tribunal dos Conflitos: de 21/10/04; de 23/5/2013; e de 21/1/2014;)]
Para os processualistas, o pedido de uma acção proposta em juízo em que se pede a tutela jurisdicional de um determinado e concreto direito, que se supõe ter sido objecto de violação por outrem, converte-se no efeito jurídico que se pretende obter e constitui “(…) o círculo dentro do qual o tribunal tem de se mover para dar solução ao conflito de interesses que é chamando a decidir (cf. art.668.º, n.º 1, al. e)).” [(Cf. Anselmo de Castro, Artur, in “Direito Processual Civil Declaratório”, Vol. I, Coimbra, Almedina, 1981, p.201.) / (Quanto ao conceito jusprocessual de petição inicial veja-se Antunes Varela, Miguel Bezerra e Sampaio Nora, Manual de Processo Civil, Coimbra Editora, 1984, ps. 232 e segs. “A petição inicial é precisamente o acto processual pelo qual o titular do direito violado ou ameaçado, nas acções de condenação, requer do tribunal o meio de tutela jurisdicional destinado à reparação da violação ou ao afastamento da ameaça. E a sua importância basilar resulta precisamente de não haver acção sem petição, ou seja, de não haver concessão oficiosa da tutela jurisdicional”. Alberto dos Reis, in “Código Processo Civil Anotado, Coimbra Editora, distinguia entre pretensão e pedido. Para este Insigne Mestre, o pedido definia-se como sendo «a providência jurisdicional solicitada pelo autor deve entender-se, não em termos abstractos, mas nos termos positivos e concretos definidos na petição inicial, com referência portanto ao direito que se pretende fazer valer e à incidência material desse direito», consubstanciando uma relação jurídica processual, dirigida ao tribunal, enquanto que a pretensão é dirigida ao réu, relevando da relação jurídica substancial. – cfr. Código Processo Civil Anotado, Coimbra Editora, Vol. II, 3.ª edição (reimpressão) 1981, 338 e segs. ) ]
Para este Professor e depois de versar sobre o objecto imediato e mediato do pedido (providência que se pretende obter com a acção) refere, na consonância com o que Alberto dos Reis, havia doutrinado no Código Processo Civil anotado, que se deveria adoptar “(…) uma orientação semelhante àquela que em direito privado vigora para a determinação do exacto conteúdo dos contratos: basta que as partes tenham conhecimento do efeito prático, embora careçam da representação do efeito jurídico.” [(Cfr. Anselmo de Castro, in op. loc. cit. p. 203, “Não importará, portanto, à definição do objecto numa acção de indemnização que o autor qualifique a responsabilidade que pretende efectivar como contratual ou extracontratual. A qualificação jurídica pertence ao Juiz, que o fará com plena liberdade, adoptando ou rejeitando a qualificação fornecida pelas partes.” )]
Passa a constituir proposição axiomática que a competência material de um órgão jurisdicional se afere pela pretensão que é dirigida contra o demandado numa acção e pelo pedido que repercute a providência requestada ao tribunal para tutela efectiva do direito que estima ter sido objecto de violação.
Para a resolução que é pedida na revista, importará aferir co conceito de relação jurídica administrativa para efeitos de atribuição, ou não, de uma causa a esta jurisdição. [( “O conceito de relação jurídica administrativa passou, assim, a ser erigido em operador nuclear de repartição de jurisprudência entre os tribunais administrativos e tribunais judiciais”, sendo a esse conceito que importa atender para determinar a competência material do Tribunal (Ac. do Tribunal de Conflitos, de 04-03-2004, www.dgsi.pt.).) ]
“Na determinação do conteúdo do conceito de relação jurídico administrativa ou fiscal, tal como referem J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, deve ter-se presente que «esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal» (Constituição da República Portuguesa, Volume II, Coimbra Editora, 2010, p. p. 566 e 567.).
Por sua vez, resulta do artigo 64.º do Código de Processo Civil que «são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional».
Conforme ensina Manuel de Andrade, a propósito dos elementos relevantes para a determinação da competência para conhecer de determinado litígio, «são vários esses elementos também chamados índices de competência (Calamandrei). Constam das várias normas que provêem a tal respeito. Para decidir qual dessas normas corresponde a cada um, deve olhar-se aos termos em que foi posta a acção – seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjectivos (identidade das partes)» (Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, 1976, p.p. 90 e 91.).
Prosseguia aquele autor, referindo que «a competência do tribunal – ensina Redenti, “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)”; é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor. E o que está certo para os elementos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes» (Ibidem.).
Deste modo, é a partir da análise da forma como o litígio se mostra estruturado na petição inicial que poderemos encontrar as bases para responder à questão de saber qual é a jurisdição competente para o conhecimento do mesmo.
Foi também neste sentido que se fixou a jurisprudência deste Tribunal, conforme pode ver-se, entre outros, no acórdão de 12 de Janeiro de 2010, proferido no processo n.º 1337/07.3TBABT.E1.S, da 1.ª secção, onde se refere «como se deixou já dito e se decidiu no Ac. deste S.T.J. de 13/3/2008, (...) “Para decidir a matéria da excepção, da incompetência material há que considerar a factualidade emergente dos articulados, isto é, a causa pretendi e, também o pedido nos precisos termos afirmados pelo demandante” e mais adiante” no fundo, o que sucede com a competência do tribunal, sucede também com outros pressupostos processuais (legitimidade, forma de processo), ou seja, é a instância – no seu primeiro segmento consubstanciado no articulado inicial do demandante – que determina a resolução desses pressupostos”» (Disponível nas Bases de Dados Jurídicas da DGSI.).
Será, portanto, a partir da análise da forma como a causa se mostra estruturada na petição inicial, nomeadamente da causa de pedir e do pedido, que teremos de encontrar as bases para responder à questão de saber qual é a jurisdição competente para o conhecimento da presente acção.” [(Cfr. Ac. do Tribunal dos Conflitos, de 20-11-2014, in www.dgsi.pt, relatado pelo Conselheiro Leones Dantas.) / (Deverão ser consideradas “(…)“relações jurídicas públicas (seguindo um critério estatutário, que combina sujeitos, fins e meios) aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido” – cfr. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 9ª edição, Almedina, 55 e 56.)]
Atestado o conflito de negação das respectivas competências (em razão da matéria) o pedido para qualificação a aferição da competência para o julgamento da impugnação da decisão administrativa.
A impugnação da decisão proferida pela autoridade administrativa dirigida aos órgãos jurisdicionais impõe-se como referencial do petitório para efeitos da aferição/definição da competência, em razão da matéria, do respectivo tribunal.
A questão, tal como se configura, na essencialidade dos respectivos contornos jurídico-processuais, obteve decisão em conflito não há muito tempo, mais concretamente em acórdão deste tribunal do dia 30 de Março de 2017. [(O acórdão em realce foi relatado pelo Conselheiro Manuel Matos e encontra-se disponível em www.dgsi.pt.)]
Escreveu-se, na parte interessante, no citado aresto, (sic): “Uma vez que dois tribunais integrados em diferentes ordens jurisdicionais declinaram, por decisões transitadas em julgado, a competência para conhecer da mesma questão, desenha-se aqui, sem dúvida, um conflito de jurisdição que cabe a este Tribunal resolver, nos termos do disposto nos artigos 109.º, n.ºs 1 e 3, e 110.º do Código de Processo Civil.
Como este Tribunal tem reiteradamente afirmado, a competência afere-se em função dos termos da acção, ou configuração da relação material controvertida, tal como definidos pelo autor (v., entre outros, o acórdão de 21-04-2016, proferido no proc. n.º 042/15 e mais jurisprudência aí referenciada).
Proclama o artigo 202.º, n.º 1, da Constituição da República que os tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, sendo que cabe aos tribunais judiciais a competência para julgar as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, conforme disposto no artigo 211.º, n.º 1, da Lei Fundamental e no artigo 40.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto (Lei da Organização do Sistema Judiciário).
Aos tribunais administrativos e fiscais pertence o julgamento das acções que tenham por objecto dirimir litígios emergentes das relações administrativas e fiscais (artigos 212.º, nºs 1 e 3 da Constituição).
A causa de pedir e o pedido já foram indicados em 1.
Por decisão proferida no processo de contra-ordenação n.º 4/2013, o Vereador da Câmara Municipal de Viana do Castelo, no uso da competência que lhe foi subdelegada pelo Presidente da Câmara, aplicou ao arguido, agora Autor, a coima de € 400,00 pela prática de factos integradores da contra-ordenação p. e p. na alínea 2.12 do artigo 72.º do Regulamento Municipal de Abastecimento de Água e Drenagem de Águas Residuais por não ter procedido à ligação da rede predial de saneamento à caixa de ramal e posterior desactivação da fossa.
O arguido foi devidamente notificado, tendo, na sequência, interposto no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga «acção administrativa comum de impugnação» contra o Município de Viana do Castelo, de impugnação «do acto administrativo da decisão do vereador da área funcional dos Serviços Municipalizados de Saneamento Básico», pedido, a final, «ser o acto que aplicou a coima declarado nulo ou anulável, com as demais consequências legais».
Retomando afirmação já feita, a competência dos tribunais em razão da matéria, ou jurisdição, afere-se em função da configuração da relação material controvertida, dos termos em que é formulada a pretensão.
No caso presente, o Autor pretende impugnar judicialmente a decisão proferida pela autoridade administrativa competente que lhe aplicou uma coima no âmbito e termo de um processo de contra-ordenação instaurado. Estamos, assim, sem dúvida, perante o recurso de impugnação previsto no artigo 59.º do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro.
A competência para conhecer do recurso pertence ao tribunal em cuja área territorial se tiver consumado a infracção, conforme artigo 61.º, n.º 1, daquele diploma.
6. Perante a concreta configuração do conflito aqui presente, cumpre apurar se a competência para o conhecimento da acção proposta pertence à jurisdição administrativa.
O artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) estabelece no n.º 1, alínea l), a competência dos tribunais administrativos para a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas a «impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo».
Esta disposição que foi introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, teve por objectivo, como se assinala no respectivo preâmbulo, «fazer corresponder o âmbito da jurisdição administrativa aos litígios de natureza administrativa». Neste sentido, ainda segundo o mesmo preâmbulo, «estende-se o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal às acções (...) de impugnação de decisões que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo».
Decorre do exposto que, actualmente, após as alterações introduzidas ao ETAF pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, a jurisdição administrativa é a competente para conhecer da impugnação de decisões que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.
Ou seja, a competência dos tribunais administrativos e fiscais no âmbito que se vem de referir restringe-se, limita-se, aos ilícitos de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.
Relativamente à impugnação de decisões das autoridades administrativas que apliquem coimas por contra-ordenações decorrentes da violação de ilícitos que se prendem com outras matérias, que não o urbanismo, a competência material para o seu conhecimento não pertence à jurisdição administrativa mas, nos termos do regime geral, à jurisdição comum.
7. No caso concreto, pode concluir-se, sem grande dificuldade, que a infracção que determinou a decisão de aplicação da coima cuja impugnação se insere no amplo âmbito do direito do urbanismo.
Nesta perspectiva, por força do citado artigo 4.º, n.º 1, alínea l), do ETAF, na sua redacção actual, a competência material para conhecer da dita impugnação pertenceria à jurisdição administrativa.
No entanto, há que considerar que a alteração introduzida à alínea l) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF pelo citado Decreto-Lei n.º 214-G/2015, somente entrou em vigor no dia 1 de Setembro de 2016, conforme se estabelece no artigo 15.º, n.º 5, do mesmo diploma.
Ora a impugnação judicial foi apresentada em 3 de Fevereiro de 2016.
Nesse momento, os tribunais administrativos e fiscais não detinham competência material para o conhecimento das impugnações de decisões proferidas pela Administração de aplicação de coimas por ilícitos de mera ordenação social, fosse em matéria de urbanismo ou de qualquer outra matéria.
Tal competência pertencia, como já se disse, à jurisdição comum.
Como referem Mário Esteves de Oliveira – Rodrigo Esteves de Oliveira (Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume I e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - Anotados, Almedina pp. 69-70), «a competência (ou incompetência) dos tribunais administrativos para conhecer determinado litígio fixa-se no momento da propositura da respectiva acção, no momento da instauração do processo, em função dos dados de facto e de direito existentes a essa data, sendo irrelevante para o efeito que eles se alterem depois disso (princípio da perpetuatio jurisdictionis)».
Segundo os mesmos autores, «ao contrário do que sucede no âmbito dos tribunais judiciais (art. 22.º da Lei n.º 3/99 — LOFTJ [artigo 38.º da Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto - Lei da Organização do Sistema Judiciário]) e do que sucedia antes, nos termos do art. 8.º do ETAF de 1984 — no direito processual administrativo actual as modificações de direito que ocorrerem posteriormente à propositura da acção são sempre irrelevantes para atribuição ou privação de competência. Salvo naturalmente no caso de supressão imediata do tribunal competente, ou seja, no caso de nem como “tribunal liquidatário” ele continuar a funcionar, porque então os processos que aí pendiam passam ao tribunal que o substitua» (ibidem, no mesmo sentido, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição revista, 2010, Almedina, pp. 125-126).
8. Em suma, inserindo-se ou não o ilícito de mera ordenação social que determinou a aplicação da coima ao impugnante pela autoridade administrativa no âmbito do urbanismo, certo é que na data em que a impugnação foi deduzida a competência para dela conhecer pertencia à jurisdição comum, devendo aí ser decidida.”
A instância jurisdicional incoou com a apresentação da impugnação da decisão administrativa, em que o impugnante especificou os fundamentos da oposição à decisão condenatória [(“Os articulados são as peças em que as partes expõem os fundamentos da acção e da defesa e formulam os pedidos correspondentes” artigo 147º, nº 1 do Código Processo Civil.) ], ou seja no dia 6 de Junho de 2017 – cfr. fls. 40 – o que equivale a dizer que foi antes de da entrada em vigor do novo ETAF.
Neste sentido pronunciou-se o acórdão deste Tribunal de Conflitos, de 28 de Setembro de 2017, relatado pelo Conselheiro Madeira dos Santos, que, atribuiu a competência ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, por a impugnação de uma decisão administrativa que aplicou uma coima ter dado entrada no tribunal depois do dia 1 de Setembro de 2016.
“A circunstância de o Juízo Local Criminal de Sintra e o TAF da mesma cidade, através de decisões transitadas, terem declinado a competência própria e reciprocamente se atribuírem a competência «ratione materiae» para conhecer do «recurso de impugnação» – cuja minuta consta de fls. 153 e ss. dos autos – mostra a ocorrência de um conflito negativo de jurisdição (arts. 115º, n.º 1, do CPC e 4º do CPP) que deve ser resolvido por este Tribunal dos Conflitos (arts. 116º, n.º 1, do CPC, 4º do CPP e 85º e ss. do Regulamento aprovado pelo Decreto n.º 19.243, de 16/1/1931).
O presente assunto respeita à impugnação judicial de um acto camarário aplicador, em Abril de 2016, de uma coima por contra-ordenações cometidas em 2010 e advindas da ofensa de normas jurídico-administrativas sobre urbanismo. A competência material para julgar tais recursos localizava-se na jurisdição comum. Contudo, a última redacção do art. 4º, n.º 1, al. l) do ETAF veio inovadoramente atribuir à jurisdição administrativa a competência para apreciar «as impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo». E o art. 15º, n.º 5, do DL n.º 214-G/2015, de 2/10, estabeleceu que essa alínea l) entraria em vigor no dia 1 de Setembro de 2016.
Temos, portanto, que a competência para julgar os recursos dos actos aplicadores de coimas «em matéria de urbanismo» coube aos tribunais judiciais até 31/8/2016 e transitou para os tribunais administrativos a partir de 1/9/2016, inclusive. Todavia, o legislador do DL n.º 2014-G/2015 nada disse quanto ao elemento de conexão operatório na fixação da competência material. Esse silêncio propicia um desencontro de opiniões – e os subsequentes conflitos – de modo que não surpreenderá que aquela data de 1/9/2016 surja futuramente reportada às datas de acontecimentos diversos e, «maxime», às seguintes: à da infracção, à do acto sancionatório, à do recurso de impugnação, à da entrada do recurso nos serviços do MºPº (art. 62º do DL n.º 433/82) ou, por último, à da apresentação, pelo MºPº, do processo de contra-ordenação (e do respectivo recurso) no tribunal que o julgará. E, «in casu», reparamos que os tribunais donde emana o conflito adoptaram duas dessas cinco possibilidades, pois o TAF perfilhou a terceira e o tribunal judicial a quinta.
Busquemos, pois, o elemento decisivo para, face à sucessão da competência no tempo, se activar o art. 4º, n.º 1, al. l), do ETAF.
«Ante omnia», é de assinalar a irrelevância da data da infracção. Esta importa quando se visa determinar a competência dos tribunais em matéria penal (art. 32º, n.º 9, da CRP). Mas isso corresponde a uma das «garantias do processo criminal» («vide» a epígrafe desse art. 32º), não se justificando que essa específica cautela se estenda aos processos de contra-ordenação – cujos arguidos recebem, no n.º 10 do mesmo artigo, uma tutela mais ténue.
Também não se vê por que motivo a competência material «in judicio» – para julgar os recursos interpostos nos processos de contra-ordenação – haveria de se reportar à data do acto punitivo ou à da interposição do recurso que o atacasse. Com efeito, a emissão da pronúncia sancionatória e o oferecimento do recurso ocorrem no âmbito da Administração; e não existe qualquer norma ou princípio jurídico donde flua uma vinculação da competência do tribunal a esses acontecimentos prévios. Assim, as considerações de ordem prática que o Sr. Juiz do TAF emitiu em abono da sua tese, embora equilibradas, não corporizam um critério que, por si só, resolva o assunto.
Em geral, o art. 38º da Lei de Organização do Sistema Judiciário (Lei n.º 62/2013, de 26/8) dispõe que a competência dos tribunais se fixa no momento em que a acção se propõe; e o art. 5º do ETAF diz basicamente o mesmo. Ora, nas causas regidas pelo processo civil (que abrangem as previstas no CPTA), o momento da propositura da causa está bem marcado: é o da entrada da petição na secretaria (art. 259º, n.º 1, do CPC) – facto iniciador da instância e que fixa, quase sempre irreversivelmente, a competência do tribunal.
Esta regra – a de que a competência só verdadeiramente se determina, estabelece ou fixa com a entrada do feito em juízo – é corrente entre nós. E corresponde, aliás, à solução tradicional – «ubi acceptum est semel judicium, ibi et finem accipere debet».
Na medida em que estabelece uma fixidez irreversível da competência, a regra tem por primordial função tornar irrelevantes, no processo em curso, quaisquer modificações ulteriores da lei nesse campo. Todavia, e embora voltada para a prevenção dessas hipotéticas alterações futuras, não deixa a regra de acessoriamente dizer algo quanto ao momento relevante para se determinar o «terminus a quo» da competência. Se esta se estabelece ou fixa num momento objectivo – o da propositura da causa «in judicio» – devemos logicamente ligar o início dessa competência, tida pela regra como perdurável no tempo, à mesma ocasião; pois dificilmente se compreenderia que a competência de um tribunal antecedesse o evento escolhido pela lei para a sua fixação.
Portanto, no caso «sub specie» e em todos os similares, o facto jurídico relevante para se aferir se a competência «ratione materiae» incumbe à jurisdição comum ou à administrativa há-de ser a data da entrada do processo impugnatório no tribunal.
Mas há que resolver uma derradeira dúvida: se tal entrada é a ocorrida nos serviços do MºPº ou a que o MºPº subsequentemente promova – valendo esse seu acto «como acusação» – para afectar o processo à titularidade de um juiz.
Ora, esta segunda alternativa é a correcta. Só com aquela iniciativa do MºPº, que vale como acusação, ocorre algo assimilável à propositura da acção ou da causa – e já sabemos que este acontecimento é encarado pelas leis de organização judiciária como o que decisivamente marca a competência do tribunal. Aliás, só então se iniciará a instância do recurso – conceito que, embora sem consagração legal, é usado por comodidade no foro e normalmente com o sentido de que tal instância só deveras se abre com a chegada dos autos ao tribunal «ad quem».
Assim, o facto decisivo na resolução do presente conflito consiste no momento em que o MºPº apresentou ao Sr. Juiz da Instância Local Criminal de Sintra o processo e o recurso de contra-ordenação. E, ao afirmá-lo, mantemo-nos na linha de outro acórdão deste tribunal – que foi proferido em 1/6/2017, no Conflito n.º 5/2017 – em que se tomou um facto análogo como o determinante da competência.
Consequentemente, o despacho emitido pelo Mm.º Juiz da Instância Local de Sintra está correcto. Só em 16/9/2016 o MºPº desse foro tomou a iniciativa de apresentar o processo de contra-ordenação ao Sr. Juiz; só então, portanto, o processo judicial se iniciou. Mas, nessa data, a competência «ratione materiae» para julgar o pleito já fora transferida para a jurisdição administrativa – conforme acima vimos.
Ao invés, o despacho do Mm.º Juiz do TAF de Sintra tem de ser suprimido, visto que a sua decisão de incompetência partiu de um elemento de conexão – a data da interposição do recurso, pela arguida, nos serviços camarários – que se revela inaplicável.” [( Disponível em www.dgsi.pt)]
Em recente decisão proferida no conflito com o nº 38/17, relatada pelo Conselheiro São Pedro, e publicada no dia 7 de Dezembro de 2017, idêntica questão obteve a sequente fundamentação (sic): “A questão ora em causa tem vindo a ser apreciada neste Tribunal de Conflitos no sentido de ser relevante para aplicação da lei nova a data em que o processo é remetido pelo MP para distribuição.
Esta posição foi claramente assumida nos acórdãos de 28 de Setembro de 2017, proferidos nos Conflitos 024/17 e 026/17, está em consonância com as decisões proferidas por este Tribunal nos acórdãos de 30-3-2017, Conflito 031/16 e de 1-7-2017, Conflito 065/17 e foi seguida nos acórdãos proferidos em 9-11-2017, nos Conflitos 033/17, 012/17, 035/17, 039/17, 042/17 e 022/17.
Não se vê razão para modificar tal entendimento pelo que se considera relevante para determinar a aplicação da nova lei sobre a competência a introdução do processo em tribunal, ou seja, a data em que o processo entra na fase judicial.
No presente caso o processo entrou na fase judicial em 28-9-2017.
O art. 4º, 1, al. l) do ETAF, na redacção introduzida pelo Dec. Lei 214-G/2015, de 2 de Outubro, entrou em vigor em 1 de Setembro de 2016 - art. 15º, n.º 5.
Deste modo, quando o processo entrou na fase judicial já era competente para apreciar a impugnação judicial o Tribunal Administrativo, pelo que deve resolver-se o presente conflito atribuindo a competência à jurisdição administrativa. [(Disponível em www.dgsi.pt)]
Tendo-se firmado jurisprudência uniforme e impérvia de que os tribunais administrativos a partir de 1 de Setembro de 2016 adquiriram competência em razão da matéria para julgamento das impugnações das decisões ditadas pelas autoridades administrativas, resulta ser de atribuir a competência, no presente conflito, a jurisdição administrativa.
III - DECISÃO.
Na defluência do exposto, acordam os juízes que constituem este colectivo, no Tribunal de Conflitos, em:
- Atribuir a competência para conhecer da pretensão constante da impugnação judicial ajuizada ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra.
- Sem custas.
Lisboa, 11 de Janeiro de 2018. – Gabriel Martim dos Anjos Catarino (relator) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Manuel Pereira Augusto de Matos – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Gonçalves Rocha – Maria do Céu Dias Rosa das Neves. |
