Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	047/13

Data do Acordão:	02/06/2014

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	ALBERTO AUGUSTO OLIVEIRA

Descritores:	ACÇÃO DE REIVINDICAÇÃO EMPRESA MUNICIPAL CONFLITO DE JURISDIÇÃO

Sumário:	É da competência dos tribunais judiciais a acção em que, sem qualquer elemento específico de administratividade, determinada empresa municipal, invocando a propriedade sobre certo imóvel, peticiona contra ocupante, alegadamente sem título, a respectiva restituição bem como o arbitramento de indemnização pelos danos causados pela detenção indevida.


Nº Convencional:	JSTA000P17024
Nº do Documento:	SAC20140206047
Data de Entrada:	07/23/2013
Recorrente:	EMGHA-EMPRESA DE GESTÃO DO PARQUE HABITACIONAL DO MUNICÍPIO DE CASCAIS, E.M., NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE O 2º JUÍZO CÍVEL DO TRIBUNAL DE FAMÍLIA E MENORES E DE COMARCA DE CASCAIS E A 3ª UNIDADE ORGÂNICA DO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO E FISCAL DE SINTRA
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE


Área Temática 1:	*


Aditamento:

Texto Integral:

Conflito n.º 47/13
Acordam no Tribunal de Conflitos:

1.

1.1. Em Março de 2010, a EMGHA – Empresa de Gestão do Parque Habitacional do Município de Cascais intentou no Tribunal de Família e Menores e de Comarca de Cascais, contra A……….. e B……….., «acção declarativa de condenação, sob a forma de processo sumário, nos termos do art. 1311.º e segs. do Código Civil».
A respectiva petição inicial culminou com os seguintes pedidos:
«Nestes termos, e nos mais de Direito aplicáveis que V. Exa. suprirá, deve a presente acção ser julgada procedente, por provada e, consequentemente:
a) serem os rr. condenados a reconhecer que o fogo identificado no art. 1º supra é propriedade do Município de Cascais;
b) serem os rr. condenados a restituir à a. o imóvel em causa livre de pessoas e bens e em bom estado de conservação, tal como o encontraram; e
c) serem os rr. condenados a pagar à a. as indemnizações mensais vincendas, desde a data da apresentação da p.i. até à data em que for efectivamente restituído o imóvel em apreço;
d) serem os rr. condenados a pagar as custas do processo e procuradoria».

1.2. Após contestação e resposta à contestação, e sem que alguma parte tivesse suscitado problema de competência (a excepção suscitada foi a de que não havia lugar a acção possessória mas, sim, a acção de despejo – art. 6.º da contestação), o Tribunal de Família e Menores e de Comarca de Cascais, 2.º Juízo Cível, em 03/05/2011 (fls. 164 a 172) julgou-se «absolutamente incompetente em razão da matéria para a instrução dos autos e subsequente apreciação do pedido, por se verificar a situação prevista no artigo 4.º alínea f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais»

1.3. Notificada, a autora requereu (fls.174 a 176), não obstante manifestar a sua discordância pelo entendimento perfilhado, que os autos fossem remetidos ao tribunal administrativo considerado competente.

1.4. Transitada em julgado essa decisão, foi o processo remetido ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra que, por despacho de 14/05/2013 (fls. 202 a 236), se julgou, igualmente, incompetente «em razão da matéria e da jurisdição, para conhecer da presente acção e dos respectivos pedidos condenatórios, por ser competente o tribunal comum, em face da natureza privada da relação jurídica contratual concreta e das consequentes normas» (fl. 236).

1.5. Transitada em julgado essa decisão, vêm os autos a este Tribunal para dirimir o conflito de jurisdição assim gerado.

1.6. Neste Tribunal, a Digna Magistrada do Ministério Público emitiu parecer no sentido de se julgar competente o foro administrativo, em conformidade com a jurisprudência nos Conflito n.º 12/11, de 25/09/12, Conflito n.º 05/13, de 14/03/2013, Conflito 10/13, de 25/05/13 e Acórdão do STA de 03/11/05, processo n.º 0762/04.

Cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. Como se viu introdutoriamente, a autora propôs «acção declarativa de condenação, sob a forma de processo sumário, nos termos do art. 1311.º e segs. do Código Civil», formulando os seguintes pedidos:
a) serem os rr. condenados a reconhecer que o fogo identificado no art. 1º supra é propriedade do Município de Cascais;
b) serem os rr. condenados a restituir à a. o imóvel em causa livre de pessoas e bens e em bom estado de conservação, tal como o encontraram; e
c) serem os rr. condenados a pagar à a. as indemnizações mensais vincendas, desde a data da apresentação da p.i. até à data em que for efectivamente restituído o imóvel em apreço;
d) serem os rr. condenados a pagar as custas do processo e procuradoria».

A autora, para fundamentar a sua pretensão, alegou, em síntese:
- Que é legítima proprietária do fogo habitacional que corresponde ao Bairro ............., Casa …….., em Cascais, sob o artigo 4024, descrito na 1.ª Conservatória do Registo Predial de Cascais sob o n.º 3931.
- Que este fogo foi arrendado, para habitação, a C……….. e seu agregado familiar, pai dos réus, pelo prazo de seis meses renovando-se sucessivamente.
Que o arrendatário faleceu em 29 de Julho de 1997, mas em virtude de ter sobrevivido o cônjuge os efeitos do contrato não cessaram.
- Que a caducidade do contrato de arrendamento verificou-se com falecimento, de D…………, cônjuge do arrendatário, em Janeiro de 2007, por não se verificarem os pressupostos que a lei prescreve para a transmissão do direito ao respectivo arrendamento (artigos 27.º, 28.º e 57.º da Lei n.º 6/2006, de 27/02 - Novo Regime do Arrendamento Urbano).
- Que não obstante todos os esforços efectuados pela autora para os réus restituírem, voluntariamente, o fogo, a verdade é que até à presente data nenhum dos réus o fez.

2.2. O contrato de arrendamento que ora nos ocupa foi celebrado em 02/11/1968, ao abrigo do Decreto n.º 5411, de 17/04/1919.

O Tribunal de Família e Menores e de Comarca de Cascais, 2.º Juízo Cível, em 03/05/2011 (fls. 164 a 172) julgou-se incompetente arvorando o seguinte discurso:
«A A. formula o pedido de condenação dos RR. na entrega do locado, por não terem direito à transmissão do arrendamento, e no pagamento de quantias relativas ao uso/falta de entrega do locado, estando em causa um contrato de arrendamento celebrado ao abrigo do regime de renda apoiada estabelecido pelo Decreto-lei n.º 166/93, de 7 de Maio.
Por outro lado, justifica a respectiva legitimidade no facto de ser uma “empresa municipal” à qual foi atribuída a função de promover a gestão “do parque habitacional do Município de Cascais”.
Face ao alegado, afigura-se claro que o fundamento da obrigação cujo reconhecimento vem peticionado se reconduz à existência de um acto administrativo de atribuição de um “fogo municipal” e à subsequente obrigação de devolução do mesmo locado, no âmbito de uma relação contratual com a administração.
Nestes termos, dúvidas não subsistem de que o primeiro dos pressupostos que estriba o pedido formulado no âmbito dos presentes autos se reconduz a um verdadeiro e próprio acto administrativo.
Com efeito:
“ (…) o que está em causa é a aplicação do regime de renda apoiada aos fogos habitados pelos recorrentes, regime este regulado no DL n 166/93, de 07-05.
E este regime, ao contrário do sustentado pela recorrida, não é um regime de direito privado.
Não é fixado por acordo das partes, ao contrário do que sucede com os regimes de renda livre e de renda condicionada – artigo 77º, do RAU, aprovado pelo DL n.º 2321-B/1990, de 15-10.
Tem por objecto “todas as habitações destinadas a arrendamento de cariz social, quer tenham sido adquiridas ou construídas pelo Estado, quer pelas autarquias locais... (preâmbulo do DL 166/93, de 07-05, §2).
E estabelece prerrogativas de autoridade que não existem no arrendamento de natureza jurídico-privada:
A autoridade locadora pode, a todo o tempo, solicitar aos arrendatários quaisquer documentos e esclarecimentos para a instrução ou actualização dos respectivos processos, fixando para o efeito um prazo de resposta não inferior a 30 dias (artigo 9°, 2 do Decreto-Lei n.º 166/93);
O incumprimento injustificado pelo arrendatário do disposto no número anterior dá lugar ao pagamento por inteiro do respectivo preço técnico (artigo 9.º, n.º3); (…)
Daí ser competente, em razão da matéria, o Tribunal Administrativo e Fiscal, para conhecer de mérito, já que o acto que determina a aplicação de um regime de renda apoiada, previsto no DL 166/93, é um acto administrativo, pelo que sindicável naquele tribunal, nos termos do artigo 51.º, n.º 2 do CPTA, e artigos 1.º e 4.º n.º 1, alínea d,) do ETAF” - cfr. douto acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 08.06.2006., disponível in www.dgsi.pt.
No caso em apreciação a relação material controvertida queda-se já pelo próprio (in)cumprimento do contrato, enquanto complexo de obrigações e deveres, que teve subjacente o acto de atribuição de um fogo, pelo que nos encontramos no âmbito de aplicação da alínea f) do citado artigo 4.º do ETAF.
Na verdade, nos termos do artigo 4.º, alínea f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais:
“1- Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: (...)
f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público; (…)”
Em suma, perante o facto de a atribuição de fogo ser decidida por despacho, por decisão da autarquia, perante a análise dos rendimentos do agregado e na prossecução do interesse público, afigura-se-me inquestionável que o que legitima a ocupação do locado e que, por outro lado, estriba a obrigação de pagamento de renda não poderá deixar de ser qualificado como administrativo, face ao regime legal a que se submete ‒ neste sentido, acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 18.05.2006, disponível in www.dgsi.pt.
Também neste sentido já foi decidido pela 6.ª secção do Tribunal da Relação de Lisboa, no agravo n.º 959/06 (…).
Assim, impõe-se concluir, sem necessidade de maiores considerações, que este tribunal é absolutamente incompetente em razão da matéria para a instrução dos autos e subsequente apreciação do pedido, por se verificar a situação prevista no artigo 4.º alínea f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
(…)».

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra julgou-se, igualmente, incompetente, tendo produzido uma detalhada análise dos diversos regimes de arrendamento.

Vejamos.

2.3. Podemos, desde já, afastar o fundamento enunciado pelo tribunal judicial para se julgar incompetente e competentes os tribunais da jurisdição administrativa.
Na verdade, sustentou-se o tribunal judicial no regime de renda apoiada, aprovado pelo DL 166/93, de 7 Maio.
Todavia, esse diploma aplica-se a arrendamentos «celebrados após a [sua] entrada em vigor» (artigo 1.º, 2).
Certo que também havia a possibilidade de esse regime ser aplicado a arrendamentos anteriormente celebrados (art. 11.º, 1).
Mas em nenhum elemento do processo ‒ nem na petição inicial, nem no texto do contrato, nem na própria contestação ‒ há referência a essa aplicação. Nem sequer referência a qualquer renda apoiada ou subsidiada ou a que se trate de arrendamento de habitação social.
Relembre-se que, nos termos do contrato (doc. n.º 3, fls. 17 e 18), as partes ajustaram «entre si o arrendamento da casa n.º ………., do sítio da ……….., no lugar ………», sob as seguintes condições:
«1.ª – Que este arrendamento é pelo prazo de seis meses que principia no dia 1 do mês de Novembro de 1968 e finda no último dia do mês de Abril de 1969 supondo-se sucessivamente renovado por igual período e condições, nos termos do artigo 29.º do Decreto N.º 5411, de 17-4-1919.
2.ª – A renda será da quantia de Escudos cento e cinquenta por cada mês, devendo ser paga na casa do senhorio ou de quem o representar no primeiro dia útil àquele que respeita.
3.ª – Que o inquilino se obriga, quando não lhe convenha a continuação do arrendamento, ou quando for despedido, a pôr escritos no dia 1 dos meses de Outubro e Março e mostrar a casa logo que estejam colocados os mesmos escritos todos os dias desde o meio-dia às 5 da tarde.
4.ª – O inquilino não poderá sublocar sem consentimento por escrito por parte do senhorio.
5.ª – A parte arrendada é destinada a habitação.
Tudo aquilo que não estiver expressamente previsto neste título de arrendamento será regulado pela legislação em vigor, obrigando-se os contraentes mutuamente ao cumprimento deste contrato».

Nenhum sinal, pois, de contrato ao abrigo ou com aplicação do regime de renda apoiada ou de outro similar.

2.4. O regime do Decreto 5411, que nos termos do seu preâmbulo intenta «reunir em um só diploma toda a legislação referente ao arrendamento de prédios rústicos e urbanos», não tem qualquer traço de administratividade. Ele expressamente afasta o que é de direito administrativo, no seu artigo 12.º:
«Art. 12.º Nos arrendamentos dos prédios do Estado ou de quaisquer estabelecimentos públicos, ou em que este seja arrendatário, observar-se há o determinado na legislação administrativa».

Poderia parecer, perante este artigo, que os arrendamentos dos prédios do Estado ou de quaisquer estabelecimentos públicos passariam a observar, em tudo, a legislação administrativa e, portanto, não poderiam, afinal, ser celebrados ao abrigo do Decreto 5411.
Mas não é assim.
Logo em 20 de Julho de 1923, o Supremo Tribunal de Justiça, em acórdão publicado na Gazeta da Relação de Lisboa (n.º 19 ano 37, pág 303), perante excepção de incompetência de tribunal judicial ponderou, para a rejeitar: «Atendendo a que o invocado art. 12 daquele Dec. ‒ e dele se tira o argumento capital para a alegada excepção – determinando que nos arrendamentos dos prédios de Estado, ou em que seja arrendatário, se observe a legislação administrativa, visa tão somente a celebração dos respectivos contratos, isto é, autoridades intervenientes, formalidades, condições, etc., pois que celebrados, os direitos deles emergentes devem regular-se, como ponderado fica, pelas demais disposições do cit. Dec. n.º 5411;».
Conforme Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 10.ª edição (reimpressão), págs. 581 «A jurisprudência firmou-se no sentido de que tal preceito não excluía a aplicação da lei civil em tudo o que especialmente não constasse da administrativa (parecer da Procuradoria-Geral da República, 17 de Agosto de 1920), nem a competência dos tribunais cíveis» (e indicava a este último propósito o acórdão sobredito).

E na verdade não se colocou em questão nos autos qualquer matéria de direito administrativo, nomeadamente de acto administrativo ou de regime contratual de direito administrativo, tendo a acção sido proposta pelo EMGHA – Empresa de Gestão do Parque Habitacional do Município de Cascais, no quadro indicado.
Por isso, também não vale aqui qualquer convocação da jurisprudência deste Tribunal sobre litígios respeitantes ao regime de renda apoiada.

2.5. Deve recordar-se, ainda, o disposto no Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de Agosto:
«Artigo 126.º
Arrendamento de bens imóveis do domínio privado das autarquias locais
1 - Ao arrendamento de bens imóveis do domínio privado das autarquias locais aplica-se a lei civil, salvo o disposto no número seguinte.
2 - As autarquias locais podem denunciar os contratos de arrendamento antes do termo do prazo ou da sua renovação, sem dependência de acção judicial, quando os prédios se destinem à instalação e ao funcionamento dos seus serviços, o que confere ao arrendatário o direito a uma indemnização correspondente a uma renda por cada mês de antecipação relativamente ao termo previsto para o contrato, com o limite de 12 rendas e, bem assim, a uma compensação por benfeitorias previamente autorizadas e não amortizadas que tenham provocado um aumento do seu valor locativo.
3 - No caso referido no número anterior, o arrendatário desocupa o prédio no prazo de 120 dias a contar da notificação da denúncia pelo senhorio, sob pena de despejo imediato, sem dependência de acção judicial, a determinar pelo órgão municipal competente.
4 - O disposto no artigo anterior [indemnização] aplica-se igualmente aos contratos de arrendamento de bens imóveis do domínio privado das autarquias locais».

Ora, resulta do anterior que a autora não se encontra a agir no quadro das possibilidades contidas no n.º 2 do artigo 126.º, caso em que, aliás, não teria de propor acção.

2.6. Nos termos do acórdão deste Tribunal de 04/11/2009, Processo n.º 013/09, «A al. f) do art. 4º, n.º 1 [do ETAF], engloba “uma série mais ou menos criteriosa de contratos que, sem problemas nem preconceitos, diríamos ser contratos administrativos” - MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, CPTA, anotado, Vol. I, Almedina, 2006, pág. 54). Destacam-se aí “três notas de administratividade”, relevantes para estabelecer a competência dos Tribunais Administrativos - CARLOS CADILHA e AROSO DE ALMEIDA, ob. cit. pág. 17:
“ terem um objecto que poderia ser objecto de acto administrativo;
terem um regime substantivo das relações entre as partes total ou parcialmente regulado por normas de direito administrativo que especificamente os têm em vista (contratos administrativos típicos);
as partes terem expressamente submetido o contrato a um regime de direito administrativo, seja ele o regime geral do CPA ou um regime previsto em legislação especial para um tipo específico de contrato”.

O contrato em causa, como se viu, não se enquadra em qualquer dessas previsões, não havendo nele qualquer nota de administratividade.
Em síntese, tal como considerou o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, o contrato celebrado não tem qualquer traço de regime de direito administrativo, antes apresenta um regime inteiramente de direito civil.

2.7. No quadro descrito, não se detectando no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais qualquer previsão capaz de inserir nas atribuições desses tribunais a apreciação do presente litígio, o seu conhecimento cabe aos tribunais judiciais, por serem os tribunais comuns em matéria cível e aqueles a que competem as causas não atribuídas a outra ordem jurisdicional ‒ artigo 211.º, 1, da Constituição da República Portuguesa e artigo 66.º do Código de Processo Civil (à data da instauração da acção – presentemente artigo 64.º).

3. Pelo exposto, julgam-se competentes os tribunais judiciais.

Sem custas.
Lisboa, 6 de Fevereiro de 2014. – Alberto Augusto Andrade de Oliveira (relator) - Álvaro da Cunha Gomes Rodrigues – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – João Carlos Pires Trindade – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Carlos Francisco de Oliveira Lopes do Rego.