| Texto Integral: | Acordam no Tribunal dos Conflitos
1. RELATÓRIO
A…………… propôs acção administrativa comum, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, contra EP – Estradas de Portugal, S.A., B………… e C………….., em que pediu a condenação dos réus a reconhecer:
“a) Que o Autor não violou as "Condições e princípios de execução" do contrato de prestação de serviços que celebrou com a Ré EP - Estradas de Portugal, S.A. - Doc. 1 e 2 da p.i, - declarando-se que a rescisão por ela efectuada, alegadamente face ao "apurado em sede de processo de "inquérito designado "Serviços Descentralizados de Coimbra - Denúncia Drª. D…………….. / Licenciamento de muro de vedação na Rotunda de ligação da EN1-7 e EN341", foi sem justa causa ou fundamento, como o foi também a revogação dos mandatos (procurações) por ela conferidos ao Autor e referidas nos artigos 19°, todos desta petição inicial.
b) A pagarem em consequência ao Autor, solidariamente, as quantias de 359.040,00€, 53.317,50€ e 41.892,00€, referidas nos artigos 213°, 218° e 231º respectivamente, no total de 454.249,50€, correspondente aos prejuízos causados pela ilícita rescisão do contrato de prestação de serviços e revogação das procurações.
c) A pagarem também solidariamente ao Autor as quantias que se vierem a apurar em liquidação de execução de sentença, referidas nos artigos 221 ° e 235° desta p.i.
d) Serem os Réus, Drª C……………. e Dr. B……………, condenados a pagar ao Autor respectivamente, as quantias de 40.000,00€ e 50.000,00€, a título de danos morais e referido no artigo 274° desta p.i.
e) Ser a Ré EP - Estradas de Portugal, S.A condenada a pagar ao Autor a quantia de 50.000,00 € referida no artigo 282º desta p.i.
f) Ser a EP - Estradas de Portugal, S.A. condenada a pagar ao Autor a quantia de 20.892,36€, relativa a honorários não pagos e referidos no artigo ar desta p.i.
SUBSIDIÁRIAMENTE e na hipótese de se entender que a Ré EP - Estradas de Portugal, S.A., nenhuma culpa tem na rescisão ilícita do contrato de prestação de serviços e da revogação das procurações, devem ser condenados solidariamente, apenas os Réus, Drª C…………… e Dr. B…………….., por bem saberem que os fundamentos que invocaram para a referida rescisão e revogação dos mandatos, não correspondiam à verdade e que assim não havia, nem houve, motivo para aquela decisão que determinou aquela rescisão e que causou ao Autor os prejuízos das quantias referidas nas alíneas a), b) e c) deste pedido em que deverão ser condenados e sempre a la Ré pelos pedidos e) e f).”
Para tanto, o Autor alegou, em síntese (Como se transcreve do relatório da decisão proferida pelo Tribunal da Comarca e Família e Menores de Almada.)
"(…) no exercício da sua actividade de advogado, em 30 de Outubro de 2000 celebrou com o Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária, absorvido pelo IEP e transformado em EP- Estradas de Portugal EPE e em EP- Estradas de Portugal, S.A, alterado por adicional em 31 de Agosto de 2001 um contrato de prestação de serviços de patrocínio judiciário pelo valor mensal de €2.493,00 euros quando o número de processo ultrapassasse os cinquenta.
Sucede que, por determinação do 2º R e sendo auditora a 3ª R, foi-lhe instaurado um processo de inquérito que culminou na denúncia do referido contrato de prestação de serviços em 29.06.2009, sem fundamento em falta ou violação de dever deontológico que motivasse a prática de infracção disciplinar.
Mais referiu que após ter obtido certidão do inquérito deduzido, constatou que os factos alegados pela 3ª R, ali instrutora, eram falsos e atentavam contra o bom nome e crédito profissional do A tendo tido origem numa participação da Sra. Advogada D……………… à Ordem dos Advogados - de onde proveio decisão de arquivamento considerando os factos denunciados "inócuos do ponto de vista disciplinar" - por alegadamente, o A ter patrocinado E……………… numa acção interposta contra F……………, constituinte da denunciadora, bem sabendo que existia um conflito declarado entre este último e o Director das Estradas de Coimbra, funcionário da 1ª R., o que o impedia de patrocinar o primeiro por “conflito de deveres".
Termina concluindo que o 2 e 3 o RR. denegriram a imagem e crédito o A. prejudicando-o gravemente".
Os RR contestaram, suscitando “as excepções de incompetência do Tribunal em razão da matéria e do território”, para além de impugnarem “os factos e as razões de direito aduzidas pelo autor”.
O Autor replicou defendendo a improcedência da excepção de incompetência material.
Conhecendo da excepção, o TAF de Coimbra absolveu os réus da instância por julgar aquele tribunal incompetente em razão da matéria.
Aquela instância entendeu, em suma:
“No concreto caso em apreço, não releva sequer, em absoluto, o facto de o contrato de prestação de serviços ter sido celebrado com uma pessoa colectiva de direito público – o ICRR – Instituto para a Conservação da Rede Rodoviária – uma vez que a entidade demandada, para quem se transmitiu o conjunto de obrigações legais e contratuais, inerentes ao Instituto extinto, é actualmente uma sociedade comercial, ainda que de capitais exclusivamente públicos.
Mas ainda que assim não fosse, mesmo que à entidade demandada assistisse a natureza de pessoa colectiva de direito público, nem por isso, se lhe aplicaria a previsão vertida em qualquer das alíneas do n.º 1 do art.º 4.º do ETAF: diferentemente de quanto afirma o Autor, não se tratar de uma questão de responsabilidade extracontratual, já que nos termos do pedido, assenta em rescisão pretensamente ilícita de um contrato de prestação de serviços, que, por outro lado, não se inclui no âmbito da al. f) porquanto o seu objecto não é passível de acto administrativo, não é alegado qualquer aspecto específico do respectivo regime substantivo regulável por normas de direito público, nem que as partes o tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público.”
Em decorrência, foram os autos remetidos para a 1.ª Secção da Vara de Competência Mista do Tribunal da Comarca de Coimbra.
Porém, aquele tribunal, julgando-se territorialmente incompetente, ordenou “ a remessa dos autos para os Juízos Cíveis de Almada, por ser o tribunal territorialmente competente”.
O Tribunal de Comarca e de Família e Menores de Almada, 1.º juízo de Competência Cível entendeu, em resumo, que:
“A situação em análise, considerando a pretensão do A. e o quadro fáctico que lhe serve de suporte, é passível de enquadramento na previsão das alíneas f) e g) e porventura a) do artigo 4° do ETAF.
O Decreto-Lei n° 239/2004, de 21/12 - E.P. substituiu legalmente o IEP pela E.P. Estradas de Portugal, que viria a ser transformada em sociedade anónima pelo Decreto - Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro. Segundo o artigo 3° deste diploma, a esta sociedade anónima aplica-se o regime jurídico do sector empresarial do Estado, vertido no Decreto - Lei nº 558/99, de 17 de Dezembro, cujo artigo 18° determina que estas empresas são equiparadas a entidades administrativas, para efeitos de competência para julgamento de litígios, designadamente referentes a actos executados e contratos celebrados no âmbito dos poderes de autoridade a que o artigo 14° alude.
Deste modo, a circunstância de a ''E.P. - Estradas de Portugal, SA" ser actualmente uma sociedade anónima não constitui entrave para atribuir à jurisdição administrativa competência material para a resolução do litígio em debate.
Do mesmo modo, não é o facto de ser demandada também uma sociedade de direito privado que retira essa competência aos tribunais administrativos: o artigo 10°, nº7 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei n° 15/2002, de 22 de Fevereiro permite que os particulares ou os concessionários, no quadro das relações jurídico - administrativas que estabeleçam com entidades públicas, sejam demandados conjuntamente com estes em situações de co-responsabilização.
Acresce ainda uma vez a formulação pelo A de pedidos por danos patrimoniais e não patrimoniais fundados na responsabilidade civil contratual e extracontratual em nada contende com a jurisdição administrativa aplicável uma vez que os artigos 4° e 47° do CPTA o permite ao instituir o principio da livre cumulabilidade de pedidos desde que entre eles se estabeleça uma relação de conexão que o justifique como é o caso.
Ora, no caso, atento o alegado na petição, está em causa, outrossim, uma questão de responsabilidade civil extracontratual da EP - Estradas de Portugal e dos demandados em consequência de actos praticados por aqueles lesivos dos direitos do A, no âmbito da competência legal (administrativa) pelo que, pelos fundamentos já expostos a competência material é do Tribunal Administrativo.
São os tribunais administrativos os competentes, em razão da matéria, para a resolução da pretensão do A.”.
Perante o decidido, o autor recorreu para o Tribunal de Conflitos.
Nas alegações que apresentou disse, em síntese, o seguinte:
“4 - Verifica-se assim, um manifesto conflito negativo de jurisdição, previsto artigo 115.º, n.º 1, do C.P.C. pois quer o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (jurisdição administrativa), quer o 1.º Juízo de Competência Cível do Tribunal de Comarca e Família e Menores de Almada (jurisdição cível) se declararam absolutamente incompetentes para apreciarem e julgarem a presente acção.
5 - O requerente ainda requereu a fls.... , junto do Tribunal de Competência Cível do Tribunal de Comarca e Família e Menores de Almada que "ao abrigo da al. a) do n.º 1 do artigo 669.º do CPC, o esclarecimento da douta Sentença e no sentido se este Tribunal irá, nos termos das disposições conjugadas dos n. ºs 1 e 3 do artigo 117. º do CPC, suscitar oficiosamente a resolução do presente conflito, com carácter de urgência, junto do Exm.º Presidente do Tribunal competente para decidir".
Porém, foi notificado do Despacho de fls…. que fosse "informado que caberá às partes suscitar a resolução do conflito uma vez que o Tribunal já não pode oficiosamente promover a sua resolução atenta a prolação de decisão sustentando a incompetência material deste Tribunal Comum para apreciar a presente acção".
Daqui o presente requerimento.
6 - Ao requerente é indiferente que a presente acção seja julgada pelo Tribunal de jurisdição administrativa ou pelos tribunais comuns. E o recorrente já tudo fez para que seja declarado o Direito e seja feita Justiça. É tão só o que pretende.
O presente conflito de jurisdição traduz um evidente prejuízo para os direitos do Autor consagrados na Constituição da República Portuguesa, ou seja o acesso ao direito e aos tribunais e à administração da Justiça (cfr. artigos 20.º e 202.º e seguintes).
A resolução do presente conflito tem carácter urgente (artº 117, nº 3 do CPC).
Nestes termos, o Autor vem junto de V.Exa requerer a resolução do presente conflito de jurisdição, julgando-se definitivamente qual o Tribunal competente para conhecer da presente acção.”.
A Exma. Procuradora-Geral-Adjunta proferiu parecer, no sentido de “que a competência para o julgamento da acção pertence aos tribunais administrativos, nos termos do disposto no artº 4º, nº1, al. f) do ETAF.”.
EP – Estradas de Portugal, S.A., B……………… e C…………….., notificados, nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 117.º-A do CPC, vieram dizer o seguinte:
“Para a determinação da competência em razão da matéria é necessário atender ao pedido e, especialmente, à causa de pedir formulados pelo autor, pois é desta forma que pode caracterizar-se o conteúdo da pretensão do demandante ou, nas doutas palavras de Alberto dos Reis, é assim que se caracteriza o "modo de ser da lide".
4º.
Com efeito, e ao encontro do ajuizado no acórdão da Relação do Porto, de 07/11/2000 (CJ,2000, V, 184), a competência material depende do thema decidendum concatenado com a causa de pedir.
5º.
No caso sub judicio, não podem restar dúvidas - precisamente face aos termos em que o Autor/ora Requerente coloca o problema na sua petição inicial, isto é, face ao pedido que formula e aos fundamentos que invoca - que se está perante um caso que se enquadra nos regimes da responsabilidade civil contratual e extracontratual.
6º.
Com efeito, sumariamente, o Autor/ora Requerente invoca ter celebrado com a 1.ª Ré (E.P. Estradas de Portugal, SA) um contrato de prestação de serviços, alegando que os 2.ª (B………….…) e 3.ª (C…….………..) Réus contribuíram, decisivamente, para a cessação do mesmo,
7º.
Circunstância essa que lhe teria causado danos, passíveis de indemnização, nos termos legais.
8º.
Assim, reclama:
i. Da Ré EP, indemnização por danos patrimoniais, fundada em responsabilidade civil contratual (violação do contrato de prestação de serviços), e
ii. Dos Réus B…………… e C……………, indemnização por danos patrimoniais e morais, fundada em responsabilidade civil extracontratual.
9º.
A competência material dos tribunais comuns é aferida por critérios de atribuição positiva e de competência residual.
10º.
Segundo o critério de atribuição positiva, pertencem à competência do tribunal comum todas as causas cujo objecto é uma situação jurídica regulada pelo direito privado, civil ou comercial.
11º.
Por seu turno, rege o critério da competência residual que se incluem na competência dos tribunais comuns todas as causas que, apesar de não terem por objecto uma situação jurídica fundamentada no direito privado, não são legalmente atribuídas a nenhum tribunal judicial não comum ou a nenhum tribunal especial - art. 18.º, n.º 1, da Lei de Organização e Funcionamento do Tribunais Judiciais, e art. 66.º do Cód. de Processo Civil.
12º.
Conforme estatui o art. 4.º, n.º 1, al. g), do ETAF, com a redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 107-D/2003, de 31 de Dezembro, "Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa".
13º.
Ora, em primeira instância, não pode deixar de ter-se em consideração que a 1.ª Ré é uma sociedade anónima de direito privado, e não uma pessoa colectiva de direito público.
14º.
Com efeito, decorre do art. 3.º do Decreto-Lei n.º 347/2007, de 7 de Novembro, que aprovou a transformação da EP - ESTRADAS DE PORTUGAL, E.P.E., em sociedade anónima de capitais públicos, que a EP - Estradas de Portugal, S. A., rege-se pelo referido decreto-lei, pelos seus estatutos, pelo regime jurídico do sector empresarial do Estado, consagrado no Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, pelos princípios de bom governo das empresas do sector empresarial do Estado constantes da Resolução do Conselho de Ministros n.º 49/2007, de 28 de Março, pelo Código das Sociedades Comerciais e pelos seus regulamentos internos, bem como pelas normas especiais que lhe sejam aplicáveis.
15º.
E, ao encontro do que decorre do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, estas empresas actuam de harmonia com as regras normais do direito societário, sendo, aliás, essa a linha essencial do referido diploma, que consagra o direito privado como o direito aplicável por excelência a toda a actividade empresarial.
16º.
Com efeito, as pessoas colectivas de direito privado, criadas pelo Estado ou por outras entidades públicas para realizarem tarefas de interesse público, bem como os particulares que sejam chamados a colaborar com entidades públicas para o exercício dessas tarefas, regem-se, em regra, pelo direito privado.
17º.
Estas, apenas, estão vinculadas ao direito administrativo, por determinação expressa da lei, na medida em que, para a execução de tarefas públicas de que sejam incumbidas, lhes sejam outorgadas prerrogativas de autoridade ou imposta a observância de deveres especiais - veja-se, a este propósito, Pedro Gonçalves, in Entidades Privadas com Poderes Públicos, Coimbra, Almedina, 2005, págs. 289-301.
18º.
Sem prejuízo, ainda que assim não fosse, é inquestionável que o legislador cometeu à jurisdição administrativa a apreciação de responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, independentemente da questão de saber se esta responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada - esta distinção deixou de ter interesse relevante, para o efeito de determinar a jurisdição competente, que passa a ser, em qualquer caso, a jurisdição administrativa.
19º.
Ou seja, todos os litígios emergentes de actuação da Administração Pública que constituam pessoas colectivas de direito público em responsabilidade civil extracontratual pertencem, portanto, à competência dos tribunais administrativos.
20º.
Este mesmo pensamento legislativo surge reforçado na al. i), do n.º 1 do art. 4.º do ETAF, conferindo competência aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal para apreciação de litígios que tenham por objecto a "responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público".
21º.
O art. 4.º do ETAF só veio a consagrar, no essencial, esta solução no domínio da responsabilidade civil extracontratual.
22º.
Já não no que toca aos litígios emergentes de relações contratuais.
23º.
E, neste âmbito, "em princípio, só interessa à justiça administrativa as relações administrativas públicas, as reguladas por normas de direito administrativo, aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, actue na veste de autoridade pública, munido de um poder de imperium, com vista à realização do interesse público legalmente definido" (citado Ac. RP, de 07/11/2000).
24º.
Ora, atento o alegado na petição, pretende o Autor/ora Requerente imputar à 1.ª Ré responsabilidade civil fundada, por um lado, na alegada violação de um contrato civil de prestação de serviços jurídicos, e, por outro, na alegada ofensa ao bom nome e reputação profissional do A.,
25º.
O que, em nada, se reconduz à actividade de um serviço público administrativo.
26º.
Ora, não está aqui em causa qualquer litígio emergente de relações jurídicas administrativas - cfr., a este propósito, o Prof. Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa, 5.ª Ed., a p. 118 e segs..
27º.
Na verdade, analisando a globalidade da enunciada actuação imputada aos RR, conclui-se que não existe qualquer interesse público que justifique que a 1.ª Ré, aquando da celebração e execução do contrato, estivesse munida de poderes de autoridade e praticando actos de gestão pública.
28º.
O contrato de prestação de serviços em causa não tem a natureza de um contrato administrativo, mas civil, não foi celebrado mediante acto administrativo, nem através do mesmo se constituiu uma relação jurídica administrativa;
29º.
Por outro lado, não se trata de um contrato com "objecto público", i.e., celebrado no contexto de uma relação regulada pelo direito administrativo.
30º.
Donde se conclui que esse contrato é um contrato de direito privado não sujeito à jurisdição administrativa.
31º.
De resto, na petição inicial, o próprio Autor invoca, relativamente à 1.º Ré os arts. 798.º e 799.º do Código Civil.
32º.
Por esta ordem de razões, mal compreendem os Réus, a que título pode a jurisdição administrativa ser considerada competente.
33º.
Com efeito, o mesmo raciocínio se aplica ao pedido formulado contra os 2.º e 3.ª Réus.
34º.
Apesar de o Autor não conformar, expressa e linearmente, a causa de pedir contra estes Réus, nomeadamente no que toca ao fundamento da competência da jurisdição administrativa na apreciação dos factos que lhes imputa, a dado momento, e por uma única vez, alude ao regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas consagrado na Lei n.º 67/2007.
35º.
Com efeito, fosse o regime em causa aplicável - o que em caso algum se concede -, e apenas por essa via e tão-somente quanto aos 2.º e 3.ª Réus, seria o tribunal materialmente competente.
36º.
Contudo, para além de o Autor, em momento algum, consubstanciar os factos que permitam a subsunção naquele regime, também não o poderia fazer, porquanto a Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, acautela os danos decorrentes do exercício da função administrativa quer por facto ilícito quer pelo risco,
37º.
Sendo que, à função administrativa, correspondem as acções e omissões adoptadas no exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo (vide n.º 2, do art. 1.º. do referido diploma legal).
38º.
Ora, ao encontro do sufragado supra, sendo o direito administrativo o direito excepcional das entidades privadas que integram a Administração Pública (como é a 1.ª Ré), só no estrito âmbito em que actuem de acordo com essa disciplina é que poderão (elas e os seus órgãos e funcionários) encontrar-se abrangidas pelo regime de responsabilidade administrativa daquela lei.
39º.
Contudo, os factos que o Autor/ora Requerente pretende ver apreciados em juízo não se prendem com qualquer actividade administrativa da 1.ª Ré, nem tão-pouco do 2.º e 3.ª Ré.
40º.
De facto, é evidente a impossibilidade objectiva de os actos relacionados com aquele contrato de avença consubstanciarem exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo.
41º.
Note-se, aliás, que o pedido do Autor/Requerente em nada se relaciona com actos administrativos, a que sejam imputados vícios, de onde resulte a obrigação de indemnizar.
42º.
Ora, a situação de litisconsórcio passivo emergente da natureza da relação jurídica controvertida invocada não é subsumível na previsão do n.º 7, do art. 10.º do CPTA.
43º.
Isto porque "Exige-se (…) que o envolvimento dos interessados particulares se situe ainda no âmbito de uma relação jurídica administrativa, sendo esta que determina a competência contenciosa do tribunal para conhecer do litígio (…)" - vide Aroso de Almeida, Carlos Cadilha, in Comentário ao Código de processo nos tribunais administrativos, Almedina/2005, art.10.º, pág. 80 e nota 1.
44º.
Ora, como se disse, não é, nitidamente, essa a circunstância dos autos, pelo que sempre seria a jurisdição administrativa incompetente, do mesmo modo, para julgar os factos imputados aos 2.º e 3.ª Réus.
NESTES TERMOS,
E nos demais de Direito - do sempre mui Douto Suprimento de V. Exa. -, deverão ser julgados competentes para decidir aquele litigio os Tribunais Comuns.”
Colhidos os vistos legais vem o processo ao Tribunal de Conflitos para julgamento.
2. Fundamentação
2.1. Matéria de facto
Os factos e ocorrências processuais relevantes para julgamento do presente conflito são os seguintes:
a) o autor formulou contra os réus os seguintes pedidos:
“(…)
“a) Que o Autor não violou as "Condições e princípios de execução" do contrato de prestação de serviços que celebrou com a Ré EP - Estradas de Portugal, S.A. - Doc. 1 e 2 da p.i, - declarando-se que a rescisão por ela efectuada, alegadamente face ao "apurado em sede de processo de" inquérito designado "Serviços Descentralizados de Coimbra - Denúncia Drª. D…………….. / Licenciamento de muro de vedação na Rotunda de ligação da EN1-7 e EN341", foi sem justa causa ou fundamento, como o foi também a revogação dos mandatos (procurações) por ela conferidos ao Autor e referidas nos artigos 19°, todos desta petição inicial.
b) A pagarem em consequência ao Autor, solidariamente, as quantias de 359.040,00€, 53.317,50€ e 41.892,00€, referidas nos artigos 213°, 218° e 231º respectivamente, no total de 454.249,50€, correspondente aos prejuízos causados pela ilícita rescisão do contrato de prestação de serviços e revogação das procurações.
c) A pagarem também solidariamente ao Autor as quantias que se vierem a apurar em liquidação de execução de sentença, referidas nos artigos 221 ° e 235° desta p.i.
d) Serem os Réus, Drª C……………. e Dr. B……………, condenados a pagar ao Autor respectivamente, as quantias de 40.000,00€ e 50.000,00€, a título de danos morais e referido no artigo 274° desta p.i.
e) Ser a Ré EP - Estradas de Portugal, S.A condenada a pagar ao Autor a quantia de 50.000,00 € referida no artigo 282º desta p.i.
f) Ser a EP - Estradas de Portugal, S.A. condenada a pagar ao Autor a quantia de 20.892,36€, relativa a honorários não pagos e referidos no artigo ar desta p.i.
SUBSIDIÁRIAMENTE e na hipótese de se entender que a Ré EP - Estradas de Portugal, S.A., nenhuma culpa tem na rescisão ilícita do contrato de prestação de serviços e da revogação das procurações, devem ser condenados solidariamente, apenas os Réus, Drª C……………. e Dr. B……………., por bem saberem que os fundamentos que invocaram para a referida rescisão e revogação dos mandatos, não correspondiam à verdade e que assim não havia, nem houve, motivo para aquela decisão que determinou aquela rescisão e que causou ao Autor os prejuízos das quantias referidas nas alíneas a), b) e c) deste pedido em que deverão ser condenados e sempre a la Ré pelos pedidos e) e f).”
b) Fundamenta os respectivos pedidos nos seguintes termos tal como foram resumidos na decisão do Tribunal Judicial de Almada:
“(…)
"No exercício da sua actividade de advogado, em 30 de Outubro de 2000 celebrou com o Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária, absorvido pelo IEP e transformado em EP- Estradas de Portugal EPE e em EP- Estradas de Portugal, S.A, alterado por adicional em 31 de Agosto de 2001 um contrato de prestação de serviços de patrocínio judiciário pelo valor mensal de €2.493,00 euros quando o número de processo ultrapassasse os cinquenta.
Sucede que, por determinação do 2º R e sendo auditora a 3ª R, foi-lhe instaurado um processo de inquérito que culminou na denúncia do referido contrato de prestação de serviços em 29.06.2009, sem fundamento em falta ou violação de dever deontológico que motivasse a prática de infracção disciplinar.
Mais referiu que após ter obtido certidão do inquérito deduzido, constatou que os factos alegados pela 3ª R, ali instrutora, eram falsos e atentavam contra o bom nome e crédito profissional do A tendo tido origem numa participação da Sra. Advogada D…………….. à Ordem dos Advogados - de onde proveio decisão de arquivamento considerando os factos denunciados "inócuos do ponto de vista disciplinar" - por alegadamente, o A ter patrocinado E…………… numa acção interposta contra F…………………, constituinte da denunciadora, bem sabendo que existia um conflito declarado entre este último e o Director das Estradas de Coimbra, funcionário da 1ª R., o que o impedia de patrocinar o primeiro por “conflito de deveres.
Termina concluindo que o 2º e 3º RR denegriram a imagem e crédito do autor, prejudicando-o gravemente” – cfr. fls. 9 destes autos.
c) Os contratos celebrados entre o autor e o Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária – juntos aos presentes autos a fls. 154 a 161 e que aqui se dão por reproduzidos – têm a designação de “Contrato de prestação de serviço” sendo de destacar as seguintes cláusulas:
“(…).
Segunda: o segundo outorgante obriga-se a prestar o patrocínio judiciário em todas as acções judiciais que envolvam e se relacionam com as estradas e demais infra-estruturas rodoviárias sob jurisdição das Direcções de Estradas de Aveiro, Castelo Branco, Colimbra, Guarda, Leiria, Portalegre, Santarém e Viseu.
Terceira: o segundo Outorgante obriga-se, ainda, a prestar assistência jurídica em assuntos e questões ré-contenciosas que se prendam com as atribuições do ICERP constantes da clusula primeira, na área das Direcções de Estradas referidas.
(…)
Sétima: Qualquer das partes pode denunciar o presente contrato com a antecedência mínima de sessenta dias, sem direito a qualquer indemnização.
Oitava 1: Para retribuição dos serviços prestados o ICERP pagará a quantia mensal de 250.000$00 (duzentos e cinquenta mil escudos) acrescida do Imposto do Valor Acrescentado se for devido, e da quantia de 5.000$00 (cinco mil escudos) para despesas de expediente.
2. Para efeitos de pagamento, o segundo Outorgante deve apresentar ao primeiro Outorgante o respectivo recibo de quitação com uma antecedência de oito dias em relação à data do respectivo vencimento.
(…)
Décima terceira: a prestação de serviço objecto deste contrato observará o regulado no Estatuto da Ordem dos Advogados.”
2.2. Matéria de Direito
2.2.1. Delimitação da questão a decidir.
A questão a decidir é a de saber qual a jurisdição competente para dirimir o litígio, sendo que o Tribunal Judicial de Almada e o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra se consideraram materialmente incompetentes – criando deste modo um conflito negativo de jurisdição a resolver pelo Tribunal de Conflitos.
O autor pretende ser indemnizado, em suma, por entender que o contrato de prestação de serviços foi ilicitamente rescindido, considerando ainda que através dessa rescisão ilícita sofreu danos morais.
O litígio é, assim, decorrente da existência de um contrato e de um comportamento que se traduziu na sua rescisão e cessação.
Saber se a rescisão do contrato é ou não geradora de responsabilidade civil (dever de indemnizar emergente da violação do dever de prestar) é ainda uma questão de responsabilidade contratual (o autor sustenta que o referido contrato apenas poderia ser rescindido com justa causa que no caso não existiu e daí a sua pretensão ressarcitória).
O pedido de indemnização dos danos morais (ofensa do bom nome) ainda que emergente do mesmo facto, em termos naturalísticos (rescisão do contrato), é juridicamente diferente, fundamentando-se na responsabilidade civil extra – contratual: tal direito à indemnização existirá, ou não, conforme o direito subjectivo do autor ao bom nome tenha, ou não, sido ilicitamente lesado.
Há assim – bem vistas as coisas - duas pretensões indemnizatórias, com fundamentos jurídicos distintos:
- (i) uma com base na responsabilidade civil contratual (danos emergentes da rescisão ilícita de um contrato);
- (ii) uma outra com base na responsabilidade civil extra - contratual (danos emergentes da violação ilícita de direitos subjectivos – direito ao bom nome).
A repartição da jurisdição entre os Tribunais Judiciais e Administrativos tem critérios distintos para as acções emergentes de responsabilidade civil contratual e extracontratual – cfr. art. 4º, n.º 1, al.s e), f), g), h) e i) do ETAF. O caminho a seguir será, assim, o de delimitar os critérios da repartição de competência relativamente a cada tipo de pretensão formulada na presente acção.
Vejamos, então.
2.2.2. Responsabilidade civil emergente da rescisão de um contrato.
A presente acção foi intentada contra EP – Estradas de Portugal, SA, - que veio a suceder ao Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária, e contra B………………… e C………………, na qualidade de ………………. e funcionária do ……………… da EP – Estradas de Portugal SA.
Pretende o autor uma indemnização pelos danos decorrentes da ilícita rescisão de um contrato de prestação de serviços, que em seu entender apenas poderia ser rescindido por justa causa, que no caso não se verificava.
Importa averiguar em primeiro lugar a natureza jurídica da primeira ré – sociedade anónima com estatuto especial, pois trata-se de uma sociedade de capitais públicos, na medida em que tal estatuto possa reflectir-se na competência material dos Tribunais para as acções em que seja parte.
Vejamos.
A EP – ESTRADAS DE PORTUGAL, SA é uma sociedade anónima de capitais públicos que surge através do Dec. Lei 374/2007, de 7 de Novembro resultante da transformação da AEP – Estradas de Portugal EPE.
Nos termos do art. 3º do citado DEc. Lei 374/2007, a EP – Estradas de Portugal, SA, rege-se pelo referido decreto - lei, pelo regime empresarial do Estado, consagrado no Dec. Lei 558/99, de 17 de Dezembro, pelos princípios de bom governo das empresas do sector empresarial do Estado constantes da Resolução do Conselho de Ministros n.º 49/2007, de 28 de Março, pelo Código das Sociedades Comerciais e pelos seus regulamentos internos, bem como pelas normas específicas aplicáveis.
Apesar de se tratar de uma pessoa colectiva de direito privado (Sociedade Comercial), todo o seu capital é do Estado – cfr. art. 6º do referido diploma legal.
A sua actividade tem como objecto “a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, nos termos do contrato de concessão que com ela é celebrado pelo Estado” – art. 4º do Dec. Lei 364/2007. Daí que a mesma sociedade, de acordo com o art. 10º do mesmo diploma, detenha os poderes de autoridade adequados ao “desenvolvimento da sua actividade”.
Nos termos do art. 18º, n.º 1, do Dec. Lei 558/99, de 17/12 “para efeitos de determinação da competência para julgamento dos litígios, incluindo recursos contenciosos, respeitantes a actos praticados e a contratos celebrados no exercício de poderes de autoridade a que se refere o art. 14º serão as empresas públicas equiparadas a entidades administrativas”. Nos demais litígios, diz o n.º 2 do mesmo preceito, seguem-se as regras gerais de determinação da competência material dos tribunais.
Os poderes públicos referidos no art. 14º do Dec. Lei 558/99, de 17/12 incluem a) expropriação por utilidade pública; utilização, protecção e gestão das infra-estruturas afectas ao serviço público; licenciamento e concessão da ocupação ou exercício de qualquer actividade nos terrenos, edificações ou infra-estruturas que lhe estejam afectas e ainda os poderes especiais definidos na lei.
Decorre deste regime que a EP – Estradas de Portugal SA é equiparada a uma entidade administrativa sempre que o acto ou contrato celebrado traduza o exercício de poderes de autoridade. Nos demais casos é uma sociedade comercial agindo nos termos do direito privado.
Vejamos, agora em que termos a resolução dos litígios sobre execução de contratos é atribuída aos Tribunais Administrativos.
Decorre do ETAF a resolução dos litígios sobre a execução dos contratos apenas é da competência dos Tribunais Administrativos quando se verifique alguma das seguintes condições:
(i) contratos a respeito dos quais exista lei especial que os submeta ou admita a sua sujeição a um regime pré-contratual de direito público
(ii) O objecto do contrato possa ser objecto de acto administrativo;
(iii) o regime substantivo das relações entre as partes seja total ou parcialmente regulado por normas de direito público;
(iv) em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes o tenham expressamente submetido a um regime de direito público – cfr. 4º, n.º 1, al. e) e f) do ETAF e Acórdão do Tribunal de Conflitos de 16-9-2010, proferido no processo 013/09 e referências doutrinais aí citadas.
Ora, nada no contrato e seu aditamento corresponde ao exercício de poderes de autoridade, nem o mesmo contém qualquer cláusula ou regime decorrente de tal exercício, não se verificando assim (e de modo indiscutível) qualquer das referidas condições.
Na verdade, o contrato de prestação de serviços (patrocínio judiciário) não podia ser substituído por um acto administrativo – pois não foi praticado no âmbito de poderes de autoridade da ré enquanto concessionária; o regime de tal contrato não contém regras específicas de direito público, nem existe no seu texto qualquer cláusula subordinando o contrato a um regime de direito público. Também não existe lei especial submetendo ou permitindo a sua sujeição a um regime pré-contratual regulado por normas de direito público.
Nos termos dos art.s 211º, n.º 1, da Constituição, 18º, n.º 1, da LOFTJ (Lei 3/99, de 13 de Janeiro, republicada em anexo à Lei 105/2003, de 10 de Dezembro) e 66º do Código de Processo Civil, são da competência dos Tribunais Judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
Tanto basta, portanto, para que o julgamento da pretensão do autor a ser indemnizado pelos danos causados pela rescisão ilícita do contrato em causa, deva ser atribuída aos Tribunais Judiciais.
2.2.3. Responsabilidade civil extra - contratual
O julgamento dos litígios sobre responsabilidade civil extracontratual é atribuído à jurisdição administrativa (i) quando o agente seja uma pessoa colectiva de direito público (art. 4º, al. g) do ETAF); (ii) quando seja órgão ou agente ou servidor público (al. h) do ETAF); ou, (iii) nos casos em seja um sujeito de direito privado lhe “seja aplicável o regime específico da responsabilidade civil do Estado e demais entes públicos” (al. i) do ETAF).
A presente acção foi intentada apenas contra pessoas de direito privado e, portanto, a jurisdição dos Tribunais Administrativos só existirá por força do disposto na al.i) do art. 4º do ETAF, se lhes for “aplicável o regime específico da responsabilidade civil do Estado e demais entes públicos”. O Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas é aplicável (para além dos casos em que está em causa o Estado e demais entes Público) “… à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que estejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo” – cfr. art. 1º, n.º 5 do Regime Jurídico da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei 67/2007, de 31 de Dezembro.
No presente caso, a rescisão do contrato de prestação de serviços não foi feita ao abrigo de qualquer prerrogativa de autoridade, nem sob a invocação de normas ou princípios de direito administrativo, e, portanto, não é aplicável o regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas.
Sendo assim, a jurisdição para decidir a pretensão em causa, como vimos no ponto anterior e por falta de atribuição aos Tribunais Administrativos, cabe aos Tribunais Judiciais.
2.2.3. Conclusão
Como todas pretensões do autor devem ser julgadas pelos Tribunais Judiciais deve decidir-se o conflito, considerando esses Tribunais materialmente competentes para decidir a presente causa.
3. Decisão
Face ao exposto os Juízes do Tribunal de Conflitos consideram os Tribunais Judiciais competentes para julgar a presente causa.
Dê conhecimento aos Tribunais que proferiram as decisões em conflito.
Sem custas.
Lisboa, 5 de Março de 2013. – António Bento São Pedro (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Gregório Eduardo Simões da Silva Jesus – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – José Augusto Fernandes do Vale – Manuel Fernando Granja Rodrigues da Fonseca. |
