Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	041/18

Data do Acordão:	06/06/2019

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	ANA PAULA PORTELA

Descritores:	CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO

Sumário:


Nº Convencional:	JSTA000P24648
Nº do Documento:	SAC20190606041
Data de Entrada:	09/28/2018
Recorrente:	CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO, ENTRE A COMARCA DE LISBOA, JUÍZO CENTRAL CÍVEL DE LISBOA – JUIZ 17 E OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS. AUTOR: A…………. RÉU: BANCO ESPÍRITO SANTO, S.A. E OUTROS.
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE


Área Temática 1:	*


Aditamento:

Texto Integral:

Conflito nº 41/18

Acordam no Tribunal de Conflitos:

RELATÓRIO

1. A…………, portador de passaporte emitido pela República Portuguesa, residente em Po Box …….., …………., Pretória – República da África do Sul, por si e na qualidade de beneficiário do Trust Rilton Limited, propôs ação declarativa de condenação com processo comum, no Tribunal Judicial de Aveiro, contra o BANCO ESPÍRITO SANTO, S.A., o BANCO DE PORTUGAL; o NOVO BANCO, S.A., o FUNDO DE RESOLUÇÃO, a CMVM – COMISSÃO DE MERCADO DE VALORES MOBILIÁRIOS e B………., pedindo a condenação solidária dos RR face à sua responsabilidade civil, enquanto intermediários financeiros, a pagar-lhe a quantia de € 56.742,58, acrescida de € 10.558,78 a título de juros vencidos à taxa legal em vigor e de juros vincendos calculados desde a data da citação até integral pagamento ou, caso assim não se entenda, a nulidade do contrato de intermediação financeira por inobservância de forma nos termos do disposto no artigo 321 do CVM, devendo em consequência serem os RR. solidariamente condenados a restituir ao A. a quantia de € 56.742,58, acrescida de € 10.558,78 de juros vencidos e juros vincendos e, em qualquer dos casos: a declaração de nulidade do contrato de mútuo bancário realizado entre o A. e o 1º R. por inobservância de forma legalmente exigida; ou caso assim não se entenda, a declaração de anulabilidade do contrato de mútuo bancário realizado entre o A. e o 1º R., por ocorrência de erro na declaração do A.
E, em consequência a, em qualquer dos casos, serem os RR condenados a ressarcir solidariamente o A., no montante correspondente ao valor de todas as quantias por este pagas no âmbito daquele contrato, e apurar em sede de liquidação de sentença, e com recurso aos elementos probatórios infra requeridos.
E, ainda, que os RR. sejam condenados a ressarci-lo solidariamente dos danos não patrimoniais que lhe foram causados, em valor a ser calculado em sede de liquidação de sentença.
2. Os RR. contestaram por exceção e impugnação, nomeadamente invocando a incompetência absoluta, em razão da matéria, do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, por serem competentes os Tribunais da Jurisdição Administrativa e Fiscal.
3. O A. veio responder às exceções invocadas, pugnando pelo indeferimento das mesmas.
4. Em sede de despacho saneador foi julgada verificada a exceção dilatória de incompetência absoluta em razão da matéria, relativamente aos RR Fundo de Resolução, Banco de Portugal e CMVM, que foram absolvidos da instância, nos termos dos artigos 96º, al. a), 99º, nº 1, 278º, nº 1, al. a), 576º, nº 2, 577º, al. a), e 578º, todos do CPC.
5. O A. interpôs recurso de apelação para o Tribunal da Relação de Lisboa, que julgou o recurso improcedente, confirmando a sentença recorrida.
6. Inconformado, veio o A. interpor recurso de revista excecional para o Supremo Tribunal de Justiça que, em Formação de Apreciação Preliminar Sumária a que alude o art. 672º, nº3, do CPC, não admitiu a revista excecional, ordenando a remessa à distribuição para exame prévio de admissão de revista nos termos gerais, face ao recurso ter como fundamento a incompetência do Tribunal em razão da matéria (art.s. 672º, nº5, 629º, nº2, al. a), 671º, nº3 e 652º, nº1, todos do CPC).
7. Uma vez dado cumprimento ao acórdão de 28.6., foi emitido o despacho, de 1.09.2018, que determinou a remessa dos autos a este Tribunal de Conflitos, para resolução do conflito negativo de jurisdição (art. 101º, nº1, parte final), face ao art. 110º, nº2 CPC que dispõe: “Se a Relação tiver julgado incompetente o tribunal judicial por a causa pertencer ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, o recurso destinado a fixar o tribunal competente é interposto para o tribunal de conflitos.”.
9. A CMVM requereu a dispensa do pagamento da segunda prestação da taxa de justiça, invocando, para tal, o disposto nos art.s 14º, nº2 e 14-A, alínea d) do Regulamento das Custas Judiciais (RCJ).
10. O Ministério Público emitiu parecer pugnando pela manutenção da competência dos tribunais administrativos para conhecer dos pedidos formulados contra as entidades públicas, conforme art. 4º, nº 1, al. f) ETAF e 37º, nº4 CPC, assim excluindo a competência destes tribunais quanto aos pedidos de indemnização relativos à responsabilidade civil contratual dos 1º, 3º e 6º RR, por ser da competência dos tribunais judiciais. No respeitante ao pedido da CMVM de dispensa do pagamento da segunda prestação da taxa de justiça, defende que deve ser deferido, ao abrigo dos art.s 14º. nº 5, al. d) e 14-A, “ambos do CCJ”.

OS FACTOS
Os factos que relevam para a decisão deste conflito são os que constam do antecedente relatório.

O DIREITO
A questão que cumpre decidir é a de saber qual a jurisdição materialmente competente para conhecer dos pedidos formulados contra o Fundo de Resolução, Banco de Portugal e CMVM.
O TJA decidiu em despacho saneador a sua incompetência, em razão da matéria, por a mesma ser da jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais.
Esta decisão foi confirmada através do acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa donde se extrai:

“(...) A causa de pedir na presente ação assenta no seguinte:
O Autor era cliente do Banco Espírito Santo SA. A Ré B………., funcionária desse banco, era a sua gestora de conta. Foi ela quem aplicou o dinheiro depositado na conta do Autor no BES em diversos produtos financeiros, nomeadamente o BES FIN, no montante de € 56.742,58, garantindo-lhe que não existiam quaisquer riscos e que se assemelhava a um depósito a prazo mas com melhores juros. Contudo, investiram o dinheiro do Autor em produtos financeiros de elevadíssimo risco, em exclusivo benefício do 1° Réu.
Depois, com a medida de resolução, foi o Autor confrontado com o facto desse dinheiro ter ficado sob gestão do 1° Réu, ou seja, o “banco mau”. De tal resolução, resultou a criação do Novo Banco para o qual foram transferidos os ativos de real valor do BES e que poderiam responder aos créditos do Autor.
A atuação do Banco de Portugal e do Novo Banco levaram o Autor a acreditar que iria receber o reembolso das quantias investidas.
Assim, verifica-se que, no âmbito da relação bancária existente entre o Autor e os 1°, 3° e 6° RR foram prestados serviços de consultadoria de investimento e gestão de carteira, prestando-lhe no fundo serviços de intermediação financeira.
Contudo, os 1° e 6º RR usaram os fundos monetários pertença do Autor para a subscrição de produtos financeiros que não correspondiam aos interesses e instruções do Autor.
Esse contrato de intermediação financeira não foi reduzida a escrito, pelo que é nulo.
Os RR BES, Banco de Portugal, CMVM, Novo Banco e B……… estavam sujeitos aos deveres de conduta de informação, diligência e lealdade. Ao Banco de Portugal e à CMVM incumbiam deveres de supervisão que não cumpriram. Acresce que o crédito do Autor fica prejudicado pela Medida de Resolução tomada pelo Banco de Portugal em vez de optar pela liquidação do BES.
Desta sequência factual resulta que a intermediação financeira se reporta ao BES, Novo Banco e à Ré B………... Os demais RR nunca negociaram com o Autor no investimento em qualquer produto financeiro, nem isso está alegado. No fundo a responsabilidade assacada ao Banco de Portugal assenta na Medida de Resolução e demais deliberações que foi tomando. Mais se imputam responsabilidades ao mesmo Banco de Portugal e CMVM de não terem cumprido os deveres de informação, diligência e lealdade, bem como no incumprimento dos seus poderes de supervisão (artigos 174° e 175° da petição inicial).
Na presente apelação, o Autor pretende que a causa de pedir assenta no incumprimento dos deveres de lealdade e diligência que recaem sobre os intermediários financeiros, bem como no pedido de declaração de nulidade do contrato, por inobservância de forma.
O artigo 293° n°s 1 e 2 do CVM define quem pode ser considerado intermediário financeiro em valores mobiliários bem como as empresas de investimento em valores mobiliários.
As atividades de intermediação financeiras previstas no art. 289° n° 1 do mesmo diploma, são as seguintes:
a) Serviços de investimento em valores mobiliários.
b) Serviços auxiliares dos serviços de investimento.
c) Gestão de instituições de investimento coletivo e exercício de funções de depositário dos valores mobiliários que integram o património dessas instituições.
Ora, nada foi alegado na petição inicial que permita relacionar o Banco de Portugal ou a CMVM com tais atividades.
Os deveres de diligência, lealdade e transparência são efetivamente exigíveis aos intermediários financeiros, nos termos do art. 304° n° 2 do CVM. Mas nada foi alegado que permita afirmar que o Autor manteve com o Banco de Portugal ou a CMVM uma relação contratual de intermediação financeira - mesmo admitindo que isso fosse legalmente possível. Em momento algum da p.i. afirma o Autor que o Banco de Portugal ou Comissão do Mercado de Valores Mobiliários tenham negociado com ele ou intermediado o investimento em títulos do BES. Ao invés, afirma repetidamente que tal negociação sempre ocorreu com o BES e com a funcionária deste, ora 6ª Ré - ver nomeadamente artigos 13° a 61° e 68° a 116° da petição.
Nos artigos 117° a 155° mencionam-se além do mais a Medida de Resolução e outras deliberações do Banco de Portugal.
Nos artigos 157° a 161° afirma-se expressamente que existiu uma relação de intermediação de investimentos financeiros entre o Autor e os 1°, 3° e 6° RR, ou seja, o BES, o Novo Banco e a B………..
Nos artigos 164° a 173° o Autor mantém-se no âmbito da relação com esses RR. E só no art. 174° é que afirma:
“Ainda neste quadro de atuação ilegal do 1° Réu (o BES) junto dos seus clientes não podemos esquecer os deveres de supervisão que legalmente competem ao 2° Réu (Banco de Portugal) e à 5° Ré (CMVM) cujo incumprimento deverá resultar na sua co-responsabilidade naquela obrigação de devolução dos montantes investidos, recorrendo, crê-se, aos montantes sob tutela do 4° Réu (Fundo de Resolução)”.
No art. 176° refere-se que “certo é também que sobre os 1°, 2°, 3°, 5° e 6° RR recaíam verdadeiros deveres de conduta de informação, diligência e lealdade, nos termos conjugados do disposto nos artigos 74°, 75° e 77° do DL n°298/92 de 31/12 e 289°, 290°, 293° e 321° do CVM”.
Os mencionados artigos 74°, 75° e 77° do DL 298/92 só se podem reportar ao Banco de Portugal no tocante à regulamentação sobre as regras de conduta das instituições de crédito e informação das condições em que prestam os seus serviços. Ou seja, estamos no âmbito da atividade regulamentar do Banco de Portugal.
Quanto aos citados artigos do CVM e a que já havíamos feito referência referem-se à noção de atividade de intermediação financeira, aos serviços de investimento, à definição de intermediário financeiro. O art. 321º refere-se aos contratos que deveriam ser celebrados por forma escrita e a exclusiva legitimidade dos investidores não qualificados para invocarem a nulidade por inobservância de tal formalismo legal.
Assim, ao longo de toda a petição nunca se menciona facto algum que permita concluir que o Banco de Portugal ou a CMVM atuaram como mediadores imobiliários nas relações existentes entre o Autor e o Réu BES (e, já agora, a 6ª Ré).
Toda a responsabilidade que o Autor imputa ao Banco de Portugal e à CMVM não falando agora da Medida de Resolução - tem a ver com os seus deveres de supervisão que entende o Autor não terem sido cumpridos.
Trata-se pois de assacar a esses RR responsabilidade civil extracontratual de pessoas coletivas de direito público, invocando-se o incumprimento de deveres que lhes cabem exatamente no âmbito de uma atividade de gestão pública como são os deveres de supervisão.
O Banco de Portugal é uma pessoa coletiva de Direito Público, nos termos do art. 1° da Lei 5/98 de 31/01 - LOBP
Também a CMVM é uma pessoa coletiva de direito público, com a natureza de entidade administrativa independente – art. 3º n° 3
b) da Lei nº 67/2013 de 28/08 e art. 1° n° 1 e 2 d) do Estatutos da CMVM , a qual desempenha as suas funções de modo independente dispondo para o efeito de “poderes de regulação, regulamentação, supervisão, fiscalização e sanção de infrações”.
O exercício das funções de supervisão é pois em ambos os casos elemento inserido nas suas funções públicas de autoridade.
Dispõe o art. 4° n° 1 f) do ETAF, na redação dada pelo DL n° 214-G/2015 de 02/10 que é da competência exclusiva dos tribunais administrativos a apreciação dos litígios que tenham por objeto questões relativas à responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público.
Ora, a omissão dos exercícios das funções de supervisão quer do Banco de Portugal quer da CMVM é questão que se insere nas suas funções públicas e administrativas de autoridade, nomeadamente a não efetivação das mesmas ou o seu exercício deficiente. Sendo manifesto que é aos tribunais do foro administrativo que cabe a apreciação do litígio.
De resto, nos termos do art. 39° da Lei Orgânica do Banco de Portugal, “dos atos praticados pelo governador, vice-governadores, conselho de administração e demais órgãos do Banco, ou por delegação sua, no exercício de funções públicas de autoridade, cabem os meios de recurso ou ação previstos na legislação própria do contencioso administrativo”.
Sendo peticionada a condenação solidária de vários Réus e verificando-se que os Tribunais Administrativos ou Fiscais são os competentes para dirimir o litígio relativamente a algum ou alguns dos RR, tal competência é extensiva a todos, fruto de tal regime de solidariedade, como resulta do n° 2 do art. 4° do ETAF.
Tenha-se em conta que a competência em razão da matéria se afere de acordo com o modo como o Autor configura a ação, nomeadamente em termos de causa de pedir e pedido.
Ora, o recorrente alega que o seu pedido assenta na violação pelos RR das regras de intermediação financeira, nomeadamente violação dos deveres de informação, diligência e lealdade. Mas a violação de tais regras pressupõe necessariamente que tenha existido uma relação de facto e de direito em que, além dos demais RR, o Banco de Portugal e a CMVM tivessem desempenhado serviços de investimento em valores mobiliários, serviços auxiliares desses serviços de investimento, gestão de instituições de investimento coletivo e funções de depositário dos valores mobiliários que integram o património dessas instituições art. 289° n° 1 do CVM.
Como vimos a petição inicial nunca invoca quaisquer funções de intermediação financeira quer do Banco de Portugal quer da CMVM.
Não se vislumbra qualquer inconstitucionalidade, nomeadamente a violação dos artigos 2°, 20° e 202° n°s 1 e 2 da CRP. Nem se mostra violada a igualdade, nem o acesso à justiça. A questão situa-se apenas em saber que tipo de tribunal é competente para conhecer da ação. As regras de competência material aplicam-se a todos os intervenientes e dependem do modo como o próprio Autor configura a sua ação.
Conclui assim que:
-Alegando violação dos deveres de supervisão, quer do Banco de Portugal, quer da CMVM, estamos perante a responsabilidade civil extracontratual destes entes públicos, no exercício de funções de autoridade, o que subtrai a causa à competência dos tribunais judiciais, sendo competentes os tribunais administrativos e fiscais, nos termos do art. 4º n° 1 do ETAF.
-Sendo o pedido a condenação solidária de todos os RR, o tribunal cível é materialmente incompetente para conhecer da causa, o que leva à absolvição dos RR da instância...”

Então vejamos.

Nos termos do artigo 211.°, n.° 1, da Constituição da República (CRP) os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais. No mesmo sentido o artigo 64.° do Novo Código de Processo Civil dispõe que são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
Por outro lado, consagra ainda o artigo. 212.° n°3 da CRP que compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, vindo a sua competência a ser concretizada no artigo 4.° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n° 13/2002 de 19 de Fevereiro (com as alterações decorrentes da Lei n.° 20/2012, de 14 05; da Lei n.° 55-A/2010, de 31/12; do DL n.° 166/2009, de 31/07; da Lei n.° 59/2008, de 11/09; da Lei n°52/2008, de 28/08; da Lei n° 26/2008, de 27/06; da Lei n.° 2/2008, de 14/01; da Lei n° 1/2008, de 14/01; da Lei n.° 107-D/2003, de 31/12; da Lei n.° 4-A/2003, de 19/02 e objeto da Retificação n° 18/2002, de 12/04 e da Retificação n.° 14/2002, de 20/03.).

Dispõe o art. 1º do ETAF que "os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes de relações administrativas e fiscais".

Veio, assim, reafirmar-se a cláusula geral estabelecida no artigo 212 ° n.º 3 da Constituição, que define a competência material dos Tribunais Administrativos, como dizendo respeito aos litígios emergentes das relações jurídico - administrativas.
E, nos termos do art. 4º do novo ETAF, aprovado pela referida Lei nº 13/2003 de 19 de Fevereiro, veio o legislador indicar exemplificativamente os litígios que se encontram incluídos no âmbito da jurisdição administrativa, assim como aqueles que dela de encontram excluídos. (neste sentido ver Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira in Código de Processo nos Tribunais Administrativos Volume I, Anotação XXIX, Almedina, pág. 59).
A delimitação do poder jurisdicional atribuído aos tribunais administrativos faz-se, pois, segundo um critério material, ligado à natureza da questão a dirimir, tal como resulta do art. 212 nº 3 da Const., nos termos do qual “compete aos tribunais administrativos...o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios das relações jurídicas administrativas.”
A competência dos tribunais determina-se, assim, pelo pedido do A., não dependendo o seu conhecimento nem da legitimidade das partes nem da procedência da ação.
Diz M. de Andrade, (N.E. de Processo Civil, 1956, pag.92) que, a competência em razão da matéria atribuída aos tribunais, baseia-se na matéria da causa, no seu objeto, "encarado sob um ponto de vista qualitativo -o da natureza da relação substancial pleiteada."
É a partir da análise da forma como a causa se mostra estruturada na petição inicial que teremos de encontrar as bases para responder à questão de saber qual é a jurisdição competente.
Do art. 4º do ETAF resulta que são da competência dos tribunais administrativos os litígios que tenham por objeto:
“(...) e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes;
f) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, sem prejuízo do disposto na alínea a) do n.º 4 do presente artigo;
g) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes, trabalhadores e demais servidores públicos, incluindo ações de regresso;
h) Responsabilidade civil extracontratual dos demais sujeitos aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público.
2 - Pertence à jurisdição administrativa e fiscal a competência para dirimir os litígios nos quais devam ser conjuntamente demandadas entidades públicas e particulares entre si ligados por vínculos jurídicos de solidariedade, designadamente por terem concorrido em conjunto para a produção dos mesmos danos ou por terem celebrado entre si contrato de seguro de responsabilidade.
Como resulta do recente acórdão deste Tribunal de Conflitos 031/18 de 14-02-2019:
“ (...) 5. No que concerne à questão da competência material para conhecer dos pedidos do A. contra o Fundo de Resolução, de acordo com a jurisprudência constante deste Tribunal dos Conflitos nas ações em que o Fundo de Resolução foi demandado enquanto detentor do capital social do Novo Banco (acórdãos de 22/03/2018 (proc. no 056/17), de 22/03/2018 (proc. n° 050/17), de 17/05/2018 (proc. n° 052/17), de 07/06/2018 (proc. n° 061/17), de 08/11/2018 (proc. no 020/18) e de 13/12/2018 (proc. no 033/18), todos consultáveis em www.dsgi.pt), tal competência cabe aos tribunais judiciais, orientação que respeitando o princípio ínsito no nº 3, do art. 8° do Código Civil é de manter no caso dos autos.
Concluise que, no que ao R. Fundo de Resolução respeita, deve proceder a pretensão do Recorrente.
6. Diversamente do alegado nas conclusões de recurso, o A. demandou o Banco de Portugal com fundamento em responsabilidade civil extracontratual. A questão da competência material para conhecer dos pedidos indemnizatórios contra o Banco de Portugal foi decidida pelo acórdão recorrido no sentido de que tal competência cabe à jurisdição administrativa e fiscal, por aplicação do regime do art. 4°, no 1, alínea f), do ETAF (correspondente ao art. 4°, no 1, alínea g), na redação anterior ao DecretoLei nº 214G/2015, de 2 de Outubro) considerando que o regime do art. 62° da Lei Orgânica do Banco de Portugal (Lei n.º 5/98, de 31 de Janeiro, com sucessivas alterações) foi tacitamente revogado pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pela Lei n° 13/2002, de 19 de Fevereiro). Vejamos.
O Banco de Portugal "é uma pessoa coletiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio" (art. 1º da respectiva Lei Orgânica).
Dispõe o art. 62º da mesma Lei Orgânica que, "Sem prejuízo do disposto no artigo 39º, compete aos tribunais judiciais o julgamento de todos os litígios em que o Banco seja parte, incluindo as ações para efetivação da responsabilidade civil por atos dos seus órgãos, bem como a apreciação da responsabilidade civil dos titulares desses órgãos para com o Banco."
Afigurandose que a ressalva do art. 39º não tem aplicação à presente lide, ocorre a dificuldade de saber se o regime do art. 62° da Lei Orgânica do Banco de Portugal se manteve em vigor após a entrada em vigor do ETAF e tendo em conta que, de acordo com o art. 7º, nº 3 do Código Civil, "A lei geral não revoga a lei especial, exceto se outra for a intenção inequívoca do legislador".
Tal questão foi objeto de apreciação deste Tribunal dos Conflitos em decisões relativas a outras pessoas coletivas de direito público, para as quais existia/existe também norma de competência especial. Concretamente, nos seguintes acórdãos relativos à REFER, E.P. (ou REFER, E.P.E.): Acórdão de 23/01/2008 (proc. nº 017/07), consultável em www.dgsi.pt, em cuja fundamentação se pode ler: "Consideramos, pois, que o legislador ordinário, desde que não descaracterize o modelo típico, segundo o qual a regra é que o âmbito da jurisdição administrativa corresponde à justiça administrativa em sentido material, pode sem ofensa à lei constitucional, alargar o perímetro da jurisdição dos tribunais administrativos a algumas relações jurídicas não administrativas. 2.2. Essa foi, igualmente, a leitura do legislador do atual ETAF que, na exposição de motivos da Proposta de Lei que lhe deu origem (publicada in "Reforma do Contencioso Administrativo" vol. III, p. 14) e que passamos a transcrever, na parte que interessa: "(...) Neste quadro se inscreve a definição do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que, como a Constituição determina, se faz assentar num critério substantivo, centrado no conceito de "relações jurídicas administrativas e fiscais". Mas sem erigir esse critério num dogma, uma vez que a Constituição, como tem entendido o Tribunal Constitucional, não estabelece uma reserva material absoluta, impeditiva da atribuição aos tribunais comuns de competências em matéria administrativa ou fiscal ou da atribuição à jurisdição administrativa e fiscal de competências em matérias de direito comum. A existência de um modelo típico e de um núcleo próprio da jurisdição administrativa e fiscal não é incompatível com uma certa liberdade de conformação do legislador, justificada por razões de ordem prática, pelo menos quando estejam em causa domínios de fronteira, tantas vezes de complexa resolução, entre o direito público e o direito privado. Neste sentido, reservouse, naturalmente, para a jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios respeitantes ao núcleo essencial do exercício da função administrativa, com especial destaque para a atribuição à jurisdição administrativa dos processos de expropriação por utilidade pública (...).Estando ainda em causa a aplicação de um regime de direito público, respeitante a questões relacionadas com o exercício de poderes públicos, pareceu, entretanto, adequado atribuir à jurisdição administrativa a competência para apreciar as questões de responsabilidade emergentes do exercício da função político legislativa e da função jurisdicional.
Ao mesmo tempo, e dando resposta a reivindicações antigas, optouse por ampliar o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos em domínios nos quais, tradicionalmente, se colocavam maiores dificuldades no traçar da fronteira com o âmbito da jurisdição dos tribunais comuns.
A jurisdição administrativa passa, assim, a ser competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas coletivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado. (...)" (negrito nosso).
É pois, com este alcance que, em sintonia com a intenção do legislador, deve interpretarse a norma do art. 4º/1/g) do ETAF que atribui ao juiz administrativo competência para conhecer das "questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa".
Temos, assim, que, com a entrada em vigor do atual ETAF, de acordo com a regra geral do art. 4º/1/g) e salvo as exceções subtrativas contidas no nº 3 do mesmo preceito legal, passou a ser da competência do juiz administrativo apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, quer relativas a relações jurídicas administrativas, quer referentes a relações extraadministrativas, independentemente de serem regidas por um regime de direito público ou por um regime de direito privado. Ou dito de outro modo, nas palavras de Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo, p. 714 o ETAF "privilegiou um fator de incidência subjetiva. Independentemente da natureza jurídica pública ou privada da situação de responsabilidade, esta cabe no âmbito da jurisdição exercida pelos tribunais administrativos só porque é pública a personalidade da entidade alegadamente responsável ou da entidade em que se integram os titulares de órgãos ou servidores públicos"
Significa isto que a qualificação entre atos de gestão pública e atos de gestão privada que, à luz do art. 51º/1/h) do anterior ETAF, aprovado pelo DL no 129/84, de 27 de Abril, era critério operativo da repartição de competências entre os tribunais da ordem administrativa e os tribunais da ordem comum, nas "ações sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos" passou a ser irrelevante para este efeito. O interesse nessa distinção passou a estar confinado, apenas, ao direito material. O juiz administrativo não fica dispensado de proceder à qualificação da relação controvertida, visto que da natureza da origem da responsabilidade ato de gestão pública ou ato de gestão privada dependerá a determinação do regime substantivo aplicável.
A interpretação ora defendida coincide com o entendimento da Doutrina Freitas do Amaral e Aroso de Almeida, in "Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo", p. 32;Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, "Código de Processo Nos Tribunais Administrativos e Fiscais", p. 59; Sérvulo Correia, in "Direito do Contencioso Administrativo", p. 714"
(...)"Nos termos do art. 1º do DL nº 109/77, de 25 de Março, "a empresa pública denominada Companhia dos Caminhos de Ferro Portugueses, nacionalizada pelo DecretoLei no 205B/75, de 16 de Abril, é uma pessoa coletiva de direito público ...". Por seu turno, de acordo com o disposto no art. 2°/1 do DL no 104/97, de 29 de Abril, "a REFER, E.P., tem a natureza de pessoa coletiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio estando sujeita à tutela dos Ministros das Finanças e do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território". E, apesar da sua índole empresarial, a natureza da sua personalidade não se modificou, com a entrada em vigor do DL no 558/99, de 17 de Dezembro que fixou o regime do sector empresarial do Estado. Este diploma prevê a existência de pessoas coletivas de direito público, com natureza empresarial (art. 23°/1), submeteas a um regime jurídico específico (capítulo III) e determina que o mesmo é aplicável às empresas públicas existentes à data da sua entrada em vigor (art. 23º/2).Temos, assim, que as demandadas C.P. e REFER são, por expressa determinação do direito positivo, pessoas coletivas de direito público, logo enquadráveis no âmbito da previsão do art. 4°/1/g) do ETAF.2.2.5. Porém, o DL no 104/97, de 29 de Abril, diploma que criou a Rede Ferroviária Nacional REFER, E.P., contém uma norma especial de competência (art. 32°/1) que reza assim:''Sem prejuízo decorrente do disposto na alínea a) do no 2 do art. 3º, compete aos tribunais judiciais o julgamento de todos os litígios em que seja parte a REFER, E.P., incluindo as ações para efetivação da responsabilidade civil dos titulares dos seus órgãos para com a respectiva empresa".Ora, por um lado, este preceito é anterior à Lei no 13/2002 de 19 de Fevereiro e não faz parte do elenco indicado na norma revogatória deste diploma (art. 8º).Por outro lado, "a lei geral não revoga a lei especial, exceto se outra for a intenção inequívoca do legislador" (art. 7º/3 do C. Civil).A Exma Magistrada do M. P., no seu parecer, é de opinião que a norma especial de competência prevista no DL n° 104/97, relativamente às ações para efetivação da responsabilidade civil da REFER, deve considerarse revogada pela Lei n° 13/2002, ao abrigo da segunda parte do art. 7º do C. Civil. Subscrevemos este entendimento. Na verdade, a Exposição de Motivos parcialmente transcrita supra em 2.2. dá nota de que o legislador quis alargar o âmbito da jurisdição administrativa, no domínio da responsabilidade civil extracontratual, com a intenção inequívoca de eliminar conflitos de jurisdição e que foi com essa motivação confessada que determinou que passava a caber à jurisdição administrativa a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil das pessoas coletivas de direito público, independentemente de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado. Deste modo, é de concluir que, (i) neste específico domínio, a lei nova veio regular toda a matéria da lei anterior, (ii) tendo o propósito claro de suprimir os regimes especiais desconformes, eliminando potenciais fontes de conflitos e que (iii) por consequência, por força do disposto no art. 7º, nºs 2 (parte final) e n° 3 (2ª parte) do C. Civil, deve considerarse revogada a norma do art. 32º/1 do DL nº 104/97, de 29 de Abril, atributiva de competência aos tribunais da jurisdição comum. Não há, pois, razão, para excluir do conhecimento dos tribunais administrativos as ações para efetivação de responsabilidade civil extracontratual da REFER." [negritos nossos] Acórdão de 12/05/2016 (proc. n° 049/15), consultável em www.dgsi.pt, em cuja fundamentação se pode ler:"Prevê o art. 4°, no segmento que nos interessa e na redação aplicável, que "Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto: (...) g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa;" (A atual redação a introduzida pelo DL n.º 214G/2015 é a seguinte: "f) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional sem prejuízo do disposto da alínea a) do n.º 4;").
Esta atribuição de competência à jurisdição administrativa, de questões respeitantes a pessoas coletivas de direito público, teve, na sua génese, uma inequívoca intenção do legislador: "(...) dando resposta a reivindicações antigas, optouse por ampliar o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos em domínios em que, tradicionalmente, se colocavam maiores dificuldades no traçar da fronteira com o âmbito da jurisdição dos tribunais comuns. A jurisdição passa, assim, a ser competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas coletivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado" (sublinhado nosso) (Exposição de motivos da Proposta de lei n.º 93/VIII)
Esta intenção foi "relembrada", mais tarde, no âmbito da primeira alteração ao ETAF (Introduzida pela Lei n.º 4A/2003, de 2902.) afirmando o legislador ser “aconselhável aproveitar o ensejo para rever em três aspectos muito pontuais o regime do artigo 4.º do ETAF, no que respeita à delimitação do âmbito da jurisdição.” (Exposição de motivos da Proposta de lei n.º 102/IX, que altera o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro (in Reforma do Contencioso Administrativo, vol. III, Ministério da Justiça).) Entre os quais "(...) o propósito de esclarecer que o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos se estende à apreciação de todos os litígios respeitantes à questão da responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público" (Exposição de motivos da Proposta de lei n.º 102/IX).É a afirmação do princípio da unidade do foro para as pessoas coletivas de direito público (Certo que a apreciação da responsabilidade das pessoas coletivas privadas detidas pelo Estado deverá ser analisada casuisticamente, nos termos do art. 1.º, n.º 5, do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, onde se afirma o "princípio da coerência das formas"), havendo, na doutrina, quem se refira a uma "intenção conformadora do legislador "no sentido de prevalecer sobre normas especiais anteriores" (Ana Fernanda Neves, Âmbito de jurisdição e outras alterações ao ETAF", EPública, Revista Eletrónica de Direito Público, Número 2, 2014, pág.6.) nomeadamente disposições legais avulsas que subtraem, atualmente, à jurisdição administrativa litígios relativos a relações jurídicas administrativas (Como é exemplo o art. 62.º da Lei Orgânica do Banco de Portugal, que subtrai à jurisdição administrativa litígios em matéria de responsabilidade civil do mesmo, conforme questiona Maria Fernanda Maçãs, "O controlo jurisdicional das autoridades reguladoras independentes", in CJA, n.º 58, julho/agosto, 2006, p.32.). Ou que, como no caso que nos ocupa, subtraem à jurisdição administrativa, deferindoa à comum, a competência para apreciar e julgar ações de responsabilidade civil extracontratual em que seja parte a REFER, E.P.E.O art.º 32.º dos Estatutos da REFER, E.P.E., constantes do anexo I ao Dec. Lei n.º 104/97, de 2904, alterado pelo Dec. Lei n.º 141/2008, de 2207, sob a epígrafe, "Tribunais competentes", estabelece o seguinte:"1 Sem prejuízo decorrente do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 3.º, compete aos tribunais judiciais o julgamento de todos os litígios em que seja parte a REFER, E.P.E., incluindo as ações para efetivação da responsabilidade civil dos titulares dos seus órgãos para com a respectiva empresa. 2 São da competência dos tribunais administrativos os julgamentos dos recursos dos atos dos órgãos da REFER, E.P.E., que se encontrem sujeitos a um regime de direito público, bem como o julgamento das ações sobre validade, interpretação ou execução dos contratos administrativos celebrados pela empresa."(...)No pressuposto de ser aplicável a redação do ETAF de 2002, deverá, pois, decidirse [...] pela afirmação do princípio da unidade do foro para as pessoas coletivas de direito público, no respeito de uma intenção manifestada inequivocamente pelo legislador, que se encontra nas já citadas Exposições de motivos e que servem de fundamento ao entendimento segundo o qual se deve considerar revogada a norma especial do art. 32.º dos Estatutos da REFER, E.P.E., em conformidade com o disposto no art. 7.º, n.º 3, do Código Civil. A título de exemplo e na linha do que ora acabámos de expor, citamos o Ac. do Tribunal dos Conflitos 17/07, de 23012008 e o Ac. do Tribunal dos Conflitos 30/09, de 17062010, quanto à concreta questão da REFER, E.P.E, mas também outros, que decidiram de modo idêntico quanto a outras pessoas coletivas de direito público, como o Ac. do Tribunal dos Conflitos 18/06, de 16102006, o Ac. da Relação do Porto de 12022007, Proc. 0656180, o Ac. da Relação de Coimbra de 21102008, Proc. 163/05.9TBFCR.C1, o Ac. do Tribunal dos Conflitos 09/10, de 02 032011, o Ac. da Relação de Coimbra de 17052011, Proc. 69/09.2TBOLR.C1, todos disponíveis em www.dgsi.pt.Por conseguinte, se a autora pretende ser ressarcida da quantia de € 12 600, acrescida de IVA, para a reconstrução do muro ou, em alternativa, que a ré seja condenada a proceder à reconstrução do muro derrubado, em efetivação de responsabilidade civil extracontratual, forçoso é concluir que serão os tribunais administrativos os competentes para conhecer da causa (art. 4.º, n.º 1, al. g), do ETAF 2002).
Concluise, assim, que o litígio em debate é subsumível ao art.º 4.º, n.º 1, al. g), do ETAF 2002, incumbindo ao foro administrativo a resolução da contenda, deferindose a competência material aos tribunais administrativos.
Concluindo: Compete aos tribunais administrativos o julgamento de ação para efetivação de responsabilidade civil extracontratual da REFER, E.P.E., pessoa coletiva de direito público, por efeito de aplicação do art. 4.º, nº 1, al. g), do ETAF, na redação de 2002, que se deve entender como lei geral revogatória da norma especial do art. 32.º dos respetivos Estatutos, constantes do anexo I ao DL n.º 104/97, de 2904, alterado pelo DL nº 141/2008, de 2207." [negritos nossos]
Aqui chegados, considerase que esta orientação pela qual se entende que a norma especial sobre a competência material, contida nos Estatutos da REFER, foi tacitamente revogada pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro é válida para a situação sub judice. E, assim, considerase que a norma do art. 62° da Lei Orgânica do Banco de Portugal (atribuindo aos tribunais judiciais a competência para julgar todos os litígios em que aquele seja parte, incluindo as ações de responsabilidade civil) foi tacitamente revogada pelo ETAF, pelo qual foi atribuída à jurisdição administrativa e fiscal competência para conhecer das ações de responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público (nos termos do art. 4°, n° 1, alínea g), correspondente ao atual art. 4°, n° 1, alínea f), após alteração introduzida pelo DecretoLei nº 214G/2015).
Concluise que, nesta parte, é de manter a decisão do acórdão recorrido.
7. Também os pedidos indemnizatórios dirigidos pelo A. contra a Comissão do Mercado dos Valores Mobiliários se fundaram em responsabilidade extracontratual. Para apreciar a questão da competência material para conhecer dos pedidos contra a CMVM, importa ter presente que, nos termos do n° 1, do art. 3° da LeiQuadro das Entidades Administrativas Independentes com funções de regulação da atividade económica dos sectores privado, público e cooperativo (Lei n.º 67/2013, de 28 de Agosto), a CMVM, enquanto entidade reguladora, é uma pessoa coletiva de direito público.
Assim, de acordo com o previsto no art. 4°, nº 1, alínea f), do 11/03/2019 Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo ETAF, a competência numa ação de responsabilidade civil extracontratual em que a CMVM é demandada cabe à jurisdição administrativa e fiscal. Concluise que, também nesta parte, é de manter a decisão do acórdão recorrido.”
Trazendo à colação o entendimento veiculado no Acórdão do Tribunal de Conflitos supra referido, que se subscreve, decide-se em conformidade com o mesmo no sentido de que compete à jurisdição administrativa o julgamento relativo à efetivação de responsabilidade civil extracontratual do Banco de Portugal e da Comissão do Mercado dos Valores Mobiliários, pertencendo à jurisdição comum a competência quanto aos pedidos formulados contra o Fundo de Resolução.
Assim, sendo a CMVM, enquanto entidade reguladora, uma pessoa coletiva de direito público, e sendo os pedidos indemnizatórios dirigidos pelo A. aqui formulados fundados em responsabilidade extracontratual cabe à jurisdição administrativa e fiscal nos termos do n° 1, do art. 3° da Lei n.º 67/2013, de 28 de Agosto a competência para conhecer da matéria aqui em causa.
O mesmo acontecendo quanto ao Banco de Portugal, já que por se tratar de uma pessoa coletiva de direito público, resulta do art. 4°, n° 1, alínea g) do ETAF na redação então em vigor, e que correspondente ao atual art. 4°, n° 1, alínea f), na redação do DecretoLei nº 214G/2015 (por revogação tácita do art. 62° da Lei Orgânica do Banco de Portugal), que pertence à jurisdição administrativa e fiscal a competência para conhecer das ações de responsabilidade civil extracontratual em que o mesmo intervenha.
Por sua vez quanto ao Fundo de Resolução cumpre referir que a decisão recorrida, nos termos supra expostos, deve ser alterada.
Na verdade e como tem sido jurisprudência uniforme neste Tribunal de Conflitos compete aos tribunais judiciais a competência para conhecer das questões em que o Fundo de Resolução é demandado enquanto detentor do capital social do Novo Banco. (cfr acórdãos citados no acórdão supra transcrito).

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste Tribunal de Conflitos em decidir o presente conflito de jurisdição julgando o recurso parcialmente procedente com:

a) Revogação da decisão do acórdão recorrido na parte em que absolveu da instância o Fundo de Resolução, declarandose competente a jurisdição comum para conhecer dos pedidos contra este R. deduzidos e devendo o processo prosseguir para esse efeito;

b) Manutenção da decisão do acórdão recorrido na parte em que absolveu da instância os RR. Banco de Portugal e Comissão do Mercado dos Valores Mobiliários;

c) Declaração de competência da jurisdição administrativa e fiscal para conhecer dos pedidos deduzidos contra os RR. Banco de Portugal e Comissão do Mercado dos Valores Mobiliários.

Sem custas.

Lisboa, 6 de Junho de 2019. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Raul Eduardo do Vale Raposo Borges – Maria do Céu Dias Rosa das Neves - Ilídio Sacarrão Martins – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – Francisco Manuel Caetano.