1. A……………. veio requerer a resolução do conflito negativo de jurisdição, entre o TAF de Penafiel que declarou a incompetência material dos tribunais administrativos (proc. 785.13.4BEPNF) e a Instância Local, Secção Cível, de Valongo, que também declarou a incompetência dos tribunais judiciais em razão da matéria (proc. 28/14.3TBVLG).

Para tanto alega que, em 1.06.2014, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel proferiu acórdão declarando a incompetência material dos tribunais administrativos para conhecer do pleito relativo ao pedido de declaração de nulidade da deliberação de Assembleia Geral da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de …………, datada de 14.12.2013, que apurou os resultados eleitorais e declarou como vencedora a lista B presidida pelo sócio n° ………., Sr. B……………...

Pelo que, o processo foi remetido ao Tribunal Judicial de Valongo.

Contudo, por decisão de 16.09.2015 do Tribunal Judicial de Valongo, também foi declarada a incompetência absoluta do tribunal cível para conhecer da questão, por se entender ser a jurisdição administrativa a competente para conhecer do pleito, tendo os requeridos sido absolvidos da instância.

Esta decisão transitou em julgado no dia 13.09.2014.

1.1. Ordenada a remessa dos autos a este Tribunal de Conflitos foram ouvidas as partes, que nada disseram.

1.2. O MP emitiu parecer no sentido do presente conflito ser resolvido atribuindo a competência aos Tribunais Judiciais.

1.3. Sem vistos, mas com distribuição prévia do projeto de acórdão, cumpre decidir.

*

O DIREITO

Estamos, no caso sub judice, perante um conflito de jurisdição negativo já que dois tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, declinam o poder de conhecer a mesma questão (cfr. n° 1 do art.º 109° do CPC).

Existe conflito já que as duas decisões em que dois tribunais se arrogam incompetentes já não são susceptíveis de recurso (cfr. n° 3 do art.º 109° do CPC e art.° 644°, n° 2, alínea b) do CPC).

Pelo que se trata de um conflito de jurisdição.

O Tribunal de Conflitos tem competência para dirimir os conflitos de jurisdição em que intervenham tribunais judiciais se, no outro polo, estiverem tribunais administrativos e fiscais.

Na verdade, tal como resulta do Dec. Lei 40.768 de 8/9/56 que veio atribuir competência ao Supremo Tribunal Administrativo para conhecer dos conflitos entre as autoridades administrativas e os tribunais administrativos, ficaram desde então reservados ao Tribunal de Conflitos competência exclusiva para os conflitos de jurisdição entre “autoridades administrativas e judiciais”.

Como se diz no Acórdão deste Tribunal de Conflitos, de 20.01.2010, Proc. n° 026/09:

“...Os conflitos deste tipo são resolvidos, ou pelo STJ, ou pelo Tribunal dos Conflitos, «conforme os casos» (art. 116º, n.º 1, do CPC). É de notar que a competência do STJ para resolver conflitos de jurisdição é residual – pois o STJ só conhece «dos conflitos de jurisdição cuja apreciação não pertença ao tribunal de conflitos» (cfr. o art. 36º, al. d), da Lei n.º 3/99). Sendo assim, há primacialmente que ver se a resolução do presente conflito de jurisdição incumbe ao Tribunal dos Conflitos; e, se dissermos que não, concluiremos que o conflito dos autos terá de ser solucionado pelo STJ.

A antiga redacção da al. d) do art. 72º do CPC evidenciava os «casos» a resolver pelo Tribunal dos Conflitos: tratava-se dos conflitos de jurisdição suscitados «entre as autoridades e tribunais administrativos e entre aquelas ou estes últimos e os tribunais judiciais». É certo que esta redação se encontra revogada; mas o seu sentido normativo subsiste ainda, íntegro, noutros dispositivos delimitadores do âmbito de competência do Tribunal dos Conflitos.

Com efeito, já o Decreto n.º 18.017, de 28/2/1930, previra que, «no julgamento dos conflitos de jurisdição entre autoridades administrativas e judiciais», interviessem cinco juízes do STJ e os membros do Supremo Conselho de Administração Pública – o qual antecedeu o STA. Estava aí em esboço o futuro Tribunal dos Conflitos, que o Regulamento aprovado pelo Decreto n.º 19.243, de 16/1/1931, mais tarde criou a fim de solucionar «conflitos positivos ou negativos de jurisdição e competência entre as autoridades administrativas e judiciais» (cfr. o art. 59º desse diploma). E a mesma ideia persistiu no DL n.º 23.185, de 30/10/1933, que criou o STA e cujo art. 17º estabeleceu a actual composição do Tribunal dos Conflitos. Ora, a composição bipartida deste tribunal logo sugere que ele se destina a clarificar uma precisa dúvida quanto ao «situs» onde devem conhecer-se os litígios – se na ordem dos tribunais judiciais, se na dos tribunais administrativos e fiscais ou no plano da pura Administração. Até porque, como se disse no acórdão do STJ de 18/11/2004 («in» CJ, 2004, tomo III, pág. 120), o art. 59º do Decreto n.º 19.243 deve ser actualmente interpretado por forma a ver-se, naquela sua referência às «autoridades administrativas», sobretudo a alusão aos juízes dos tribunais administrativos e fiscais.

É, aliás, significativo que a supressão da al. d) do art. 72º do CPC nunca tenha levado este Tribunal dos Conflitos a vacilar quanto ao âmbito da sua competência, sempre definida, antes e depois da alteração legislativa, da mesma maneira – precisamente aquela que a norma revogada estabelecia. E isso deve-se, conforme dissemos, ao bloco normativo que subjazia ao preceito revogado e que subsistiu incólume, explicando e justificando a prossecução do «statu quo ante».

Adquirido que os conflitos de jurisdição a dirimir pelo Tribunal dos Conflitos hão-de ser aqueles em que, ao menos de um dos seus lados, se perfilem os tribunais administrativos e fiscais ou a Administração, resta avaliar se tal ocorre «in casu».”

A legislação subsequente não põe em causa o supra referido.

Dado que não está sequer questionado que pertence ao âmbito do Tribunal de Conflitos definir qual a jurisdição competente para conhecer da nulidade da deliberação de Assembleia Geral da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de …………., datada de 14.12.2013, que apurou os resultados eleitorais e declarou como vencedora a lista B presidida pelo sócio n° ……., Sr B………….., não iremos desenvolver mais a questão da competência deste Tribunal de Conflitos.

Centremo-nos, sim, na questão de saber qual a jurisdição competente para conhecer da matéria trazida a este Tribunal.

Está aqui em causa um pedido de declaração de nulidade da deliberação proferida no âmbito da eleição dos órgãos sociais para o biénio 2014/2015 da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de ……….. e que tem como fundamento a inelegibilidade de dois membros que compunham a lista vencedora (Lista B) da eleição de corpos sociais da referida Associação, por não respeitarem os requisitos exigidos pelo Regulamento Eleitoral da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de …………, aprovado em 16.10.2013.

Nos termos do artigo 211.°, n.° 1, da Constituição da República (CRP) os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais. No mesmo sentido o artigo 64.° do Novo Código de Processo Civil dispõe que são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.

Por outro lado, consagra ainda o artigo. 212.° n°3 da CRP que compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, vindo a sua competência a ser concretizada no artigo 4.° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n° 13/2002 de 19 de Fevereiro (com as alterações decorrentes da Lei n.° 20/2012, de 14/05; da Lei n.° 55-A/2010, de 31/12; do DL n.° 166/2009, de 31/07; da Lei n.° 59/2008, de 11/09; da Lei n°52/2008, de 28/08; da Lei n° 26/2008, de 27/06; da Lei n.° 2/2008, de 14/01; da Lei n° 1/2008, de 14/01; da Lei n.° 107-D/2003, de 31/12; da Lei n.° 4-A/2003, de 19/02 e objecto da Rectificação n° 18/2002, de 12/04 e da Rectificação n.° 14/2002, de 20/03.).

Dispõe o art. 1º do ETAF que: "os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes de relações administrativas e fiscais".

Veio, assim, reafirmar-se a cláusula geral estabelecida no artigo 212° n.º 3 da Constituição, que define a competência material dos Tribunais Administrativos, como dizendo respeito aos litígios emergentes das relações jurídico - administrativas.

E, nos termos do art. 4º do ETAF, aprovado pela referida Lei nº 13/2003 de 19 de Fevereiro, e aqui aplicável, veio o legislador indicar exemplificativamente os litígios que se encontram incluídos no âmbito da jurisdição administrativa, assim como aqueles que dela de encontram excluídos. (neste sentido ver Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira in Código de Processo nos Tribunais Administrativos Volume I, Anotação XXIX, Almedina, pág. 59).

A delimitação do poder jurisdicional atribuído aos tribunais administrativos faz-se, pois, segundo um critério material, ligado à natureza da questão a dirimir, tal como resulta do art. 212º nº3 da Const., nos termos do qual "compete aos tribunais administrativos...o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios das relações jurídicas administrativas."

A competência dos tribunais determina-se, assim, pelo pedido do A., não dependendo o seu conhecimento nem da legitimidade das partes nem da procedência da ação (ver Ac. S.T.A. de 12/6/90, A.j.nº10/11; Ac.S.T.A. de 9/10/90, A.J. nº12, pág.26; Ac. S.T.J. de 3/2/87, B.M.J. nº 364/591)

Diz M. de Andrade, (N.E. de Processo Civil, 1956, pag.92) que, a competência em razão da matéria atribuída aos tribunais, baseia-se na matéria da causa, no seu objecto, "encarado sob um ponto de vista qualitativo -o da natureza da relação substancial pleiteada."

Constitui jurisprudência pacífica que: “a competência material do tribunal afere-se pelos termos em que a ação é proposta e pela forma como se estrutura o pedido e os respectivos fundamentos. Daí que para se determinar a competência material do tribunal haja apenas que atender aos factos articulados pelo autor na petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada, ou seja à causa de pedir invocada e aos pedidos formulados” (vide Ac. do STJ, de 14.05.2009).

É, pois, a partir da análise da forma como a causa se mostra estruturada na petição inicial que teremos de encontrar as bases para responder à questão de saber qual é a jurisdição competente para o conhecimento da presente ação.

A Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de ……….. é uma associação de direito privado, reconhecida de utilidade pública, cujo regime jurídico vem regido na Lei n° 32/2007, de 13.8, e nos respetivos estatutos criados em cumprimento do art. 51º da referida Lei.

Resulta do seu art. 2º que:

«1 — As associações humanitárias de bombeiros, adiante abreviadamente designadas por associações, são pessoas colectivas sem fins lucrativos que têm como escopo principal a proteção de pessoas e bens, designadamente o socorro de feridos, doentes ou náufragos, e a extinção de incêndios, detendo e mantendo em atividade, para o efeito, um corpo de bombeiros voluntários ou misto, com observância do definido no regime jurídico dos corpos de bombeiros.

2 — Com estrita observância do seu fim não lucrativo e sem prejuízo do seu escopo principal, as associações podem desenvolver outras atividades, individualmente ou em associação, parceria ou por qualquer outra forma societária legalmente prevista, com outras pessoas singulares ou colectivas, desde que permitidas pelos estatutos.»

E, nos termos do art 3°, n° 1 e 2, da referida Lei n° 32/2007 “As associações adquirem personalidade jurídica e são reconhecidas como pessoas colectivas de utilidade pública administrativa com a sua constituição».

Apesar da natureza privada que resulta dos referidos preceitos tal não implica que as associações humanitárias de bombeiros possam praticar atos administrativos contenciosamente impugnáveis para os quais seja competente a jurisdição administrativa.

E, basta referir os atos unilaterais praticados no cumprimento de uma missão de serviço público e no exercício de prerrogativas de autoridade pública, nomeadamente quando estejam em causa apoios financeiros do Estado (art. 31º do RJAHB), ou esteja em causa a celebração de contratos de desenvolvimento, em áreas específicas, no âmbito da prevenção e reação a acidentes, ou relativos de equipas de intervenção permanente (art. 33° do RJAHB-Regime Jurídico das Associações Humanitárias de Bombeiros-Lei 32/2007).

O que não será o caso de eleições dos órgãos sociais das referidas Associações.

Contudo, concretamente, no que concerne ao contencioso eleitoral, o ETAF aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19/2, estabeleceu, no art. 4º, nº 1, al. m), que compete aos tribunais de jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto o "contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas colectivas de direito público para que não seja competente outro Tribunal".

Assim, fica claro que esta norma ao integrar no âmbito da jurisdição administrativa apenas as eleições relativas a órgãos de pessoas colectivas públicas, está a excluir as eleições relativas a associações de direito privado, como é o caso da associação aqui em causa.

Pelo que, e no que se refere ao contencioso eleitoral, apenas a norma do art. 4º, nº 1, al. m), do E.T.A.F regula a atribuição da competência dos tribunais administrativos nesta matéria.

E esta restrição da competência dos tribunais administrativos ao contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas colectivas de direito público tem todo o sentido já que, no contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas colectivas de direito privado, não está em causa qualquer relação jurídico-administrativa nem qualquer situação litigiosa emergente de uma atuação desenvolvida ao abrigo de uma norma atributiva de poderes públicos nomeadamente a execução de qualquer programa ou contrato de desenvolvimento em que a Associação tivesse agido a coberto de regulamentação especial de direito administrativo.

Neste sentido J. C. Vieira de Andrade (in "A Justiça Administrativa", 6ª ed., pag. 247, nota 524) refere a propósito deste preceito que "parecem ficar excluídas as eleições no seio de quaisquer pessoas colectivas privadas, sejam de interesse público, de utilidade pública administrativa ou de mão pública, mesmo que exerçam funções públicas".

Também Pedro Gonçalves, in CJA, n° 58, pág. 58, a propósito de Entidades Privadas com Poderes Administrativos e da delimitação do âmbito da jurisdição administrativa para apreciação de questões de contencioso eleitoral das mesmas refere: “…Independentemente do exercício concreto de poderes públicos de autoridade e mesmo na ausência de indicações legislativas especiais ou particulares, entende-se que as entidades privadas se encontram submetidas à jurisdição administrativa sempre que a respectiva actuação externa se desenvolva especificamente ao abrigo de normas de direito administrativo (normas que lhes são dirigidas pelo facto de se tratar de entidades que pertencem à Administração ou que exercem funções administrativas): trata-se de aplicar, no caso, a cláusula geral da “relação jurídica administrativa”, contida no art. 212.°, n.° 3, da Constituição, e no art. 1.º, n.° 1, do ETAF.

Quando isso sucede, mesmo que não esteja envolvido o exercício de poderes de autoridade, parece dever entender-se que a acção em causa se encontra juridicamente administrativizada e que, por isso mesmo, são administrativas as relações jurídicas que, nesse âmbito, se processam entre a entidade privada e terceiros.

Assim, consideramos, por exemplo, que pertence à jurisdição administrativa o julgamento das questões de contencioso eleitoral de entidades privadas, desde que a lei regule ou se ocupe, em termos especiais, do processo eleitoral e das condições de composição dos respectivos órgãos, em atenção ao facto de se tratar de entidades com funções administrativas: será assim, parece-nos, nos casos do contencioso eleitoral das comissões vitivinícolas regionais e das federações desportivas (35). Mas, por ausência de uma tal regulação específica de direito administrativo, já se afigura totalmente desprovido de sentido a apreciação de actos eleitorais no âmbito das associações humanitárias de bombeiros voluntários...”

Assim, a deliberação aqui em causa da assembleia geral da referida associação foi proferida a coberto do regime, de direito privado, previsto no art. 170º do Código Civil e art. 71º a 75º dos Estatutos da Associação Humanitária de Bombeiros Voluntários de ……….. (aprovados em cumprimento do art. 51º da Lei 32/2007) e não ao abrigo de qualquer norma que lhe atribua poderes públicos.

Pelo que, não serão os tribunais administrativos os competentes para conhecer da matéria em causa nos autos mas antes os tribunais judiciais.

Sem custas.

Lisboa, 17 de Novembro de 2016. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Raul Eduardo do Vale Raposo Borges – Maria do Céu Dias Rosa das Neves – Manuel Pereira Augusto de Matos – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Manuel Tomé Soares Gomes.