| Texto Integral: | Acordam em conferência no Tribunal de Conflitos:
O MUNICÍPIO DE SANTA MARIA DA FEIRA intentou acção administrativa comum, sob a forma de processo ordinário, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, contra:
1. A…………………, SA., com sede em Cascais;
2. B………………, S.A, com sede em Maia;
3. C………………, S.A., com sede em Navas de Tolosa, Barcelona, Espanha;
4. D………………, SA., com sede em Travanca, Santa Maria da Feira;
5. E…………….. - ALARGAMENTO 2 X 3 VIAS DO SUBLANÇO ESTARREJA / FEIRA DA A1., A.C.E.
6. F………………., S.A., com sede em Lisboa, alegando que:
A 1.ª Ré é concessionária do Estado para a construção, exploração e manutenção de auto-estradas, e nessa qualidade procedeu à construção do sublanço Estarreja/Feira, da A1, celebrando, em 30.3.2007, contrato de empreitada com a 2.ª, 3.ª e 4.ª RR, por força do qual se obrigaram a tal construção, constituindo, posteriormente, entre si, um consórcio - agrupamento complementar de empresas, denominado de E…………. -Alargamento 2x3 Vias do Sublanço - Estarreja/Feira, da A1. ACE, ou seja a 5.ª Ré, que a A………….. aceitou.
Os trabalhos, ainda não concluídos, consistiam no alargamento de duas para três faixas de rodagem e beneficiação do sublanço entre Estarreja e Santa Maria da Feira, da A1.
O Banco demandado (6.º R) prestou garantias bancárias às 2.ª, 3.ª, 4.ª e 5.ª RR.
A empreitada foi resolvida por acordo, facto que foi comunicado posteriormente por ofício de 9.2.2009, ao A.
Durante a execução das obras os construtores do sublanço utilizaram, para passagem de maquinismos e materiais, a usar na obra, bem como colocação de toneladas de materiais e matérias primas e remoção de toneladas de terras, diversas vias rodoviárias do Município A, por onde passaram os seus pesados de mercadorias.
Entre as ruas usadas contam-se as de “………., ……….., ………… …………., ……….., …………, …………….., …………., ………….., ……….., …………., ………….”, todas da freguesia de S. Miguel do Souto, do dito concelho, bem como, ainda, a rotunda à entrada da Zona industrial de Espargo, freguesia do Concelho de Vila da Feira.
A passagem antes descrita causou, como consequência necessária, buracos e desgaste prematuro do piso e asfalto dessas vias, que o A., como pertença que são do património municipal, procedeu à reparação, para as tornar normalmente transitáveis, até porque sofreu reclamações dos seus utentes, e não só.
O montante global dos danos originados, entre o momento da celebração do contrato e sua resolução, em consequência do exposto, traduzidos na colocação de mistura betuminosa, ligante respectivo, betume asfáltico, brita, fuso granolométrico, emulsão catiótica de rotura rápida, utilização de camiões de 3 eixos, tipo Dumper e Cilindro, uma retroescavadora e mão de obra, ascende ao valor 36.807, 88 €, suportado pela A.
Pede, assim, que as primeiras 5 RR. sejam, solidariamente, condenadas a pagar-lhe aquela importância, com as legais consequências, e o Banco a manter a garantia prestada.
Citadas todas as RR regularmente, contestaram a 1ª Ré A…………………., SA , a 5ª Ré E……………. - ALARGAMENTO 2 X 3 VIAS DO SUBLANÇO ESTARREJA / FEIRA
DA A1., A.C.E. e o 6º Réu, F………………, S.A.
Na sua contestação, a 1ª Ré A………………, SA, invocou a excepção dilatória da incompetência em razão da matéria dos Tribunais Administrativos para apreciarem a presente acção e por impugnação, alegando, por aquela via, que é concessionária do Estado para a construção, conservação e exploração das auto-estradas sendo uma pessoa colectiva de direito privado, que é uma entidade privada, com capitais totalmente privados, sociedade comercial cotada na Bolsa de Valores Mobiliários; dispondo o nº 7 do artº 10º do CPTA, que a mesma só poderia ser demandada no Tribunal Administrativo no âmbito de relações juridico-administrativas.
Para ser demandada na jurisdição administrativa, enquanto ente privado teria que de ser dotado, forçosamente, de poderes públicos e actuar no exercício desses mesmos poderes.
E uma vez que a responsabilidade que o Município pretende assacar à A……….. é uma responsabilidade civil extracontratual, sem se basear em acto derivado de exercício de poder público e no âmbito de poderes dessa natureza, não se aplicando o artº 2º nº 2 al. f) do CPTA, por não fazer parte da administração pública, sendo que nos termos da Base XLIX anexa ao D.L. n.º 294/97 de 24 de Outubro, “serão da inteira responsabilidade da concessionária todas as indemnizações, que nos termos da lei, sejam devidas a terceiros em consequência de qualquer actividade decorrente da concessão” e que, nos termos do nº 1 do art. 1º do ETAF, incumbe aos tribunais administrativos e fiscais a administração da justiça nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, o que não é o caso, que à Ré por via de um contrato de concessão foi atribuída a prestação de um serviço público; assim o conflito a dirimir será sempre, também pela via dos sujeitos processuais da competência dos Tribunais Cíveis, concluindo que assim este Tribunal não é competente em razão da matéria para conhecer do presente litígio relativamente à A………., SA., face ao estabelecido na alínea i) do nº 1 do art. 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).
E mais que a alínea i), do nº 1, do art. 4º, do novo ETAF, não transferiu para a jurisdição administrativa a apreciação de litígios que envolvam a responsabilidade civil da concessionária pois que o preceito admite, apenas, que nesta se aprecie a responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados (entre os quais se incluem as concessionárias), se, relativamente a estas, existir uma disposição, por força da qual, lhes seja aplicável “o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público”, de acordo com o estabelecido na alínea f), do supra referido art. 4º “in fine”; que tal disposição não existe em nenhuma das Bases do contrato de concessão celebrado entre a Ré A………. como concessionária do Estado para a construção, conservação e exploração das auto-estradas e o Estado concedente, contrato de concessão aprovado pelo Decreto-Lei nº 294/97, de 24 de Outubro.;
Refere ainda que o Autor menciona no seu artº 56º da sua Petição Inicial que o Tribunal Judicial de Santa Maria da Feira se declarou incompetente para julgar o presente pleito, uma vez que seria o Tribunal Administrativo o competente, mas que tal despacho para além de ser recorrível o Autor não interpôs recurso, enferma dum pressuposto errado porquanto considerou a contestante A…………. como pessoa colectiva de direito público, o que não é verdade (a negro nosso),
Na réplica, o A, MUNICÍPIO DE SANTA MARIA DA FEIRA, veio pugnar pela improcedência da excepção, defendendo, no que interessa, a competência do Tribunal Administrativo para apreciar a presente ação, na medida em que com a presente pretende ser ressarcido dos danos que as Rés provocaram em diversas estradas municipais, tendo sido resolvido convencionalmente o contrato de empreitada e que o empreiteiro “E……………… - Alargamento para 2 X 3 Vias do Sublanço Estarreja / Feira da A1, ACE”, não iria efectuar mais obras, para aplicação analógica dos arts. 223º e seguintes do Decreto-Lei nº 59/99, de 2 de Março, deveria iniciar o respectivo Inquérito Administrativo, apresentando, aí, uma reclamação, tendo as 5ª e 6ª Rés contestado tal reclamação ao abrigo do disposto no artº 225º, do Decreto-Lei nº 59/99, de 2 de Março.
Alega, mais, que se trata inequivocamente de uma empreitada de uma obra pública, promovida por quem em representação e em nome do Estado português foi incumbido de a realizar, tendo-lhe sido concedidos por lei os poderes para tanto necessários.
Invoca, em abono da sua tese a sentença, que juntou sob Doc. nº 15, com a Petição Inicial, proferida pelo Tribunal Judicial de Santa Maria da Feira, concluindo-se ali, ao apreciar-se a competência do Tribunal administrativo, que no caso em apreço o Autor é uma entidade de direito público, sendo nessa qualidade que demanda, e a Ré A…………. é a concessionária do Estado Português para a construção, exploração e manutenção de auto-estradas, nomeadamente no sublanço Estarreja / Feira, e, por isso, se entendeu que o Tribunal Administrativo é o Tribunal competente, em razão da matéria, para conhecer do objecto do presente litígio, para aquele Tribunal (de Aveiro ) se remetendo os autos.
No Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, após infrutífera tentativa de conciliação em audiência preliminar, e nesta relegado o conhecimento da excepção dilatória de incompetência, para o despacho saneador sentença de fls. 163 e segs., após incidente de habilitação da Ré A……………., SA, assumindo a posição processual, da A………………., SA, foi proferido saneador - sentença em que se declarou incompetente para apreciar o pedido a jurisdição administrativa, conhecimento cometido à jurisdição comum , nos termos dos art.ºs 211.º n.º 1, 212.º n.º 3, da CRP, 1.º e 4.º n.º 1, do ETAF e 18.º n.º 1, do ETAF e 105.º n.º1, do CPC.
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Inconformado com o teor do decidido, interpôs o A. recurso para o Tribunal Central Administrativo-Norte, apresentando as seguintes conclusões, relevando o que se resume:
Com a actual redacção do art.º 4.º n.º 1, do ETAF, atribuiu-se aos tribunais administrativos e fiscais a competência para apreciação da responsabilidade civil envolvendo pessoas colectivas de direito público, independentemente de saber se era regida por normas de direito privado ou público, indo ao ponto de fixar a sua competência na apreciação de responsabilidade civil extracontratual dos próprios privados desde que lhes seja de aplicar o regime próprio da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público, esse sendo o caso dos autos.
O alargamento da faixa de rodagem de duas para três faixas, da A1, sublanço Estarreja-Vila da Feira, insere-se no âmbito de concessão de obra pública, desenvolvendo-se num quadro de índole pública.
Desenvolvendo-se a pretensão do A. em ser ressarcido por danos derivados de uma actividade desenvolvida no âmbito da concessão da A………….., a sua apreciação incumbe, nos termos do art.º 1.º n.º 5, da Lei n.º 67/2007, ao Tribunal Administrativo-art.º 4.º,-al.i), do n.º 1, do ETAF, como a 1.ª instância antes decidira, com a qual discorda o TAFAveiro.
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Admitido que foi o recurso, o Tribunal Central Administrativo-Norte, por acórdão de 31.5.2013, julgou-o improcedente, confirmando o proficiente despacho saneador -sentença, concluindo, transcreve-se, que “ ...o litígio em causa não diz respeito a qualquer relação jurídica administrativa, como também não cabe na previsão do disposto no art.º 4.º n.º 1 g), do ETAF, não é o Tribunal administrativo competente para conhecer do pedido formulado nesta acção, sendo competente para conhecer do presente litígio a jurisdição comum.”
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Ainda irresignado com o assim decidido, veio o A. Requerer a resolução do conflito negativo, por este Tribunal de Conflitos, cumprindo, agora, decidir, colhidos o parecer da Exm.ª Procuradora Geral Adjunta neste Tribunal de Conflitos, no sentido contrário ao acórdão emanado do TCA N e do saneador- sentença do TAFAveiro, e os legais vistos:
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Existe em Portugal uma ordem jurisdicional administrativa e fiscal, verdadeiramente consolidada, que a Constituição faz assentar num critério substantivo, centrado no conceito de “relações jurídicas administrativas e fiscais”, mas “sem erigir esse critério num dogma, uma vez que a Constituição, como o Tribunal Constitucional tem entendido, não estabelece uma reserva material absoluta, impeditiva aos tribunais comuns de competência em matéria administrativa ou fiscal ou da atribuição à jurisdição administrativa de competência em matérias de direito comum”, escrevem João Caupers e João Raposo, in A Nova Justiça Administrativa, pág. 11.
E a CRP no seu art.º 212.º, n.º 3, atribui aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, enquanto órgãos de soberania, cabe a administração da justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais -art.º 1.º, do ETAF.
A natureza administrativa ou fiscal dos litígios, das relações jurídicas envolvidas, marcam a linha de fronteira entre aquelas jurisdições e a jurisdição comum, sendo tal objecto que estabelece uma cláusula genérica, de reserva atributiva de competência, salvo se a lei, em tal caso, lhas retirar, atribuindo-a a outra jurisdição.
O âmbito do domínio da justiça administrativa e da distinção entre direito privado e público passa, pois, pela definição do que devam ser relações administrativas, que, para Vieira de Andrade, in Justiça Administrativa, Lições, Almedina, pág. 56, são aquelas em que um dos sujeitos, entidade pública ou privada, pelo menos, actua na veste de autoridade pública, munido de um poder de “imperium” com vista à realização de um interesse público legal.
Essa a definição clássica de relação jurídico-administrativa, assim o sufragando, também, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in CPTA e ETAF, anotados, 2004, pág. 25.
E assim a jurisprudência o tem entendido, de que são exemplos os ACS. deste Tribunal de 5.6.2008, P.º 21/06, de 4/11/2008, P.º 21/07, de 4.11.09, P.º 6/09, de 28/10 e de 12.1.12, P.º 18/11.
São relações jurídicas administrativas externas ou interpessoais as que se estabelecem entre a Administração e os particulares, em que ocorre uma prevalência do interesse público sobre o particular traduzido na atribuição de poderes de autoridade à Administração, segundo Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, I; 57.
Fernandes Cadilha sustenta que, por relação jurídica administrativa, se deve entender a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração Pública, regulada por normas de direito administrativo) e das quais resultam posições subjectivas. Pode tratar-se de uma relação intersubjectiva, ou seja entre a administração Pública e particulares, intraadministrativa, como a estabelecida entre diferentes entes administrativos, ou interorgânica como a emergente de órgãos da mesma pessoa colectiva (cfr. Dicionário de Contencioso Administrativo, pág. 117/118).
As relações jurídicas podem ser simples ou bipolares ou poligonais ou multipolares consoante o número de sujeitos envolvido no conflito, na definição, de Gomes Canotilho, in Revista Jurídica do Urbanismo e Ambiente, n.º 1, 1994, 55 e segs.
Esse âmbito, como o tem perfilhado o Tribunal Constitucional “ ...não estabelece uma reserva material absoluta, impeditiva da atribuição aos tribunais comuns de competências em matérias administrativas ou fiscal ou da atribuição à jurisdição administrativa de matérias de direito comum, o que não é incompatível com uma certa liberdade de conformação do legislador justificada por razões de ordem prática, pelo menos quando estejam em causa domínios de fronteira, tantas vezes de complexa resolução entre direito público e privado”, escreve Sérvulo Correia, in Direito do Contencioso Administrativo, pág. 714.
A inserção do art.º 212.º n.º 3, na CRP, criando um modelo de jurisdição administrativa tendo como núcleo central a relação administrativa teve por escopo, segundo Jorge Miranda, in “Parâmetros Constitucionais da Reforma Administrativa, CJA, n.º 24, pág.3 e segs, a “abolição do carácter facultativo da jurisdição administrativa e não a consagração de uma reserva de competência absoluta dos tribunais administrativos” o que desde que se respeite o modelo típico, permite sem ofensa à lei constitucional “alargar o perímetro da jurisdição dos tribunais administrativos a algumas relações não administrativas, seguindo-se, de perto, o Ac. deste TC, de 16.2.2012, P.º n.º 18/11, onde se dá conta ser esse o entendimento dominante no STA, impresso nos seus ACs. do Pleno, de 18.2.98, Rec.º n.º 40247, da Secção de 14.6.2000, Rec.º n.º 45633, de 31.10.2002, Rec.º n.º 1329/02 e do Tribunal Constitucional n.ºs 372/94, DR II Série, n.º 204 e 347/97, DR II Série, n.º 170, de 25/7, de 1997.
A relação jurídico-administrativa estabelece-se, por regra, pois, entre pessoas colectivas públicas, aquelas que actuam um poder público, em vista da realização de um interesse público legalmente definido, no cumprimento de deveres inerentes à autoridade pública.
Para o Prof. Freitas do Amaral, in Direito Administrativo, III, 439-440, a relação jurídico-administrativa confere poderes de autoridade pública ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou atribui-lhes os correspondentes deveres.
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A questão da competência do tribunal afere-se, como é jurisprudência sem divergência, pelo pedido, pela pretensão do autor e seus fundamentos, ou seja pela causa de pedir, enquanto facto jurídico concreto devidamente explicitado, segundo a teoria da substanciação, que rejeita afirmações vagas, não factualmente concretizadas, ou seja pelo que é “disputatum”, em antítese com o que, mais tarde, será decidido, segundo Redenti, Processo Civil, I, 265, e Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, pág. 86, sem descer à apreciação da bondade, ao mérito do “quod disputatum” e mesmo à legitimidade processual.
A competência do tribunal é a medida da sua jurisdição e é no art.º 4.º do ETAF, que, de uma forma não taxativa, mas meramente exemplificativa, se enumeram os litígios que lhe incumbe decidir, eliminando-se o critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão que gera o pedido -AC. do TC, P.º 8/09, de 7/7/2009 - ou seja a sua pertinência à gestão pública ou privada.
O seu n.º 1 segue a técnica do enunciado genérico dos actos sobre que incide a sua competência material; os seus n.ºs 2 e 3 materializam algumas excepções àquela competência.
Os tribunais administrativos e fiscais apresentam-se hoje como uma área própria, uma reserva de jurisdição que espelha o seu núcleo essencial, ainda que algumas matérias possam ser pontualmente atribuídas a outra jurisdição - Ac. do STA, de 3.10.96 , Rec.º 41403, 26.2.97, Rec.º n.º 41487 e do TC, P.º n.º 372/94, DR 25.07.97.
Nos termos do artigo 13º do CPTA “o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria.”.
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De deixar explicitado que, em tese geral, na distinção entre pessoas colectivas públicas e privadas, com reflexo na decisão a tomar, verdadeira “vexata quaestio”, prepondera, na definição daquelas, à luz de um critério da maior clareza, ainda não ultrapassada, do Prof. Manuel de Andrade, in Teoria Geral da Relação Jurídica, I, 77/80, a ideia de que são aquelas que desfrutam em menor ou menor extensão, do chamado “jus imperii”, correspondendo-lhe, portanto, quaisquer direitos de poder público, quaisquer funções próprias da autoridade estadual; são de direito privado, todas as demais”.
E o “jus imperii” define-o o Prof. Mota Pinto, in Teoria Geral do Direito Civil, pág.284, como sendo,“grosso modo” , a possibilidade de, por via normativa, ou através de determinações concretas emitir comandos vinculativos, juridicamente eficazes, exequíveis pela força, sendo caso disso, contra aqueles a quem se dirigem.
As empresas com finalidades públicas devem considerar-se pessoas colectivas privadas, visto não deterem poderes de autoridade, de que o Estado é cioso em demitir-se, sendo a forma de intervenção directa do Estado na economia, produzindo bens ou serviços, com recurso a técnicas, meios e disciplina do direito privado, com fundamento em condições de eficácia - cfr. Prof. Mota Pinto, in op. citada, pág. 286, nota 2.
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A Ré A………….., SA, é, actualmente, uma pessoa colectiva de direito privado, contra o que se sustenta em 1.ª instância, mais concretamente no Tribunal Judicial de Vila da Feira (P.º n.º 3376/09.OTBVFR), defendendo-se, ali, que é de direito público e que tem sido objecto de várias transformações, incumbindo-lhe, nos termos do Dec.º-Lei n.º 294/97, de 24/10, alterado pelo Dec.º -Lei n.º 39/2005, de 17/2 e este pelo Dec. -Lei n.º 247-C/2008, de 30/12, sendo de reportar a última das alterações a 2008, publicada no DR, I série, n.º 252, de 31/12/2008, o escopo de construir, conservar uma rede de estradas a explorar em regime de portagem, beneficiária como é de uma concessão do Estado, sendo porém, como ressalta da sua denominação social uma sociedade comercial anónima, pessoa colectiva de direito privado, para a qual foram transferidos todos os capitais, com cotação na Bolsa de Mercados de Valores Mobiliários.
E o facto de aquele escopo ser de manifesto interesse público, para os utentes das vias públicas, por englobamento no objecto da concessão, não goza, sem mais, de virtualidade para a fazer passar à categoria de pessoa colectiva pública, porque aquele interesse público concorre com o interesse particular, como é timbre das sociedades comerciais.
Na verdade num momento histórico em que reina, em crescendo, uma indefinição entre conceitos como “Administração pública” e “entidades públicas”, não faltando mesmo quem inclua neles “… formas de instituições regidas pelo direito privado e funcionando fundamentalmente ao abrigo de regras de direito privado”, que são, no entanto, detidas por entidades públicas, por isso que, pondo-se termo à ambiguidade vigente, escreveu-se na Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 56/X, de 7.12.2005 - que se converteu na Lei n.º 67/2007, de 31/12, aprovando o novo Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, de feição revogatória do DL. n.º 48.051, de 21 de Novembro de 1967, que até então regia a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas centradas nos actos de gestão pública- que se mantém inteiramente válida a contraposição clássica entre “pessoas colectivas de direito público” e “pessoas colectivas de direito privado” em que a responsabilidade daquelas é a que “ ...resulte de actuações reguladas por disposições e princípios específicos de direito administrativo” ou actuando poderes públicos de autoridade “que se não aplicam às entidades privadas”, das quais são diferenciáveis.
E o artigo 1.º de tal lei (também ela objecto de posterior alteração), fidelizado aos princípios doutrinários do autor do preâmbulo, atribuindo expressamente a responsabilidade civil extracontratual do Estado e das pessoas colectivas de direito público, sempre que estas, nos termos do seu n.º 1, actuem no âmbito da função administrativa, por acções e omissões no exercício das prerrogativas do poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo, tornando extensivo, excepcionalmente, no seu n.º 5, o regime da responsabilidade civil extracontratual prevista no n.º 1, às pessoas colectivas de direito privado, no contexto daquele n.º 5, segundo o qual:
As disposições que, na presente lei (já em vigor na data dos factos com início em 2007 e termo convencionalmente resolutivo em 2009) regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil das pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo.
De consignar a sem pertinência ao dissídio se mostra o art.º 4.º n.º 1 als.) g) e h), do ETAF, por respeitar à responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, seus órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos, da expressa competência do contencioso administrativo, restando examinar o âmbito de aplicação do preceito da alínea i ), segundo o qual a jurisdição administrativa e fiscal é de aplicar aos casos de responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas.
Nestas situações os sujeitos privados poderão encontrar-se submetidos a um regime de responsabilidade administrativa e, consequentemente, poderão ser demandados em acções de responsabilidade civil perante os Tribunais Administrativos nos termos da alínea i) do n.º 1 do artigo 4º do ETAF. [vide, neste sentido, CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, in Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, Anotado, Coimbra Editora, 2008, pág. 49].
O preceito está conforme, respeita a vontade do legislador na Exposição de Motivos que deu origem ao ETAF, onde se escreve que apenas são de submeter à jurisdição administrativa os litígios a que, “de acordo com a lei substantiva seja aplicável o regime da responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, pelo exercício da função administrativa”.
De todo o exposto parece, assim, poder concluir-se que o critério de repartição de competências entre os tribunais comuns, detentores de uma competência genérica, aferida residualmente, sobrante, pela atribuição especificada a outra de jurisdição diferenciada, como é sabido, nos termos do artigo 211º n.º 1 da CRP e o artigo 26º nº 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, e os tribunais administrativos e fiscais, para o efeito de definir as regras de competência em caso de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito privado, é reportada às suas acções e omissões com génese no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo, à luz do art.º 1.º n.º 5, da Lei n.º 67/2007, de 31/12, norma que dá lugar, no comentário do Cons.º CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, in Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, Anotado, Coimbra Editora, 2008, pág. 54, à “concretização prática” das regras de competência firmadas no citado art.º 4.º, n.º 1 al.i), do ETAF, ao excluir a competência dos tribunais comuns sempre que lhes seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas.
A compatibilização entre estes preceitos opera-se, como doutrina Salvador da Costa, in A responsabilidade civil por defeitos de concepção, conservação e construção de estradas, O Direito, n.º 140, 2008, III, 567, discernindo-se entre a sujeição da responsabilidade civil da sociedade comercial a um regime substantivo de direito público pelos actos que pratiquem no exercício de poderes de autoridade e, ao direito privado, nos demais casos.
Com inteiro acerto o segmento da decisão de 1.ª instância, onde se escreve que “Os concessionários, como é a situação da 1ª Ré A………………, SA., poderão (como outros entes privados envolvidos em relações contratuais com a Administração) praticar actos administrativos ou emitir normas regulamentares por efeito da qualidade que a concessão lhes confere, o que todavia não significa que os concessionários disponham automaticamente, apenas por efeito daquela sua qualidade, de prorrogativas de autoridade; na verdade enquanto sujeitos privados os concessionários actuam, em regra, segundo regras de direito privado, e só por expressa determinação da lei ou estipulação contratual é que lhes poderá ser reconhecida, caso a caso, competência para o exercício de poderes públicos. Ora é esse possível exercício de poderes de autoridade que justifica que os concessionários possam igualmente incorrer em responsabilidade civil (mormente em responsabilidade emergente da emissão de normas ou actos administrativos ilegais ou em matéria de expropriação) que, nesses termos, fica sujeita ao Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei 67/2007, de 31 de Dezembro [vide, neste sentido, CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, in Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, Anotado, Coimbra Editora, 2008, pág. 54 bem como o Acórdão do Tribunal de Conflitos de 20-01-2010. Proc. 025/09, in www.dgsi/jsta.pt]. O exercício de poderes de autoridade pode, por outro lado, resultar da expressa determinação da lei, quando tais poderes se encontrem definidos em diploma legal que regule o regime jurídico da concessão ou o estatuto orgânico do concessionário.
As pessoas colectivas de direito privado integrantes da Administração pública só estão sujeitas à jurisdição administrativa, por expressa disposição de lei e neste caso quando ajam no exercício de tarefas públicas, no cumprimento de prerrogativas de autoridade, implicando deveres especiais -cfr. PEDRO GONÇALVES, in Entidades Privadas com poderes públicos, pág. 289/381 e MARIA JOÃO ESTORNINHO, Responsabilidade por danos de concessionários, in “La responsabilidad patrimonial de los poderes públicos”, pág. 422.
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O Município de Vila da Feira demanda a A…………… e as demais RR. em vista da efectivação das responsabilidade extracontratual por danos derivados da efectivação das obras de alargamento da faixa de rodagem da A1, e beneficiação no sublanço entre Estarreja e Santa Maria da Feira, que à primeira foram adjudicadas, e executadas, não totalmente, pelas demais em virtude de um contrato de empreitada com elas celebrado, danos esses consistentes em estragos do pavimento de vias incluídas no seu domínio patrimonial, cuja conservação e manutenção lhe cabe, mercê da circulação de camiões e transporte de maquinaria, matérias primas e terras removidas, ao fim e ao cabo por mau uso, por pesos, cargas excessivas, na utilização da vias de seu património.
E neste caso ao abrigo da Base n.º XXVIII, n.º 1, segundo a redacção trazida ao citado Dec.º -Lei n.º 294/97, de 24/10, pelo Dec.º Lei n.º 247- C/98, de 30/12, como já do antecedente sucedia (Base n.º XXVIII, daquele Dec.Lei n.º 294/97), a A……………… é responsável pela reparação de todos os estragos que, justificadamente, se verifique haverem sido causados em quaisquer vias de comunicação em consequência de obras a seu cargo, devendo para o efeito apresentar ao InIR - Instituto de Infraestruturas Rodoviárias, IP (antes à JAE), no início dos trabalhos, o mapa de percursos da obra previstos na rede rodoviária e nacional.
A responsabilidade extracontratual é a emergente da violação de um dever geral de abstenção contraposto a um direito absoluto (direito real ou de personalidade) e que cobra regulamentação no art.º 483.º e segs., do CC.
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Ora no caso dos autos, e atenta a forma como vem configurada a acção pelo A. não se pode dizer que os danos cuja indemnização é peticionada com origem numa utilização anómala das suas vias, sujeitas a um desgaste permanente, por vários dias e meses, prejudicando, directa e inelutavelmente, o seu piso, se situem num patamar diferente daquele em que se situariam se fossem ocasionados por uma entidade privada, ou seja que decorram de acções ou omissões que tenham sido adoptadas no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo.
Na verdade, se bem que a actividade a desenvolver pela 1ª Ré A………., enquanto concessionária do Estado, se desenvolva num quadro de índole pública no âmbito da concessão em causa, e por conseguinte sujeita, até, em certos casos, a disposições e princípios de direito administrativo, a verdade é que nem todas as suas acções e omissões se devem integrar e ser definidas na jurisdição administrativa.
O litígio entre o A. e as RR e R. não configura um “facere” pelos empreiteiros emergente de poderes públicos, de poderes de autoridade, de uma relação jurídica administrativa a regular por regras de direito público.
Estamos perante um conflito de natureza privada, a regular segundo as regras do direito civil aplicáveis à responsabilidade civil extracontratual , no art.º 483.º, e segs. do CC., como se concluiu num caso de contornos com alguma similitude no Ac. do Tribunal de Conflitos, de 28.9.2010, in P.º n.º 010/10.
Por fim, pese embora o Autor fazer apelo ao regime previsto nos artigos 223 ss. do DL. 59/99, de 2 de Março, diploma que então regulava o Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas, ele é completamente omisso quanto ao foro competente para a efectivação da responsabilidade civil extracontratual das entidades demandadas, deixando a apreciação das inerentes questões ao funcionamento dos concretos critérios atributivos da competência das jurisdições em colisão, conforme decorre da redacção do nº 3 do artigo 225º, daquele DL. nº 59/99, de acordo com o qual “só serão retidas as quantias reclamadas caso, no prazo de 22 dias, seja proposta acção no tribunal competente para as exigir”.
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Decide-se, deste modo, o presente conflito negativo de jurisdição e assim que para apreciação da acção remetida em 27-09-2010 ao Tribunal Administrativo de Aveiro, é incompetente em razão da matéria aquele Tribunal cabendo à jurisdição comum, nos termos dos artigos 211º nº 1 e 212º nº 3 da CRP; artigos 1º e 4º nº 1 do ETAF e artigo 18º nº 1 da LOFTJ e artigo 105º nº 1 do CPC, tramitar a acção.
Sem custas.
Lisboa, 21 de Janeiro de 2015. – Armindo dos Santos Monteiro (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – António Pires Henriques da Graça – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – José António Henriques dos Santos Cabral – Alberto Acácio de Sá Costa Reis. |
