Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	015/19

Data do Acordão:	01/30/2020

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	JÚLIO PEREIRA

Descritores:	CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO

Sumário:


Nº Convencional:	JSTA000P25507
Nº do Documento:	SAC20200130015
Data de Entrada:	02/05/2019
Recorrente:	A…….., NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO, ENTRE A COMARCA DO PORTO - PÓVOA DE VARZIM - INST. LOCAL - SECÇÃO CÍVEL - J2 E O TAF DO PORTO.
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE


Área Temática 1:	*


Aditamento:

Texto Integral:

Processo n.º 15/19
Tribunal de Conflitos

Acordam no Tribunal de Conflitos

I - Relatório

1.1 - Em 20 de novembro de 2015, A…….., de nacionalidade ucraniana demandou, por petição apresentada na Secção de Competência Genérica da Póvoa de Varzim, Comarca do Porto, em processo comum emergente de responsabilidade civil pelo risco:
1.º O Agrupamento de Escolas ………, com sede na Póvoa de Varzim;
2.º O Ministério da Educação e Ciência, com sede em Lisboa;
3.º O Instituto de Emprego e Formação Profissional, com sede em Lisboa e
4.º A Companhia de Seguros …………, com sede em Lisboa, pedindo:

I. A - Serem as 1ª, 2.ª e 3.ª RR condenadas solidariamente a reconhecer que, às suas ordens, direcção e serviço, a A. ocorreu um acidente de trabalho que a vitimou;
I. B- Que as sequelas sofridas pela A. foram consequência direta e necessária do acidente sofrido pela mesma, do qual lhe resultou uma incapacidade para o trabalho permanente parcial de 19,9994% de desvalorização;
II. A - Serem as 1.ª, 2.ª, 3.ª e 4.ª RR. solidariamente responsáveis pelo pagamento de todas as despesas médicas no valor de €100,00 e pelo pagamento da respectiva indemnização no montante de €1766,56, bem como, de €60,00 de despesas de transporte e a pensão anual vitalícia de €2.523,17 (€83,34 x 14 + €98,21 x 11 + €25,10 x 11) remível para a quantia de €28.420,99 e ainda numa indemnização por danos morais, num valor nunca inferior a €10.000,00.
Importa referir que previamente a esta acção a A. apresentou, em 11 de abril de 2015, uma participação por acidente de trabalho na Procuradoria da República junto do Tribunal de Trabalho de Barcelos e, por se ter frustrado acordo na tentativa de conciliação, viria em 17 de março a intentar, por apenso ao processo de acidente de trabalho, acção especial de acidente de trabalho contra os mesmos RR., acção esta para a qual o tribunal de trabalho se considerou materialmente incompetente, por sentença de 9 de junho de 2015 (fls. 31 a 36), que foi confirmada por acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães, de 08/10/2016 (fls. 37 a 43).

1.2 - Fundamentando o pedido formulado na ação comum alegou a A. que em 28 de Setembro de 2011 formalizou com o 1.º R. um Contrato Emprego-Inserção para "execução de trabalho socialmente necessário, na área de vigilância de crianças", no âmbito de projecto aprovado em 09/09/2010 pelo Instituto de Emprego e Formação Profissional, IP, sendo o Ministério da Educação, através do agrupamento vertical de escolas Dr. …………, a entidade responsável pelo processamento e abono da bolsa mensal, subsídio de refeição e de transporte à A., em conformidade com o mencionado contrato.
1.3 - No dia 20 de dezembro de 2011, pelas 10h00, no interior do auditório do 1.º R. (Pavilhão E), quando em execução de ordens superiormente recebidas, procedia à limpeza das paredes desse pavilhão, sofreu uma queda de que lhe resultaram lesões das quais teve apenas alta em 20/04/2012, com sucessivas recaídas.
Ao tempo dos factos determinantes da doença da A. estava a mesma ainda abrangida por contrato emprego- inserção, iniciado em 13/09/2011 e que terminaria em 31/07/2012, mas cujo termo foi antecipado para 08/02/2012, por iniciativa do 1.º R., dada a impossibilidade para o trabalho por parte da A.
1.4 - Por despacho de 04/04/2016 (fIs 186 a 188) o tribunal cível considerou-se incompetente em razão da matéria, que considerou ser da competência dos tribunais administrativos, absolvendo os RR da instância, tendo nesse contexto considerado:

“Segundo alegou, a autora, formalizou com a 1ª ré Agrupamento de Escolas ………. um contrato de emprego-inserção, com vista à execução de trabalho socialmente útil na área da vigilância de crianças, no âmbito do projecto aprovado pelo IEFP. O 2º réu pagava-lhe a bolsa, subsídio de refeição e transporte. Ainda dentro do quadro contratual, com a 4ª ré foi celebrado um seguro de acidentes pessoais.
Ora, com excepção da seguradora, os réus são todos entidades públicas. Intervieram no âmbito dos seus poderes públicos para prossecução das finalidades públicas que lhes estão cometidas. Os 1º e 2ºs réus nas funções de prestar o serviço de ensino público, onde se incluem diversas actividades como a vigilância das crianças e a conservação do património escolar. E simultaneamente ajudar nos programas de ocupação de desempregados. O 3º réu dentro do seu escopo legal de promoção da empregabilidade.
Portanto, para além da natureza pública dos sujeitos. Temos, ainda, a prossecução de interesses públicos através dos mecanismos de carácter público previstos para o efeito.
Logo, o litígio insere-se numa relação jurídica administrativa.
Como se pode ler no Acórdão do STJ de 14/11/2001, in www.dgsi.pt:
Estamos antes perante uma relação de segurança social, especificamente de acção social, fundamentalmente estabelecida entre os serviços públicos competentes (lEFP e Centros de Emprego) e os beneficiários, intervindo as "entidades promotoras" das actividades ocupacionais como colaboradoras da Administração na execução dessas finalidade de solidariedade e segurança social.
Portanto competente é o tribunal administrativo e não o judicial. E, acrescentamos, quer o litígio se funde na responsabilidade extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas. Quer seja enquadrável na responsabilidade contratual (art. 4.º, 1, f), ETAF).
Verifica-se, portanto, a excepção dilatória da incompetência material. Conduzindo à absolvição dos réus da instância (art.s 96º, al. a), 97º, 1, 99º e 278º, 1, al. a), do CPC).

Pelo exposto, julga-se procedente a excepção, declara-se o tribunal incompetente em razão da matéria para apreciar a acção e absolvem-se os réus da instância.”

1.5 - Na sequência de tal despacho e por requerimento da A. foram os autos remetidos ao Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, onde deram entrada a 1 de julho de 2016.

1.6 - Por sua vez o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, por despacho de 15/02/2017 (fls 239 a 241), considerou-se também materialmente incompetente para conhecer dos pedidos, por entender que o objecto da acção se integra no regime dos acidentes de trabalho previstos no Código do Trabalho:

“Acontece porém que a Autora não é dotada de um vínculo de emprego público nos termos que ressaltam do disposto no art.º 6.º da Lei n.º 35/2014, de 20.06, nem exerce funções nos serviços das administrações regionais e autárquicas e nos órgãos e serviços de apoio do Presidente da República, da Assembleia da República, dos tribunais e do Ministério Público e respectivos órgãos de gestão e de outros órgãos independentes.
Como tal, entende-se que a situação jurídica da Autora cai fora da reserva estabelecida no artigo 2º do citado DL nº. 503/99, antes se integrando no domínio do regime de acidentes de trabalho previsto no Código do Trabalho.
O que conduz à constatação, em face do disposto na alínea b) do nº. 4 do artigo 4º do ETAF que, quanto às pretensões nos pontos i) e ii) do petitório, esta jurisdição é materialmente incompetente para conhecer do litígio.
Nesta conformidade, pelas razões aduzidas, julga-se o Tribunal Administrativo do Porto materialmente incompetente para conhecer dos pedidos formulados pela Autora sob as alíneas i) e ii) do petitório, e, consequentemente, absolvem-se os Réus da Instância quanto aos mesmos.”

1.7 - Transitado em julgado este despacho requereu a A., por requerimento dirigido ao Ex.mo Presidente deste tribunal a decisão do conflito, tendo os autos sido mandados subir, por despacho de 19 de fevereiro de 2019.

1.8 - Neste tribunal o Ministério Público proferiu parecer, concluindo a Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta:

“(...) o contrato celebrado não é um contrato de trabalho em funções públicas, a A. não foi nomeada, nem exerceu o trabalho em comissão de serviço.
Estamos antes perante um contrato de trabalho que não acarreta nenhum vínculo de emprego público, pelo que os tribunais administrativos não são os tribunais competentes para apreciar este litígio (cfr art.º 4º nº 4 alínea b) do ETAF de 2015 e artº 4º nº 3 al d) do ETAF na redacção dada pela Lei nº 59/08 de 11-09, caso se considere este aplicável).
De facto ambos os dispositivos legais do ETAF excluem da competência da jurisdição administrativa os litígios emergentes de contratos de trabalho que não sejam contratos de trabalho em funções públicas.
Deste modo, dada a competência residual dos Tribunais comuns (artº 64º do CPC e artº 40º nº 1 da Lei nº 62/13, de 26-08), no nosso entender, são estes os competentes para apreciar a presente acção (neste sentido cfr acs de 28-02-2019, 042/18, de 31-01-2019, 040/18, de 25-01-2018, 053/17, de 20-06-2017, 40/16, de 10-10-17, 15/17 e de 25-01-18, 41/17, todos em www.dgsi.pt).
Isto quer se entenda estar-se perante um acidente de trabalho como considerou a jurisprudência citada, quer se entenda estar-se perante um pedido de indemnização civil tal como parece ter entendido o Tribunal da Relação de Guimarães no seu acórdão de 08-10-2015, que manteve a sentença de 09-06-2015 proferida em acção especial emergente de acidente de trabalho proposta pela Autora no TT de Guimarães, ao considerar que não existia qualquer contrato de trabalho e, consequentemente, qualquer acidente de trabalho (cfr fls 30vº a 36 e 37vº a 43 do processo físico).
Termos em que nos pronunciamos pela incompetência material dos tribunais administrativos para apreciar a questão suscitada.”

1.9 - Razões do dissídio:
1.9.1 - Por parte da jurisdição cível: porque com excepção da seguradora, os réus são todos entidades públicas que tiveram intervenção no âmbito dos seus poderes públicos, para prossecução de finalidades públicas. Temos assim sujeitos de natureza pública, agindo na prossecução de interesses públicos através dos mecanismos de carácter público pelo que litígio se insere na esfera de uma relação jurídica administrativa.
1.9.2 - Por parte da jurisdição administrativa: a Autora não é dotada de um vínculo de emprego público nos termos que ressaltam do disposto no art.º 6.º da Lei n.º 35/2014, de 20.06, nem exerce funções nos serviços das administrações regionais e autárquicas e nos órgãos e serviços de apoio do Presidente da República, da Assembleia da República, dos tribunais e do Ministério Público e respectivos órgãos de gestão e de outros órgãos independentes, pelo que a sua situação jurídica cai fora da reserva estabelecida no artigo 2º do citado DL nº. 503/99, antes se integrando no domínio do regime de acidentes de trabalho previsto no Código do Trabalho.

II - Fundamentação

2.2 - O contrato celebrado entre o Agrupamento de Escolas ………… (primeiro outorgante) e a Autora (segundo outorgante), regia-se pelas seguintes cláusulas:

Cláusula 1.ª
(Objecto)

1. O primeiro outorgante obriga-se a proporcionar ao segundo outorgante, que aceita, a execução de trabalho socialmente necessário, na área de vigilante de crianças, no âmbito do projecto por si organizado e aprovado em 19-09-2010 pelo Instituto de Emprego e Formação Profissional, IP, adiante designado por IEFP, IP, nos termos da supra mencionada medida.
2. O primeiro outorgante não pode exigir ao segundo outorgante o desempenho de tarefas que não se integrem no projecto aprovado, e as actividades a desenvolver não podem corresponder ao preenchimento de postos de trabalho.

Cláusula 2.ª
(Local e horário)

A prestação de trabalho socialmente necessário, referida no número 1 da cláusula primeira, terá lugar no(a) Agrupamento de Escolas ………… e realizar-se-á de acordo com o horário que legal e convencionalmente está em vigor para o sector de actividade onde se insere o projecto da medida contrato emprego-inserção e conforme acordado entre as partes no presente contrato, ou seja, das 08 às 19H.

Cláusula 3.ª
(Direitos dos beneficiários das prestações de desemprego)

1. O segundo outorgante tem direito a receber do primeiro outorgante:
a) Uma bolsa mensal complementar, de montante correspondente a 20% do Indexante dos Apoios Sociais;
a) Um subsídio de alimentação referente a cada dia e actividade, de valor correspondente ao atribuído à generalidade dos trabalhadores do primeiro outorgante ou, na sua falta, ao atribuído aos trabalhadores que exerçam funções públicas.
b) O pagamento de despesas de transporte, entre a residência habitual e o local de actividade, se não for assegurado o transporte até ao local de execução do projecto;
c) Um seguro contra acidentes pessoais que cubra os riscos que possa ocorrer durante e por causa do exercício das actividades integradas no projecto de trabalho socialmente necessário.
2. O primeiro outorgante compromete-se a respeitar as condições de higiene e segurança no trabalho a que estiver obrigado nos termos legais e convencionais do sector de actividade em que se integra.
3. O segundo outorgante disporá de um período até ao limite de horas correspondentes a 4 dias por mês, para efectuar diligências de procura activa de emprego, devendo comprovar a efectivação das mesmas.
4. O primeiro outorgante não pode exigir ao segundo o exercício de actividades não previstas no projecto.

Cláusula 4.ª
(Deveres dos beneficiários das prestações de desemprego)

1. São deveres do segundo outorgante:
a) Aceitar a prestação de trabalho necessário no âmbito do projecto, desde que aquele reúna, cumulativamente, as seguintes condições:
a1) Seja compatível com a capacidade física e com a qualificação ou experiência profissional do segundo outorgante;
a2) Consista na realização de tarefas úteis à colectividade local ou regional;
a3) Permita a execução das tarefas de acordo com as normas legais de higiene e segurança no trabalho;
a4) Não corresponda ao preenchimento de postos de trabalho nos quadros de pessoal do primeiro outorgante.
b) Tratar com urbanidade o primeiro outorgante, seus representantes e demais colaboradores, bem como os outros participantes no projecto;
c) Guardar lealdade ao primeiro outorgante, designadamente, não transmitindo para o exterior informações de que tenha tomado conhecimento durante a execução do projecto;
d) Utilizar com cuidado e zelar pela boa conservação de equipamentos e demais bens que lhe sejam confiados, pelo primeiro outorgante ou seus representantes, no decurso da execução do projecto;
e) Responder, pela forma e no prazo solicitado, a todos os inquéritos relativos ao projecto formulados pelo Centro de Emprego, após a sua conclusão;
f) Comparecer nos serviços do IEFP, IP, sempre que for convocado;
g) Aceitar emprego conveniente e/ou formação profissional considerada relevante para a integração no mercado de trabalho, caso lhe venha a ser proposto pelo IEFP, IP no decorrer do projecto.

Cláusula 5.ª
(Faltas e seus efeitos)

1. As faltas podem ser justificadas ou injustificadas, nos termos gerais aplicáveis à generalidade dos trabalhadores do primeiro outorgante.
2. As faltas injustificadas determinam sempre o desconto na bolsa mensal complementar atribuída, correspondente ao período de ausência.
3. Constitui causa de rescisão do presente contrato a ocorrência de:
a) Mais de cinco faltas injustificadas seguidas ou interpoladas;
b) Faltas justificadas durante 15 dias consecutivos ou interpolados.
4. As faltas justificadas não retiram ao segundo outorgante o direito à bolsa mensal complementar, correspondente aos dias em falta, sem prejuízo do disposto no número anterior.
5. O segundo outorgante não terá direito ao recebimento de bolsa mensal complementar, quando seja accionado o seguro de acidentes pessoais, durante o período de falta por motivo de acidente.
6. As faltas por motivo de convocatória pelo IEFP, IP tendo em vista a obtenção de emprego ou a frequência de acções de formação profissional, são consideradas faltas justificadas.

Cláusula 6.ª
(Suspensão do contrato)

1. O segundo outorgante pode suspender o contrato por motivo de doença, maternidade ou paternidade durante um período não superior a seis meses.
2. Durante a suspensão do contrato não é devida pelo primeiro outorgante ao segundo outorgante, a bolsa mensal complementar e o subsídio de alimentação.
3. O primeiro outorgante pode suspender o contrato por facto a ele relativo, nomeadamente, por encerramento temporário do estabelecimento onde decorre a actividade, por período não superior a 1 mês.
4. A suspensão do contrato depende de autorização do IEFP, IP, concedida no prazo de 5 dias úteis após o pedido do primeiro ou do segundo outorgante, o qual deve ser formalizado por escrito, indicando o fundamento e a duração previsível da suspensão, com a antecedência mínima de 8 dias úteis ou, quando tal for manifestamente impossível, até ao da seguinte ao facto que deu origem à suspensão.

Cláusula 7.ª
(Cessação e resolução do contrato emprego-inserção)

1. O contrato emprego-inserção cessa no termo do prazo que foi fixado ou, ainda, quando o segundo outorgante:
a) Obtenha emprego conveniente ou inicie uma acção de formação profissional;
b) Recuse emprego conveniente ou uma acção de formação profissional;
c) Utilize meios fraudulentos nas suas relações com o IEFP, IP. Ou com o primeiro outorgante;
d) Transite para a situação de reforma;
e) Perca o direito ao subsídio de desemprego ou de subsídio social de desemprego.
2. No caso de cessação do presente contrato, por motivo de passagem à situação de reforma ou de integração em acção de formação profissional, através de outra entidade que não o IEFP, IP, o segundo outorgante obriga-se a comunicar, por escrito, ao primeiro outorgante com a indicação do fundamento e com a antecedência mínima de oito dias.
3. A violação grave ou reiterado dos deveres do segundo outorgante confere ao primeiro outorgante o direito de rescindir o presente contrato, cessando imediatamente todos os direitos dele emergentes.
4. O primeiro outorgante pode proceder à resolução do presente contrato se o segundo outorgante:
a) Utilizar meios fraudulentos nas suas relações com o primeiro outorgante;
b) Faltar injustificadamente durante cinco dias consecutivos ou interpolados;
c) Faltar justificadamente durante quinze dias seguidos ou interpolados;
d) Desobedecer às instruções sobre o exercício de actividades, provocar conflitos repetidos ou não cumprir as regras e instruções de segurança, higiene e saúde no trabalho;
e) Não cumprir o regime de faltas das acções de formação previstas no projecto.
5. A resolução do contrato por qualquer dos motivos referidos no número anterior deve ser comunicada, por escrito, ao segundo outorgante, com indicação do fundamento e com a antecedência mínima de oito dias.

Cláusula 8.ª
(Renovação)

1. O primeiro outorgante deve informar o IEFP, IP da intenção de renovação, ou não, do contrato emprego-inserção, comunicando a decisão obrigatoriamente por escrito ao segundo outorgante, com a antecedência mínima de 8 dias úteis em relação ao termo do respectivo prazo, sob pena de caducidade do mesmo.
2. Caso seja autorizada a renovação do presente contrato, há lugar a um aditamento.

Cláusula 9.ª
(Alterações supervenientes-efeitos)

1. Quando o primeiro outorgante não puder cumprir integralmente o projecto, por razões alheias à sua vontade e a si não imputáveis, poderá proceder aos necessários ajustamentos, que passarão, depois de aprovados pelo IEFP, IP, a vincular o segundo outorgante a partir da data em quer deles tenha conhecimento, considerando-se como parte integrante do contrato emprego-inserção estabelecido entre as partes.
2. As alterações ao projecto, pelos motivos referidos no número anterior, não desobrigam os outorgantes do cumprimento dos seus deveres recíprocos nem prejudicam o exercício recíproco dos seus direitos, nos termos referidos naquele número.

Cláusula 10.ª
(Duração)

O presente contrato vigorará pelo período estabelecido para a execução do projecto, sem prejuízo do disposto nas cláusulas 6.ª a 8.ª, tendo inicio em 13 de Setembro terminando no dia 31 de Julho de 2012.

2.3 - Estipula o art.º 64.º do Código de Processo Civil (CPC) “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”, norma que estabelece a competência residual dos tribunais judiciais no confronto com as restantes ordens de tribunais constitucionalmente consagradas (art.º 209-1 CR) (José Lebre de Freitas/Isabel Alexandre, Código de Processo Civil Anotado, vol. 1.º, 4.ª edição, Almedina, 2018, pag. 163.). O mesmo resulta do preceituado no n.º 1 do art.º 40.º da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto (Lei Orgânica do Sistema Judiciário) sendo que tais normas traduzem em direito ordinário o preceituado no art.º 211.º, n.º 1 da CRP segundo o qual “Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”.
Estando em causa um conflito de jurisdição entre tribunais judiciais e tribunais administrativos e tendo em conta a competência residual dos primeiros, há então que verificar se a matéria dos autos se inscreve no âmbito de competência dos tribunais administrativos.

2.4 - De acordo com o art.º 212.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa (CRP) “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Para Gomes Canotilho e Vital Moreira o conceito de relações jurídicas administrativas engloba duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal” (J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, CRP Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 4.ª edição revista (reimpressão), CE, pag. 566 e ss.).
Também Jorge Miranda e Rui Medeiros apontam como critério de verificação de relações jurídicas administrativas e fiscais o próprio sentido literal da expressão: são relações jurídicas administrativas e fiscais as relações de Direito Administrativo e de Direito Fiscal, que se regem por normas de Direito Administrativo e de Direito Fiscal (Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, CE, 2007, pág. 148.).
Há no entanto que ter em conta que o critério constitucional aferidor da competência dos tribunais administrativos e fiscais, assente no conceito de relação jurídica administrativa não implica ou acarreta uma reserva material absoluta, uma proibição absoluta à atribuição de competência aos tribunais judiciais para julgar litígios respeitantes a relações jurídicas administrativas e fiscais, salvaguardado que seja o núcleo essencial do modelo que resulta da constituição (Carlos Carvalho, Alterações ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, in Comentário à Revisão do ETAF e do CPTA, 2ª Edição, AAFCL, Lisboa, 2016, pag.164.)

2.5 - O contrato emprego-inserção, para desempregados beneficiários das prestações de desemprego, foi celebrado entre o Agrupamento de Escolas .......... e A........., ora autora, como primeiro e segundo outorgantes, respetivamente. Temos pois dois sujeitos, um dos quais, o Agrupamento de Escolas, é uma entidade de direito público. Todavia este Agrupamento agiu aqui não no quadro das suas funções próprias mas como promotor de trabalho socialmente necessário no âmbito de um projecto aprovado pelo Instituto de Emprego e Formação Profissional, IP, pelo que aquela entidade pública não tem neste contexto uma posição de supremacia em relação ao sujeito privado, a ora autora, já que ambos assumem obrigações contratuais num enquadramento especial, perante o qual se situam num plano de paridade.
O promotor do trabalho socialmente necessário poderia ser um sujeito privado, uma entidade privada sem fins lucrativos (art.º 4.º, n.º 1 da Portaria n.º 128/2009, de 30 de janeiro, na redacção dada pela Portaria n.º 164/2011, de 18 de abril), sem que tal influísse minimamente na natureza do contrato.
É certo que a realização deste contrato se inscreve no desenvolvimento de uma política de segurança social. Há porém que distinguir os fins dos meios. As entidades públicas realizam fins de interesse público por diferentes vias, geralmente através de instrumentos de direito público mas cada vez mais através de instrumentos de direito privado.
Analisando o contrato celebrado entre o Agrupamento de Escolas e a Autora poderemos ser levados a considerar que nele se estabelece uma relação triangular entre o Agrupamento, a Autora e o IEFP, IP, já que dele parecem emergir, designadamente da cláusula n.º 4, obrigações da A. em relação ao IEFP, IP. Todavia, vendo a questão com mais detalhe, o que se constata é a existência de uma relação jurídica administrativa entre o Agrupamento de Escolas e o IEFP, por um lado, e um contrato entre o Agrupamento e a Autora, por outro. A relação entre o Agrupamento de Escolas e o IEFP, IP tem como epicentro um programa para realização de trabalho socialmente necessário, proposto pelo Agrupamento de Escolas e aprovado pelo IEFP, IP. O contrato entre o Agrupamento de Escolas e a Autora tem como objecto a prestação por esta de uma actividade laboral, em regime de subordinação à outra parte no contrato. As obrigações que constam do contrato por parte da A. em relação ao IEFP, IP, não emergem dessa relação contratual mas da própria situação da A. enquanto beneficiária de subsídio de desemprego, como decorre do disposto no art.º 11.º, n.º 2 do DL. nº 220/2006, de 3 de novembro, que impõe um conjunto de obrigações aos beneficiários do subsídio de desemprego, entre as quais a procura ativa de emprego, aceitação de emprego conveniente, aceitação de trabalho socialmente necessário ou aceitação de formação profissional. Obrigações semelhantes existem também para os outorgantes do contrato de inserção celebrado por aqueles que sejam beneficiários do respectivo rendimento social - art.º 18.º, n.º 6, da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio. A referência no contrato a tais obrigações constitui simplesmente elemento referenciador da especial situação contratual do prestador de actividade de trabalho socialmente necessário, ou seja, da sua qualidade de beneficiário de subsídio de desemprego, subsídio social de desemprego ou beneficiário do rendimento social de inserção, facto que por sua vez justifica as especificidades do contrato, quer no que se refere à liberdade de contratar quer no que concerne à liberdade na própria modelação dos termos do contrato.
A natureza destes contratos não é substancialmente diferente da de diversos instrumentos de execução de políticas de inserção no mercado de trabalho, reconversão profissional de desempregados, de que são testemunho a Portaria n.º 131/2017, de 7 de abril, promotora de Estágios Profissionais, ou de outros contratos em situações mais específicas, como ocorre com os previstos na Portaria n.º 254/2017, de 11 de agosto, no que respeita a emprego e formação profissional para as pessoas afectadas nos acontecimentos dramáticos ocorridos em junho de 2017 em vários concelhos da zona centro do país.

2.6 - Considerando as cláusulas contratuais acima expostas constata-se que as mesmas consagram uma relação jurídica atípica - v. acórdão de 19-10-2017, T. Conflitos, processo n.º 015/15. Com efeito o contrato reúne características próprias de um contrato de trabalho, desde logo os seus elementos caraterizadores (bilateralidade, prestação de uma actividade por banda do trabalhador, mediante retribuição, em regime de subordinação (Pedro Romano Martinez, Direito do Trabalho, 4.ª edição, Almedina, 2008, pag. 281 e ss.)) e de uma acção de formação/capacitação que se manifesta na sua precariedade, regime remuneratório, bem como na sua finalidade mediata, que se alcança através da associação do contrato a uma política de segurança social orientada para a qualificação e empregabilidade e que tem expressão bem elucidativa no facto de o trabalhador ser credor de um número de horas equivalentes a 4 dias mensais para a procura ativa de emprego.
Em todo o caso, o que sobressai nessa relação jurídica atípica e complexa são os elementos caracterizadores do contrato de trabalho, tal como definidos pelo art.º 11.º do Código de Trabalho (CT) - Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro - (Contrato de trabalho é aquele pelo qual uma pessoa singular se obriga, mediante retribuição, a prestar a sua actividade a outra ou outras pessoas, no âmbito de organização e sob a autoridade destas) bem como a quase totalidade das características que, segundo o art.º 12.º do mesmo diploma, fazem presumir a existência desse contrato, a saber:
- A actividade do trabalhador realizada em local pertencente ao seu beneficiário ou por ele determinado;
- Os equipamentos e instrumentos de trabalho utilizados pertencentes ao beneficiário da actividade;
- Horário de início e de termo da prestação, determinadas pelo beneficiário da mesma;
- Pagamento, com periodicidade determinada ao prestador da actividade, de quantia certa como contrapartida da mesma.

2.7 - O contrato em causa não pode pois ser considerado contrato em funções públicas o qual tem por objeto, qualquer que seja o modelo de vínculo (contrato, nomeação, comissão de serviço), o exercício de funções próprias do serviço público. Ao tempo da celebração do contrato aqui em apreço vigorava, em matéria de vinculação, carreiras e remuneração dos trabalhadores que exercem funções públicas, a Lei n.º 12-A/2008, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 55-A/2010, de 30 de dezembro. Já então o recrutamento para o exercício de funções públicas era feito em face dos mapas de pessoal, quando estes revelassem que se encontravam em funções trabalhadores em número insuficiente, podendo então haver recrutamento dos necessários à ocupação dos postos de trabalho em causa (art.º 6.º).
Ora, nos termos do art.º 5.º, n.º 1, alínea b) da Portaria n.º 128/2009, de 30 de janeiro, na redacção que lhe foi dada pela Portaria n.º 164/2011, de 18 de abril, os contratos “emprego-inserção” e “emprego.inserção+”, tendo por objecto o desenvolvimento de trabalho socialmente necessário, não visam a ocupação de postos de trabalho pelo que, também por isso, o contrato no âmbito do qual as mesmas se desenvolvem não pode ser considerado contrato em funções públicas.

2.8 - É certo que o contrato celebrado está enquadrado pelo direito público, no âmbito da segurança social, atentas as finalidades da Portaria que confere poderes às entidades promotoras e o envolvimento do IEFP, IP. Todavia, um dos princípios consagrados nas Bases Gerais do Sistema de Segurança Social, Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, alterada pela Lei n.º 83-A/2013, de 30 de dezembro - é o princípio da subsidiariedade (art.º 11.º), que se expressa “ ... no reconhecimento do papel essencial das pessoas, das famílias e de outras instituições não públicas na prossecução dos objectivos da segurança social, designadamente no desenvolvimento da acção social”.
As referidas normas de direito público funcionam como instrumento habilitante para a outorga no contrato aqui em causa e geram uma relação jurídica administrativa mas entre o promotor do trabalho socialmente necessário e o IEFP IP, nos termos acima expostos. O trabalhador está envolvido em duas relações de natureza diferente e independentes entre si, se bem que associadas numa lógica de complementaridade. Uma outra relação é com o IEFP, IP, na qualidade de beneficiária de subsídio de desemprego, sendo a outra com o agrupamento de Escolas por via do contrato emprego inserção. São duas situações que se complementam mas se não contaminam, ainda que do contrato constem cláusulas que têm a ver com a primeira relação, que o contrato regista mas de que não é fonte no plano obrigacional.
À caracterização como contrato de trabalho não obsta o facto de o trabalhador não ocupar um posto de trabalho e auferir uma bolsa e não um salário. Com efeito o trabalhador obriga-se a prestar uma actividade a outra pessoa, sob autoridade desta, como é próprio do contrato de trabalho. “Posto de trabalho” é um conceito de gestão organizacional, representando o seu conjunto a dimensão ideal de um serviço ou de uma empresa, não significando que o trabalhador que integra os quadros de uma empresa ocupando um determinado posto de trabalho tenha uma prestação diferente daquele que preste serviço em tarefas ocasionais, sazonais ou que não correspondem ao tipo de trabalho habitualmente prestado num serviço ou na organização em que participa.
Por outro lado, a prestação de uma actividade por conta de outrem tem como contrapartida, no conceito legal de contrato de trabalho, uma remuneração, a qual não tem uma designação única como salário. A bolsa é também um instrumento remuneratório e constitui contrapartida monetária da actividade prestada pelo trabalhador, a par de outros componentes de natureza remuneratória, como os subsídios de alimentação e de transporte.
Não é pois de sufragar o entendimento do Tribunal de Trabalho (fls. 35) segundo o qual “(…) a bolsa de ocupação mensal que a autora tinha direito a receber em virtude do contrato que celebrou em caso algum pode ter o sentido de retribuição que o Código de Trabalho consagra, isto é, como contrapartida devida pela entidade empregadora pela disponibilidade do trabalhador (cfr. Art. 258.º do CT), já que a mesma reveste características de uma prestação social (tal como sucede com o subsídio de desemprego), destinada a proporcionar algum rendimento para fazer face às necessidades básicas da vida e contribuir para a integração social do destinatário enquanto estiver afecto à actividade socialmente útil e se mantém expectante em relação à sua integração no mercado de trabalho”. Bolsa e subsídio de desemprego têm natureza diferente dado que este é uma prestação e aquela é uma contraprestação. O subsídio é devido por uma situação de inactividade. A bolsa é devida pelo exercício de uma actividade, sendo de resto descontada no caso de faltas injustificadas, em montante correspondente ao período de ausência, de acordo com a cláusula 5.ª, n.º 2 do contrato.

2.9 - Feitas estas considerações resta concluir que os factos invocados pela autora como fundamento de responsabilidade civil se subsumem inteiramente no conceito de acidente de trabalho tal como é dado pelo art.º 8.º, n.º 1 da Lei n.º 98/2009, de 4 de Setembro: “É acidente de trabalho aquele que se verifique no local e no tempo de trabalho e produza directa ou indirectamente lesão corporal, perturbação funcional ou doença de que resulte redução na capacidade de trabalho ou de ganho ou a morte”. Com efeito, o acidente de que resultaram as lesões da Autora ocorreu no local de trabalho, durante o período de trabalho e na execução de tarefas que superiormente lhe foram determinadas. Para além disso, e independentemente da natureza do contrato, o regime do mencionado diploma abrange, de acordo com o n.º 1 do seu art.º 3.º “… o trabalhador por conta de outrem de qualquer actividade, seja ou não explorada com fins lucrativos”.
Já assim não acontece relativamente ao regime de acidentes em serviço e doenças profissionais no âmbito da Administração Pública, consagrado no DL n.º 503/99, de 20 de novembro, cujo âmbito é definido pelo seu art.º 2.º, nos termos seguintes:
1 - O disposto no presente decreto-lei é aplicável a todos os trabalhadores que exercem funções públicas, nas modalidades de nomeação ou de contrato de trabalho em funções públicas, nos serviços da administração directa e indirecta do Estado.
2 - O disposto no presente decreto-lei é também aplicável aos trabalhadores que exercem funções públicas nos serviços das administrações regionais e autárquicas e nos órgãos e serviços de apoio do Presidente da República, da Assembleia da República, dos tribunais e do Ministério Público e respectivos órgãos de gestão e de outros órgãos independentes.
3 - O disposto no presente decreto-lei é ainda aplicável aos membros dos gabinetes de apoio quer dos membros do Governo quer dos titulares dos órgãos referidos no número anterior.
4 - Aos trabalhadores que exerçam funções em entidades públicas empresariais ou noutras entidades não abrangidas pelo disposto nos números anteriores é aplicável o regime de acidentes de trabalho previsto no Código do Trabalho, aprovado pela Lei n. º 99/2003, de 27 de Agosto, devendo as respectivas entidades empregadoras transferir a responsabilidade pela reparação dos danos emergentes de acidentes de trabalho nos termos previstos naquele Código.
5 - O disposto nos números anteriores não prejudica a aplicação do regime de protecção social na eventualidade de doença profissional aos trabalhadores inscritos nas instituições de segurança social.
6 - As referências legais feitas a acidentes em serviço consideram-se feitas a acidentes de trabalho.

2.10 - Assim sendo a matéria dos autos cai no âmbito de previsão do artigo 4.º, n.º 4, alínea b) do ETAF, segundo o qual está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal “A apreciação de litígios decorrentes de contratos de trabalho, ainda que uma das partes seja uma pessoa coletiva de direito público, com exceção dos litígios emergentes do vínculo de emprego público”.
Tem sido este, aliás, o sentido da jurisprudência deste tribunal, como se pode constatar, entre outros, pelos acórdãos de 19-10-2017 (P. 15/17), de 25-01-2018 (P. 53/17) de 31-01-2019 (P. 40/18), ou de 28-02-2019 (P. 42/18).

III - Decisão

Nos termos expostos decide-se o presente conflito de jurisdição atribuindo aos Tribunais Judiciais a competência para conhecer deste processo.

Sem custas.

Lisboa, 30 de Janeiro de 2020. – Júlio Alberto Carneiro Pereira (relator) - Jorge Artur Madeira dos Santos – José Luís Lopes da Mota – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – António Pedro de Lima Gonçalves – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.