Acórdãos T CONFLITOS

Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:012/17
Data do Acordão:11/09/2017
Tribunal:CONFLITOS
Relator:GARCIA CALEJO
Descritores:CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO
Sumário:Compete aos Tribunais Administrativos e Fiscais conhecer de impugnação de uma decisão da câmara municipal que aplicou uma coima, por violação de normas administrativas, relativas a urbanismo, em que os autos foram apresentados ao juiz em data posterior a 01-09-2016. (*)
Nº Convencional:JSTA000P22486
Nº do Documento:SAC20171109012
Data de Entrada:03/24/2017
Recorrente:CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO, ENTRE A COMARCA DE LISBOA OESTE, SINTRA, INSTÂNCIA LOCAL, SECÇÃO CRIMINAL - J3 E O TRIBUNAL ADMINISTRATIVO E FISCAL DE SINTRA, UNIDADE ORGÂNICA 3
Recorrido 1:*
Votação:UNANIMIDADE
Área Temática 1:*
Aditamento:
Texto Integral: Acordam no Tribunal de Conflitos:
I- Relatório:

1-1- A………….., residente na …………, nº ………., ………….., …………, Sintra, interpôs, nos termos do artigo 59º, do DL 433/82, de 17/10 (Regime Geral das Contra-Ordenações - RGCO -) a presente impugnação judicial de contra-ordenação dirigida ao Juiz da Comarca de Lisboa Oeste Sintra - Instância Local - Secção Criminal.

Por decisão de 19/01/2017, a Mª Juíza Criminal (Comarca de Lisboa Oeste, Sintra, Instância Local - Secção Criminal -) declarou-se incompetente em razão da matéria para conhecer da causa (decisão de fls. 71), em razão, em suma, do disposto no art. 4º do ETAF, na redacção dada pelo DL 214-G/2015, de 02/10, que atribuiu aos TAF competência para conhecer das «impugnações» contra-ordenacionais em matéria de urbanismo.

Remetido o processo ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, por decisão do Mº Juiz, foi declarado este Tribunal incompetente, em razão da matéria, para conhecer do presente recurso de impugnação contra-ordenacional.

Verificado o conflito negativo de jurisdição, foram os autos remetidos a este Tribunal de Conflitos.

O M.P. pronunciou-se da seguinte forma:

“…Não vendo fundamentos para considerar iniciada a fase judicial em momento anterior à remessa pelo Ministério Público dos autos ao Juiz, a qual no caso dos autos ocorreu em 19.09.2016, somos em parecer que deverá considerar-se competente o Tribunal Administrativo (arts. 4º nº 1 aI. I) do ETAF e 15º nº 5 do Dec- Lei nº 214-G/2015 de 2.10).

Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir:

II - Fundamentação:

2-1 Com vista à decisão, são consideradas como assentes as seguintes circunstâncias:

1) Em 10/02/2014, o agente fiscalizador e autuante do Município de Sintra lavrou o auto de notícia de fls. 3, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

2) Em 09/07/2014, a Autoridade Administrativa [Município de Sintra], no respectivo Processo de CO nº 1-120-2014, remeteu ao arguido a comunicação de fls. 14 e 15, e pelos CTT registado, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, para exercício do Direito de Audição e Defesa.

3) Em 27/04/2016, a Autoridade Administrativa proferiu a decisão condenatória «DC-787-2016», de fls. 17 a 19, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, condenando o arguido na coima de 2.000,00 €.
Esta coima derivou de o arguido ter praticado a seguinte infracção: “A realização de obras de construção em área abrangida por operação de loteamento ou plano de pormenor que contenha os elementos referidos nas alíneas c), d), e f) do nº 1 do Artigo 91º do Dec-Lei nº 380/99 de 22 de Setembro, que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, sem o respectivo alvará de licenciamento ...”

4) Em 22/06/2016, o arguido apresentou, nos termos do artigo 59º-3, do RGCO, nos Serviços da Autoridade Administrativa, a impugnação da decisão condenatória, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, dirigida ao Juiz da Comarca de Lisboa Oeste Sintra - Instância Local - Secção Criminal.

5) Em 19/09/2016, a Dgmª Procuradora-adjunta do Ministério Público remeteu a impugnação e respectivos autos CO, à distribuição na Instância Local da Comarca de Lisboa Oeste - Média Criminalidade, conforme do douto requerimento de fls. 61, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

6) Em 14/11/2016 a MMª Juíza Criminal proferiu o despacho de fls. 67, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, mediante o qual, entre o mais, mandou registar e autuar o processo como CO, declarou o tribunal criminal competente, e admitiu o recurso e mandou notificar quanto a saber da não oposição a que se decida por simples despacho.

7) Em 19/01/2017, a MMª Juíza declarou o mesmo tribunal criminal incompetente, em razão da matéria, pelo despacho de fls. 71, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e ordenou a remessa dos autos à distribuição junto do Tribunal Administrativo.

8) Por decisão do Mº Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Sintra, este tribunal foi declarado incompetente, em razão da matéria, para conhecer do presente recurso de impugnação contra-ordenacional. --------------------------

2-2- O assunto essencial que haverá de apreciar e de decidir e que levou à remessa dos presentes autos a este Tribunal de Conflitos, será o de saber quais os tribunais competentes para decidir o presente pleito, se os tribunais comuns criminais, se os tribunais administrativos e fiscais.

Porém, antes de nos embrenharmos na discussão desta fundamental questão, não poderemos deixar de ponderar na circunstância de a Mª Juiz do Tribunal Criminal, num primeiro momento, ter considerado o tribunal competente (decisão e fls. 67), para depois, dando sem efeito o anterior despacho, reputar o tribunal criminal incompetente em razão da matéria para apreciar o presente recurso de impugnação judicial e reputar como competente para tal, o Tribunal Administrativo.

Face à posição contraditória destas decisões, poder-se-ia colocar a questão da eficácia do caso julgado sobre a primitiva resolução. Porém, como decorre do art. 595º nº 3 do C.P.Civil (aplicável subsidiariamente por força do art. 41º nº 1 do Dec-Lei 433/82 de 27/10 - Regime Geral das Contra-Ordenações - e do art. 4º do C.P.Penal), porque o tema (da competência material do tribunal) não foi expressa e concretamente apreciado (a Mª Juíza limitou-se a tabelarmente afirmar a competência territorial do tribunal - art. 61º do Dec-Lei 433/82 -) não se formou sobre ele o caso julgado formal.

Daí que não houvesse obstáculo legal para que, abordando e analisando declaradamente a questão da competência em razão da matéria o tribunal, a mesma julgadora decidisse de forma diversa, como foi o caso.

Ultrapassado este tema de índole processual, entremos na apreciação a questão já acima referenciada.

2-3- Os factos essenciais ao conhecimento do recurso, já acima se referiram. Designadamente já supra se mencionou que a Autoridade Administrativa proferiu a decisão condenatória «DC-787-2016», de fls. 17 a 19, condenando o arguido no pagamento da coima de 2.000,00 € e que o arguido não se conformando com a decisão proferida, procedeu à correspondente impugnação judicial, através de recurso.

Remetido o processo ao Tribunal Criminal da Comarca de Lisboa Oeste - Sintra -, este afastou a sua competência afirmando que "compulsados estes autos, constato que o Ministério Público remeteu, em 19/9/2016, os presentes autos de impugnação judicial de uma decisão da Câmara Municipal de Sintra que aplicou uma coima a A…………… à Instância Local Criminal de Sintra. Sucede que, a partir de 1 de Setembro de 2016, de acordo com o vertido no n.º 5 do artigo 15.º do D.L. n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, entrou em vigor a nova redacção do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, que reza assim: «-Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas a impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.» É o caso destes autos, pelo que competentes para apreciar o presente recurso de impugnação judicial são os tribunais da jurisdição administrativa. Assim sendo, julgo a instância local criminal incompetente, em razão da matéria para conhecer do recurso de impugnação judicial a que se reportam os presentes autos",

Ou seja, o Mº Juiz do Tribunal Criminal declinou a sua competência para apreciar e decidir do caso, em razão de o M.P. ter remetido os autos de impugnação judicial da decisão da Câmara Municipal de Sintra, em 19-9-2016, sendo que nesta data, por força do disposto no nº 5 do artigo 15º do D.L. nº 214-G/2015, de 2 de Outubro, a competência material estava (já) cometida aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.

Enviados os autos ao Tribunal Administrativo de Círculo de Sintra, o Mº Juiz referiu que “... Com a competência CO atribuída pelo novo artigo do ETAF, o legislador, em matéria urbanística, concentrou nos poucos TAF [muitos deles com mais de 30 Municípios em termos de competência territorial] a competência CO urbanística que se encontrava atribuída aos tribunais criminais, cujos processos se repartiam pelas dezenas ou centenas de comarcas, correspondentes, em regra, a cada concelho/Município do país, e que, em termos de volume de entradas de CO urbanísticas, seria insignificante... O artigo 4-1-l), do ETAF [aprovado pela Lei 13/2002, de 19/02, alterado pela Lei 4-A/2003, de 19/02, pela Lei 107-D/2003, de 31/12 e, no que agora importa, pelo DL 214-G/2015, de 02/10, passou a dispor que «1- Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a: (...) I) Impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo;». Esta alteração, que atribui competência, em matéria contra-ordenacional de Urbanismo, aos TAF, entrou em vigor no dia 01/09/2016... Importa, porém, determinar a partir de que momento o TAF é materialmente competente, para conhecer dos recursos de impugnação das decisões da Autoridade administrativa condenatórias em coima, em matéria de urbanismo. O Regime Geral das Contra-ordenações [DL 433/82 de 27/10, alterado pelo DL 244/95, de 14/9 e pela Lei 109/2001, de 24/12)] manda aplicar como direito subsidiário: a)-no que respeita à fixação do regime substantivo das contra-ordenações, as normas do Código Penal [artigo 32]; b)-no que respeita ao processo de aplicação da coima e das sanções acessórias, os preceitos reguladores do processo criminal, «devidamente adaptados», sempre que o contrário não resulte deste diploma [artigo 41]; c)-no que respeita à audiência em 1ª instância, as normas relativas ao processamento das transgressões e contravenções, previstas nos artigos 11/s do DL 17/91, de 10/01 [artigo 66]. As regras de competência do CPP [artigos 10/s do CPP] não definem o momento em que a competência material se fixa. Nem o CPP define o que sejam «procedimento» ou «processo», recorrendo-se, para tal, à doutrina civilística que distingue «processo material» (sequência de actos) e «processo formal» (conjunto de documentos), o que corresponde, na essência, aos conceitos de «procedimento» e de «processo», definidos pelo artigo 1° do CPA, dos quais igualmente se socorre ... Podemos assentar, assim, com acrescida segurança jurídica por ter definição legal no artigo 1° do CPA, que, «procedimento» e «processo» são as realidades definidas nesse preceito. As características fundamentais e específicas da competência material, em geral, no nosso ordenamento jurídico, encontram-se definidas nos artigos 29/ss do CPA. O Artigo 30° do CPA, sobre a epígrafe «fixação da competência» determina que: «1. A competência fixa-se no momento em que se inicia o procedimento, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente. 2. São igualmente irrelevantes as modificações de direito, excepto se for extinto o órgão a que o procedimento estava afecto, se deixar de ser competente ou se lhe for atribuída a competência de que inicialmente carecesse. 3. Quando o órgão territorialmente competente passar a ser outro, deve o processo ser-lhe remetido oficiosamente». Procedimento administrativo é a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração pública ou à sua execução. Processo administrativo é o conjunto de documentos em que se traduzem os actos e formalidades que integram o procedimento administrativo [artigo 1° do CPA]. O artigo 5 do ETAF, sob a epígrafe e "fixação da competência", determina que «A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente». De acordo com o artigo 22-1, da Lei 3/99, de 13/02, na versão dada pelo DL 38/2003, de 08/03 [Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais], como na actual redacção, determina também que «A competência fixa-se no momento em que a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações e facto que ocorram posteriormente». Entretanto, o artigo 24, da Lei 52/2008, de 28/08 [nova Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais] passou a dispor que «1- A competência fixa-se no momento em que a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que corram posteriormente. 2-São igualmente irrelevantes as modificações de direito, excepto se for suprimido o órgão a que a causa estava afecta ou lhe for atribuída competência de que inicialmente carecia para o conhecimento da causa.» Finalmente, o artigo 38, da Lei 62/2013, de 26/08 [nova Lei da Organização do Sistema Judiciário], dispõe que «1-A competência fixa-se no momento em que a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto o que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei. 2-São igualmente irrelevantes as modificações de direito, excepto se for suprimido o órgão a que a causa estava afecta ou lhe for atribuída competência de que inicialmente carecia para o conhecimento da causa». Aquele artigo 30-1, do CPA, estabelece o princípio geral nesta matéria, a saber, o de que a competência fixa-se no momento em que se inicia o procedimento. No entanto, visto que o procedimento administrativo é, frequentemente, longo, há que contar com modificações de facto e de direito. As modificações de facto são irrelevantes para efeitos de fixação da competência. Mas o mesmo já não se pode dizer das modificações de direito, pois, como dali resulta, estas são relevantes, podendo verificar-se uma de várias hipóteses: 1) O órgão a que o procedimento estava afecto foi extinto. Neste caso, extingue-se o procedimento, salvo disposições da lei em contrário. 2) O órgão a que o procedimento estava afecto era competente, mas deixou de o ser. Neste caso, há que distinguir: a) Se a incompetência é territorial, o processo é enviado ao órgão competente; b) Se a incompetência não é territorial, o processo extingue-se ou segue o destino que a lei lhe determinar. c) o órgão inicialmente incompetente passa a ser competente. Neste caso, o procedimento convalida-se, havendo apenas lugar a eventuais correcções. Adaptando sempre, por recomendação do artigo 41, do RGCO, em face do que vem de ser dito, os TAF seriam materialmente competentes para conhecer desta matéria contra-ordenacional, a partir de 01/09/2016, apenas relativamente a procedimentos contra-ordenacionais iniciados a partir dessa data. Todavia, há que ter presente que, no RGCO a interposição do recurso impugnatório da decisão condenatória da Autoridade Administrativa abre a chamada fase judicial do procedimento contra-ordenacional [artigo 59/s, RGCO]; o que implica, mais uma vez, as necessárias adaptações. Assim, deve notar-se que o início do procedimento a que se refere o artigo 30-1, do CPA, está gizado com vista a definir a competência da própria Autoridade Administrativa, mas não necessariamente a competência do Tribunal. E, por outro lado, deve notar-se que não há necessidade de adaptar esse critério do início do procedimento para dar resposta ao momento no qual, judicialmente, se fixa a competência. Isto, porque é seguro, a nosso ver, que, com a interposição do recurso jurisdicional da decisão, se abre uma fase judicial do processo contra-ordenacional. Donde, entramos no âmbito do artigo 5 do ETAF, acima visto, que determina que "A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente» [e se necessário fosse, no âmbito da correspondente norma da LOSJ]. Então, a questão será a de saber quando se inicia, não o procedimento contra-ordenacional, mas sim, a fase judicial, ou seja, quando verifica o «momento da propositura da causa». No direito penal, - que é o paradigma -, não existe verdadeiramente uma «causa» ou uma «acção», sendo que, o que conta são os bens jurídicos, [axiologicamente neutros, nas CO], eleitos para serem tutelados e prosseguidos pelo Estado, de um lado, e, do outro, um sujeito processual, o arguido, ao qual o Estado pretende sancionar por ter lesado esses bens jurídicos, mas, na perspectiva da sua ressocialização e integração social. Deste modo, adaptando de novo, o recurso da decisão contra-oroenacional é entregue junto da Autoridade Administrativa [artigo 59-3, do RGCO], que por sua vez ainda pode revogar a decisão condenatória [artigo 62-2, do RGCO] ou remeter ao Ministério Público, que, por sua vez, o introduz em juízo [artigo 62-1, do RGCO], valendo esse acto de remessa como acusação [artigo 62-1, do RGCO]. Assim, o feito é introduzido em juízo, pelo MP, nos termos do artigo 62-1, do RGCO, mas, deve notar-se que, esse mero acto de remessa dos autos a juízo, pelo MP, não é o acto que dá início à fase impugnatória, e, portanto à propositura da acção, mas sim o acto que, por ficção jurídica querida pelo legislador, convola a decisão recorrida em acusação. O que significa que se inverte o ónus da prova [da acusação, que passa a caber ao MP, nos termos do artigo 72-1, do RGCO] não competindo ao arguido provar a acusação [a sua culpa]. Por conseguinte, o «momento da propositura da causa» corresponde ao momento em que o arguido deu entrada ao seu recurso, na Repartição da Autoridade Administrativa recorrida, e não ao momento em que, por via do recurso impugnatório do arguido, a decisão impugnada se converte em acusação pelo simples acto da remessa, pelo MP, à distribuição. Ora, sendo o «momento da propositura da causa» [impugnação da decisão] o momento em que o recorrente entrega o recurso na Repartição da Autoridade Administrativa segue-se que, é esse o momento que releva para determinar se são ou não competentes os TAFs ou os Tribunais Comuns. Assim e em conclusão, uma vez que o ETAF atribuiu competência aos TAF, nesta matéria, apenas a partir de 01/09/2016, segue-se que antes dessa data os TAFs são incompetentes, em razão da matéria, por serem competentes os tribunais comuns, como antes eram. Pelo que, todos os requerimentos de recurso contra-ordenacionais, como o presente, entrados nos erviços da Autoridade Administrativa, antes de 01/09/2016, devem ser remetidos ao tribunal comum, por serem da competência dos tribunais comuns". Por isso declarou o Tribunal Administrativo de Círculo de Sintra incompetente, em razão da matéria, para conhecer do presente recurso de impugnação contra-ordenacional, interposto em 22/06/2016.
Ou seja e em síntese, na decisão sob escrutínio o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra considerou-se incompetente para conhecer do caso porque o momento da propositura da causa/recurso deve corresponder à ocasião em que o arguido deu entrada ao seu recurso na Repartição da Autoridade Administrativa recorrida, e não ao momento em que, por via do recurso impugnatório do arguido, a decisão impugnada se converte em acusação pelo acto da remessa, pelo MP, à distribuição. Em razão deste pressuposto, dado que o ETAF atribuiu competência aos TAF, nesta matéria, apenas a partir de 01/09/2016 e porque arguido deu entrada ao seu recurso antes desta data, os TAFs são incompetentes em razão da matéria para conhecer do caso, sendo competentes para tal os tribunais comuns.

Vejamos:

Como nos parece pacífico, a competência em razão da matéria, "deriva da competência das diversas espécies de tribunais dispostos horizontalmente, isto é, no mesmo plano, não havendo entre elas uma relação de supra-ordenação e subordinação", sendo que "na definição desta competência a lei atende à matéria da causa, quer dizer, ao seu objecto encarado sob o ponto de vista qualitativo - o da natureza da relação substancial pleiteada. Trata-se pois de uma competência ratione materiae. A instituição de diversas espécies de tribunais e da demarcação da respectiva competência obedece a um princípio de especialização, com as vantagens que lhe são inerentes" (Manuel Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1976, pág. 94).

O art. 40º da Lei 62/2013 de 26 de Agosto (Lei da Organização do Sistema Judiciário, Lei n.º 62/2013 de 26 de Agosto) estabelece que as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional são da competência dos tribunais judiciais. É que os tribunais judiciais, constituindo os tribunais regra dentro da organização judiciária, gozam de competência não descriminada, gozando os demais, competência em relação às matérias que lhes são especialmente cometidas. A competência dos tribunais judiciais determina-se, pois, por um critério residual, sendo-lhes atribuídas todas as matérias que não estiverem conferidas aos tribunais de competência especializada. Em sentido idêntico estipula que o art. 211º nº 1 da Constituição da República Portuguesa ao estabelecer que "os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais". Também art. 64º do C.P.CiviI (Aplicável subsidiariamente aos processos de contra-ordenação por força das disposições combinadas dos arts. 41º nº 1 do Dec-Lei 433/82 de 27/10 e do art. 4º do C.P.Penal.) que "são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
O Regime Geral das Contra-Ordenações (Dec-Lei 433/82) não possui qualquer norma específica relativa à competência material dos tribunais para apreciar os recursos interpostos da aplicação de coimas pelas autoridades administrativas (Tal Regime somente manda aplicar como direito subsidiário, no que respeita à fixação do regime substantivo das contra-ordenações, as normas do Código Penal (art. 32°), no que toca ao processo de aplicação da coima e das sanções acessórias, os preceitos reguladores do processo criminal, «devidamente adaptados», sempre que o contrário não resulte deste diploma (art. 41°) e no que respeita à audiência em 1ª instância, as normas relativas ao processamento das transgressões e contravenções (art. 66°).). A norma que no diploma se refere à competência material respeita à jurisdição das autoridades administrativas para apreciar as contra-ordenações e aplicar as respectivas coimas (Refere, a propósito o art. 34º que "1- a competência em razão da matéria pertencerá às autoridades determinadas pela lei que prevê e sanciona as contra-ordenações. 2 - No silêncio da lei serão competentes os serviços designados pelo membro do Governo responsável pela tutela dos interesses que a contra-ordenação visa defender ou promover. 3 - Os dirigentes dos serviços aos quais tenha sido atribuída a competência a que se refere o número anterior podem delegá-la, nos termos gerais, nos dirigentes de grau hierarquicamente inferior.")..

No que toca à competência dos tribunais administrativos, estabelece o art. 212º nº 3 da Constituição que "compete aos tribunais administrativos e fiscais os julgamentos das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais". Em sentido idêntico determina o art. 1º nº 1 do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - Lei 13/2002 de 19/2) que "os tribunais administrativos e fiscais são os órgãos de soberania com competência administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais".

Sobre o âmbito em concreto da jurisdição dos tribunais administrativos fiscais e com interesse para a situação vertente, determina o ETAF no seu art. 4º nº 1 aI. I) (alteração introduzida pelo do Dec-Lei 214-G/2015 de 2/10) que "compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas a ... Impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo".

Face a este dispositivo parece não resultarem dúvidas de que, estando em causa uma impugnação de uma decisão da Câmara Municipal de Sintra que aplicou ao recorrente uma coima em razão de violação de normas administrativas relativas a urbanismo (Não se levanta qualquer polémica quanto ao facto de a coima aplicada ao recorrente provir da infracção de regras atinentes ao urbanismo (designadamente a violação prevista no art. 4° nº 2 al. c) do Dec-Lei 555/99 de 16/12 e punida pelo art. 98° nº 1 aI. a) e nº 2 do mesmo diploma)., a competência para a apreciar a matéria controvertida nos autos pertence hoje à jurisdição administrativa.

A referida al. I) do nº 1 do art. 4º do ETAF foi introduzida neste diploma pelo art. 4.º do referido Dec-Lei 214 – G/2015, para passar a vigorar a partir de 1-9-2016 (art. 15º nº 5 do diploma).

Quer dizer, a partir de 1 de Setembro de 2016, serão os tribunais administrativos os competentes, em razão da matéria, para apreciar e decidir as impugnações judiciais decorrentes da violação pelo demandado de normas relativas ao urbanismo.

A questão coloca-se sobre o momento em que se deve considerar como interposta a presente impugnação judicial. E quanto a este tema os tribunais em conflito têm entendimento diverso. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra considerou que tal momento deve ser entendido como a altura em que o arguido deu entrada ao seu recurso na Repartição da Autoridade Administrativa. Por sua vez o Tribunal Criminal da Comarca de Lisboa Oeste - Sintra entendeu esse mesmo momento, como a ocasião em que, por via do recurso impugnatório do arguido, a decisão impugnada se converte em acusação pelo acto da remessa, pelo MP, à distribuição.

Como acima se deu como assente, foi em 22/06/2016 que o arguido apresentou, nos termos do artigo 59º nº 3 do Dec-Lei 433/82, nos Serviços da Autoridade Administrativa, a impugnação da decisão condenatória, tendo sido em 19/09/2016 que a Procuradora-adjunta do Ministério Público remeteu a impugnação e respectivos autos à distribuição na Instância Local da Comarca de Lisboa Oeste - Média Criminalidade.

Ou seja, se se considerar a entrada do recurso na Repartição da Autoridade Administrativa como o momento da propositura da impugnação judicial (Não existe também qualquer dúvida que "a competência fixa-se no momento em que a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei” (art. 38° da Lei 62/2013), determinando no mesmo sentido o art. 5º do ETAF que "a competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente”.), a competência será da instância criminal. Já se se entender que esse momento deve ser reputado como a ocasião em que o M.P. procede, nos termos referidos, à distribuição dos autos e à sua remessa ao juiz, a competência será da instância administrativa.

2-4- Estabelece o art. 59º do dito Dec-Lei 433/82 que "1 - A decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima é susceptível de impugnação judicial" e que "o recurso é feito por escrito e apresentado à autoridade administrativa que aplicou a coima, no prazo de 20 dias após o seu conhecimento pelo arguido, devendo constar de alegações e conclusões" (nº 3).
Determina, pois, este dispositivo a forma como o recurso deve ser realizado, destacando-se que o mesmo deve ser apresentado junto da autoridade administrativa.

Acrescenta o art. 62º que "1 - Recebido o recurso, e no prazo de cinco dias, deve a autoridade administrativa enviar os autos ao Ministério Público, que os tornará presentes ao juiz, valendo este acto como acusação", acrescentando o nº 2 da norma que "até ao envio dos autos, pode a autoridade administrativa revogar a decisão de aplicação da coima".

Ou seja, após receber o recurso, a autoridade administrativa deverá remeter o processo ao M.P. que, por sua vez, o enviará ao juiz, o que valerá como acusação.

Como nos parece bom de ver, o processo contra-ordenacional tem duas claras fases distintas, a administrativa e judicial. Aquela inicia-se "mediante participação das autoridades policiais ou fiscalizadoras ou ainda mediante denúncia particular (art. 54º nº 1 do mesmo diploma) e durante a qual "a autoridade administrativa procederá à sua investigação e instrução, finda a qual arquivará o processo ou aplicará uma coima", sendo que "as autoridades administrativas poderão confiar a investigação e instrução, no todo ou em parte, às autoridades policiais, bem como solicitar o auxílio de outras autoridades ou serviços públicos" (nºs e 3 do mesmo o dispositivo). Esta fase (a judicial) começa, como decorre do art. 62º nº 1 do mesmo Dec-Lei 433/82, com a remessa pela a autoridade administrativa dos autos ao Ministério Público que, por sua vez, os tornará presentes ao juiz, valendo este acto como acusação. Até ao envio dos autos ao Ministério Público, pode a autoridade administrativa revogar a decisão de aplicada (nº 2 da mesma norma), o que, a nosso ver, acentua o carácter administrativo do processo até então.

Isto mesmo se entendeu no acórdão de uniformização de jurisprudência de 10-3-1994 (acórdão do STJ nº 2/94 publicado no DR de 7-5-1994 I A série) que a propósito da natureza do prazo de recurso a que alude o artigo 59º nº 1 do Decreto-Lei nº 433/82 (Mais concretamente indagava-se se se tratava, ou não, um prazo judicial» que se deveria suspender de acordo com o artigo 144,º, n.º 3, do Código de Processo Civil, tendo-se concluído que como tal prazo dizia respeito à fase administrativa do processo de contra-ordenação, não era um prazo judicial a que se devesse aplicar o disposto no citado artigo 144.º, n.º 3.), se referiu que “... ora, o recurso a que alude o artigo 59°, nºs 1 e 3, do Decreto-Lei n.º 433/82 não é apresentado em juízo, mas perante a autoridade administrativa. E perante ela o processo permanece, até que por esta os autos sejam enviados ao Ministério Público (artigo 62°, nº 1, do mesmo diploma), podendo, entretanto, e até ao envio dos autos, a mesma autoridade administrativa revogar a decisão de aplicação da coima (artigo 62.°, n.° 2), o que significa que, até ao envio dos autos ao Ministério Público, tudo se mantém no âmbito meramente administrativo, não representando a interposição do recurso a imediata entrada na fase judicial do processo. Donde se conclui que, fazendo o recurso de impugnação parte da fase administrativa do processo, e não da fase judicial, não pode esse acto - de interposição - ser considerado acto praticado em juízo e, consequentemente, não pode também o respectivo prazo ser considerado «prazo judicial», a que seja aplicável o disposto no artigo 144.º, n.º 3, do Código de Processo Civil, por força do artigo 104.°, n.º 1, do Código de Processo Penal (sublinhado nosso).

Também no acórdão da Relação do Porto de 8-1-2003 (www.dgsi.pt/acrp.nsf) se afirmou que "o legislador, no Decreto-Lei nº 433/82 (contra-ordenações), distinguiu duas fases distintas no processo: a fase administrativa e a fase judicial. A primeira inicia-se com a participação das autoridades policiais ou fiscalizadoras ou mediante denúncia particular e até ao envio ao Ministério Público o processo mantém-se no âmbito meramente administrativo. A fase judicial inicia-se com a apresentação, pelo Ministério Público, dos autos ao juiz, acto que vale como acusação".

No mesmo sentido refere-se no acórdão de Relação de Évora de 28-10-2008 (www.dgsi.pt/acre.nsf), em sumário, que "I - necessidade, prevista no artigo 62º, nº 1 do RGCO, de enviar os autos ao Ministério Público só se compagina com a possibilidade e necessidade de este exercer o controlo próprio de uma magistratura, designadamente o controle do princípio da legalidade. A fase judicial do processo contra-ordenacional só se inicia com o envio dos autos ao juiz e a fase administrativa termina com a possibilidade de revogação da decisão pela entidade administrativa. II. Cria-se, assim, uma fase intermédia entre aquelas duas naturezas do processo – a administrativa e a judicial - em que o processo se encontra na disponibilidade do MP e que podemos designar por fase "acusatória". A tal fase só se podem entender aplicáveis, subsidiariamente, os artigos 277º e 283º do Código de Processo Penal, com as necessárias adaptações. Nesta fase acusatória o MP pode não deduzir acusação, o que corresponderá a uma revogação da decisão da entidade administrativa e à inutilidade superveniente da impugnação judicial.”

Face a estes entendimentos, devemos concluir que a ocasião em que se deve considerar como o momento da propositura do recurso será o da apresentação dos autos ao juiz (início da fase judicial) pelo M.P o que, no caso, ocorreu em 19/09/2016, altura em que a Procuradora-adjunta do Ministério Público remeteu a impugnação e respectivos autos à distribuição e ao juiz (da Instância Local da Comarca de Lisboa Oeste - Média Criminalidade). Antes desse momento, na fase administrativa, a instância recursiva ainda não se encontrava consolidada ou estabilizada, já que não só a autoridade administrativa (até à remessa do processo) poderia revogar a decisão da aplicação da coima, como o M.P., com base no princípio da legalidade, poderia não remeter os autos ao juiz (Como refere adequadamente António Beça Pereira (Regime Geral das Contra-Ordenações e Coima 10ª edição, pág. 177) "o recurso não é enviado pela autoridade administrativa directamente para o juiz competente. Ele é remetido, em primeiro lugar, ao Ministério Público. Se o Ministério Público, então, fazer seguir os autos para o juiz, com essa remessa, a decisão da autoridade administrativa converte-se em acusação. O Ministério poderá (e deverá) aproveitar esta (primeira) oportunidade processual para se pronunciar acerca de qualquer questão que entenda ser relevante para o processo. Por outro lado podendo o Ministério Público, mesmo depois de remeter o processo para o juiz, retirar a acusação, por maioria de razão também pode, ao recebê-lo da autoridade administrativa, ordenar o seu arquivamento, revogando desse modo a decisão recorrida. Para se decidir pelo arquivamento o Ministério Público terá de considerar o critério estabelecido no art. 277° nºs 1 e 2 do Código de Processo Penal ou qualquer circunstância que justifique tal solução, como por exemplo a aplicação de uma amnistia ou a constatação da prescrição do ilícito".), como decorre das disposições combinadas dos arts. 277º e 283º do C.P.Penal (de aplicação subsidiária - art. 41º nº 1 do Dec-Lei 433/82 -). Ou seja, só com estes actos (remessa dos autos ao M.P. e o seu envio ao Juiz - acto equivalente a acusação -), a instância recursiva se deve ter como firmada.

Significa isto que a interposição de recurso junto da autoridade administrativa não pode ser considerado como acto praticado em juízo.

Nesta conformidade, como na dita altura já vigorava a redacção introduzida pelo art. 4º do referido Dec-Lei 214 - G/2015, na al. I) do nº 1 do art. 4º do ETAF, a competência material para conhecer do recurso deve ser atribuída aos tribunais administrativos.

III- Decisão:

Por tudo o exposto, declara-se competente para conhecer da situação vertente, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra.

Sem custas.

Lisboa, 9 de Novembro de 2017. - Ernesto António Garcia Calejo (relator) - Carlos Luís Medeiros de Carvalho - Hélder João Martins Nogueira Roque - José Augusto Araújo Veloso - Paulo Távora Victor - José Francisco Fonseca da Paz.