Acórdãos T CONFLITOS

Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:025/15
Data do Acordão:02/04/2016
Tribunal:CONFLITOS
Relator:MARIA BENEDITA URBANO
Descritores:CONFLITO DE JURISDIÇÃO
RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL
CONCESSIONÁRIA
Sumário:I – Nos termos do disposto na al. i) do n.º 1 do artigo 4º, do ETAF, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios que tenham por objecto a “responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público”.
II – Dispõe o n.º 5 do artigo 1.º da Lei n.º 67/2007, de 31.12, que “As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo”.
III – As concessionárias de autoestradas e de outras vias rodoviárias do Estado, ainda que sendo pessoas colectivas de direito privado, desempenham tarefas de vigilância e de segurança rodoviárias, tarefas estas que decorrem das bases da concessão reguladas em diploma legal e que estão replicadas nos respectivos contratos de concessão; a relação jurídica estabelecida entre si e o Estado tem na base um contrato de concessão de obras públicas, que possui, portanto, a natureza de contrato administrativo; as ditas concessionárias actuam, por vezes, no exercício de prerrogativas de poder público.
Nº Convencional:JSTA000P20057
Nº do Documento:SAC20160204025
Data de Entrada:06/11/2015
Recorrente:A....., NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO, ENTRE O TRIBUNAL DA COMARCA DE LISBOA, INST. LOCAL - SECÇÃO CÍVEL - J2 E O TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÍRCULO DE LISBOA, 4ª UNIDADE ORGÂNICA
Recorrido 1:*
Votação:UNANIMIDADE
Área Temática 1:*
Aditamento:
Texto Integral: Conflito nº 25/15.

Acordam no Tribunal de Conflitos:

1. Relatório

1. A…….., S.A. (A…….), devidamente identificada nos autos, deduziu a presente acção administrativa comum sob a forma de processo sumário contra a B………, S.A. (B……..), com sede em Lisboa, pedindo a condenação da demandada ao pagamento da quantia de € 9.173,41, acrescida de juros vincendos desde a data da citação até ao efectivo e integral pagamento.

A presente acção foi intentada, em 21.10.11, no TAC de Lisboa, em virtude de o Tribunal da Relação de Lisboa, por decisão judicial de 30.06.11, ter entendido serem os tribunais administrativos os competentes para conhecer do litígio em questão, assim confirmando a decisão proferida na primeira instância.

Por sua vez, o TAC de Lisboa, por decisão judicial de 25.11.14, julgou-se igualmente incompetente ratione materiae, absolvendo a R. da instância.

Notificada da sentença, a qual chamava a atenção para o disposto no n.º 2 do artigo 14.º do CPTA, a Autora, após o trânsito em julgado da referida sentença, requereu ao TAC de Lisboa a remessa do processo à Secção Cível da Instância Local da Comarca de Lisboa. Este tribunal, por decisão judicial de 17.02.15, igualmente já transitada, considerou-se também ele incompetente em razão da matéria, absolvendo a Ré e a interveniente principal da instância (C……… LIMITED SUCURSAL EM PORTUGAL), considerando materialmente competente para julgar a causa a jurisdição administrativa.

Por despacho de 29.04.15, foi decidido, por aquela Secção Cível da Instância Local de Lisboa do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, mandar subir os autos ao Tribunal de Conflitos, para resolução do presente conflito negativo de jurisdição (fls. 270).

2. A Autora alega, em síntese, que exerce, com a devida autorização legal, a actividade seguradora. Nessa condição, celebrou com o tomador de seguro, D…….., um contrato de seguro do ramo automóvel, com a cobertura de danos próprios, titulado pela apólice n.º …….., nos termos do qual assumiu a responsabilidade civil emergente de acidentes de viação decorrentes da circulação do veículo com a matrícula ……-BZ-…... (de ora em diante designado BZ), incluindo a cobertura facultativa de choque, colisão e capotamento.

No dia 13.01.10, pelas 15h.40, ocorreu um acidente de viação no Itinerário Complementar 17 (IC 17), Freguesia de Campolide, Concelho e Distrito de Lisboa, que envolveu o veículo segurado pela Autora, que no momento do acidente era conduzido pelo tomador do seguro. Quando circulava no IC 17, mais concretamente, na via de trânsito da esquerda, no sentido Algés/Benfica, “e em cumprimento de todas as regras estradais, (…) ao descrever a curva existente imediatamente antes da saída do IC 17 para a Buraca, o condutor do veículo BZ perdeu, subitamente, o controlo do mesmo, e entrou em despiste, para o lado esquerdo, atento o seu sentido de marcha, embatendo com a parte frontal e lateral esquerda do veículo BZ no separador central”. No momento do acidente chovia e “no local onde o condutor do veículo BZ perdeu o controlo do mesmo, existia, à data dos factos, uma grande quantidade de água no pavimento, que ocupava todas as vias de circulação do IC 17, no sentido Algés/Benfica, e que acabou por provocar o despiste do veículo BZ” (fls. 4-5). Na sequência deste acidente, a Autora, no “cumprimento do contrato de seguro supra identificado, designadamente da Cobertura Facultativa de Choque, Colisão e Capotamento [v.g. Danos Próprios] (…) procedeu ao pagamento do custo da reparação do veículo BZ no montante de € 9.173,41”. Ora, “a única e exclusiva responsável pela eclosão do acidente dos presentes autos foi a ora Ré, enquanto concessionária do IC 17, na medida em que não procedeu à vigilância, nem à manutenção e conservação das boas condições de utilização da mesma, permitindo, com a sua omissão, a acumulação de uma grande quantidade de água na faixa de rodagem do IC 17” (fl. 6).

3. A Exm.ª Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer, concluindo pela competência dos tribunais administrativos, nos termos do n.º 1 do artigo 4.º, al. i), do ETAF (fls. 291-93).

4. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2. Enquadramento e apreciação do conflito

A única questão a decidir no âmbito do presente recurso é a de saber qual a jurisdição materialmente competente para julgar o caso dos autos, se a jurisdição administrativa, se a jurisdição comum.

2.1. Os factos a considerar são os mencionados no relatório, assim como a circunstância de que, pelo DL n.º 242/06, de 28.12 (já sujeito a ulteriores alterações), foi atribuída à Ré B…….. a concessão da concepção, projecto, construção, aumento do número de vias, financiamento, manutenção e exploração dos lanços de autoestrada e conjuntos viários associados, designada por Grande Lisboa (Concessão Grande Lisboa).

2.2. Através da acção inicialmente interposta, a Autora pretende a condenação da Ré no pagamento da quantia de € 9.173,41, a qual foi por si paga ao condutor do veículo segurado, ao abrigo da cobertura por danos próprios – in casu, os danos que resultaram de um acidente de viação ocorrido no IC 17, de que a Ré é concessionária, e que foi causado, segundo alegado pelo condutor sinistrado, pela acumulação de água na faixa de rodagem, situação que deveria ter sido evitada pela Ré se esta tivesse cumprido os deveres contratuais que sobre si impendem; mais concretamente, aqueles deveres que decorrem, no entender da Autora, das bases definidas no DL n.º 242/06. A Autora chama ainda à colação o artigo 12.º, n.º 1, al. a), da Lei n.º 24/2007, de 18.07 (diploma que define os direitos dos utentes nas vias rodoviárias classificadas como autoestradas concessionadas, itinerários principais e itinerários complementares”, que dispõe do seguinte modo: “1 – Nas auto-estradas, com ou sem obras em curso, e em caso de acidente rodoviário, com consequências danosas para pessoas ou bens, o ónus da prova do cumprimento das obrigações de segurança cabe à concessionária, desde que a respectiva causa diga respeito a: (…) c) Líquidos na via, quando não resultantes de condições climatéricas anormais”. Mais ainda, refere o n.º 2 do mesmo dispositivo que “Para efeitos do disposto no número anterior, a confirmação das causas do acidente é obrigatoriamente verificada no local por autoridade policial competente, sem prejuízo do rápido restabelecimento das condições de segurança”.

2.3. Não obstante tanto a Autora como a Ré serem sujeitos de direito privado, uma vez que o pedido de condenação deduzido pela primeira depende do apuramento da responsabilidade civil extracontratual da segunda, concessionária de várias autoestradas e de outras vias rodoviárias do Estado, cumpre averiguar se é ou não aplicável ao caso dos autos o disposto na al. i) do n.º 1 do artigo 4º do ETAF, nos termos da qual compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios que tenham por objecto a “responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público”.

Interessa igualmente para o caso dos autos a Lei n.º 67/2007, de 31.12 (que consagra o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas – com a alteração introduzida pela Lei n.º 31/2008, de 17.07), a qual estabelece, no n.º 5 do seu artigo 1.º, que “As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo”.
Com base no disposto nestes preceitos pode afinar-se um pouco mais o objecto da nossa apreciação, que será, então, o de saber se se pode considerar que a omissão imputada à Ré – qual seja, a omissão do dever de assegurar que não existem na faixa de rodagem acumulações excessivas de água não devidamente escoadas – ocorreu no desempenho de prerrogativas de poder público ou está regulada por normas de direito administrativo, uma vez que, em caso de resposta afirmativa, serão competentes para o julgamento deste processo os tribunais administrativos.

2.4. Este Tribunal de Conflitos tem por várias vezes vindo a ser chamado a decidir situações similares a esta, em que estava em causa saber qual a jurisdição competente para julgar questões de responsabilidade extracontratual relacionadas com acidentes de viação ocorridos em vias concessionadas, por violação dos deveres decorrentes do contrato de concessão. A solução a dar-lhe não tem seguido uma via única, sendo certo que é possível descortinar uma posição maioritária que se tem vindo a afirmar, no sentido de que a jurisdição administrativa é a competente para dirimir este tipo de litígios (ver, entre outros, os acórdãos deste Tribunal de 30.05.13, Proc. n.º 017/13; de 27.02.14, Proc. n.º 048/13; 12.03.15, Proc. n.º 049/14; de 25.03.15, Proc. n.º 053/14; de 22.04.15, Proc. n.º 011/15; de 07.05.15, Proc. n.º 010/15; de 09.07.15, Proc. n.º 021/15; 12.11.15, Proc. n.º 24/15). Em sentido diverso, atribuindo a competência para dirimir o tipo de litígios em apreço aos tribunais comuns, existe, pelo menos, o Acórdão deste Tribunal de Conflitos de 18.12.13, Proc. n.º 028/13, que estimou, num caso similar, que a situação “não se enquadra juridicamente na previsão do art. 1.º, n.º 5, da Lei n.º 67/2007”. Entendemos ser de subscrever a orientação maioritária, considerando materialmente competente a jurisdição administrativa, alinhando, portanto, pela argumentação que tem vindo a ser desenvolvida nos arestos primeiramente citados.

2.5. Assim, é de salientar que uma concessionária de uma autoestrada está obrigada a executar tarefas que são próprias do Estado e que lhe foram atribuídas pelo contrato de concessão, como são manifestamente aquelas relacionadas com a segurança do tráfego nas vias concessionadas. A título meramente exemplificativo, cabe-lhe adoptar as medidas necessárias para assegurar o eficaz escoamento das águas pluviais, de forma a evitar a formação de lençóis de água nas faixas de rodagem, susceptíveis de originar acidentes, e, em todo o caso, cabe-lhe sinalizar a presença dos mesmos lençóis de água com vista a alertar os condutores/utentes que circulam na via do perigo que daí deriva.
No caso concreto dos autos, sobre a B………, concessionária do IC 17, recaem uma série de deveres relacionados com a segurança rodoviária. Com efeito, esses deveres decorrem do contrato de concessão celebrado entre o Estado e a concessionária em questão (cuja minuta consta da Resolução do Conselho de Ministros n.º 39-F/2010, de 04.06), e em parte replicam as bases de concessão aprovadas pelo DL n.º 242/06, diploma que já sofreu ulteriores alterações introduzidas pelo DL n.º 44-F/10, de 05.05, e pela Lei n.º 34/2015, de 27.04, tendo o primeiro procedido à modificação de várias bases.
De entre as bases da concessão a Autora destaca, com interesse para o caso dos autos, as seguintes: Base XLIV, n.º 1, Base LII, n.º 2, Base LIII e Base LXXIII. De seguida o teor das mesmas será reproduzido tendo em conta, em relação às que sofreram alterações, a sua actual redacção, tal como consta do DL n.º 44-F/10.

Base XLIV (Conservação da Auto-Estrada), n.º 1: “A Concessionária obriga-se a manter, durante a vigência do Contrato de Concessão, e a expensas suas, a Auto-Estrada e os demais bens que constituem o objecto da Concessão em funcionamento ininterrupto e permanente, em bom estado de conservação e perfeitas condições de utilização e segurança, nos termos e condições estabelecidos nas disposições legais e regulamentares aplicáveis e do Contrato de Concessão, realizando, oportunamente, as reparações, as renovações e as adaptações que, de acordo com as mesmas disposições, para o efeito se tornem necessárias e todos os trabalhos e alterações necessários para que o Empreendimento Concessionado satisfaça cabal e permanentemente o fim a que se destina”.

Base LII (Manutenção e disciplina do tráfego), n.º 2: “A Concessionária obriga-se a assegurar permanentemente, em boas condições de segurança e comodidade para os utentes, a circulação ininterrupta na Auto-Estrada, salvo a ocorrência de caso de força maior, devidamente comprovado, que a impeça de cumprir tal obrigação, e sem prejuízo do disposto na Lei n.º 24/2007, de 18 de Julho, e respectiva regulamentação”.

Base LIII (Assistência aos utentes), n.º 1: “A Concessionária está obrigada a assegurar a assistência aos utentes da Auto-Estrada, nela se incluindo a vigilância das condições de circulação, nomeadamente no que respeita à sua fiscalização e à prevenção de acidentes”.

Base LXXIII (Responsabilidade geral pela culpa e pelo risco): “A Concessionária responderá, nos termos da lei geral, por quaisquer prejuízos causados a terceiros no exercício das actividades que constituem o objecto da Concessão, pela culpa ou pelo risco, não sendo assumido pelo Concedente qualquer tipo de responsabilidade neste âmbito”.

Conforme se pode constatar, estas bases vinculam a concessionária ao cumprimento de deveres, como o de manter o bom estado de conservação da via e o de assegurar, em permanência, a circulação em boas condições de segurança. Trata-se de verdadeiros deveres de conduta assumidos perante o Estado. Como se afirma no Acórdão deste tribunal de 27.02.14, Proc. n.º 048/13, “No caso em apreço, estamos perante serviços de vigilância e de segurança rodoviária numa autoestrada, serviços estes de natureza essencialmente pública e que à partida são próprios e se enquadram nas funções do Estado e são no seu interesse. E também, como bem salienta o citado Acórdão, que estamos a seguir de perto [o acórdão de 30.05.13], a concessão desses serviços públicos a uma entidade privada não significa que as respectivas actividades percam a sua natureza pública administrativa e por essa circunstância adquiram intrinsecamente natureza de actos privados a serem regulados pelo direito privado”.

2.6. Em síntese, com a Lei n.º 67/2007 ampliou-se a competência material dos tribunais administrativos e fiscais, os quais passaram a poder dirimir conflitos relativos à responsabilidade civil resultante de acção ou omissão de pessoas colectivas privadas que actuem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito público, no que, como expusemos, se enquadra a situação em causa.
No caso dos autos, o litígio opõe duas pessoas colectivas de direito privado: a A., A….., e a Ré, a concessionária B…………. Todavia, esta última, apesar de ser uma pessoa colectiva de direito privado, é também concessionária de várias vias do Estado, designadamente daquela em que ocorreu o acidente em causa nos autos. Significa isto que a relação jurídica estabelecida entre o Estado e a concessionária B………. tem na base um contrato de concessão de obras públicas, possuindo, portanto, a natureza de contrato administrativo. Além disso, o objecto social desse contrato tem que ver com o desempenho de actividades abrangidas pela concessão, muitas delas, como se viu, relacionadas com deveres de segurança e de boa conservação das vias concessionadas que incumbem à concessionária, os quais já resultavam das bases do contrato de concessão disciplinadas em diploma legal. Resulta, pois, claramente, que esta última desenvolve a sua actividade no respeito de um quadro normativo de índole pública, sendo ela regulada por disposições e princípios de direito administrativo. Mais ainda, a concessionária actuará, por vezes, no exercício de prerrogativas de poder público. Desta forma, não restam dúvidas de que a resolução do litígio em causa nos autos se enquadra na estatuição do n.º 5 do artigo 1 da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro. Também agora a remissão que é feita na Base LXXIII (Responsabilidade geral pela culpa e pelo risco) para a lei (“A Concessionária responderá, nos termos da lei geral, por quaisquer prejuízos causados a terceiros no exercício das actividades que constituem o objecto da Concessão, pela culpa ou pelo risco, não sendo assumido pelo Concedente qualquer tipo de responsabilidade neste âmbito” – itálico nosso) não é de molde a fundar a convicção de que a dita remissão aponta no sentido da competência dos tribunais comuns, significando apenas que a responsabilidade pelos danos resultantes da responsabilidade civil extracontratual não está regulada por normas constantes do contrato de concessão, antes o está pelas normas gerais que disciplinam uma tal matéria (cfr. o já citado Acórdão do Tribunal de Conflitos de 30.05.13, Proc. n.º 017/13, que aqui se aplica mutatis mutandis).


3. Decisão

Face ao exposto, os juízes do Tribunal de Conflitos resolvem o presente conflito negativo de jurisdição considerando competente o TAC de Lisboa.

Sem custas.

Lisboa, 4 de Fevereiro de 2016. – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (relatora) - Ana Paula Lopes Martins Boularot – José Augusto Araújo Veloso – Francisco Manuel Caetano – José Francisco Fonseca da Paz – Ana Luísa Passos Martins da Silva Geraldes.